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对进一步构建和完善农村低保制度的思考
发表日期：日&&出处：中国农经信息网&&作者：湖南工程学院人文社科系 贺大姣&&本页面已被访问 1686 次
&&& [内容摘要]建立农村低保制度是我们党改善民生政策的具体体现。目前，全国31个省区市都已建立了农村低保制度。但各地在农村低保制度构建中还存在着认识不到位、保障面窄、救助标准低，保障对象和保障类别界定欠科学，低保资金投入不足等问题。必须切实保障低保资金，科学规范救助标准并逐步扩大保障面，采用基层组织摸底调查、群众评议、收入核实相结合的方法确定低保对象，尽快完善农村低保制度的法规体系。&&& 胡锦涛总书记在党的十七大报告中将“加快推进以改善民生为重点的社会建设”作为一个独立部分作了精辟的阐述，这意味着民生问题在我们党的执政理念中被提到了更高的位置。建立农村低保制度，妥善解决农村困难群体的最低生活保障问题，使改革发展的成果进一步惠及农村困难群众，是我们党改善民生政策的具体体现，是维护农村社会稳定、促进城乡经济社会统筹发展、建设社会主义和谐新农村的重要举措。截止2007年6月底，全国31个省区市都已建立了农村低保制度。总结农村低保工作的经验，研究农村低保制度建立中存在的问题，探讨构建和完善农村低保制度的对策，具有重要的现实意义。我们“和谐社会构建与农村建立低保制度研究－－以湘潭县射埠镇为例”课题组，在分析湖南省湘潭县农村低保制度的基础上，对我国农村低保制度构建和完善作了进一步的构想。　　一、构建农村低保制度的基本做法　　湖南省湘潭县总面积2512平方公里，人口114万，其中农业人口104万，属经济欠发达地区，是个典型的农业大县、工业弱县、财政穷县，因此在全国具有一定的代表性。　　在党中央坚持以人为本、关注民生的执政理念指导下，湖南省湘潭县在财政仍较困难的情况下，于2006年7月在全县范围内建立了农村低保制度。截止2007年7月，全县确定农村低保对象6971户、17683人，月发放保障金53.40266万元，月人平补差水平30.2元，初步构建了全县农村低保工作体系。具体做法：　　（一）建章立制　　为了使农村低保工作做到有章可循、有据可依，县人民政府根据《湖南省人民政府关于建立全省城乡社会救助体系的通知》和《湘潭市人民政府办公室关于印发湘潭市农村居民最低生活保障制度实施办法（试行）的通知》精神，结合本县实际，于2006年6月出台了《湘潭县农村居民最低生活保障制度实施办法（试行）》，明确了农村低保的实施主体、保障范围、保障标准、保障对象及保障待遇、申报审批程序、保障资金监督管理等，确保了农村低保工作从一开始就步入制度化轨道。　　（二）设立机构、配备人员　　成立农村低保工作领导小组和办公室，形成了一套较为完备的“政府主导、民政牵头、部门配合、社会参与、基层落实”的工作机制，并将隶属于县民政部门的城市居民最低生活保障局更名为社会救助工作管理局，升格为副科级机构，配备了6名工作人员，负责全县城乡低保工作的审批、管理和组织实施。各乡（镇）民政所配备了1名低保专干，村委会配备了兼职的低保员。在全县形成了一支较为专业的低保工作队伍。　　（三）确定低保标准　　由县政府组织召开民政、财政、统计等部门联席会议，根据县社会经济发展水平和财政承受能力，确定人均年收入800元为县农村居民最低生活保障线，将人均年收入低于800元的特困对象纳入农村低保范围，并分A、B、c三类确立了合理的救助标准：A类为家庭成员中主要劳动力患重大疾病或因残疾而完全丧失劳动力，且子女年幼者，救助标准每人每月30元。B类为基本丧失劳动能力或不能从事劳动生产的残疾人和家庭成员中主要劳动力患常年性重大疾病影响家庭基本生产、生活，生活水平在农村低保线以下的或因天灾人祸导致家庭生活水平低于农村低保标准的群体，救助标准每人每月25元。c类为因劳动能力低下或所处自然条件恶劣导致家庭生活水平低于农村最低生活标准的对象，救助标准每人每月15元。2007年7月，将A、B、c三类保障对象的保障标准分别提高10元／人.月。　　（四）界定低保对象　　对申请享受农村低保的对象，按属地管理原则，以家庭为单位，向户籍所在地的村委会提出申请，经村“低保评议小组”（一般为5人，由村支书、村长、村会计、一个村党员代表、一个村民组长代表组成）调查、核实、评议后，对符合条件者，拟定低保救助类别和补助标准，填写《申请审批表》，在本村范围内公示，无重大异议的上报乡镇人民政府复查、审核并签署意见，最后上报县民政局复核、审批并发放《农村低保领取证》。　　（五）筹措、管理资金　　农村低保资金基本由市、县两级财政承担（省级财政下拨的农村低保资金很少），并确定了市、县财政各承担50%的原则。明确优先保障农村低保资金，并将县所需农村低保资金列入财政预算，纳入县财政社保专户管理，专款专用，封闭运行，资金由县财政农税网实行社会化发放。　　二、农村低保制度构建中存在的主要问题　　（一）认识还不到位，工作摆不上应有的位置　　由于长期的城乡分治、“一国两策”，也由于经济水平偏低这一客观原因，在我国重城轻乡、挖农补工的二元经济结构下将整个农村人口排斥在社会保障制度体系以外的现象在很长一段时间内被认为是合理的。以至于今天谈起建立农村低保制度，有人认为：这是一项新的工作，任务重，难度大，又缺乏经验，力量不足，工作难搞，存在着畏难情绪；有人认为： “农民有土地保障”，只要农村不发生特大灾害，生活就不会出现大的问题，国家对农民的保障就不再承担更多的责任；有人认为：农村人多，基础差，包袱重，现在不具备建立现代社会保障制度的条件，只好等将来条件成熟了，再把城市的社会保障制度推广到农村；有人甚至认为：农村在没有什么社会保障的情况下也能够生存和发展，政府不必急于去解决这方面的问题。由于这些片面、错误的认识，致使农村低保工作很难开展。　　（二）保障面窄、救助标准低　　湘潭县全县有农业人口104万人，据该县统计部门调查统计，人均年收入低于县农村居民最低生活保障线的有40560人，占总人口的3.9%，而目前享受农村低保的只有17683人，仅占总人口的1.7%，有一半以上的应保对象被排除在低保之外；低保补助标准在2007年7月全面提高后，最高的也只有40元，月人平补差水平也只达到30.2元。还不能满足农村贫困家庭生活和生产的需求，对改善农村贫困家庭生活的实际意义不大。　　（三）保障对象和保障类别界定欠科学　　在界定低保对象及其保障类别、对保障对象家庭的什么收入应计算为有收入，什么收入可以不予计算，目前还缺乏统一的规定；还没有依据成本和季节科学确定农业、副业、养殖业收入；没有核算有劳动能力的低保对象的隐形收入；没有把握好困难农户外出务工收入或打零工、从事偶然性商业活动等临时性收入；没有确定农户具有法定赡养、扶养关系并在一起共同生活的全体成员的收入。为了便于识别低保对象该县的绝大多数乡（镇）增加了对低保申请者实际生活状况的考察，这样高估或低估收入的情况时有发生，导致家庭收入情况调查掺杂一些水分，从而阻碍农村低保的公平、公正。　　（四）农村低保资金投入不足　　中央和省对农村低保有政策要求，但中央财政并未承担任何的资金支出职责，省级财政的资金支持也十分有限（如2007年湖南省财政下拨到湘潭市的农村低保资金只有240万元，而200r7年湘潭市的农村低保对象有36665人，省级财政提供的月人均补差仅5.45元），农村低保资金主要靠市县两级财政安排财力解决，这在我国东部发达地区确实可以解决，但在经济发展较滞后的中部地区，大都还是“吃饭型’：财政，暂时尚不具备全面解决农村低保资金的能力，可用财力用于社会保障的资金还很有限，因而市县两级农村低保资金投入不大，导致农村低保保障面还很窄、救助水平还很低，这也是广大中西部地区农村低保构建中的通病。　　（五）缺乏实施积极救助的思路　　农村低保制度在农村反贫困中作用极其重要，但它只在人们已经陷入贫困时才施以援手，这种被动的保障方式不利于救助对象最终摆脱贫困的困扰。而农村目前在帮助贫困户建立起适应市场经济环境下的、可持续的、提高自身经济收入的能力，让保障对象实现自助、自救，尽早脱贫致富等方面还缺乏有力的、切实可行的措施。　　三、构建和完善农村低保制度的对策与建议　　（一）从构建社会主义和谐新农村的战略高度认识和重视农村低保制度的建设工作　　要充分认识到建立农村低保制度是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的体制保障，是引导国民收入再分配体制面向农村、面向农村贫困群众的一项基础性制度，是统筹发展城乡社会保障体系，改革和完善传统农村社会保障制度的需要。因此，必须克服各种错误的认识及畏难情绪。从国民社会保障的权利角度来看，社会保障就是国家处置社会风险的一种公共措施。政府为贫困者提供救济是一种应尽的社会职责，全体公民都享有社会保障权利，农民自然也应该包括在内；从土地的保障作用来看，虽然国家通过给予农民土地使用权而给予了农民一定保障，但是，随着市场经济的发展和农村社会的发展，这种土地保障作用在新形势下是有限的，尤其是无法抗拒来自于市场经济的风险。在工业化、城市化进程中，“失地又失业”的农民，如不及时给予必要的社会保障，其状况比下岗职工还要窘迫，农民有权利也有必要获得基本的生活保障；总的来讲，近几年农民人均收入有所增长，但也只相当于城市居民收入增长率的一半左右，可见，农民对最低生活保障制度的需求量，总体上高过城镇居民。因此，在目前我国城乡差距仍然较大、收入差距继续拉大的情况下，政府要承担起对农村贫困群体最基本的生活保障这个义不容辞的责任。这对构建社会主义和谐新农村是至关重要的，所以，各级政府要把全面启动和稳步推进农村低保工作列为年度为民办实事的重点事项，真正把解决农村贫困群众生活问题摆在突出位置，统筹考虑，优先安排，为农村贫困群众构筑起最后一道安全网。　　（二）优化财政支出，切实保障农村低保资金　　实施农村低保制度的关键是资金要有保证。近年来，随着我国经济持续、快速、健康发展，中央政府财政收入状况较好，在公共财政尤其是社会保障方面的资金投入逐年增加，但是，按照现在的分配方式来分配，农村低保资金并没有得到真正的保障。一方面，建议中央财政尽早安排农村低保资金，并重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。另一方面，省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难的市县。鉴于国外经验和我国城市低保制度的实践，为确保农村低保制度的顺利实施，农村低保资金的筹措应以省以上财政投入为主（以不低于资金总量的70%为宜，其中中央财政投入比例东部地区40%左右、中西部地区50%左右），市县财政配套为辅；在各省内，可按照财力状况和社会经济发展水平，实行分类筹资机制，其中财力状况较好、社会经济发展水平较高的一类地区，省补助资金与市筹资比例可为5：5，财力状况和社会经济发展水平一般的二类地区，省补助资金与市筹资比例可为6：4，财力状况较差、社会经济发展水平较低的三类地区，省补助资金与市筹资比例可为7：3，同时，省按照每年各地财力的实际变化状况，及时调整地区类别划分和筹资比例。在省辖各市内，又可将辖区内各县（市）按照财力状况和社会经济发展水平，实行分类筹资机制，具体比例亦可参照省与市之间的筹资比例。这样既尽可能将县（市）财政负担减少到最低程度，克服目前农村低保资金来源严重不足的困难，又能避免因县级财政完全不负担而可能出现滥报的现象。　　另外，在中央和地方财力有限的情况下，广开财源走多元化筹资道路，具体途径：可开征收统一的社会保障税，建立最低生活保障专项资金；可吸收经济组织、团体及个人捐助，筹集保障资金；动员社会力量，通过有奖募捐、发行福利彩票等形式，筹集保障资金。　　（三）建立健全调整机制，确定科学规范的救助标准，逐步扩大保障面　　一是科学确定农民最低生活保障线。农民最低生活保障线是一个动态指标，其相关因素主要包括维持农民基本生活的物质需要（鉴于农民目前住房问题已基本解决，应重点考虑吃饭和穿衣问题）、农村经济发展水平（主要考虑地区人均国内生产总值、农村人均纯收入等指标）、物价上涨指数、地方财政的承受能力等。由于上述各因素是不断变化的，低保线标准应随着这些因素的变化适时调整（一般一年调整一次）。各地要根据实际情况建立多层次、多标准的低保线标准，切不可搞一刀切，搞一个模式、一个标准，而且低保线标准方案要由各地民政部门会同当地财政、农业、统计、物价等部门提出，经地方政府批准后向社会公布，经广大农村群众充分讨论后方可确定。　　二是低保救助标准。首先。应遵循“低标准、广覆盖”的原则，既充分发挥救助资源的效益，又体现出社会的公平与公正。救助标准要符合低保制度的功能定位，即满足农村困难群众最基本生活需要，其标准应根据当地最基本的生活消费水平来确定，不宜包括其他如医疗、教育等消费。救助标准还要有层次性和差别性，根据救助对象的特征和需求不同，实行分类救助、标准有别。其次，建立调整农村低保救助标准的机制，在确保农村居民分享经济发展成果的同时，统筹考虑城乡低保标准的联动机制（如农村低保标准原则上按当地城镇低保标准的50%－60%确定），以免农村低保标准成为固化甚至扩大城乡居民生活差距的制度安排；建立价格上涨动态补贴制度，基本生活必需品的价格变动，对农村贫困群体的生活影响很大，在保障农村低保标准相对稳定的同时，在物价上涨较快年份，对农村低保对象实行一次性基本生活物价补贴。　　三是逐步扩大保障面，现阶段实施农村低保的目的，是要解决贫困人口最基本的生存问题，而不是为了提高他们的生活水平。因此，必须充分考虑当地政府的财力和当地农村的实际消费水平，坚持“低标准起步”，尽可能使低保的范围涵盖每一个实际需要的人（根据社会保障理论，国际上通常将一定区域内人口的5%确定为最低生活保障的对象），做到一个不漏、应保尽保。　　（四）采用基层组织摸底调查、群众评议、收入核实相结合的方法确定农村低保对象　　针对农村低保涉及人员多、家庭收入复杂且变动大的问题，一是可通过民政部门牵头，财政、统计、残疾人联合会等部门以及乡镇民政所、乡镇干部，对各乡镇低收入户进行摸底调查，在全面了解贫困家庭的成员结构、收入水平、致贫原因等情况的基础上，初步确定保障对象。二是可充分发挥群众评议作用，让村民根据自己对贫困的理解，通过投票的方式，从熟知的邻里乡亲中，依序找出那些最困难的家庭，真正做到“给你报上了，别人说不上意见”。三是完善家庭收入核实政策，由各区、县（市）民政部门根据两年来家庭收入评估标准的运行情况，合理调整本区域农村低保家庭的家庭收入评估办法，在制定家庭收入评估办法时，把农村家庭主要收入项目（种植业、养殖业）的评估标准设定一个浮动幅度，不搞一刀切，由各乡镇在幅度内，根据当地的实际情况确定本地具体标准，经区、县（市）民政部门确认后执行。对难以确认的家庭收入，应通过村民委员会或村民代表民主评议、民主听证的方式解决，确实把家庭收入做实、做细、做准。　　（五）尽快完善农村低保制度的法规体系，依法规范农村低保工作　　从政策制度、法规建设层面看，农村低保的制度化建设还在摸索，法制化建设尚未启动，各地现有的一些规定、办法也千差万别，不具有普遍指导意义。缺乏权威性和强制性。我国农民最低生活保障立法进程已经明显滞后于农民最低生活保障实践。建议借鉴我国制定的《城市居民最低生活保障制度条例》的经验，尽快制定《农村居民最低生活保障制度条例》，明确建立农村最低生活保障制度的基本原则，规定国家的责任和义务，规定农村低保工作的组织机构与人员编制、保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金筹措与管理等相关内容，保证农村最低生活保障工作有序开展、依法进行，保证其权威性、规范性和连续性；在统一的《社会救助法》出台之前，可以修改现行的《城镇居民最低生活保障条例》，将城镇和农村居民最低生活保障制度采用行政法规的形式，由统一的条例予以规定；加快城乡一体的最低生活保障立法进程，待条件成熟时制定《社会救助法》予以规范。　　（六）实行“输血”与“造血”相结合，提高保障对象自助、自救的能力　　在建立农村居民最低生活保障制度时，要实行保障生活与扶持生产相结合，国家救济与社会互助相结合的原则，实施公助、他助、自助相结合的积极救助思路。一方面是“输血”，即对陷于贫困的保障对象给予资金和物质帮助，以保障其基本生活。同时动员财政、劳动保障、工商、税务、教育、卫生等部门齐抓共管，健全综合社会救助体系。另一方面是“造血”，即通过政策、科技、服务等多种形式扶持有劳动能力的保障对象发展生产，促进其自食其力，有效地提高保障对象自助、自救的能力，实现脱贫致富。为此，各级政府在做好农村低保工作的同时，必须做好：一是加强对低保对象的思想教育、技术培训，激发他们的活力，使其具有“造血”功能。二是加大劳务输出力度，使有劳动能力的低保对象在政府的帮助下实现就业，有一个固定的收入。三是指导农民调整农业产业结构，搞多种经营，向高效农业和精品农业发展，通过增加农副产品的科技含量来增加农民收入。
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建立农村低保制度路径探析
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　提要长期以来，最低生活保障制度考虑的对象范围主要限于城市居民，广大农村除少数有条件的地方自行实施了局部的、有限的最低生活保障外，全国统筹城乡的低保制度供给基本付诸阙如。在城乡差距迅速拉大的背景下，建立农村最低生活保障制度已刻不容缓。 中国论文网 /2/view-412587.htm　　 　　一、建立农村低保制度必要性与紧迫性 　　 　　1、建立农村低保制度是农村贫困形势变化的需要。首先，政府通过改革农村经济体制和加大扶贫开发力度，大规模削减了农村绝对贫困人口，由20世纪七十年代末的2.5亿人下降到2006年的2148万人，贫困发生率由33%下降到3%左右。有研究表明，当某一区域内贫困发生率下降至5%以下，区域整体发展对于帮助这些贫困人口的作用迅速减弱。因此，在我国农村大部分地区，单靠大规模的扶贫开发很难再迅速缩减贫困人口了；其次，我国目前剩余贫困人口中相当一部分以“小分散，大集中”的方式分布在一些自然条件极为恶劣、交通极为不便的山区，这部分贫困人口大约占到总贫困人口的70%以上，这就使得政府扶贫成本大大增加；再次，据统计，在全国2148万农村贫困人口中残疾人占到35%左右。这表明，很少的残疾人能够通过扶贫或自身努力摆脱贫困，贫困残疾人越来越成为农村绝对贫困人口中的主要部分；最后，由于我国农村扶贫所依据的标准是比较低的，所以，即使那些摆脱贫困的人，也仍然有着很大的脆弱性，在没有稳定保障制度的支持下，他们很难抵御各种自然的、经济的、社会的和家庭的风险，容易重新陷入贫困，在我国农村地区，这种返贫现象尤为普遍。 　　2、建立农村低保制度是全面建设小康社会和新农村建设的基本要求。党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标，内在地包含了农村小康实现的全局性意义，基本生存都没有保障的社会很难说是全面小康社会，新农村的建设目标也就失去了它的含义。起码可以说，全面建设小康社会和新农村建设的目标要求我们把建立农村最低生活保障问题摆上议事日程。 　　3、建立农村低保制度，缩小城乡差别，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境。通过建立农村低保制度，可以解除农民的后顾之忧，全身心地投入到新农村建设中去，进而不断壮大农村经济、缩小城乡差别、实现共同富裕。另外，农村弱势群体和贫困群体对社会风险的承受能力较低，当他们的基本生活受到威胁时，贫困就不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题，产生严重的社会矛盾。建立农村居民最低生活保障制度有助于改善他们的生活，缓和社会矛盾，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境。 　　4、建立农村低保制度是实现社会公平的制度基础。数据显示，2006年我国城市居民收入是农村居民收入的3.28倍，如果考虑到城市居民所享受的福利，如单位补贴、城市公共设施、教育、医疗等因素，那么，城乡之间的收入差距，估计在5倍以上。再加上，我国最低生活保障制度考虑的对象范围主要限于城市居民，所以，这种制度安排更加剧了城乡收入拉大的趋势。在和谐社会建设中，要求最低生活保障发挥的作用主要是促进社会公平。城乡居民只有平等地拥有了基本的生存权利，才能对和谐社会建设做出相应的贡献。 　　5、建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障制度的关键所在。在农村，土地保障、家庭保障和社区保障等传统方式已丧失其作用，农村养老保险和医疗保险都必须具备一定的社会经济条件，即农民只有在温饱问题解决后才有可能投保参加，而农村最低生活保障制度是对农村全体社会成员最低生活的保障，不仅经济发达地区需要，经济欠发达地区更需要。在整个农村社会保障制度中，其他各项制度都不能直接、及时、最大限度地解决广大农民群众的生活困难问题，唯有农村最低生活保障制度能做到这点。 　　 　　二、建立农村低保制度可行性研究 　　 　　1、农村有建立最低生活保障的愿望。随着我国农村市场经济的深入发展，农村计划生育政策的进一步执行，人们生活中的风险因素随之增加，并受城市生产生活方式的影响，广大农民希望建立社会保障制度，以解除他们的后顾之忧，而最低生活保障制度也是应有之义。 　　2、经济上有建立农村最低生活保障的经济基础。经过20多年的改革开放，农村经济有了较大的发展，农民的人均收入水平有了大幅度提高，农民人均纯收入由1978年的133.6元增加到2002年的2476元，增长了18.5倍，使建立农村社会保障制度有了一定的经济基础。 　　3、政策上有建立农村低保制度的决心。2006年12月召开的中央农村工作会议和2007年中央1号文件明确提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度，各地应根据当地经济发展水平和财力状况，确定低保对象范围、标准，鼓励已建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度，中央财政对财政困难地区给予适当补助”，标志着农村低保已基本完成试点探索的过程，进入了全面推进的新阶段，也体现了政府的政策决心。 　　 　　三、建立农村低保制度路径选择 　　 　　1、从战略高度认识和重视农村低保制度建设工作。首先，建立农村低保制度是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的体制保障，是引导再分配体制面向农村困难群众的一项基础性制度。其次，我国部分地区基本建立农村低保制度的实践表明，在我国农村地区建立最低生活保障制度，是政府的意志起决定作用，各级党政领导要高度重视，真正把解决农村贫困群众生活问题摆在突出位置，统筹考虑、优先安排，全面建立农村低保制度，为农村贫困群众构筑最后一道收入安全网。 　　2、从优化财政支出结构入手，切实保障农村低保资金。一是加大财政转移支付、尤其是省以上财政转移支付力度。基于我国地区经济发展不平衡，对欠发达地区实行必要的财政转移支付至关重要。中央财政应及早安排农村低保资金，重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。省财政应进一步提高农村低保专项补助资金比例，主要投向区域内财政困难市县；二是重点调整市县财政的支出结构与方向，确保规定的配套资金得到落实。市县政府应把落实农村低保资金纳入政府政绩考核范围。除了要求各级财政和村集体负担保障资金外，有条件的地方还要致力于探索多元化的筹资渠道，改善低保对象的生活。同时，对低保资金实行专账管理和专款专用，严格财务管理制度，确保农村低保资金的有效利用。 　　3、从建立健全调整机制入手，合理制定农村低保标准。建立调整农村低保标准的机制至少应涵盖以下三方面内容：一是在确保农村居民分享经济发展成果的同时，应统筹考虑城乡低保标准的联动机制，以免农村低保标准成为固化甚至扩大城乡居民生活差距的制度安排；二是建立价格上涨动态补贴制度。在保障农村低保标准相对稳定的同时，在物价上涨较快年份，对农村低保对象实行一次性基本生活物价补贴；三是为防止制度流于形式，让困难群众得到切实的实惠，农村低保标准应设定一个合理的最低救助额度。 　　4、用收入核实与群众评议相结合的方法确定农村低保对象。一是村民根据自己对贫困的理解（家庭收入仅是衡量贫困的标准之一），从熟知的邻里乡亲中，依序找出那些最困难的家庭；二是想申请低保待遇的村民，自己与村里最困难的家庭比条件（一般是综合条件），如果自认为家庭条件更差，就可申请，若感觉有差距，就主动放弃。 　　5、国家应对农村低保工作机构、人员、经费等问题提出明确要求。为确保城乡困难群众的基本生活，近年来，党中央、国务院密集出台了一系列政策措施。仅民政部门，2004年以来就新增了农村低保、城乡医疗救助、社会救助体系等多项业务，然而，工作机构、人员、经费却没有相应地增加。在此背景下，要确保农村低保工作的顺利进行，国家应就农村低保工作机构、人员、经费等问题明确提出要求。 　　6、农村低保救助的重点是那些长年沦为“贫困世界”的居民。作为一项基本制度，农村低保与现行的救灾救济有实质的区分。农村救济制度是对年度中遭遇突发性事件致贫的群众，以救灾资金给予临时救助和救济，其救济款物不宜计入农村居民家庭收入。至于常态性的冬令春荒救济，由于针对性强（主要是恢复生产）、金额有限，可视为专项配套措施。 　　总之，尽管农村社会保障制度中的各项制度都很重要、都需建立起来，但相比而言，建立农村最低生活保障制度是重中之重。建立农村社会保障制度应以建立农村最低生活保障制度为战略突破口。
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