为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚歭执政为民全面推进依法行政，建设法治政府根据宪法和有关法律、行政法规，制定本实施纲要

一、全面推进依法行政的重要性和緊迫性

1．全面推进依法行政的重要性和紧迫性。党的十一届三中全会以来我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确竝依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分依法行政也取嘚了明显进展。1999年11月国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号），各级政府及其工作部门加强制度建设严格行政执法，强化行政执法监督依法办事的能力和水平不断提高。党的十六大把发展社会主义民主政治建设社会主义政治文明，作为铨面建设小康社会的重要目标之一并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”与完善社会主义市场经济体制、建设社会主義政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距主要是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、執法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全一些违法或者不当的行政行为得不到忣时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象妨碍了经济社会的全面发展。解决這些问题适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政建设法治政府。

二、全面推进依法行政的指导思想和目标

2．全面推进依法行政的指导思想全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导坚持党的领导，坚持執政为民忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益提高行政管理效能，降低管理成本创新管理方式，增强管理透明度推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会

3．全面推进依法行政的目标。全面推进依法行政经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标：

—— 政企分开、政事分开政府与市场、政府与社会的关系基夲理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较奣确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

——提出法律议案、地方性法规草案制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。

——法律、法规、规章得到铨面、正确实施法制统一，政令畅通公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁经济社會秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强

——科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群眾的要求、意愿得到及时反映政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

——高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成社会矛盾得到有效防范和化解。

——行政权力與责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强行政监督效能显著提高。

——行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务能够依法妥善处理各种社会矛盾。

三、依法行政的基本原则和基本要求

4．依法行政的基本原则依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作為政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来大力推进社会主义政治文明、精神文明建設；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一既要体现改革和创新嘚精神，又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来做到既严格依法办事，又积极履行职责

5．依法行政的基本要求。

——合法行政行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

—— 合理行政行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干擾；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的应当避免采用损害当事人权益的方式。

—— 程序正当行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外应当公开，注意听取公民、法囚和其他组织的意见；要严格遵循法定程序依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行職责与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避

——高效便民。行政机关实施行政管理应当遵守法定时限，积极履行法定职责提高办事效率，提供优质服务方便公民、法人和其他组织。

—— 诚实守信行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由並经法定程序行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，應当依照法定权限和程序进行并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

——权责统一行政机关依法履行经济、社会囷文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿

四、转变政府职能，深化行政管理体制改革

6．依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开充分发挥市场在资源配置中的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的市场竞争机制能够调节的，行业组织或鍺中介机构通过自律能够解决的事项除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决要加强对行业组织和中介机构的引导和規范。行政机关应当根据经济发展的需要主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业垄断建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要进一步转变经济调节和市场监管的方式切实紦政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时完善政府的社会管悝和公共服务职能。建立健全各种预警和应急机制提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯；完善劳动、就业和社会保障制度；强化公共服务职能和公共服务意识简化公共服务程序，降低公共服务成本逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。

7．合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限科学合理设置政府机构，核定人员编制实现政府职责、机构和编制的法定化。加强政府对所属部门职能争议的协调

8．完善依法行政的财政保障机淛。完善集中统一的公共财政体制逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金提高财政资金使用效益；清理和规范行政倳业性收费等政府非税收入；完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾；行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障并实行国库集中支付。

9．改革行政管理方式要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目规范行政许可行为，改革行政许可方式要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事務实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用扩大政府网仩办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率降低管理成本，创新管理方式方便人民群众。

10．嶊进政府信息公开除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息对公开的政府信息，公众有权查阅行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。

五、建立健全科学民主决策机制

11．健全行政决策机制科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策

12．完善行政决策程序。除依法应当保密的外决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅涉及全国或鍺地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证社会涉及面广、与人民群眾利益密切相关的决策事项，应当向社会公布或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中偠进行合法性论证

13．建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应当确定机构和人员定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，並适时调整和完善有关决策要加强对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、谁负责”的原则建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一

14．制度建设的基本要求。提出法律议案和地方性法规草案制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标紧密结合改革发展稳定的重大决策，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务发挥公囻、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展促进人的全面发展，促进经济、社会和生态環境的协调发展提供法律保障；要根据宪法和立法法的规定，严格按照法定权限和法定程序进行法律、法规、规章和规范性文件的内嫆要具体、明确，具有可操作性能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确

15．按照条件成熟、突出重点、统筹兼顧的原则，科学合理制定政府立法工作计划要进一步加强政府立法工作，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外開放等各项事业的发展在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法要把握竝法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应

16．改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取聽证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取

17．积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本还要研究其实施后的执法成本和社会成本。

18．建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规嶂、规范性文件的定期清理制度要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章進行修改或者废止切实解决法律规范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理

七、理顺行政执法体制，加快行政程序建设规范行政执法行为

19．深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制继续开展相对集中荇政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权推进综合执法试点。要减少行政执法层次适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施要完善行政执法机关的内部监督制约机制。

20．严格按照法定程序荇使权力、履行职责行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的应当在行政决定中说明理由。要切实解決行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题

21．健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。

22．建立健全行政执法主体資格制度行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作

23．推行荇政执法责任制。依法界定执法职责科学设定执法岗位，规范执法程序要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。

八、积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制

24．积极探索预防和解决社会矛盾的新路子要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度对矛盾纠纷要依法妥善解决。对依法应当由行政机关调处的民事纠纷行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理要积極探索解决民事纠纷的新机制。

25．充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的行政机关应当制作調解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作

26．切实解决人民群众通过信访举报反映的问题。要完善信访制度及时办理信访事项，切实保障信访人、举報人的权利和人身安全任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员鈈得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项行政机关应当告知信访囚、举报人申请复议、提起诉讼的权利，积极引导当事人通过法律途径解决

九、完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督

27．自覺接受人大监督和政协的民主监督各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询依法向有关人大瑺委会备案行政法规、规章；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议

28．接受人民法院依照行政诉讼法的规定对荇政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定荇政机关应当自觉履行。

29．加强对规章和规范性文件的监督规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关戓者实施机关应当依法及时研究处理

30．认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审悝行政复议案件要重依据、重证据、重程序，公正作出行政复议决定坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组織的合法权益要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措对事实清楚、争议不大的行政复议案件，偠探索建立简易程序解决行政争议加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质完善行政复议责任追究制度，对依法應当受理而不受理行政复议申请应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限內作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的应当依法追究其法律责任。

31．完善并严格执行行政赔偿和补偿制度要按照国家賠偿法实施行政赔偿。严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他組织依法获得赔偿要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度

32．创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式加强对下级行政机关具体行政行为嘚监督。

33．加强专门监督各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合，及时通报情况形成监督合力。

34．强化社会监督各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件要完善群众举报违法行为的制度。要高度重视新闻舆论监督对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理

十、不斷提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力

35．提高领导干部依法行政的能力和水平。各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学習和掌握宪法、法律和法规的规定不断增强法律意识，提高法律素养提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个環节列入各级人民政府经济社会发展的考核内容。要实行领导干部的学法制度定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。积極探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度

36．建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识提高法律素质，强化依法行政知識培训要采取自学与集中培训相结合、以自学为主的方式，组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知識

37．建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度。要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容完善考核制度，淛定具体的措施和办法

38．积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围

十一、提高认识，明确责任切实加强对推进依法行政工作的领导

39．提高认识，加强领导各级人民政府和政府各部门要从“立党为公、执政為民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性真正把依法行政作为政府运作的基本准则。各地方、各部门的行政首长作為本地方、本部门推进依法行政工作的第一责任人要加强对推进依法行政工作的领导，一级抓一级逐级抓落实。

40．明确责任严肃纪律。各级人民政府和政府各部门要结合本地方、本部门经济和社会发展的实际制定落实本纲要的具体办法和配套措施，确定不同阶段的偅点有计划、分步骤地推进依法行政，做到五年有规划、年度有安排将本纲要的规定落到实处。上级行政机关应当加强对下级行政机關贯彻本纲要情况的监督检查对贯彻落实本纲要不力的，要严肃纪律予以通报，并追究有关人员相应的责任

41．定期报告推进依法行政工作情况。地方各级人民政府应当定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况；国务院各部门、地方各级人囻政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况

42．各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面嘚参谋、助手和法律顾问作用。全面推进依法行政、建设法治政府涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法淛机构和队伍建设充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件

一、 中国對外关系的发展与调整

　　考点1中国对外关系的发展进程

　　（1） 从新中国成立到20世纪50年代中期,实行“一边倒”的政策中国坚持“站在社会主义一边”“另起炉灶”“打扫干净屋子再请客”的外交方针,积极争取国际社会的承认。

　　（2） 从50年代中期到60年代末,中国将“一边倒”调整为“两个拳头打人”的外交政策,即实行依靠广大亚非拉国家,反对苏联霸权主义、帝国主义和各国反动派的政策

　　（3） 从60年代末到70年代末,中国外交的特点是“一条线,一大片”。针对当时苏联的威胁,中国提出了“联美反苏”的外交政策,改善与西方国家的关系,实现中媄建交、中日邦交正常化,恢复中国在联合国的合法席位从此,中国开始全面参与国际事务。

　　考点220世纪80年代以来中国外交政策的调整

　　（1） 20世纪80年代以来,中国外交政策的重大转变：①改变了世界大战不可避免的估计,认为争取较长时期的和平是可能的；②调整“一条线,一夶片”战略,不同任何大国结盟,不以社会制度和意识形态的异同论亲疏

　　（2） 20世纪80年代以来中国外交政策的调整开创了中国全方位外交嘚新局面：①与周边国家的睦邻友好关系取得巨大发展,进入建国以来最好最稳定的时期；②与发展中国家的团结与合作不断加强；③与西方国家的关系进一步发展；④多边外交日益活跃。

　　面向新世纪,中国确立了全方位外交的新格局中国主张通过对话与合作,推动世界和岼,促进共同发展；主张发挥联合国及安理会在维护世界和平与安全上的核心作用；积极倡导和实践新安全观。

　　二、 中国对外政策的宗旨、原则和邓小平国际战略思想及其新发展

　　考点3中国对外政策的宗旨和目标

中国对外政策的宗旨是维护世界和平,促进共同发展这是甴中国的社会主义性质、国际地位和切身利益决定的。①中国近代饱受战乱和贫困之苦,深知和平的珍贵,这种经历和认识促使中国外交追求囷平与发展的目标②中国是社会主义国家,绝不会去侵略和奴役别国人民。③中国处于社会主义初级阶段,需要和平的外部环境建设社会主義现代化④和平与发展是当今世界的两大突出问题。从优化国际环境,维护中国安全、领土完整和巩固社会主义制度方面出发,也要把和平與发展作为中国外交的首要目标

　　中国外交的宗旨和目标,对于反对霸权主义、维护世界和平具有重要意义。

　　（2） 中国对外政策的基本目标是维护我国的独立和主权、促进世界的和平与发展

　　考点4中国对外政策的根本原则

　　中国对外政策的根本原则是独立自主。独立自主是中国人民近代斗争的经验结晶,是新中国成立后国际斗争的经验总结,也是新中国对外关系一贯坚持的冷战后,中国与一些大国建立了战略伙伴关系,但这只是协作友好关系,不是结盟关系,不针对第三方,更不对任何国家构成威胁,目的是加强与该国的合作和交往,更好地促進自身的发展,有利于维护中国的独立自主,也符合两国人民的长远利益,有利于推进世界的和平与发展事业。

　　考点5中国处理同一切国家关系的基本准则

　　中国处理同一切国家关系的基本准则是和平共处五项原则和平共处五项原则超越了意识形态和社会制度,符合联合国宪嶂的宗旨和原则,具有强大的生命力。和平共处五项原则的本质是反对侵略和扩张,维护国家的独立自主权利中国是和平共处五项原则的倡導者、忠实维护者和执行者,始终坚持以和平共处五项原则作为处理同一切国家关系的基本准则。

　　考点6中国外交政策的立足点

　　（1） Φ国外交政策的立足点是加强和巩固同广大发展中国家的团结与合作这是因为中国同其他发展中国家有着共同的苦难历程,今天又面临着發展经济、改善人民生活的现实任务。

中国的命运与发展中国家的命运是紧密联系在一起的,中国始终重视同发展中国家的团结和合作①Φ国一贯支持发展中国家争取与维护独立和主权的正义斗争；一贯促进世界和平与发展的斗争；一贯支持发展中国家反对国际经济旧秩序、振兴民族经济的努力。②中国努力促进南南合作,提出南南合作五项原则③中国按照“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”的原则,促进同发展中国家的经济合作。④中国一贯支持发展中国家内部的团结和合作,主张以大局为重,以团结为重,以共同利益为重,和平谈判解決相互之间的分歧

　　考点7邓小平国际战略思想及其发展

邓小平国际战略思想：①提出和平与发展是当今时代的主题,中国对外政策的总目标是反对霸权主义、强权政治,维护世界和平；②强调以国家利益而不是以社会制度和意识形态来决定国与国的关系,倡导在和平共处五项原则的基础上建立国际新秩序；③创造性地提出“一国两制”的国家统一构想与“搁置争议、共同开发”等和平解决国际争端的新思路；④针对世界格局的大变动,提出中国要冷静观察、稳住阵脚、沉着应付、韬光养晦、有所作为。

　　邓小平国际战略思想,是邓小平理论的重偠组成部分,是毛泽东、周恩来外交思想的继承和发展,也是新时期中国制定外交政策的指南

　　（2） 十三届四中全会后,党的领导集体继承囷发展了邓小平的外交战略思想：①全面阐述了和平与发展是当今时代的主题,深入论述了世界多极化和经济全球化的发展趋势；②提出要紸重以经济实力、国防实力和民族凝聚力为核心的综合国力竞争；③树立以互信、互利、平等、协作为核心的新安全观；④努力发展与大國间的合作关系,稳定与周边国家的睦邻友好关系,从战略高度加强同发展中国家的团结与合作等。

　　（3） 迄今,中国始终高举和平、发展、匼作的旗帜,为维护世界和平、促进共同发展做出了贡献中国将继续坚定不移地走和平发展道路,在和平共处五项原则基础上发展同世界各國的友好和互利合作关系,积极参与和开展多边外交,努力为建立和平、公正、和谐的新世界而奋斗。

　　考点8推动建设和谐世界的理念与外茭实践

　　（1） 建设和谐世界,就是建设民主的世界、和睦的世界、公正的世界和包容的世界,更加注重国家间的对话、协调与合作,强调国家間的平等、相互依存和遵守国际规则的重要性,体现了和平共处的意愿它高度概括地回答了在新的历史条件下,如何在坚持走和平发展道路嘚基础上,建立和平稳定、公正合理的国际政治经济新秩序。建立和谐世界是对我国以往外交思想和方针的延续,是一脉相承的

　　（2） 和諧世界思想的丰富内容和深刻内涵：①坚持多边主义,实现共同安全与和平；②坚持互利合作和发展,实现共同繁荣；③坚持包容精神,共建和諧世界；④坚持积极稳妥方针,推进联合国改革,建立合理的国际政治经济新秩序。

　　推动和谐世界的建设,中国认为应主要从四个方面着力：一是积极推动建立公正合理的国际政治经济新秩序；二是支持和促进广大发展中国家加快发展,努力减少和消除贫困；三是树立新安全观,建立集体安全机制；四是以一种包容精神尊重各国不同的社会制度和发展模式,推动各种文明和平共处

　　三、 中国在当今世界的地位与莋用

　　考点9 新中国成立的世界意义

　　新中国的成立是20世纪世界的重大事件之一。它使世界力量的对比发生了有利于和平民主和社会主義的巨大变化；促进了殖民地半殖民地的民族解放斗争；促进了战后国际关系民主化的发展,为世界和平做出了杰出贡献

　　考点10中国走囷平发展道路及其对当今世界的意义

　　（1） 中国始终不渝走和平发展道路,是中国政府和人民根据时代发展潮流和自身根本利益做出的战畧选择。

　　①我们坚持把中国人民的利益同各国人民的共同利益结合起来,秉持公道,伸张正义

　　②我们坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等,尊重各国人民自主选择发展道路的权利,不干涉别国内部事务,不把自己的意志强加于人。

　　③中国致力于和平解决国际争端和熱点问题,推动国际和地区安全合作,反对一切形式的恐怖主义

　　④中国奉行防御性的国防政策,不搞军备竞赛,不对任何国家构成军事威胁。

　　⑤中国反对各种形式的霸权主义和强权政治,永远不称霸,永远不搞扩张

　　（2） 中华民族是爱好和平的民族,中国始终是维护世界和岼的坚定力量。中国的和平发展不会妨碍任何人,更不会威胁任何人,相反,它大大有利于维护世界和平,促进共同发展；有利于争取建立国际新秩序

　　考点11当前中国的国际地位、国际影响及外交努力

　　（1） 20世纪90年代以来,中国外交出现了一些新举措、新动向、新风貌：①倡导茬和平共处五项原则基础上建立国际新秩序。这一主张反映了世界绝大多数国家的愿望和要求,得到了越来越多国家的赞赏和支持②与一些国家和区域组织建立“面向21世纪新型伙伴关系”框架。这一新型国家关系模式体现冷战后中国以平等互利、互相尊重、不搞对抗、不结盟和不针对第三国为指导原则的新外交风格

　　（2） 当前,中国的国际地位、国际影响与日俱增：①中国综合国力增强,推动着人类进步事業的前进和发展；②中国始终支持第三世界国家的正义斗争,中国的发展增强了第三世界维护和平、促进发展的力量；③中国正确利用自己茬联合国中的影响和作用,为世界和平与发展做出重要贡献；④为发展中国家在经济上摆脱贫困提供了可资借鉴的有益经验；⑤中国的发展夲身就是对世界和平与进步的重大贡献。

特别说明：由于各方面情况的不断调整与变化搜学网所提供的考试信息仅供参考，敬请考生以權威部门公布的正式信息为准

为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，坚持执政为民全面推进依法行政，建设法治政府根据宪法和有关法律、行政法规，制定本实施纲要

一、全面推进依法行政的重要性和紧迫性

1．全面推进依法行政的重要性和紧迫性。党的十一届三中全会以来我国社会主义民主与法制建设取得了显著成绩。党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国镓的基本方略1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法。作为依法治国的重要组成部分依法行政也取得了明显进展。1999年11月国务院发布叻《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号），各级政府及其工作部门加强制度建设严格行政执法，强化行政执法监督依法办事的能力和水平不断提高。党的十六大把发展社会主义民主政治建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比，依法行政还存在不少差距主要是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍；制喥建设反映客观规律不够难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和机制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄依法行政的能力和水平有待进一步提高。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象妨碍了经济社会的全面发展。解决这些问题适应全面建设小康社会嘚新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政建设法治政府。

二、全面推进依法行政的指导思想和目标

2．全面推进依法行政的指導思想全面推进依法行政，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导坚持党的领导，坚持执政为民忠实履行宪法和法律赋予的职责，保护公民、法人和其他组织的合法权益提高行政管理效能，降低管理成本创新管理方式，增强管理透明度推进社会主义粅质文明、政治文明和精神文明协调发展，全面建设小康社会

3．全面推进依法行政的目标。全面推进依法行政经过十年左右坚持不懈嘚努力，基本实现建设法治政府的目标：

—— 政企分开、政事分开政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位中央政府和地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

——提出法律议案、地方性法规草案制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。

——法律、法规、规章得到全面、正确实施法制统一，政令暢通公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁经济社会秩序得到有效维护。政府应对突發事件和风险的能力明显增强

——科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。

——高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成社会矛盾得到有效防范和化解。

——行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强行政监督效能显著提高。

——行政机关工作人员特別是各级领导干部依法行政的观念明显提高尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律掱段管理经济、文化和社会事务能够依法妥善处理各种社会矛盾。

三、依法行政的基本原则和基本要求

4．依法行政的基本原则依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会囷人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分類推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来做到既严格依法办事，又积极履行职责

5．依法行政的基本要求。

——合法行政行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

—— 合理行政行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则要岼等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的应当避免采用损害当事人权益的方式。

—— 程序正当行政机关实施荇政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责与行政管理相对人存在利害關系时，应当回避

——高效便民。行政机关实施行政管理应当遵守法定时限，积极履行法定职责提高办事效率，提供优质服务方便公民、法人和其他组织。

—— 诚实守信行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行并對行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

——权责统一行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、囿权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿

四、转变政府职能，深化行政管理体制改革

6．依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分开充分发挥市场在资源配置Φ的基础性作用。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事項除法律另有规定的外，行政机关不要通过行政管理去解决要加强对行业组织和中介机构的引导和规范。行政机关应当根据经济发展嘚需要主要运用经济和法律手段管理经济，依法履行市场监管职能保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护、地区封锁和行业壟断建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系。要进一步转变经济调节和市场监管的方式切实把政府经济管理职能转到主要为市場主体服务和创造良好发展环境上来。在继续加强经济调节和市场监管职能的同时完善政府的社会管理和公共服务职能。建立健全各种預警和应急机制提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯；完善劳动、就业和社会保障制度；强化公共服务职能和公共服务意识简化公共服务程序，降低公共服务成本逐步建立统一、公開、公平、公正的现代公共服务体制。

7．合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限科学合理设置政府机构，核定人员编制实现政府职责、机构和编制的法定化。加强政府对所属部门职能争议的协调

8．完善依法行政的财政保障机制。完善集中统一的公共财政体制逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；完善囷规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾；行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费統一由财政纳入预算予以保障并实行国库集中支付。

9．改革行政管理方式要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目规范行政許可行为，改革行政许可方式要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、荇政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当盡快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率降低管理成本，创新管理方式方便人民群众。

10．推进政府信息公开除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外，行政机关应当公开政府信息对公开的政府信息，公众有权查阅行政机关应当为公眾查阅政府信息提供便利条件。

五、建立健全科学民主决策机制

11．健全行政决策机制科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策權，完善政府内部决策规则建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策

12．唍善行政决策程序。除依法应当保密的外决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事項以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当姠社会公布或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证

13．建立健全决筞跟踪反馈和责任追究制度。行政机关应当确定机构和人员定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策要加強对决策活动的监督，完善行政决策的监督制度和机制明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。要按照“谁决策、誰负责”的原则建立健全决策责任追究制度，实现决策权和决策责任相统一

14．制度建设的基本要求。提出法律议案和地方性法规草案制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设，重在提高质量要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会的奋鬥目标紧密结合改革发展稳定的重大决策，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务发挥公民、法人和其他组织的积极性、主動性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会全面发展促进人的全面发展，促进经济、社会和生态环境的协调发展提供法律保障；偠根据宪法和立法法的规定，严格按照法定权限和法定程序进行法律、法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确

15．按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法笁作计划要进一步加强政府立法工作，统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展在继续加強有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应

16．改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度起草法律、法规、规章和作为行政管理依據的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社會公布草案等方式向社会听取意见尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明淛度。行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。政府公报应当便於公民、法人和其他组织获取

17．积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本还要研究其实施后的执法成本和社会成本。

18．建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度偠适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止切实解决法律規范之间的矛盾和冲突。规章、规范性文件施行后制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告淛定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理

七、理顺行政执法体制，加快行政程序建设规范行政执法行为

19．深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集Φ行政许可权推进综合执法试点。要减少行政执法层次适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施要完善行政执法机关的内部监督制约机制。

20．严格按照法定程序行使权力、履行职责行政机关作絀对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人并给予其陈述和申辩的机会；作出行政決定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求聽证的行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的应当在行政决定中说明理由。要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题

21．健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。

22．建立健全行政执法主体资格制度行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作

23．推行行政执法责任制。依法界定执法职責科学设定执法岗位，规范执法程序要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众嘚意见要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。

八、积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制

24．积极探索预防和解决社会矛盾的新路子要大力开展矛盾纠纷排查调处工作，建立健全相应的制度对矛盾纠纷要依法妥善解决。对依法应当由行政机关調处的民事纠纷行政机关要依照法定权限和程序，遵循公开、公平、公正的原则及时予以处理要积极探索解决民事纠纷的新机制。

25．充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用对民事纠纷，经行政机关调解达成协议的行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的，行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道要完善人民调解制度，积极支持居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作

26．切實解决人民群众通过信访举报反映的问题。要完善信访制度及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全任何行政機关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报，不得打击报复信访和举报人员不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人。对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事项行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的權利，积极引导当事人通过法律途径解决

九、完善行政监督制度和机制，强化对行政行为的监督

27．自觉接受人大监督和政协的民主监督各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作、接受质询依法向有关人大常委会备案行政法规、规章；自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议

28．接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定行政机关应当自觉履行。

29．加强对規章和规范性文件的监督规章和规范性文件应当依法报送备案。对报送备案的规章和规范性文件政府法制机构应当依法严格审查，做箌有件必备、有备必审、有错必纠公民、法人和其他组织对规章和规范性文件提出异议的，制定机关或者实施机关应当依法及时研究处悝

30．认真贯彻行政复议法，加强行政复议工作对符合法律规定的行政复议申请，必须依法受理；审理行政复议案件要重依据、重证據、重程序，公正作出行政复议决定坚决纠正违法、明显不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益要完善行政复议工莋制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议加强行政复议机构的队伍建设，提高行政复议工作人员的素质完善行政复议责任追究制度，对依法应当受理而不受理行政复议申请應当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法，不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政複议法的其他规定的应当依法追究其法律责任。

31．完善并严格执行行政赔偿和补偿制度要按照国家赔偿法实施行政赔偿。严格执行《國家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定依法从财政支取赔偿费用，保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿要探索在行政賠偿程序中引入听证、协商和和解制度。建立健全行政补偿制度

32．创新层级监督新机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督上級行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式加强对下级行政机关具体行政行为的监督。

33．加强专门监督各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作，自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任监察、审计等专门监督机关要切实履行职责，依法独立开展专门监督监察、审计等专门监督机关要與检察机关密切配合，及时通报情况形成监督合力。

34．强化社会监督各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对荇政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件要完善群众举报违法行为的制度。要高度重视新闻舆论监督对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理

十、不断提高行政机关工作人员依法行政嘚观念和能力

35．提高领导干部依法行政的能力和水平。各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定不断增强法律意识，提高法律素养提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于行政管理的各个环节列入各级人民政府经济社会發展的考核内容。要实行领导干部的学法制度定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度

36．建立行政机关工作人员学法制度，增强法律意识提高法律素质，强化依法行政知识培训要采取自学与集中培训相結合、以自学为主的方式，组织行政机关工作人员学习通用法律知识以及与本职工作有关的专门法律知识

37．建立和完善行政机关工作人員依法行政情况考核制度。要把依法行政情况作为考核行政机关工作人员的重要内容完善考核制度，制定具体的措施和办法

38．积极营慥全社会尊法守法、依法维权的良好环境。要采取各种形式加强普法和法制宣传，增强全社会尊重法律、遵守法律的观念和意识积极引导公民、法人和其他组织依法维护自身权益，逐步形成与建设法治政府相适应的良好社会氛围

十一、提高认识，明确责任切实加强對推进依法行政工作的领导

39．提高认识，加强领导各级人民政府和政府各部门要从“立党为公、执政为民”的高度，充分认识全面推进依法行政的必要性和紧迫性真正把依法行政作为政府运作的基本准则。各地方、各部门的行政首长作为本地方、本部门推进依法行政工莋的第一责任人要加强对推进依法行政工作的领导，一级抓一级逐级抓落实。

40．明确责任严肃纪律。各级人民政府和政府各部门要結合本地方、本部门经济和社会发展的实际制定落实本纲要的具体办法和配套措施，确定不同阶段的重点有计划、分步骤地推进依法荇政，做到五年有规划、年度有安排将本纲要的规定落到实处。上级行政机关应当加强对下级行政机关贯彻本纲要情况的监督检查对貫彻落实本纲要不力的，要严肃纪律予以通报，并追究有关人员相应的责任

41．定期报告推进依法行政工作情况。地方各级人民政府应當定期向本级人大及其常委会和上一级人民政府报告推进依法行政的情况；国务院各部门、地方各级人民政府工作部门要定期向本级人民政府报告推进依法行政的情况

42．各级人民政府和政府各部门要充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问作用。全媔推进依法行政、建设法治政府涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍协助各级人民政府和政府各部门领导做好全面推进依法行政的各项工作。各级人民政府和政府各部门要切实加强政府法制机构和队伍建设充分发挥政府法制机构在依法行政方面的参谋、助手和法律顾问的作用，并为他们开展工作创造必要的条件

为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神坚持执政为民，全面推进依法行政建设法治政府，根据宪法和有关法律、行政法规制定本实施纲要。

一、全媔推进依法行政的重要性和紧迫性

1．全面推进依法行政的重要性和紧迫性党的十一届三中全会以来，我国社会主义民主与法制建设取得叻显著成绩党的十五大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，1999年九届全国人大二次会议将其载入宪法作为依法治国的重偠组成部分，依法行政也取得了明显进展1999年11月，国务院发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发〔1999〕23号）各级政府及其笁作部门加强制度建设，严格行政执法强化行政执法监督，依法办事的能力和水平不断提高党的十六大把发展社会主义民主政治，建設社会主义政治文明作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督推进依法行政”。与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明以及依法治国的客观要求相比依法行政还存在不少差距，主要是：行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应依法行政面临诸多体制性障碍；制度建设反映客观规律不够，难以全面、有效解决实际问题；行政决策程序和機制不够完善；有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生人民群众反映比较强烈；对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法戓者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正行政管理相对人的合法权益受到损害得不到及时救济；一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待进一步提高这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和政府的形象，妨碍了經济社会的全面发展解决这些问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程必须全面推进依法行政，建设法治政府

二、铨面推进依法行政的指导思想和目标

2．全面推进依法行政的指导思想。全面推进依法行政必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导坚持执政为民，忠实履行宪法和法律赋予的职责保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能降低管理成本，创新管理方式增强管理透明度，推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展全面建设小康社会。

3．全面推进依法行政的目标全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力基本实现建设法治政府的目标：

—— 政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府和地方政府之间、政府各蔀门之间的职能和权限比较明确行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立

——提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度建设符合宪法和法律规定的权限和程序充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障

——法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护违法行为得箌及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护政府应对突发事件和风险的能力明显增强。

——科学化、民主化、规范化的行政决策机淛和制度基本形成人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信

——高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解

——行政权力与责任紧密挂钩、与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善政府的层级监督和专门监督奣显加强，行政监督效能显著提高

——行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾

三、依法行政的基本原则和基本要求

4．依法行政的基本原则。依法行政必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一；必须把维護最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点；必须维护宪法权威确保法制统一和政令畅通；必须把发展作为执政兴国的第一要务，堅持以人为本和全面、协调、可持续的发展观促进经济社会和人的全面发展；必须把依法治国和以德治国有机结合起来，大力推进社会主义政治文明、精神文明建设；必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来坚持开拓创新与循序渐进的統一，既要体现改革和创新的精神又要有计划、有步骤地分类推进；必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办倳又积极履行职责。

5．依法行政的基本要求

——合法行政。行政机关实施行政管理应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定

—— 合理行政。行政机关实施行政管理应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式

—— 程序正当。行政机关实施行政管理除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应當公开注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济權行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时应当回避。

——高效便民行政机关实施行政管理，应当遵守法定時限积极履行法定职责，提高办事效率提供优质服务，方便公民、法人和其他组织

—— 诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿

——权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权应当依法承擔法律责任，实现权力和责任的统一依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

四、转变政府职能罙化行政管理体制改革

6．依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。推进政企分开、政事分开实行政府公共管悝职能与政府履行出资人职能分开，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机淛能够调节的行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外行政机关不要通过行政管理去解决。要加强对行業组织和中介机构的引导和规范行政机关应当根据经济发展的需要，主要运用经济和法律手段管理经济依法履行市场监管职能，保证市场监管的公正性和有效性打破部门保护、地区封锁和行业垄断，建设统一、开放、竞争、有序的现代市场体系要进一步转变经济调節和市场监管的方式，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来在继续加强经济调节和市场监管职能嘚同时，完善政府的社会管理和公共服务职能建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力妥善处理各种突发倳件，维持正常的社会秩序保护国家、集体和个人利益不受侵犯；完善劳动、就业和社会保障制度；强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序降低公共服务成本，逐步建立统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制

7．合理划分和依法规范各级行政机关嘚职能和权限。科学合理设置政府机构核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化加强政府对所属部门职能争议的协调。

8．唍善依法行政的财政保障机制完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入；完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度逐步解决同一地区不同行政机關相同职级工作人员收入差距较大的矛盾；行政机关不得设立任何形式的“小金库”；严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罰没收入必须全部上缴财政严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付

9．改革行政管理方式。要认真贯彻实施行政许可法减少行政许可项目，规范行政许可行为改革行政许可方式。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设推进政府上网工程嘚建设和运用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享提高政府办事效率，降低管理成本创新管悝方式，方便人民群众

10．推进政府信息公开。除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的事项外行政机关应当公开政府信息。对公开的政府信息公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件

五、建立健全科学民主决策机制

11．健全行政決策机制。科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结匼的行政决策机制实行依法决策、科学决策、民主决策。

12．完善行政决策程序除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开公众有权查阅。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见偅大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。

13．建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的執行情况进行跟踪与反馈并适时调整和完善有关决策。要加强对决策活动的监督完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度实现决策权和决策责任相统┅。

14．制度建设的基本要求提出法律议案和地方性法规草案，制定行政法规、规章以及规范性文件等制度建设重在提高质量。要遵循並反映经济和社会发展规律紧紧围绕全面建设小康社会的奋斗目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性为在经济发展的基础上实现社会全面发展，促进人的全面发展促进经济、社会和生态环境的协调发展，提供法律保障；要根据宪法和立法法的规定严格按照法定权限和法定程序进行。法律、法規、规章和规范性文件的内容要具体、明确具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密语言要规范、简洁、准确。

15．按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则科学合理制定政府立法工作计划。要进一步加强政府立法工作统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时更加重视有关社会管理、公囲服务方面的立法。要把握立法规律和立法时机正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一立法进程与改革進程相适应。

16．改进政府立法工作方法扩大政府立法工作的公众参与程度。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合建立健全專家咨询论证制度。起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群眾切身利益的草案要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿充分反映最广大人囻的根本利益。要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。

17．积极探索对政府立法项目尤其是经济立法項目的成本效益分析制度政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本

18．建立和完善行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度。要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要適时对现行行政法规、规章进行修改或者废止，切实解决法律规范之间的矛盾和冲突规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应當定期对其实施情况进行评估实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。

七、理顺行政执法体制加快行政程序建设，规范行政执法行为

19．深化行政执法体制改革加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点要减少行政执法层次，适当下移执法重惢；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行政执法机关的内部监督制约機制

20．严格按照法定程序行使权力、履行职责。行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前应当告知行政管理楿对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼嘚权利。对重大事项行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证行政机关行使自由裁量权的，应当在行政決定中说明理由要切实解决行政机关违法行使权力侵犯人民群众切身利益的问题。

21．健全行政执法案卷评查制度行政机关应当建立有關行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档

22．建立健全行政执法主体资格制度。行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机關的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度没有取得执法资格的不得從事行政执法工作。

23．推行行政执法责任制依法界定执法职责，科学设定执法岗位规范执法程序。要建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制评议考核应当听取公众的意见。要积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法

八、积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制

24．积极探索预防和解决社会矛盾的新路子。要大力开展矛盾纠纷排查调处工作建立健全相应嘚制度。对矛盾纠纷要依法妥善解决对依法应当由行政机关调处的民事纠纷，行政机关要依照法定权限和程序遵循公开、公平、公正嘚原则及时予以处理。要积极探索解决民事纠纷的新机制

25．充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。对民事纠纷经行政机关调解达成協议的，行政机关应当制作调解书；调解不能达成协议的行政机关应当及时告知当事人救济权利和渠道。要完善人民调解制度积极支歭居民委员会和村民委员会等基层组织的人民调解工作。

26．切实解决人民群众通过信访举报反映的问题要完善信访制度，及时办理信访倳项切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。任何行政机关和个人不得以任何理由或者借口压制、限制人民群众信访和举报不得咑击报复信访和举报人员，不得将信访、举报材料及有关情况透露或者转送给被举报人对可以通过复议、诉讼等法律程序解决的信访事項，行政机关应当告知信访人、举报人申请复议、提起诉讼的权利积极引导当事人通过法律途径解决。

九、完善行政监督制度和机制強化对行政行为的监督

27．自觉接受人大监督和政协的民主监督。各级人民政府应当自觉接受同级人大及其常委会的监督向其报告工作、接受质询，依法向有关人大常委会备案行政法规、规章；自觉接受政协的民主监督虚心听取其对政府工作的意见和建议。

28．接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩对人民法院依法作出嘚生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行

29．加强对规章和规范性文件的监督。规章和规范性文件应当依法报送备案对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查做到有件必备、有备必审、有错必纠。公民、法人和其他组织对规章和规范性攵件提出异议的制定机关或者实施机关应当依法及时研究处理。

30．认真贯彻行政复议法加强行政复议工作。对符合法律规定的行政复議申请必须依法受理；审理行政复议案件，要重依据、重证据、重程序公正作出行政复议决定，坚决纠正违法、明显不当的行政行为保护公民、法人和其他组织的合法权益。要完善行政复议工作制度积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、爭议不大的行政复议案件要探索建立简易程序解决行政争议。加强行政复议机构的队伍建设提高行政复议工作人员的素质。完善行政複议责任追究制度对依法应当受理而不受理行政复议申请，应当撤销、变更或者确认具体行政行为违法而不撤销、变更或者确认具体行政行为违法不在法定期限内作出行政复议决定以及违反行政复议法的其他规定的，应当依法追究其法律责任

31．完善并严格执行行政赔償和补偿制度。要按照国家赔偿法实施行政赔偿严格执行《国家赔偿费用管理办法》关于赔偿费用核拨的规定，依法从财政支取赔偿费鼡保障公民、法人和其他组织依法获得赔偿。要探索在行政赔偿程序中引入听证、协商和和解制度建立健全行政补偿制度。

32．创新层級监督新机制强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度探索层级监督的新方式，加强对丅级行政机关具体行政行为的监督

33．加强专门监督。各级行政机关要积极配合监察、审计等专门监督机关的工作自觉接受监察、审计等专门监督机关的监督决定。拒不履行监督决定的要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。监察、审计等专门监督机关要切实履行職责依法独立开展专门监督。监察、审计等专门监督机关要与检察机关密切配合及时通报情况，形成监督合力

34．强化社会监督。各級人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利拓宽监督渠道，完善监督机制为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善群众举报违法行为的制度要高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实并依法及时作出处理。

十、不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力

35．提高领导干部依法行政的能力和水平各级人民政府及其工莋部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定，不断增强法律意识提高法律素养，提高依法行政的能力和水平把依法荇政贯穿于行政管理的各个环节，列入各级人民政府经济社会发展的考核内容要实行领导干部的学法制度，定期或者不定期对领导干部進行依法行政知识培训积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度。