上诉人陈以雄诉不服上杭县人民法院判决其与上杭县南阳镇人民政府_百度文库
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民诉法关于环境公益诉讼规定的不足与完善
作者：刘艳 马旦亮&& 发布时间： 11:02:37
&&&&“公地悲剧”是经济学领域的一个现象，在国外有人做了一个实验来说明“公地悲剧”这一现象：取一块草地，草地周围被划分成几块给几个牧羊人分别专属使用，草地中间作为公共领域用地――每一个牧羊人均可自由使用，一年后发现，被划分给个人专用的草地能够有计划和有节制地使用，而作为公共用地的草地因为过度放牧而寸草不生。该实验说明：公共利益处于无人管理和保护时最易受到侵害，而公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，公益诉讼的实践先行反映了 “公地悲剧”的严重性以及对其保护的迫切性。随着社会的不断发展，在我们追求经济利益的同时对环境的破坏越来越严重，这些事关人类生存环境的环境问题也逐步被关注。环境公益诉讼是以相关原告的诉讼为起点，以法官的最终判决为指向的一种利益平衡协调机制。在民诉法修订以前我国环境公益诉讼制度一直没有确立，但有一些零散的规定以及一些模糊的条文涉及。民诉法第55条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”该条规定为我国环境公益诉讼制度翻开了新篇章，是对以前的超越，但是仍然存在一些有待完善之处。&&&&一、环境公益诉讼性质的确定&& （一）公益诉讼的由来&&&&“公益诉讼”最早出现于公元前 5 世纪中期的古罗马法。古罗马法将利益分为两种：一种为个人利益，即罗马人作为一个个体而享有的权利；一种为公共利益，即专属于不特定多数罗马人、特定罗马人或者罗马人整体的权利。 环境公益诉讼，即特定主体为了环境公共利益免受损害而提起的保护性诉讼。资产阶级工业革命，大机器生产代替手工业生产。伴随着资产阶级工业步入了发展的快车道，大机器生产破坏了人类的生存环境。20 世纪 30 年代，资产阶级工业国家环境污染危机大爆发。此时，人们开始逐渐关注环境污染对人类生存环境的危害，并寻找化解经济发展和环境污染二者矛盾的解决途径。民事诉讼和行政诉讼的设计，一定程度上缓解了经济发展和环境污染之间的矛盾。但是，当环境污染的影响对象为社会公共利益的时候，旧的法律制度已经无法解决新的问题。自此，环境公益诉讼的制度应运而生。&& （二）环境公益诉讼的性质&&&&对环境公益诉讼，学界有各种不同的定义。有的学者认为：“所谓环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。” 有的学者则认为：“环境公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家环境权益、社会公共环境权益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。” 还有学者认为：“环境公益诉讼，即任何人基于行为人的不法行为致使公共环境权利受到侵害或有侵害之虞时依法提起的诉讼。” &&&&以上各个关于环境公益诉讼的定义，尽管论述问题的角度各不相同，但都强调为公共环境利益而提起的诉讼就是环境公益诉讼。笔者认为，他们都回避了一个很关键的问题，即起诉人与诉讼请求是否有直接的利害关系。笔者认为环境公益诉讼的发起者，既可以是直接的受害人，也可以是因为环境破坏而受到间接损害的受害人；既可以是与案件有直接或间接关系的公民、法人或其他组织，也可以是国家机关。只要其认为加害人的行为侵害了社会公众的基本权利，或者社会公共利益有被侵害的现实威胁，就可以提起环境公益诉讼。&&&&二、环境公益诉讼制度的必要性&& （一）符合现代社会维护人们切身利益的需求&&&&环境对个人、社会和整个人类都具有特别重要的意义。环境问题涉及范围的广泛性也决定了其与公众的切身利益息息相关。在以人为本的执政理念和科学发展观的指导思想下，我们必须充分认识到环境问题是关系到人们切身利益的事情。环境公益诉讼制度正是适应这一要求而建立的。现代社会经济建设取得巨大成就的同时，也带来了环境污染问题越来越严重的趋势，尤其是改革开放以后，大量的企业广泛建立，这些企业在带动社会经济发展的同时，也给社会的环境带来了巨大的压力。而政府有时为了经济利益的追求，对有些环境问题还没有予以足够的重视。正如一位学者所说，如果人类还不对环境污染问题给予足够的重视，还不采取积极的措施治理环境污染，也许将来毁灭人类，毁灭地球的将是人类自身。&&&&诚然，近几年，由于人们环保意识的提高，我国的环境保护工作也确实取得了一定的成绩，但是，我们也应该看到，我国现在仍然存在着很严重的环境污染问题。这也是由于我国长期以来不科学的环境管理所导致的。一直以来，我国对环境管理往往采取“突击检查”的方式，这就使得污染者有机可乘，从而也使得我国的治污工作时好时坏，反反复复。因此，只有广泛地发动群众，使每一个群众都成为环境污染的监督者，使人民群众不断地提高环保意识，才能使环境污染者无处藏身，才能做好治理环境污染的工作，使得我们的环境更加美丽。环境公益诉讼制度正是顺应这种潮流，提供给人们参与环境保护工作的机会，使得人们能够通过诉讼渠道来维护环境公共利益。它有利于培养人们的主人翁精神，提高公众对环境保护的使命感和责任感，从而形成全社会保护共同环境的良好氛围。所以，只有我们全社会都行动起来，将保护环境变成我们每个人的自觉行动，环境保护的效果才会达到最佳。&& (二）弥补行政权力保护环境不足的必然要求&&&&很长一段时间以来，经济建设一直是我国社会发展的主要任务，各地都争相通过各种方式发展本地经济，对本地资源进行各种开发和利用。但是，由于不合理的开发利用或大型工程建设，资源和自然环境都遭到了极大破坏，我国环境污染与生态破坏已经到了非常严峻的地步。大量的环境污染使环境质量下降，危害了人体健康，损害了生物资源，影响了工农业生产。如此严重的环境危机不仅严重损害了公民的生命健康和社会生活，而且成为制约我国经济和社会协调发展的一个重要因素。而我国长期以来实行的是国家环境管理这一单轨运行机制，通过各级政府的环境保护部门以国家的名义和法律的形式，全面行使对环境保护的执行、监督、管理职能，并对全社会的环境保护进行预测和决策，强调了行政权力保护环境的特点，过多地强调公民保护环境的义务，忽视公民的权利和其他社会力量的作用 。政府在环境保护中所拥有的人力、物力是有限的，但是环境破坏行为是无处不在的，用有限的物力、人力去治理无限的环境破坏，常常会使政府部门陷于防不胜防的被动局面。同时，政府自己也会成为环境的破坏者，如政府决策违反环境保护的原则，过多考虑局部利益、短期效益，放纵个别环境污染行为或忽视污染预防等。环境公益诉讼可以弥补行政权力在保护环境中的不足。&&&&三、环境公益诉讼的司法实践&&&&近年来在司法实践中，一些国家机关、社会组织及公民以维护社会公共利益为目的，不断向人民法院提起民事诉讼，已经为立法正式建立这一制度积累了较为丰富的实践经验。一是检察机关对公益诉讼的探索，如2009年4月云南澄江县人民法院受理的澄江县人民检察院提起公诉的阳宗海砷污染案件；二是行政机关作为原告提起公益诉讼，如2007年12月贵阳市清镇环保法庭审理的贵阳市“两湖一库”管理局诉天烽化工有限公司的案件；三是环保社团组织作为原告提起环境公益诉讼,如2009年9月清镇环保法庭受理的中华环保联合会诉清镇市国土资源局的案件以及2009年7月无锡环保审判庭受理的中华环保联合会诉江阴港集装箱有限公司的案件。&&&&四、我国民诉法关于环境公益诉讼规定的不足&& （一）有关环境公益诉讼制度规定的进程&&&&1.《环境保护法》第 6 条规定“：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”从条文本身看来，似乎蕴涵公益诉讼的意味，但是当时我国三大诉讼法均没有相关配套措施，仅据此法条提起环境公益诉讼，无法得到法院支持。第 41 条规定“：造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照本法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”原民诉法第108条规定起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民法人和其他组织……可见要提起诉讼原告方必须具备人身或财产直接受到损害这一要件，出于保护环境目的对违法行为起诉者，却并不具备该项权利。&&&&2.最高人民法院在 2010 年 6月 19 日发布的《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》中，明确提出各级人民法院应“依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”。此意见赋予了环保部门作为原告提起环境民事诉讼的权利，较之民事诉讼法对原告主体资格的严格限制无疑是极大改进。&&&&该意见还规定：“在环境保护纠纷案件数量较多的法院可以设立环保法庭，实行环境保护案件专业化审判，提高环境保护司法水平。”该规定表明了我国对环境诉讼重视程度更高，设立专门的环保法庭对环保案件进行审理。就正式挂牌成立的环保法庭来看，贵阳市中级人民法院环保审判庭和清镇市人民法院环保法庭、无锡市中级人民法院环保审判庭、昆明市中级人民法院环保审判庭、玉溪市中级人民法院环境资源保护审判庭等几家环保法庭在司法实践和整个社会范围内最有影响力。&&&&3.新修正的民事诉诉法第55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这条规定是中国法制史上一个十分重要的突破，并由此揭开了我国环境公益诉讼的新篇章。环境公益诉讼被认为是环保法庭的生命力和未来发展方向。 但是这样的规定似乎不那么完美。&& （二）环境公益诉讼制度的不足&&&&1.没有赋予个人环境公益诉讼主体资格&&&&该条规定限定了提起环境公益诉讼的主体只能是法律规定的机关和有关组织，并不包含个人。肖建国教授表示，从长期看来，在我国建立公民诉讼制度，赋予公民以公益诉讼的资格，是相当必要的。同时汤维建教授指出，赋予公民以原告资格不仅能补充行政执法所存在的不足，而且还可对行政状况进行有效监督。但同时也有相当多的学者提出，公民不应成为公益诉讼主体，理由是可能引起“滥诉”。&&&&2.“有关机关”表述含糊&&&&行政机关是否包含其中，检察院是否包括其中，当国家机关成为公益诉讼的原告时，如何分辨国家机关同时具有的行政管理和民事主体的双重身份，这都需要进一步的理论研究。江伟教授以环境污染为例，指出环保局的职权本就是行政管理，如今成为诉讼主体，行政权和司法权二者怎样划分，环境污染治理本就在环保部门职权范围之内，即使在法院提起诉讼，法院也会征询意见，因此环保部门去起诉毫无意义。&&&&五、环境公益诉讼制度的完善&& （一）对环境公益诉讼中的被害人权益进行救济&&&&环境公益诉讼制度设立的目的主要是维护公共利益的需要，但是我们也不能忽视对环境公益诉讼中被害人权益的救济，对社会弱势群体的保护。环境利益虽然在一定程度上是超越了社会各阶层的公共利益，但在实践中环境风险和损害并不是在各阶层中平均分配的，其主要是由社会弱势群体来承担。日本著名环境经济学家宫本宪一通过研究发现，公害问题具有生物中的弱者、社会的弱者和绝对的不可逆的损失三个基本特征。其中前两个特征均与环境公平有关。第一，损害通常从生物中的弱者开始。以水俣病为例，公害的前奏是从对污染的抵抗力较弱的植物及动物受到伤害及死亡开始的。就人类来说，也是对环境恶化的抵抗力较弱的病人、老人及小孩的健康受到损害开始的。第二，受害者是社会的弱者。公害的受害者是以贫困的农民和渔民以及工人阶级为中心的下层人民，在欧美则更多地集中于少数民族。由于跨国公司的进入，产业公害具有逐渐向发展中国家的社会弱势群体扩散的倾向。因此，一旦发生公害，贫困者往往首先沦为牺牲品，而富裕阶层有更强的能力逃避公害，选择在环境良好的地方居住。 &&&&实践中司法机关经常拒绝受理污染受害人提起的损害赔偿诉讼。对于“重大”、 “疑难” “复杂”的环境诉讼，尤其是群体性的环境诉讼更是无法及时得到法院的有力支持，甚至各级人民法院还通过各种手段来避免受理。而无法获得有效司法救济的污染受害人，很可能被迫采用暴力手段抵抗污染，从而引发更大的社会问题。对于公民的自力救济，涉案人员往往会被公安部门以“聚众扰乱社会秩序罪”、“破坏生产罪”等罪名拘留，以致受到刑事处分。企业的环境污染行为及政府部门的不作为并不能赋予公民采用过激行为的权利，无法获得司法救济的污染受害人反而被国家司法机关追究责任，对于国家法律的权威、尊严乃至社会稳定均有害无益。&&&&为此，我们可以借鉴和参考其他国家的补偿金制度和行政救济制度设立环境风险基金。例如日本的补偿金制度由提存金制度和公积金制度构成；行政救济制度以《公害健康补偿法》为典范。在环境危机面前，设立环境风险基金以使被害人得到及时充分的救济，加大企业的违法成本有利于企业提高环境保护意识。公共赔偿支付基金的资金来源可以设想为以下几个部分 ：一、国家和地方财政拨款。我国中央、地方的财政可以提前作出环境事故预算，以应对实践中可能发生的环境侵权事件，避免在遇到重大环境侵权的突发事件时无法及时地处置。二、环境罚没款项的转移部分，如排污费、环境污染的罚款等，相关部门将其转移给环境风险基金。三、环境污染企业交付的保证基金，即存在环境污染的企业应交纳一定比例的环境风险基金。四、社会捐赠，如民间团体和社会组织筹集的环保公益资金等。&& （二）赋予公民个人诉讼资格&&&&德国法学家耶林说：“目的才是法律的创造者。”每条法律规则的产生都因为一个目的，即一个实现的动机，那么我们建立环境公益诉讼制度的目的何在？无非就是以期能对日益严重的环境问题起到一定的作用，如因公民个人缺少诉讼原告资格而致使效果大打折扣，非我们所愿。因此赋予公民个人以原告资格就是无可厚非的。至于很多学者担心的赋予公民个人原告资格会引起滥诉，可以通过告知义务、行政前置、保证金等制度安排来予以避免，但绝不能就此否定公民个人的环境公益诉权。&&&&首先，公民个人拥有原告资格并不会引起“滥诉”&&&&考察域外先进立法经验，公民个人是他国环境公益诉讼原告范围中的一个重要组成部分，比如美国 1970 年通过并经1990 年修改的《清洁空气法》( Clean Air Act)第304条( a)规定“任何公民都可以提起环境公益诉讼”，印度也在S.P.Gupta v.Union of India案中明确规定“即使没有专门损害，任何公民都有权提起环境公益诉讼”。赋予公民诉讼主体的资格，是赋予公民一种监督政府的权利，加强了公众参与保护环境的热情，更是提供了一种参与的途径。环境问题具有的特殊性表明公众不能完全依赖政府的行政，而是要敦促和推动政府去开展行动。另外，无论是检察机关，还是社会团体与个人，在提起行政性的环境公益诉讼以前，首先要向相应行政机关提出纠正违法行为的请求。只有行政机关逾期未处理或处理结果不合法时，才能诉诸法律，这样有助于减轻诉讼各方的负担。此外，也可以考虑环境行政复议前置，对复议结果不满再提起诉讼。这样既有助于督促行政机关履行义务，同时也有助于减诉累，降低司法成本。&&&&其次，公民个人拥有原告资格可以弥补“机关和有关组织”之不足。&&&&现阶段我国公益组织的发展程度低，目前中国的公益机构大多数都依附于政府，其自身还未取得完全的独立性。这些公益组织更多的是保持政府与公众的联系，协调政府与公众的关系，往往不具有独立的诉讼主体资格。但是美国的环保组织却相当发达，甚至对美国环境法的发展都起着举足轻重的作用。因此，在当前我国环保公益体制并不健全的情况下，单纯依靠社会团体以期能够达到良好效果并不容易。公民个人拥有原告资格只是多了一种启动环境公益的可能而并非是指环境公益诉讼一旦被启动就意味着胜诉，意味着公民假借公益诉讼之名牟取个人私利。在启动诉讼之后，还要经过法院的审理，法官的裁量，因有此种可能就加以限制未免太过偏执。社会公共利益是众多的个体局部利益的集合体，对一种利益的保护往往伴随着对相对利益的损害，在众多的集合体的各个利益中也存在大小之分，个别公民通过环境公益诉讼在实现公共利益的同时也收益了比其他公民大的私益也在可接受范围之内。退而言之，在一个多数社会成员都没有养成为个人权利而不懈斗争习惯的国家，根本就不可能指望其社会成员为了公共利益的维护而进行斗争。人类历史的经验表明：能真正体会到利益受到侵害的锥心痛楚的只有利益的持有者，因此利益最好也必须由利益的持有者自己维护。在夹杂私益的公益诉讼之中或许更能对公众利益起到积极的作用。&& （三）明确“机关”范围&& “机关”中备受关注的一点是检察机关能否作为环境公益诉讼的原告。有学者认为检察机关不宜作为环境公益诉讼的适格原告。其理由是《宪法》和《人民检察院组织法》等法律规定，检察机关是国家法律监督机关，依法行使检察权，但检察权不包括代表公共利益提起诉讼的权力。此外，检察机关与行政机关存在法定的职能分工，其不具备环境诉讼的专业知识，在人员配备和资源协调等方面存在诸多限制。检察机关无法发挥对环境保护行政机关的制约作用，而且还可能是造成行政机关推卸责任的一种制度性工具。&&&&笔者认为，“机关”当然包括检察机关。司法实践中，检察机关做出了卓有成效的尝试，为因环境污染继而引发公共利益损害而被害人无法获得赔偿的问题提供了解决途径。检察机关以服务社会发展为目的，以个案保护的形式提起环境公益诉讼。1997 年河南省方城县人民检察院首开我国检察机关提起公益诉讼的先河，自此拉开检察机关代表国家和社会公共利益提起诉讼的大幕。2002 年四川省阆中市人民检察院诉群发骨灰粉厂案、2003 年山东省乐陵市人民检察院诉乐陵市金鑫化工厂案、2009 年湖南省望城县人民检察院诉水泥厂案。检察机关从制度建设、个案保护两个维度对环境污染引发社会公共利益损害的问题进行了卓有成效的探索。 我国著名法学家江平提出“法律经验主义”理论，即“先摸索，有了实践，当实践充分了以后，把它上升为法律，成为制度”。 所以，笔者认为检察机关当然是享有环境公益诉讼的主体。&&&&结语&&&&民诉法第55条的规定是对我国立法的一大突破，确立了我国的环境公益诉讼制度。对我国来说这是一项新的制度，谨慎立法固然很好，但是要让该条规定能够在司法实践中更好的应用还需要我们不断在实践中发现问题进而完善以更好地实现其立法目的，保护我们赖以生存的环境，维护社会弱者的权益。&& （作者单位：江西省吉安市青原区人民法院）
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刘焕春与沧县人民法院土地行政处理二审行政判决书
河北省沧州市中级人民法院行 政 判 决 书（2014）沧行终字第13号上诉人（原审原告）刘焕春，男，日出生，汉族，农民，住沧县。委托代理人徐伟，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沧县人民政府。法定代表人毛长军，县长。委托代理人巩连邦，沧县国土资源局主任科员。委托代理人尹瑞华，河北苍天律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）王喜周（又名王喜州），男，日出生，汉族，农民，住沧县。委托代理人李强，河北铭鉴律师事务所律师。上诉人刘焕春因土地行政处理一案，不服沧县人民法院（2013）沧行初字第8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘焕春及其委托代理人徐伟、被上诉人沧县人民政府的委托代理人巩连邦、尹瑞华、被上诉人王喜周的委托代理人李强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告和第三人均系沧县李天木乡村民，原告于日承包其房前土地4.5亩，东至操场，西至坑，南至铁路，北至房，并领取了编号为的土地承包经营权证书。日原告与第三人签订土地转包合同书一份，双方约定原告愿将自己承包权转包给第三人王喜周等人合伙的沧县皂坡机械配件厂，承包期限从日至土地承包期终止即日终止，承包总金额4万元（后第三人分两次给付原告）。同时约定第三人如果把承包地通过土地部门盖成厂房、往西垫坑或走伙巷，原告不得刁难、不得干预。合同签订后，双方如约履行。2003年3月第三人投资建民用机械厂，便以非耕地4.33亩申请乡、镇、村建设用地，日经沧县国土资源局报被告审批同意后占用沧县李天木乡皂坡村村内建设用地4.33亩，用地期限10年，即沧政占（2003）第130号乡、镇、村建设用地批准书。因第三人申请乡、镇、村建设用地申请书［沧政占（2003）第130号］中申请使用土地的类别为非耕地，原告认为，被告在没有严格审查土地用途及办理农用地转用批准的前提下，将原告的承包地以非耕地的性质批准给第三人建设厂房，此行政批准行为违法。为此，原告刘焕春于日对被告沧县人民政府及第三人向我院提起行政诉讼，要求撤销沧政占（2003）第130号乡、镇、村建设用地批准。此案经我院审理作出（2010）沧行初字第6号行政判决书，判决驳回原告的诉讼请求，后原告不服上诉至沧州市中级人民法院，沧州市中级人民法院经审理作出（2010）沧行终字第98号行政裁定书，认为一审法院判决驳回原告的诉讼请求不当，遂裁定撤销原判，并因刘焕春的起诉超过法定起诉期限，裁定驳回刘焕春的起诉。日，原告刘焕春向沧县国土资源局提出申请，要求确认沧政占（2003）第130号乡、镇、村建设用地批准土地为农用地、被申请人（王喜周）不享有建设用地使用权，提交了权属争议申请。同年5月30日，被告沧县人民政府作出不予受理决定书。原告对该决定不服，向沧州市中级人民法院提起行政诉讼，沧州市中级人民法院指定沧州市新华区人民法院审理本案。日新华区人民法院作出判决，撤销了被告作出的不予受理决定书。后沧县人民政府于日作出沧土决字（2013）第1号土地权属争议处理决定书，内容为：王喜周申请批准土地在该村村庄建设用地范围内，并非农用地；王喜周经沧县人民政府批准取得的集体建设用地使用权，法律依据充分，被申请人享有集体建设用地使用权。原告不服该决定，遂向沧州市人民政府提起行政复议，请求变更《决定书》确定的土地性质。沧州市人民政府认为第三人在本案争议土地上建设厂房的行为经其所在村委会、乡政府、沧县国土部门及被申请人批准，手续齐全。日沧州市人民政府作出维持《决定书》的复议结论。日原告向沧州市中级人民法院起诉，要求撤销沧土决字（2013）第1号土地权属争议处理决定书，判决被告重新处理原告与第三人土地权属争议。日沧州市中级人民法院作出（2013）沧行辖字第19号裁定，将本案移交我院审理。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第六十条和《河北省土地管理条例》第四十九条“乡镇企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用农民集体所有土地，在村庄和集镇建设用地区内的，其供地方案由市、县人民政府批准；在村庄和集镇建设用地区外的，由省人民政府批准。”土地利用现状图是用来表示土地权属性质、土地利用类型、土地利用特点及地形性质的综合性专题地图。被告沧县人民政府依据县国土部门档案材料《沧县土地利用总体规划图》来确定第三人王喜周申请的用地性质为建设用地并无不当；第三人在本案争议的土地上建设厂房的行为，经过了其所在村委会、乡政府、沧县国土部门的同意和核实，最后经沧县人民政府批准，手续齐全，程序合法。另查明，该争议土地原告与第三人签订了转包协议，并实际履行。所以，沧县人民政府作出的土地权属争议处理决定书事实清楚，程序合法，应予以支持。原告对沧县人民政府作出的土地权属争议处理决定书和沧州市人民政府的行政复议决定书不服，提起行政诉讼，属于对具体行政行为即土地权属争议处理决定不服，与2010年时原告要求撤销土地使用证不是同一行政行为，所以不属于一事再理。对被告和第三人辩称原告的起诉违反了一事不再理原则的理由，应不予支持。被告和第三人均辩称原告超过了起诉期限，本院认为，日原告收到沧州市人民政府作出的行政复议决定书，后向沧州市中级人民法院提起行政诉讼，日沧州市中级人民法院作出裁定书，裁定“本案移交沧县人民法院审理”，该裁定书载明的时间不能确定就是原告提起诉讼的时间，被告和第三人均没有提供证据证明原告提起诉讼超过了起诉期限，故对被告和第三人的主张应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：维持被告沧县人民政府于日作出的沧土决字（2013）第1号《土地权属争议处理决定书》。刘焕春不服原审判决，向本院提起上诉，主要上诉理由是：一、涉案土地为农用地。上诉人所持《土地承包经营权证书》为日由沧县人民政府核发，涉案土地为农用地。二、被上诉人以《沧县土地利用总体规划图》确认涉案土地为建设用地是违法的。按照《土地管理法》第四十四条第三款之规定，为实施《沧县土地利用总体规划图》将农用地转为建设用地，也应按土地利用年度计划分批次由河北省人民政府批准。在被上诉人沧县人民政府在未取得河北省人民政府批准之前，无权作出沧政占（2013）第130号批准意见。综上，一审判决认定本案所涉土地为建设用地，并据此维持《土地权属争议处理决定书》属事实不清、证据不足，在认定错误事实的基础上适用法律错误。请求撤销一审判决，改判被上诉人重新作出处理决定。被上诉人沧县人民政府辩称，一、土地利用现状图是用来表示土地权属性质、土地利用类型、土地利用特点及地形性质的综合性专题地图，它是沧县范围内土地利用总体规划的一种表现形式，而县政府为第三人王喜周批准的该宗地属于村范围内的建设用地，因此为王喜周办理建设用地使用权手续时无需再办理农用地转用手续。二、第三人王喜周申请的建设用地是在本人申请、经所在村委会、乡人民政府同意及沧县国土资源局勘测核实后，报经沧县人民政府批准，手续齐全、程序合法，符合法律规定。三、上诉人刘焕春第一次提起诉讼至今，就一直认为本案所争讼的土地性质应为农用地而非建设用地，在被一、二审法院相继驳回后，又基于同一事实和同一案由再次提起诉讼，这有悖于一事不再理原则。并且对于土地性质的确认也不属于沧县人民政府的具体行政行为，具有不可诉性，同时上诉人的起诉早已超过了法定的起诉期限，应依法予以驳回。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。被上诉人王喜周辩称，同意沧县政府的答辩意见。另外：一、上诉人在本案中不是适格原告，上诉人与本案的涉案土地不存在利害关系，即沧县人民政府作出的具体行政行为与其没有利害关系。日上诉人已将涉案土地的使用权转包给第三人，双方签订相关协议，合同双方当事人按约履行，上诉人将涉案土地使用权转给第三人，第三人交付了相应的承包费。二、上诉人作为原审原告对本案起诉的时间是2013年，本案的被上诉人沧县人民政府作出具体行政行为将涉案土地手续颁发给王喜周是2003年，沧县政府作出具体行政行为到上诉人起诉时隔十年，根据行政诉讼法司法解释第41条，已超过起诉期限。依据在原审中第三人提交的沧县李天木乡皂坡村委会出具的证明，上诉人2003年就知道沧县人民政府作出具体行政行为。三、上诉人在上诉状引用法律错误，本案作出具体行政行为是2003年，上诉人引用物权法，物权法生效在日，无溯及力。在法定的举证期限内，沧县人民政府向原审法院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、王喜周的建设用地申请书。证明由沧县政府批准的该宗建设用地按程序首先由本人申请。2、建设用地审批卡［沧政占（2003）第130号］，明确载明该宗土地属于建设用地，属于该村规划内，与村委会达成占地协议，经沧县国土局审核后由县政府批准，批准时间日。3、日皂坡村委会与王喜周开办的机械厂签订的占地协议。4、沧县皂坡王喜周机械厂地理位置图，根据沧县土地规划誊下来的，明确表明本案诉争土地位于皂坡村内，土地编号为0801521，根据沧县土地规划，该宗土地属于村建设用地。5、沧县人民政府（2013）第1号土地权属争议处理决定书。6、沧州市人民政府行政复议决定书，刘焕春对沧县政府的土地处理决定书不服，向市政府提出复议，市政府作出维持的复议决定。7、沧县人民法院（2010）沧行初字第6号行政判决书。8、沧州市中级人民法院（2010）沧行终字第98号行政裁定书。证据7-8两份司法文书证明上诉人的案件超过法定的起诉期限，被法院驳回起诉。关于程序方面，完全按照土地管理法规定的程序为王喜周颁发建设用地使用证。适用法律法规：土地管理法第59、第60条，河北省土地管理条例第49条。关于土地性质和类别，有“521”的规划图，在相关资料中土地利用现状和分类明确载明“521”指农村建设用地。因此县政府为王喜周批准的建设用地在调查表和地图均载明为“521”。沧县人民政府在二审审理中提供了：国土局存档的土地利用现状外业调查记载表，据档案记载的时间为日，证明位于沧县皂坡村的“521”地块属于建设用地。刘焕春对以上证据的质证意见是：证据1，不能确定该宗土地为建设用地，被上诉人县政府批准违法。证据2，不能证实该宗土地为建设用地。证据3，协议应认定为无效，刘焕春是合法的承包经营权人，对于土地的使用权应由上诉人行使，因此村委会和王喜周签订的占地协议无效。证据4，属于规划类用途，上诉人在上诉状及一审庭审中均说明规划不能代表土地的真实用途，因此证据4也不能证明涉案土地为建设用地。证据6，上诉人已提出起诉，复议决定已丧失法律效力。证据7-8，与本案上诉人要求撤销土地权属争议处理决定书没有关联性。被上诉人适用法律错误。本案涉及土地为农用地，被上诉人未依照土地管理法第44条第3款，报经河北省人民政府批准，将土地用途转为建设用地后再批准第三人使用。处理决定适用的法律法规是建立在被上诉人认为该宗土地为建设用地的基础上，因此，上诉人认为处理决定适用法律错误。关于土地利用现状外业调查记载表，被上诉人在一审及作出处理决定时均未提交，因此不能作为证明被上诉人具体行政行为合法的证据使用。王喜周的质证意见是：同意县政府的举证，认可县政府的意见。刘焕春向原审法院提供了如下证据：日沧县人民政府向上诉人颁发的土地承包经营权证书，编号为。证明该宗土地为农用地，承包期限自日至日。沧县人民政府对以上证据的质证意见是：真实性无异议，但双方诉争的土地在1990年被确认为村建设用地，时间在承包经营权证之前。该承包证书不能证明该宗土地为农用地，确定土地性质以土地规划和土地档案为准，土地以批准的性质为准。且上诉人和第三人诉争的土地在沧县政府批准为建设用地时签订了流转协议，第三人向上诉人支付了费用。王喜周的质证意见是：同意县政府的意见。王喜周向原审法院提供了如下证据：1、日刘焕春和王喜周签订的转包合同一份，主要内容是：刘焕春自愿将他4.33亩土地承包权转包给王喜周的机械厂，承包期限自日至日止，承包金额4万元，王喜周把承包地通过土地部门盖成厂房，往西垫坑或走伙巷，刘焕春不得刁难，不得干预。以上内容体现了刘焕春将诉争土地转包给王喜周。2、日王喜周向刘焕春支付承包费2万元的收据、日王喜周再次向刘焕春支付2万元承包费收据。证明王喜周将承包费向刘焕春付清。3、刘焕春将土地承包合同证书交付给王喜周。土地承包合同证书编号为，日颁发的。4、沧县李天木乡皂坡村委会出具的证明一份。证明涉案土地由刘焕春转包给王喜周，在村委会备案。以上证据证实对涉案土地刘焕春不再享有承包经营权，刘焕春对诉争土地不再有利害关系，刘焕春对诉讼标的没有提起行政诉讼的资格。5、李天木工商分局的证明一份。内容是：沧县皂坡村机械配件厂又名沧县皂坡民用机械厂、李天木皂坡王喜周（州）机械配件厂，负责人王喜周（州）。6、王喜周与李天木乡皂坡村委会占地协议，时间日，是在证据1之后。7、建设用地申请书一份。8、地理位置图，证明王喜周建厂的位置属于建设用地。9、厂区平面图一份。证明王喜周厂区所在的位置。10、皂坡村委会出具的证明，证实沧县政府2003年给王喜周颁发用地手续时，刘焕春对沧县政府作出的具体行政行为当时就知晓。证据6-9同县政府提交的证据相同。刘焕春对以上证据的质证意见是：证据1，真实性无异议，该证据证实本案涉及土地在转包时处于耕种状态，上诉人与王喜周按农用地转包的形式签订协议。证据2无异议。证据3无异议，可证明皂坡村与上诉人签订的承包合同，证实涉案土地为农用地。证据4真实性有异议，上诉人并未到皂坡村办理土地流转备案手续，皂坡村委会单方出具的证明不具有真实性。以上四份证据，王喜周主张刘焕春无利害关系，不属于适格原告，对此上诉人认为，上诉人与第三人达成转包协议，但并不代表上诉人不享有土地承包经营权，依据土地承包法的相关规定，农用地流转，承包经营权人与发包人之间的承包关系不能改变，因此上诉人享有该宗土地承包经营权，是适格的诉讼主体。证据5无异议，但与本案无关联性。证据6-9与刚才的质证意见相同。对于地理位置图，我们在一审看到的是1989年的地理位置图、土地利用现状详查图，上诉人认为县政府向上诉人颁发的土地承包经营权证书在日，被上诉人制作的详查图在1989年，县政府对同宗土地的用途确认应依据在后的行政行为，即以土地承包经营权证书确定为农用地。证据10，无真实性，上诉人未到村委会看见过批准书，同时，当时的村委会成员早已不再担任职务，现任村委会成员在没有书面证明及记载的前提下出具的证明不真实。沧县人民政府对以上证据的质证意见是：同意第三人的意见，认可第三人的证据。经审理查明，二审查明的事实与原审查明一致。另查明，沧县人民政府在法定的举证期限内未向原审法院提交《土地权属争议调查处理办法》中规定的县国土资源行政主管部门应当向其报送的调查处理意见。本院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第二十七条规定：调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第二十九条规定：调查处理意见应当包括以下内容：（一）当事人的姓名或者名称、地址、法定代表人的姓名、职务；（二）争议的事实、理由和要求；（三）认定的事实和适用的法律、法规等依据；（四）拟定的处理结论。第三十条第一款规定：国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。在本案中，沧县人民政府未提供县国土资源行政主管部门向其报送的调查处理意见，应当认定被诉具体行政行为没有该方面相应的证据，据此沧县人民政府作出的土地权属争议处理决定违反法定程序。原审判决维持被诉具体行政行为属认定事实不清，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项的规定，判决如下：一、撤销沧县人民法院（2013）沧行初字第8号行政判决；二、撤销沧县人民政府于日作出沧土决字（2013）第1号土地权属争议处理决定的具体行政行为；三、由沧县人民政府重新作出具体行政行为。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元由沧县人民政府负担。本判决为终审判决。审　判　长　　张春明代理审判员　　赵书裙代理审判员　　刘俊蓉二〇一四年三月二十五日书　记　员　　兰明慧
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