【摘 要】气候变化治理是一种典型的“存量外部性”全球公共产品，多元主体往往引发“集体行动的困境”。欧盟公共产品的供给逻辑却超越了传统的主权国家模式，呈现出复杂的“多层治理”特性。它超国家、国家与次国家三层治理的有机整合，一度成为全球气候治理的领导者。正是超国家、国家与次国家的三层镶嵌，欧盟气候治理网络才构成一个有机整体，其中社会资本就是凝聚各方合力的关键变量。根据制度型社会资本与关系型社会资本的组合差异，可以揭示出欧盟跨层治理的运作机理。欧盟气候治理的成功源于社会资本的跨层次整合：欧盟与成员国之间构成“制度强连带”，欧盟与次国家行为体之间构成“关系强连带”，以及欧洲国家与次国家之间则构成“双重强约束”。
【关键词】国际公共产品；欧盟；气候治理；双重嵌入；社会资本
减少和稳定大气中的温室气体浓度，控制升温过程，被普遍认为是21世纪最大规模的全球公共产品。由于气候议题跨越国界，法律层面的国家主权、地理层面的疆土边界都无法自动阻挡温室气体的全球流动。气候变化治理公共产品的这种“外部性”特征，似乎难以避免“集体行动的困境”。对于欧盟而言，气候治理所涉及的主体与层次却更加复杂：一方面，欧盟气候治理的参与主体繁杂多样，数量巨大。当前欧盟成员国家已经达到28个，各国内部还有诸多地方政府、公民社会等次国家行为体。在环保议题上，欧洲民众的参与度很高，地方性力量不可忽视。欧盟治理主体的多元性构成一种立体空间，超国家层级、国家层级和次国家层级的三层博弈格局，犹如一个三层蛋糕，错落有致、相互连带。
另一方面，欧盟气候治理的规则复杂交叠。作为一个法律空间，欧盟拥有大量高度法制化和标准化的气候应对机制。这些法律、规则、程序、原则之间议题关联，形成松散嵌套的制度复合体。当然，在欧盟的基本规则之外，每个成员国也都有自己的环保法规和自由决策权。不同层面的法规相互影响，构成复杂的规则格局。美国学者杰西卡·格林将欧盟气候治理领域的国际非政府组织、市民社会组织、企业甚至个体精英等行为体网络相互交叉的现象称为“跨国机制复杂性”。
尽管如此，复杂多元的欧盟却成为了全球气候治理的典范。据欧洲环境署（European Environment
Agency）报告，截至2013年，欧盟27国（不包括当年7月加入的克罗地亚）的温室气体排放量比1990年减少了将近20%。而且，根据推算，到2020年欧盟的温室气体排放量将比1990年减少51.71%，而美国预计到2020年减排幅度仅为16.63%，日本为18.46%，加拿大也只有15.48%。这一串差距明显的数据表明，一个由28个成员国组成的“松散”欧盟不仅超越了奥尔森“集体行动困境”，更已成为全球气候治理的领跑者。为何一个权力流散的欧盟却比其他主权大国取得了更大的成功?换句话说，是什么造就了欧盟气候治理机制的独特性?为了进一步揭示欧盟治理逻辑，回应上述疑问，本文选取社会资本“跨层次治理”（transfer-level
governance）的分析视角来探寻欧盟成功的根源。在超国家、国家与次国家三层博弈的过程中，社会资本构成凝聚各方合力的关键变量。
传统治理理论对欧洲气候治理模式具有一定的解释力，但是，它们往往只从单一层次进行分析，并没有揭示欧盟治理的复杂性与多层次性。美国著名经济学家曼瑟尔·奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中强调，要克服自私利益与集体利益的冲突必须满足两个基本条件：一是集体规模必须足够小；二是进行“选择性激励”。但是，笔者认为这两点并不完全适用于欧盟气候治理多元而复杂的特点。一方面，欧盟拥有众多行为体，但在气候治理议题上成功克服了“搭便车”困境，成为全球气候治理的领导者；另一方面，选择性的“赏罚分明”与其说依赖“特殊的制度安排”，不如说建立在权力之上。不管是给予正面的奖赏与诱惑也好，进行负面的惩罚与制约也罢，从理论上看非主权的欧盟显然比主权的国家更缺乏效力。那么，为何在气候治理方面欧盟却比主权国家更加成功?奥尔森没有回答这个问题。此外，“新功能主义”认为，有效的治理依赖一个强有力的超国家机制，功能性合作产生的“外溢效应”将最终促进政治联合。“自由政府间主义”则认为，有效的治理依赖于民族国家及其政府间的理性谈判，国家利益是影响欧盟治理的核心变量。综上，我们可以看到新功能主义将治理权力集中在超国家层面，“自由政府间主义”侧重国家层面的权力，两者只关注了“国家—超国家”双层博弈，却忽略了次国家层次。完整的分析框架应该是一个“超国家—国家—次国家”之间的三层博弈。
鉴于传统理论视角的不足，2001年丽斯比·胡奇与盖里·马克斯提出用“多层治理”（multi-level
governance）的框架超越单一向度分析。但是，围绕多层治理的内涵界定、核心逻辑等问题学术界还存在诸多争论。争论的核心是：欧盟治理的方向是自下而上还是自上而下?欧盟治理的方式是强制的还是自主的?从这两个维度，可以勾勒出三种相互竞争的多层治理范式———权力等级治理、关系网络治理与社会规范治理。第一种路径是“自上而下”的等级治理模式，该视角强调超国家层次的规则强制。例如，德国学者弗里兹·沙普夫与塔尼娅·博泽尔认为，不同层次的治理动力来自于“外部”的权力压力与规则制约。基于联邦主义的权力纵向配置视角，他们认为，集体行动的困境往往植根于复杂的决策结构中。1986年，欧共体法院第一次确定欧盟法的“直接效力”（direct
effect）和“欧盟法至上”原则，使作为欧盟法主体之一的成员国已经不具有传统意义上的完整国家主权，欧盟成员国与欧盟的关系越来越类似于联邦国家的州或邦与中央政府的关系。还有学者进一步指出，欧盟委员会和欧洲法院有能力扩大其自由裁量权，超国家行为体的自由裁量权取决于条约中规定的立法程序。这些制度性规则给予了欧盟委员会或欧洲法院特殊权力。在管辖权意义上，欧盟“自上而下”地向国家与次国家行为体投射了垂直的权威，这是典型的“硬治理”。在这些学者看来，不宜过度强调欧盟的分散性，实际上欧盟的治理与一般联邦制国家的治理没有本质差异，区别只是在于欧盟多了几个行政层级而已。因为欧盟治理也极大依赖于等级式的政策，欧委会、欧洲法院、欧洲央行的决定往往是独立的，并不需要征求任何成员国的授权，在这种制度化的规则结构下，成员国政府间的利益竞争是治理的重要内容。为此，与其说欧盟是网络不如说它是政府间和跨政府的谈判，其动力机制来自欧盟超国家—国家间的“双层博弈”，本质上是一种“等级阴影下的治理”。
第二种路径是水平方向的“网络式”治理，强调多元化的治理主体相互协商、共同治理。自20世纪90年代，欧洲治理在理论和实践上都发生了从单一（国家）中心到多中心转变，即注重多层网络、平等协商、开放协调或软治理的一系列“新治理”转变。“新治理”并不否认国家是气候治理的一个中心，而是强调没有一方力量起主导作用。尽管欧盟层面的法规体系已经日趋完善，“超国家机构”的政治特性越来越明显，但这种“宪政体系”还只具备象征性政治含义，并没有实质性的垂直权力。超国家机构并不具有违背成员国、次国家行为体意志的权力，甚至在欧洲国家内部，大多数国家的中央政府与地方权力之间也是这种“协商关系”而非“权力关系”。从网络视角来看，“联邦主义”夸大了超国家层次的欧盟权力，忽略了“多中心治理”的丰富内涵与多元主体。2000年，时任欧盟委员会主席普罗迪在对欧洲议会的演说中也指出：“我们将不得不放弃我们以‘辅助性’原则（在欧盟事务中）划分等级森严的职权范围的思维方式，而是代之以一种网络式的安排，即由所有的治理层次共同提出、制定、执行和监督相关政策。”从中不难发现，欧盟已经强调多层行为体共同参与治理，强调权力非集中的、开放的运用。尽管都是层次分析，“等级”视角看到了权力与制度体系的制约关系，与之相反“网络”视角则看到了多层交叉与平行关系。
第三种路径是以公民社会为基础的“自下而上”规范式治理。该视角批评主流学者在“权力—网络”的两分法上各执一端，无法涉及欧盟治理的民主合法性等规范性问题。查利·杰弗里（Charlie
Jeffey）认为，完整的多层分析必须超越“超国家—国家”双层视角，但是在主流分析中，“次国家权威”与基层力量往往被消极地忽视，其发挥作用完全依赖于国家、超国家。这种并不彻底的多层分析，实质上还是以国家为主导，严重忽略了第三个层次即“公民社会”的力量。为此，他强调关注自下而上的参与式治理，主张找回多层治理中的“人”的因素。在欧洲环保领域，非政府组织、公民个人、利益集团等次国家行为体是独立的治理力量，既不依赖权力，也非平行网络，而是一种充满着倡议性和规范的力量。安·麦纳斯（IanManners）则更进一步指出，欧盟治理结构中的跨层次公民社会通过倡议、民主参与孕育出一系列规范性原则，塑造了“规范性力量欧洲”（normative
power Europe）。与理性主义偏好不同，“公民社会的规范模式”更强调参与、价值共享、合法性、信任与互惠等原则，导向社会建构主义的视角。
笔者认为，以上三种相互竞争的多层治理模式各有一定的优势与不足。首先，“等级阴影下的治理”以纵向的管辖权为焦点，将国家、次国家主体都笼罩在欧盟层次的“权力阴影”之下。它关注了治理的秩序与效率，却忽略了气候治理的超越国家权力边界的特点；其次，胡奇和马克斯界定的“网络式”多层治理虽然指出了治理结构的活力和灵活性，却未能明确揭示复杂的网络治理是如何运作的。并且，网络概念存在一定模糊性，描述过多而分析不足；5再次，“规范式”视角关注观念与规范效用，强调治理的合法性与价值性。然而，公民社会发挥影响离不开必要的政治结构，过分强调公民社会的治理作用是一种盲目乐观。如此，在一个极端上“等级治理”抽离了规范、价值、关系，陷入“低度社会化”困境；而在另一个极端上“规范治理”过多关注文化理念，将公民社会假设成一个价值共同体，又犯了“过度社会化”的错误。综合而言，三种路径各自抓住了欧盟多层治理的不同侧面，却缺乏一个完整的理论关照。过度关注了“层次”本身，却忽略了相互依赖的跨层次间互动“关系”。为了适应多层次之间的互动现实，笔者借鉴社会资本的“嵌入性”理论，认为欧盟气候治理的作用力来自欧盟、国家与公民社会三类力量。治理的内容是多维度的即权力、关系、规范等要素是混合共生的。
二、跨层次治理：制度—关系的双重嵌入
作为一个跨层次的立体网络，欧盟在超国家、国家、次国家各个层面中的社会资本存量并不相同，正是这些差异决定着跨层行为体之间的互动逻辑。社会资本概念最初源于新经济社会学，是解释集体行动的一种新视角。社会资本理论的代表人物有法国社会学家皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）、美国社会学家詹姆斯·科尔曼（James
Coleman）与华裔社会学家林南（Lin
Nan）等人。布迪厄是最早提出社会资本概念的学者之一，他把社会资本定义为：“实际或者潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的。”科尔曼把社会资本视为“嵌入在互动关系中的一种责任与期望、信息渠道及一套规范”。从社会结构—行动者互动的视角出发，林南把社会资本定义为，“投资在社会关系中并希望在市场上得到回报的一种资源，是一种镶嵌在社会结构之中并且可以被汲取的资源”。尽管学者们的定义在表述上各有所不同，但指向基本一致，即社会资本不是个体的属性，而是存在于互动的关系网络之中。正因为个体嵌入在关系连带中，社会资本就可以成为提高气候治理绩效的有力工具。欧盟气候治理离不开社会资本的多样功能，这主要体现在两方面：（1）社会资本有助于将多层面的理性利益与情感认知整合起来。多层次间的互动逻辑往往并非由一个变量决定，而是理性利益与感性认知共同作用的结果。欧盟气候治理实践既包含理性博弈，更存在认知冲撞。要把握欧盟的复杂性本质，需要把利益与认知放在一个综合性框架进行分析。在理性利益方面，社会资本犹如一个长手臂，将“嵌入”在社会联系中的关系资源攫取出来，实现工具性目的；在观念上，普特南（Robert
Putnam）将社会资本看作是行动之者间的信任、互惠、声誉和规范，可以实现情感性凝聚。（2）社会资本具有“嵌入性”，它分别镶嵌在“超国家—国家—次国家”三大层次中，尽管在每个层次的存量有较大差异。社会资本的跨层次联结使得国家、欧盟、次国家之间的阻隔被打通。
美国杜克大学学者安妮鲁德·克里希娜（Anirudh
Krishna）在分析多层治理时，将社会资本区分为“制度社会资本”与“关系社会资本”两种理想类型。她指出，在不同层次上这两类社会资本的分布是有强、弱差异的。对欧盟而言，“制度型社会资本”是指欧盟气候治理的结构要素，包括法律、规则、程序、习惯和组织，它在不同层次上的分布有强弱之别。“强式制度”是由理性设计并以强制力为支撑的正式约束，包括具有普遍约束力的各种环境治理准则，如成文的法律、法规、政策、规章等；“弱式制度”则是指治理实践中逐步形成的社会共同认可的、不成文的行为规则，如传统、惯例等。“关系型社会资本”可以定义为欧盟内部多层互动形成的共享价值观、身份认同感、关系网络等，影响合作的态度。“强关系”能够产生信任，帮助治理主体间建立认同、感情支持等社会资本，构成将社会捆绑在一起的黏合剂；“弱关系”往往把个体与其他社会圈子连接起来形成桥梁，从中得到异质化的信息。因此，在理论上社会资本治理可以划分为以下四种理想类型：强制度—强关系型、强制度—弱关系型、弱制度—强关系型、弱制度—弱关系型。四种不同的治理逻辑突显了制度与关系两大变量的分布组合效应。
当我们以双重嵌入视角来审视欧洲气候治理议题时，社会资本的跨层次分布便是自变量，欧盟气候治理的成功则是因变量。在这里我们再次回顾下本文的核心问题：欧盟作为一个分散、多元的政治共同体，为何在气候治理的集体行动上取得了成功?也就是说，下文的核心任务是进一步论证“社会资本的跨层次分布是如何导致欧盟跨层治理的成功”这一命题。如上图所示，可供选择的解释逻辑有四种：“双重强约束”、“制度强连带”、“规范强连带”与“散乱脱嵌”。但是需要注意的是，第四种组合“弱制度—弱关系型”其实是一种没有规范、缺少制度的“脱嵌”（disembedding）状态，这是欧盟气候治理失败的极端状态，但是本文要解释的是欧盟气候治理成功的动力。因而，欧盟“跨层治理”的逻辑其实主要是三种，据此可以初步得出以下研究假设：
假设1：国家与次国家层次之间形成“强制度—强关系”的治理逻辑。欧洲大部分国家都强调公民的参与权，并以制度政策网络支持公民社会发挥积极作用。尽管国家权威渐衰落，但民族荣誉与自尊心依然是环保治理中的动力之一。非正式的情感纽带，规范倡议网络，基于共同意识上的社会资本产生凝聚效应，进一步强化了公民社会与政府的联系。
假设2：欧盟与成员国之间是一种“强制度—弱关系”的治理格局。欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院通过密集的约束性法律体系发挥“间接的制度影响力”，气候治理领域中的正式机制约束与激励是欧盟—成员国之间环保治理的主导性逻辑。“弱关系”连带指的是成员国的治理规范与价值认同并不一致，利益竞争强于共享规范。
假设3：在超国家—次国家互动层面，“弱制度—强关系”格局是治理的常态。依托于公民社会对话、公开协调、欧洲晴雨表调查等诸多非正式渠道，欧盟规则制定者与地方、组织和个人的良性互动不以强制为主，而是重在沟通协商，增信释疑。同时，公民社会培育的环保规范在整个欧洲层面扩散，凝聚了应对气候问题的共识，“我们都是欧洲人”的身份认同度在逐渐上升。
为了让上述三大假设更具说服力，下文将引用历史与现实数据予以论证，具体展开如下：
1.双重强约束：国家—次国家之间的治理动力。历史上，欧洲一直就有地方力量参与中央治理决策的强大传统，加上民族文化的凝聚力，中央与地方在气候治理上的连带是“强制度与强关系”的组合。首先，国家与地方之间构成高度依赖的复合连带机制。所谓“复合连带”是指中央与地方政府之间存在多渠道联系，包括正式机制与非正式规范。在法律与政治条文中两者保持上下级的等级序列，但在具体事物中两者并无明确等级之分，形成合作型的“伙伴关系”。作为全国统一气候规则的制定者，中央权力机关保留着考评奖惩与资源配给的权力。地方政府则参考中央的环境应对政策，因地制宜地细化和具体执行，因而，两者在法规制度上以正式机制为主，是“强制度”连带。另外，欧洲环境治理中的政府间关系是一种制度与文化的混合，各级政府也强调具有本土关怀的价值诉求。2国家与地方治理之间的关系具有双面性：利益导向的制度和价值为基础的社会资本共同作用，前者关注国家与地方解决问题的效力，后者则意在建立国家内部的情感联系。
其次，公民社会与中央政府的价值认同嵌入在“强认知”社会资本中。长期以来，欧洲民主国家都重视赋予社会以更大的自主性，将治理权力运行的网络深植于社会之中。与全球环境治理的规范缺失不同，欧洲各国长久以来的环境运动使得治理结构的“社会性”因子浓厚。公民社会培育的环保规范在整个欧洲层面扩散，构建共享的身份认同。我们需要关注联结正式制度与非正式的社会资本。包含信任、团结和宽容精神的社会资本是公民参与国家环境治理的关键。
2.制度强连带：欧盟—成员国之间的治理动力。第一，“强制度”体现在欧盟在气候法规一体化上的努力从本质上强化了对成员国行为的制约。欧共体委员会自20世纪70年代便开始制定大量的环境指令和法规，环境指令（包含气候治理）在实施结果和时间上对成员国有约束力；法规则具有强制性特点，是对成员国的全面约束并要求立刻执行。1990年，欧共体通过了《能源与环境》文件，首次将能源政策和环境政策统一起来直接服务于应对全球气候变化的温室气体减排目标。为了更好地实施欧盟气候变化政策，欧盟在其内部的跨国层面采取集体行动，综合运用法律、市场、财政及科技等减排工具，在能源、服务业、工业和交通运输等重点领域有针对性地制定一体化的减排机制。一旦涉及气候污染、能源控制与污水排放等方面的违规案件被提交至欧洲法院，谈判的余地就大大缩小。根据对1979—2000年间15个欧盟老成员国的环境与气候违法事件的统计，近20年间总计共有16918件环境与气候违规事件遭到欧盟正式通知批评，这其中又有6139件接受欧盟委员会的重新评估监督，占所有案件的36.3%。由此，可以看出欧盟层面执法的严格性提高了违法成本，促使成员国做出遵约的理性选择。
第二，统一的环境理念相对淡薄。28个成员国在经济利益、发展竞争上存在矛盾，法律制度上存在差异。例如，爱尔兰和英国等岛国并不关心气候变化对河流、降水的影响，而法国和德国由于境内水系发达因而更加关注这些问题。更重要的是，经济发展水平不同也造成差异：富裕国家更倾向着眼于长远的环境利益而非短期的经济效果。根据在气候问题上的态度积极程度，可以划分领先国与滞后国。前者以德国、丹麦、荷兰为代表；后者以希腊、意大利、西班牙、葡萄牙、爱尔兰为代表；居于中间的有英国、法国、卢森堡、比利时等。为了调和利益分歧与政策竞争，欧盟针对成员国的差异专门设立“结构基金”（Structure
Fund）与“凝聚基金”（Cohesion Fund）来实现气候治理的进度统一。同时，欧盟也注重共同气候治理观念的培育，以各种帮扶基金会推进对新成员国的彻底“改造”，带动受益国内部的持久变革。这是欧盟积极培育“强关系”的努力，也反映出成员国凝聚一致的欧洲气候治理观念尚且较弱。
3.规范强连带：欧盟与次国家之间的治理动力。“次国家”包括官方的“地方政府”与非官方的“公民社会”两大类，他们与欧盟中央层面的互动逻辑如下：首先，地方政府与欧盟的互动建立在松散的制度框架下，呈现出非正式性特征。地方政府或者通过地区委员会等专业组织传达呼声和间接游说，或者通过中央政府这一中转站将利益诉求上传至欧盟，或者建立“院外游说”力量影响欧盟环境治理。地方政府几乎都在布鲁塞尔派驻了各种形式的常设联络代表机构。此外，欧洲环境问题成为成员国内公共利益集团关注的中心问题，并不断被高度政治化。1989年绿党所做的欧盟晴雨表调查（eurobarometer）在议会中得到史无前例的支持，并成为第四大党。欧洲气候政策领域的商业利益集团的跨部门组织，主要包括欧洲产业公会与雇主联盟（UNICE）、欧洲商业公会（Eurochambres）、“欧洲企业家圆桌会议”（European
其次，“公民社会组织”与欧盟之间形成强关系认同。长期以来，欧盟特别注重引导利益集团、非政府环境组织参与气候治理。1992年，“欧盟委员会和利益集团间开放结构的对话”发布，这是欧盟与公民社会交流机制化的重要开端。此后，欧盟给予公民社会网络以大力支持和认可，推进形成多渠道的公众参与。2001年，包含了“开放性”和“参与性”等善治原则的《欧盟治理白皮书》进一步要求环境治理过程要向公民社会行为体咨询，密切与市民社会和非政府组织的对话。为此，专门建立了非营利市民社会组织目录网络即协商、欧委会和市民社会数（Consultation，the
Society，CONECCS），积极搭建一系列环境政策领域中的欧洲公民联系的机制和平台。这些非正式的对话与平台给了公众与参与欧盟政策活动的空间，大大加强了治理的有效性、合法性。同时，公民社会也积极参与欧盟环保决策，广泛传播环保规范。例如，欧洲环境局（EEB）、世界自然基金（WWF）、交通与环境（T&E）、国际鸟类保护组织（Bird
life International）、绿色和平组织、欧洲地球之友、欧洲气候网络等影响力较大的环境组织，常常通过倡议、聚焦公众注意力、游说与抗议等方式培育并传播生态价值与规范，逐步成为地方民众实现环境治理的一股黏合剂。
三、案例：欧洲城市气候治理的社会资本分析
在全球化时代，大城市因其吸引大量人流，拥有资金与智力的集中优势，产生了参与气候治理的强烈动力。作为经济、政治和文化聚合体，城市也是气候污染的重要来源。据统计，全球75%的能源消耗和80%的温室气体排放都来自于城市。20世纪80年代末至90年代初，欧盟开放式协调及多层治理模式推动了早期的跨国城市网络发展。诸如欧洲城市（Eurocities）、气候联盟（Climate
Protection）等气候治理的跨国城市网络相继出现。这种次国家层面的跨国城市网络超越了传统意义上垂直性的全球多层治理，为全球环境治理提供了新的横向网络治理结构。基于网络视角，城市、各级政府机关、城市委员会、议会代表、利益集团、专家等多元行为体就成为欧洲气候治理网络的“节点”。不同参与者之间的互动网络也被称为“倡议联盟”（advocacy
coalitions）、“知识共同体”（epistemic communities）或“跨国运动”（transnational movements）。这些水平网络与垂直网络有三种特征：会员城市自主进出、非等级的自治模式、网络决策直接被成员执行。
以城市网络为中心的地区层次气候治理依赖于社会资本。欧洲城市气候治理中的社会资本是指城市与其他行为体之间的相互信任与善意（关系社会资本）和正式制度与规则体系（制度社会资本）。其中，社会资本的制度维度关注信息流动、利益分配；关系维度包含相互认可、信任与共享的互惠规范。当前欧洲各城市的适应能力存在很大差异，总的来说这是因为不同区域的社会资本的存量与分布差异明显。比利时、荷兰、卢森堡、斯堪的纳维亚等国家城市的社会资本和社会信任指数比较高；而东南欧城市的社会资本存量过低。下文将运用“制度—关系”社会资本分析框架，对欧洲气候治理机制进行分析。
（一）欧洲城市气候治理的三个层次
欧洲城市气候治理的动因涵盖了超国家、国家、次国家等多个层次，次国家层面的治理离不开国家和欧盟的支持。6第一，欧盟可以为城市气候应对提供“强关系”支持。在联盟层面，欧委会很早就意识到了城市作为“关键节点”对于编织气候治理网络、推进欧洲一体化的重要意义。城市与地方行为体，对欧洲治理的过程来说越来越重要。通过多样化的渠道，城市参与欧盟气候治理，成为了欧盟决策的合法参与者。这打破了一种通常的认识即在欧盟只有中央政府才能代表他们的国家。第二，国家层面的中央政府为城市气候治理不仅提供制度与法规支持，也给予合法性与关系认同，是一种双重支持。一方面，国家政府可以提供一个战略框架，为城市气候治理提供方法、指导和政策，通过条例和政策确保气候治理的原则一致性；另一方面，中央政权为城市间的合作提供合法性支持，甚至提供必要的背景信息和区域气候预测数据和评估。国家采用政策工具的组合（市场引导的、公私合作伙伴关系）确保城市的气候应对措施得当，直接或间接地支持城市的适应战略（climate
strategy）。第三，公民社会与城市本身就是地方治理的直接参与者。地方层面的行动决定了气候变化适应能力，因为地方决策者十分清楚当地的具体情况，所以，更能提高气候治理的灵活性与针对性。当然，地区行为体的具体作用取决于国家政治结构。在中央集权的单一制国家，地区政府的作用往往仅限于执行国家政策；而在一个联邦制国家，大部分的决策权都掌握在地方。
（二）制度型社会资本：多层治理的法理支撑
理性主义认为，提高适应能力和实现可持续发展需要强有力的制度框架。制度社会资本可以向人们提供利益激励，以促进寻找最优的治理方案。这里所说的“制度”是人们行动和互动的框架，包括规则、习俗、规范和法律等。对欧洲城市气候治理而言，欧盟政府、国家政府建构的体系化机制是城市气候治理的核心。通过利益杠杆，制度可以调整气候治理的积极激励性或消极激励性框架，对违约行为施加成本制约。当气候治理的法律制度、规范期待成为人们广泛接受的社会事实，便具有强大的约束力量。一旦行为体违背了这种社会期待，便会引起轩然大波，接受社会惩罚或遭遇抵制。
首先，城市网络对国家与欧盟的气候治理成效进行监督。城市网络中的诸多环保个人、公司法人、利益集团及新闻媒体以“警报器”角色参与其中，在集中化的实施体系之外建立起一个间接、分散的网络式监督执行体系。例如，“欧洲应对气候变化行动网”基于专业知识的发布、规范议程的设定、抗议与游说活动，对欧盟环境治理起到有效的补充、监督与思想库作用。公民社会网络的跨国性和跨领域性，有助于发挥“回飞镖模式”（boomerang
patern）的杠杆政治影响力，对欧盟进行国际声誉、合法性施压。
其次，国家和欧盟帮助城市获取气候治理的专业信息与知识。例如，荷兰的“气候知识”项目，支持8个区域联合体去制定区域和地方适应战略。欧盟将继续支持框架计划下的气候变化研究。欧盟层面上的重要行动是欧洲气候适应平台（CLIMATE—ADAPT）。该平台构建了不同国家和次国家的措施，其主要功能有：（1）加强信息的构建和共享。对气候变化的影响后果、科学数据与案例研究等信息进行记录与收集，以建立一个不断更新的知识库；（2）对于不同地域层次的气候变化脆弱性及适应性进行评估，以便提供指导；（3）促进不同层次的机构之间更高水平的合作，鼓励国家、地区、城市相互沟通，及时调整应对战略。例如，德国的城市一向是被认为是欧盟最具环保意识的行为体。2008年，德国联邦环境部发布了德国国家适应战略，在制定国家适应政策中，各州的大城市市长被邀请参与了无数的信息咨询会和讨论会。德国联邦政府明确支持以下举措：（1）建立跨部级工作组。联邦政府建立跨部级适应战略工作小组（IMAAnpassungss
trategie），所有的14个部均将参与其中；（2）进行联邦—州对话。为了加强联邦与州的合作并扩大州参与气候适应政策的范围，通过与联邦政府对话为地方城市的气候专家提供交流平台，了解地方性需求；（3）提供科学技术支持。众多气候研究中心搭建的信息平台发挥着气候适应“信息港”的作用。
（三）关系型社会资本：多层治理的价值连带
关系就是一个人与另一个人通过社会互动产生的认知、感情关联。与其说多层关系网络中的法规依靠正式制度，不如说社会参与是一种过程性的、关系性的交易。公民参与的城市网络孕育了一般性交流的牢固准则，促进了关系型社会资本的产生。首先，城市参与网络有助于培育信任、规范、互惠与共享的身份认同。欧洲数量众多的跨国城市网络通过倡议、游说与抗议等方式培育并传播生态文明、人类命运共同体的价值理念，成为凝聚气候治理理念的黏合剂。例如，“气候联盟网络”（Climate
Alliance）为整个欧洲的地方组织发展设立了“气候之星奖”。2004年，来自17国的203个地方组织中有22个，因在可再生能源方面的努力而获得表彰。通过模仿、标杆学习（benchmarking）、荣誉授奖，跨国城市网络刺激了气候治理积极性。同时，“欧洲应对气候变化行动网”（Climate
Europe，CAN-E）的游说和倡议孕育出“认知共同体”，帮助培训、提升公众环境保护意识，各国居民的欧洲公民身份被逐渐内化。欧盟也通过对公民社会的民意调查、引导舆论多种手段，影响公民治理的理念与价值，根据“欧洲晴雨表”2013年统计，欧洲公民的统一身份与共享价值迅速增强，有80%以上的民众对欧盟身份高度认可。
其次，国家也十分重视与城市之间的社会连带（social
solidarity）关系。社会连带是指在不同社会阶层和集团之间民族的、种群的、地域的及其他文化形式的固有纽带。32005年10月，在伦敦市长肯·利文斯通（KenLivingstone）的倡议下，来自12个国家的18个城市在伦敦讨论大城市如何建立全球性合作网络共同应对气候变化问题，并签署了一份公报，承认有必要采取行动在减少温室气体排放方面进行合作和交流，此后，城市气候领导联盟（Cities
Group，C40）便应运而生。在2009年的哥本哈根会议期间，“城市气候领导联盟”同当地政府合作组织了哥本哈根气候变化市长峰会，峰会代表来自80个城市，极大增强了城市在气候治理中的作用。此外，作为法国适应政策的核心运营部门，全球变暖效应观测所也肩负着实现社会连带的使命，每年都有大量的研讨会和咨询会工作，实际参与的研究项目众多，与之合作的机构涉及法国气候领域的每个角落。通过俱乐部交流，全球气候议题连接起了官方研究机构、各级政府、知识界与商界，在这种“社会连带”氛围下各方观点和利益得到充分表达。
社会资本双重嵌入逻辑超越了传统的多层治理，找回被忽略的“跨层次”互动，具有较强的解释力：首先，“制度—关系”双重嵌入整合多变量，在复杂性与操作性之间基本保持了平衡。欧盟气候治理由于参与主体多、治理层次分散、程序规则交叉，是一个复杂性的治理系统。为了保持理论的清晰度，本文只以“社会资本”为核心变量。当然，我们也避免将社会资本变得无所不包，只将其界定为“制度社会资本”与“关系社会资本”两类型。正如鲁德拉·希尔与彼得·卡赞斯坦提出的“分析折中主义”所强调的那样，在融合多变量增强解释力时，要尽量控制理论框架的规模。
其次，提倡“跨层次分析”。欧盟气候治理不是一整套规则，也不是单一的价值，而是一个关系过程；治理的基础不是控制，而是协调互动。那么，如何调和不同层次的互动呢?“嵌入性”作为经济社会学的常用概念和方法，主张打通不同层面的分析隔阂，实现跨层次分析。主流文献的三种解释只关注单个层次上的治理机制；而“制度—关系”模型关注“社会资本”的跨层次分布，层次间的互动是欧盟气候治理的本质。
当然，本文的框架还存在诸多需要进一步思考的地方。一方面，为了理论建构需要，仅分析超国家层次、国家层次、次国家层次三者之间的嵌入性互动，并没有具体考虑每个层次内部的主体互动。比如，欧盟层面存在欧盟委员会、欧盟理事会、欧洲议会、欧洲法院之间的互动关系，彼此之间的博弈对欧盟环境治理效果也会造成干扰。也就是说，“三层博弈”的简约划分会忽略一些具体的变量；另一方面，社会资本作为一个核心概念，能够解释跨层次互动关系，但是它与互动的关系还值得研究，即社会资本是欧盟多层互动的结果，还是多层互动的原因?此问题涉及结构与过程孰先孰后的本体性问题；最后，欧盟既不是一般的国际组织，也不是常态的国家联盟，在应对气候变化的过程中，尽管取得了显著成绩，但也要看到其内部还存在诸多制约因素，如欧盟气候管辖权限不足、共同气候政策措施的软弱等。
[3]〔德〕贝阿特·科勒-科赫：《社会进程视角下的欧洲区域一体化分析》，载吴志成、薛晓源主编：《欧洲研究前沿报告》，上海：华东师范大学出版社2007年版，第5页。
[6]姜克隽：《全球实现2℃升温目标及中国的排放峰值》，载王伟光、郑国光主编：《气候变化绿皮书：应对气候变化报告（2013）》，北京：社会科学文献出版社2013年版，第50页。
[7]〔美〕曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海：生活·读书·新知三联书店1995年版。
[9]美国普林斯顿大学教授安德鲁·莫劳夫奇克认为，欧洲政治和国内政治是相对独立的，成员国政府决定着二者之间联系的内容和方式。欧盟决策是“在两个舞台上”先后进行的：成员国政府首先确定自身的利益所在，然后通过谈判，努力将这些利益变为现实。同其他国际制度一样，欧共体机构可以为各成员国的谈判提供一套规则，从而提高谈判效率，参见Andrew
York，2005，p.123，转引自雷建锋：《欧盟多层治理与政策》，北京：世界知识出版社2011年版，第5页。
Organization，2001，Vol.55，No.2，pp.357-390，转引自〔德〕阿图尔.本茨、克里斯蒂娜·齐默尔：《论欧盟管辖权：从“纵向”视角看欧盟多层级体系》。
[14]笔者认为，之所以称之为“等级阴影”下的治理，是因为权力发生作用的方式相对间接，不是简单的“命令—服从”关系，更多依靠法制与规则。
