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摘&&要；农村问题最根本的就是土地问题，而解决土地问题最终都要归结到所有权的归属问题上来。本文从介绍当前我国农村土地所有权的归属——集体土地所有权出发，分析了集体土地所有权存在的一些问题，探索了农村土地所有权归属的几个不同的方向，最后指出国有化应作为农村土地所有权的归属。& & 关键词：集体土地所有权，归属，国有化
& & 土地是最宝贵的自然资源和资产，是人类社会赖以生存、繁衍和发展的物质基础。土地对于农民的重要意义更是不言而喻，如何规划利用管理好农村的土地资源和土地资产，关系到农民的生存发展问题、关系到新农村建设的大局问题、关系到农村社会的长治久安和可持续发展问题。因此，解决好农村土地问题是解决“三农”问题的根本，而做好这项工作，首先必须厘清当前农村土地所有权存在的问题及其最终应归属何方。
& & 一、当前农村土地所有权的归属——集体土地所有权
& & 我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《民法通则》第74条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。” 《物权法》第58条规定“：集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；”第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”《土地管理法》第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由以上法律规定可以看出，农村土地的所有权人是集体，我国农村实行集体土地所有权制度。
& & 建国后，我国的农村土地所有权制度经历了四个发展阶段，第一阶段是耕者有其田的农民私有的土地所有权制度，第二阶段是农民私有，集体统一经营使用，第三阶段是集体所有，统一经营使用，第四阶段是集体所有，家庭承包经营。我国的集体土地所有权制度正处于集体所有，家庭承包经营阶段，其与当前社会经济发展的不适应性日益凸显。
& & 二、集体土地所有权存在的问题
& & 一是集体土地所有权的性质不清。当前，关于集体土地所有权的性质，我国法学界主要有三种不同观点。其一认为，集体土地所有权是一种由“集体经济组织”享有的单独所有权其二认为，我国的集体所有权是一种新型的总有，集体成员对集体财产土地享有占有、使用和收益权，并且依法按照平等、自愿原则来行使对集体土地的所有权。其三认为，集体所有权是“个人化与法人化的契合”，集体财产土地应为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体财产享有股权或社会权。[1]一项科学而先进的权利运行制度的构建应当建立在对其性质的准确认知之上，而不同学者对集体土地所有权的认知差异反映了集体土地所有权本身构成及影响因素的多样性。这种多样性直接影响到法院对具体案件的审理，而立法机构也不能通过立法的方式明确集体土地所有权的性质。[2]
& & 二是作为集体土地的所有权人的集体如何界定？根据我国相关法律规定，享有集体土地所有权的集体有 “乡（镇）农民集体”、“村农民集体”和“农村集体经济组织的农民集体”，这些带着鲜明的行政标签的基层组织如何能成为土地所有权这种私权的主体？乡（镇）作为一级政府，如何与作为土地所有权主体的乡镇农民集体以及代表集体行使所有权的乡（镇）农村集体经济组织相分离？作为农村基层群众自治组织的“村民委员会”的自治权力和作为集体土地所有权行使的权力有什么不同？这些问题理论上至今也没有达成共识。笔者认为，农民集体根本不能作为一项民事权利的主体，根据民法理论，民事主体具有独立法律人格、能够独立享有民事权利和承担民事义务，其主要有自然人和法人两种，此外作为主权者的国家也是一种特殊的民事权利主体，而“农民集体”不是法律上的概念，它是传统公有制理论在政治经济上的表述，只是描述了我国现阶段的一种农村社会经济组织形式，“农民集体”即非个人，也非法人，将“农民集体”一概视为一种独立的权利主体，这在理论上和实践上都是难以成立的。综上，集体土地所有权存在主体难以界定的问题。
& & 三是在当前集体土地所有权制度下，难以发挥土地的效率价值。我国的集体土地所有权不是商品经济的产物，而是政治运动和国家公权力推动而成，在这种情况下，因缺乏激励机制，集体化在一定程度下导致了效率的低下。此外，由于土地具有资源与财产的双重属性，这就要求我们追求公平与效率价值的统一性，而我国的集体土地所有权所追求的价值目标从来不是私权的效率价值，而是土地资源属性决定的农民生存保障的价值。
& & 四是集体土地所有权全能不全。根据民法物权理论，所有权是最完整的物权，是对所有物的完全支配权，具有占有、使用、收益和处分的权能。然而，我国的集体土地所有权，虽名为所有权，却没有所有权之实。主要表现在以下两个方面，一是集体土地所有权的最终处分权属于国家，集体土地所有权实际上由国家控制，最典型的就是国家几乎可以不受限制的征收集体的土地。二是集体土地所有权的收益权能残缺。在现行的土地征用制度下，国家征用集体所有土地时，给予农民集体的补偿既不是地租，更不是土地的价格，仅仅是象征性的给予补贴。相反，国家支付廉价的征地补偿后，将所征土地的使用权再有偿出让给使用者，政府因此获得了高额收益。
& & 三、探索农村土地所有权的归属——国有化
& & 从上文的分析来看，集体土地所有权制度存在诸多的问题，已经失去了其应有的价值，不利于农村社会的经济发展，必须对其做出变革。当前，在围绕集体土地所有权的存、改、废所进行的长期争论中，学界已逐步形成了以下四种观点：（1）取消集体土地所有制，实行农村土地私有化；（2）取消集体土地所有制，实行农村土地国有化；（3）部分取消集体土地所有制，实行农村土地的国家所有，集体所有和农民私人所有三者并存或其中两者并存；（4）保留集体土地所有权，对之加以完善。[3]
& & 农村土地的“私有化”方案，就是把农村土地统统分配给农民个人所有，这种方案的出发点是要使农民或得最充分最坚实的权利。笔者认为，其无法实现。首先，它不符合我国所实行的社会主义公有制，必然会遭到意识形态的谴责和宪法的限制。其次，它无法保障土地资源的有效配置，也会因遭到无地农民的反对而曾达施行的成本。此外，在实行私有化后，很可能会出现土地过分分化和土地兼并的现象，这些都使得该方案的可行性大打折扣。
& & 集体所有权的改良方案，就是在不改变当前集体土地所有权的前提下，尽量给农地使用权形成物权的空间，并尽量减少所有权对其行使的限制。这种改造似乎可行性比较强，是一种现实的选择，但现实往往意味着妥协，该方案也存在着诸多的缺陷。首先，“集体”的概念很难界定，其与成员之间仍然存在着一种理论上“说不明”实践上“分不清”的关系。其次，过于零碎的集体土地所有权单位既难以满足规模化生产发展的需要，也无法实现法律固有的公平正义的价值目标。第三，国家不可能也不应该把集体土地所有权“做实”。[4]这会导致一系列的社会问题，如：耕地保护问题、贫富差距问题、城市规划和建设目标难以实现的问题等等。第四，改革集体土地所有权不同的学说，如“合有说”、“成员共同所有说”、“新型总有说”、“股份合作说”，也说明集体土地所有权经过五十多年的发展仍难以定性，而且还不断暴露出新的问题。因此，笔者认为，完善并非出路。
& & 既然农村土地私有化难以实现，而完善集体土地所有权又有诸多的问题无法解决，所以，笔者认为，对于农村土地所有权的归属问题，其最好的出路应该是国有化。理由有以下几点：
& & 第一，土地独特的社会经济属性决定了农村土地所有权国有化的归属方向。一方面，土地是人类生存和发展的根本，是最基本的生产资源和最必要的生活资料，因此，土地的使用具有极强的社会性，它不仅涉及使用者个人利益，也涉及到社会公共利益。另一方面，由于土地是有限的资源，不可再生，而随着人口的增长和经济文化的发展，人类对土地的需求不断增加，土地资源的稀缺性变得日益严重。由于这两方面的原因，国家必须对土地的利用加强宏观管理，而做到这一点最好的途径就是实行土地国有化。
& & 第二，农村土地国有化是确保粮食安全、打造可持续发展农业、实现农村土地效益最大化的有效途径。粮食安全不仅仅是一个经济问题，更是一个涉及国家主权独立的政治问题，它要求国家必须加强对土地的统一管理与保护，使得国家具有一定的粮食生产能力。打造可持续发展农业是保持农村经济乃至整个国民经济持续增长的关键点，而这也需要对土地有一个宏观长远的规划。土地私有化无法解决这些问题，而现行的集体土地所有权注重追求公平而牺牲了效率，妨碍了土地的规模化经营，也阻碍了农村生产力的发展。
& & 第三，实现农村土地国有化，能够使土地资源分配和土地利益分配在全国范围内更加公平。土地有肥沃贫瘠之分，这必然导致会不同地区农民的贫富差距，而众所周知，土地不仅仅是一种财产，更是一种珍贵的资源，土地作为资源的收益应该属于全社会所有，国有化能够最大限度的实现土地资源利益的公平分配。
& & 第四，农村土地国有化是对地权扭曲的矫正，有利于分清国家、集体、农民个人之间的权利义务关系。从上文的分析来看，农民集体从来都没有真正成为农地的完全所有者，集体土地所有权实际上是介于国家与农民个人之间利益分配的中间地带，其与国家、与农民之间的权利义务关系混乱，没有发挥应有的作用。一方面，由于集体不能与国家对抗，其对农民权益的保护必然弱化，另一方面，集体自实行家庭承包以来，特别是免除农业税以后，集体作为经济组织无权无钱，功能严重衰退，集体所有权必然淡出。实行地权国有化以后，国家可以直接与农民通过合同明确权利义务关系，避免了现行了地权结构中权利义务的失衡所带来的危害。
& & 四、结语
& & 土地作为一种不可再生的稀缺资源，关系到人类的生存发展，国家必须加强对土地的宏观调控，保护有限的土地资源，提高土地资源的配置效率。土地所有权国有化给这种管理提供了正当理由与方便，因此，将农村土地国有化是时代所需，大势所趋。当然，地权制度作为一项基本制度，事关重大，所涉内容纷繁庞杂，其与法学、经济学、政治学、社会学甚或统计学、人口学都有着密切的关系，需要各学科共同研究。
& & 参考文献：
& & [1] 温世扬。集体土地所有权物权形态剖析[J].法制与社会发展，1999，（2）。
& & [2] 刘俊。土地所有权国家独占研究 [M].法律出版社，2008.
& & [3] 王卫国。中国土地权利研究 [M].中国政法大学出版社，1997.
作者：余玲玲 来源：《南腔北调》2010年第1期
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农村社区集体主体问题研究-----以农民集体土地所有权为例剖析
发表日期：日&&出处：中国农经信息网&&作者：浙江大学中国农村发展研究院 丁关良&&本页面已被访问 2484 次
&&& 内容提要:农村社区集体主体问题无论从理论上还是实践中来说都是一个相对复杂的问题，它牵涉到农村集体制度问题的方方面面，是一个重要的值得研究的问题。本文立足于理论与实践的结合，从现行农村社区集体主体的现状剖析入手，对农村社区集体财产权、农村社区集体财产权主体、农村社区集体组织多个法人共存等存在问题作出了阐述和分析。最后提出了农村社区集体主体重构和内部治理机构完善的对策建议：（1）一定社区范围内的三个农村集体主体变为一个农村集体主体――农民集体；（2）法律应赋予农民集体之特殊民事主体法律地位――非法人团体；（3）农村社区三级集体组织体系变为一级集体组织体系――村农民集体；（4）完善村农民集体内部治理机构――村“成员大会”或者“成员代表大会”，村“经营管理委员会”，村“成员自治监督委员会”。&&& 关键词 农村社区& 社区集体主体& 村农民集体& 内部治理机构&&& 根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》对“完善建设社会主义新农村的乡村治理机制” 和日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》“一些地方农村基层组织软弱涣散”、“加强农村基层组织建设”的农村改革之客观要求, 为实现“农村基层组织建设进一步加强，村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”和“开创社会主义新农村建设的崭新局面”，对此，本文对农村社区集体主体问题作一系统研究。　　一、现行农村社区集体主体的现状剖析　　1998年和2004年《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”。根据《土地管理法》第10条上述规定，同时结合《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《农业法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等相关法律规定和农村基层组织实际运行，对现行农村社区集体主体现状剖析如下：　　(一)现行农村社区的多层级性----三级层次　　1985年春政社分设后, 虽然农村人民公社“政社合一”体制解体，但人民公社“三级所有、队为基础”中的三级层次仍保留下来，只是农村人民公社、生产大队、生产队的历史沿革而相应转变为一定社区范围内的乡（镇）、（行政）村、组，仍为三级层次〔部分地方为乡（镇）、（行政）村二级〕。1985年时，我国有乡镇91138个，（行政）村948628个，组588万个。到2006年底，我国有乡镇34675个，（行政）村624428个，组453.3万个。　　（二）农村社区集体主体性质的多元化----三种性质主体　　现行农村社区集体主体的性质有三种：（1）农村社区集体财产权主体。它包括：乡（镇）农民集体；村农民集体；组农民集体。（2）农村集体经济组织。它包括：乡（镇）农村集体经济组织；村集体经济组织；组农村集体经济组织。1999年底，全国农村集体经济组织233.4万个，乡（镇）一级3. 7万个，村一级70. 6万个，组一级149.1万个,分别占乡（镇）、行政村和村民小组总数的82.5%、96.2%和27.9%。（3）农村村民自治组织。它包括：村民委员会；村民小组。　　（三）每一级农村社区集体主体种类的多样化----三个不同性质主体　　现行一定社区范围内的农村社区集体主体一般有三个：（1）村一级农村社区集体主体。它包括：村农民集体；村集体经济组织；村民委员会。（2）组一级农村社区集体主体。它包括：组农民集体；组农村集体经济组织；村民小组。（3）乡（镇）一级农村社区集体主体。它包括：乡（镇）农民集体；乡（镇）农村集体经济组织。虽然乡（镇）人民政府是国家最基层行政机关，不是农村社区集体主体；但是乡（镇）人民政府在行使政府功能的同时，还行使着农村社区经济管理功能。　　二、农村社区集体主体存在问题的法律思考　　根据法律规定，对现行农村社区集体主体存在的主要问题作如下法律思考：　　（一）农村社区集体财产权之法律性质界定不明并造成立法混乱　　农村社区集体主体的存在直接与农村社区集体财产权相联系。国发[1995]35号《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确“集体资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产”。1998年农业部《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》第8条规定“集体资产所有权界定的范围是：属于集体经济组织全体成员集体所有的经营性资产(含乡[镇]村集体企业中的集体资产，下同）和非经营性资产、资源性资产”。根据上述规定以及结合民法理论之财产权(财产权即财产权利,是具有物质财富内容,与一定的经济利益直接相联系的民事权利)分析，农村社区集体财产权包括：(1)财产所有权(自物权)；(2)他物权(用益物权和担保物权)；(3)债权；(4)股权；(5)知识产权；(6)其他财产性权利。可见，财产权包括多种财产性权利。研究解决农村社区集体财产权性质问题的切入点和关键是首先分析集体土地所有权的性质。　　关于集体土地所有权的性质，学界存在着代表性的观点有以下九种[1]：（1） “农村集体经济组织”或“农村集体经济组织法人”享有的单独所有权说；（2）集体组织全体成员的共有权说；（3）传统总有说；(4)新型总有说；(5)集体组织所有与新型总有内在融合说；(6)新型合有权说；(7)村、村民小组、乡镇的所有权说；(8)“个人化与法人化的契合”说；（9）农民集体享有的单独所有权说。可见，集体土地所有权之性质理论上还未达成共识。　　集体土地所有权性质理论上的不明确，造成立法对集体土地所有权或“农村集体资产所有权”(实指“农村集体财产权”，下同) 法律性质和主体规定不一致：(1) 农民集体享有集体土地所有权或“农村集体资产所有权”。如《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律规定集体土地归农民集体所有。又如山东省、浙江省、云南省、湖南省、海南省、安徽省、海南省等省《农村土地承包法》实施办法规定集体土地归农民集体所有。(2)农村集体经济组织享有集体土地所有权或“农村集体资产所有权”。如农业部《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》第4条规定：“集体经济组织是农村集体资产(以下简称集体资产)所有权的唯一主体”。又如《广东省农村集体经济组织管理规定》第13条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权”。(3)农村集体经济组织全体成员对集体土地或农村集体资产享有共有权。如《吉林省农村集体资产管理条例》第4条规定：“集体经济组织资产(以下简称集体资产)，为集体经济组织全体成员共同所有”。又如《四川省农村集体资产管理办法》第2条第2款规定：“本办法所称农村集体资产，是指农村集体经济组织全体农民共同所有的资产”。(4) 农村集体经济组织成员集体享有集体土地所有权或“农村集体资产所有权”。如《重庆市农村集体资产管理条例》第8条规定：“农村集体资产属于乡（镇）、村、组集体经济经济组织全体成员集体所有，其所有权由农村集体经济组织依法行使”。又如《辽宁省农村集体资产条例》第6条规定：“集体资产属于该权属单位的农村集体经济组织成员集体所有”。 　　（二）一定社区范围内的农村集体财产权主体虚位或虚化 　　《土地管理法》第10条集体土地属于农民集体所有的规定，1995年原国有土地管理局公布的《确认土地所有权和使用权的若干规定》第21条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”以及我国农村土地所有权经历农民私人土地所有权（）、高级社集体土地所有权（年）、人民公社时期“三级所有、队为基础”集体土地所有权（年）和农民集体土地所有权（1985年开始）之演变的历史，并结合1990年国务院发布的《乡村集体所有制企业条例》第18条“乡村企业财产属于举办该企业的乡或者村范围的全体农民集体所有”和《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确“农村集体资产（以下简称集体资产）是指归乡、村集体经济组织（以上简称集体经济组织）全体成员集体所有的资产。属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有”以及农业部《农村集体资产清产核资资产所有权界定暂行办法》第8条上述“集体资产所有权界定的范围”规定之分析，可以得出如下的结论：集体土地（或集体财产）既不属于任何农村社区集体组织中的个别成员所有或全体成员共有，并不因农村社区集体组织中个别成员或部分成员的变动而引起集体土地所有权的变动；也不属于哪一个社区性农村集体经济组织和村民委员会或村民小组所有，尽管这些社区性农村集体经济组织或村民委员会以及村民小组由许多农民而组成，但并不等于农民集体本身，显然社区性农村集体经济组织或村民委员会以及村民小组对集体土地不享有所有权，而只是集体土地的经营、管理者（即集体土地所有权行使主体）；集体土地的所有权只能属于农民集体所有，即指“一定社区范围内的农民集体对集体土地拥有所有权” [2]。　　一定社区范围内的农村集体财产权是统一，农村社区集体财产权主体只能一个，即“一定社区范围内的农民集体” [乡（镇）农民集体或村农民集体或组农民集体]。虽然《民法通则》等多部法律都提到“农民集体”，法律在形式上规定集体土地所有权主体是农民集体，但“农民集体”属于何种民事主体在法律上没有作出界定，民法理论上还未赋予“农民集体”的民事主体之法律地位。目前农民集体是法律形式意义的“民事主体”且不能真正享有权利和承担义务；而不是法律实质意义的能真正享有权利和承担义务的民事主体，造成农村社区集体财产权主体虚位或虚化。同时，农民集体内既无最高权力机关（只有农村集体经济组织最高权力机构的成员大会或成员代表大会和村民委员会最高权力机构的村民会议或村民代表会议），又无业务执行机关（只有农村集体经济组织执行机构的管理委员会和村民委员会执行机构的村委会），无法真正参与民事活动，不能享有权利和承担义务。因此，目前“农民集体”不是民法上的民事主体。　　（三）一定社区范围内农村集体组织多个法人共存不科学　　《民法通则》规定，法人包括：企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。目前, 一级社区农村集体组织多个法人共存，如村一级存在两个法人（因现“农民集体”不是民法上的民事主体）：（1）村集体经济组织(登记为企业法人)。如《北京市乡村集体经济组织登记办法》第7条规定：“具备条件的乡镇集体经济组织、村集体经济组织、农民专业合作经济组织，应同时到区县工商行政管理部门进行企业法人登记”；（2）村民委员会(应为社会团体法人) 。目前, 村民委员会法律主体之性质其观点：属于“社会团体法人”；属于事业单位法人；属于“公法”法人；国家统计局《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》列村民委员会为“其他法人”。根据《民法通则》第36条“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织”和第37条“法人应当具备下列条件” 第2项“有必要的财产或者经费”规定分析，现村一级两个法人享有的都是同一个“社区农村集体财产权”与法律（农村集体财产只能属于农民集体所有）相悖, 实际上这两个法人都没“有必要的财产或者经费”（即都没有独立财产）。显然，村一级存在两个法人是不科学的。　　三、农村社区集体主体重构和内部治理机构完善的对策建议　　根据《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》对“完善建设社会主义新农村的乡村治理机制”之客观要求和上文分析，结合民法理论之中财产权理论和民事主体理论以及借鉴公司组织理论，为此，笔者提出农村社区集体主体重构和内部治理机构完善的对策建议。农村社区集体主体重构是一项系统工程，受之政治、法律、经济、社会、文化等因素综合影响。因此，农村社区集体主体重构和内部治理机构完善应分两步实施（可先试点，取得成功经验后推行）：第一步先实施一定社区范围内的三个农村集体主体变为一个农村集体主体（即农民集体），且法律赋予“农民集体”之特殊民事主体法律地位，同时，建立和完善农民集体自身的内部治理机构；第二步随着社会主义新农村建设推进，国家、农村集体、农民三者利益关系理顺和产权界定清晰，然后再实施农村社区三级集体组织变为一级集体组织（即村农民集体），同时，健全村农民集体协调的、制衡的、良好的运行机制为目标的内部治理机构。　　（一）一定社区范围内的三个农村集体主体变为一个农村集体主体――农民集体　　根据上文分析，一定社区范围内存在的三个农村集体主体（以村为例）不合理和不科学，笔者建议重构农村社区集体主体为农民集体（唯一的农村社区集体主体）。　　农民集体能成为唯一的农村社区集体主体，其理由：（1）农民集体是由一定社区范围内全体农民组成的集体；（2）“一定社区范围内的农民集体”是历史沿变而产生和保留，一般情况下是客观存在的；（3）法律已赋予农民集体是农村集体资产单独或唯一的农村社区集体财产权主体；（4）“农民集体”既非自然人，也非法人或其他组织，更不同于国家，应是一种新型的特殊民事主体；（5）“农民集体”不会破产，因农民集体则只能以其全部财产中可依法处分的财产（即农民集体所有的土地和法律规定属于农民集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源不能用于承担民事责任外的财产）对外承担民事责任。　　农村集体经济组织不能成为单独或唯一的农村社区集体主体（以农民集体土地所有权为例），其理由：（1）农村集体经济组织建设和发育滞后，不健全，会引起集体土地所有权主体的缺位，甚至引起大量集体所有土地的暂时和长期“无主现象”。（2）法人资格的农村集体经济组织会破产而导致集体所有制的互解。目前许多地方已赋予农村集体经济组织以法人资格，由于“法人可能会破产，这样就可能导致集体所有制的互解” [3]。（3）农村集体经济组织法人享有集体土地所有权，会形成法人专横。且“法人一旦走上社会，也就会有自己的逻辑，而试图摆脱自然人的制约，与自然人平起平坐，甚至凭其财力，以势压人，反仆为主，形成法人专横” [4]。上述情况也正好说明集体土地所有权不宜采取农村集体经济组织法人单独所有权的形式，否则，会与土地的社会主义公有制相冲突和违背。　　村民委员会也不能成为单独或唯一的农村社区集体主体，除上述“农村集体经济组织不能成为单独或唯一的农村社区集体主体”其理由之（2）和（3）外，还有其理由：尽管村民委员会不是政府（要协助乡镇政府完成一定的行政任务），但它是一个自治组织而不是一个经济组织，其主要职能是管理社区内的公共事务和公益事业，实际上主要是如何筹钱、如何花钱办事（公益），而不应是如何挣钱。　　（二）法律应赋予农民集体之特殊民事主体法律地位――非法人团体　　根据《民法通则》和相关法律之规定分析，我国民事主体主要包括：自然人（公民）、法人、其他组织、国家。农民集体与国家的区别是显而易见的，否则，土地的社会主义公有制，也不必要分为全民所有制和劳动群众集体所有制；同样，农民集体区别于自然人，否则，集体土地则变为私人土地；同时，还区别于法人和其他组织[5]。笔者认为：法律（民法）应赋予“农民集体”之特殊民事主体法律地位（法律实质意义的能真正享有权利和承担义务的民事主体）――非法人团体，其理由：（1）集体土地所有权的主体只能是农民集体，集体土地所有权制度是一种民事法律制度，显然，农民集体应为民事主体；（2）农民集体既非自然人，也非法人或其他组织，更不同于国家，显然，农民集体应是一种特殊的民事主体；（3）法律赋予农民集体作为一种特殊民事主体，才能保持集体土地的集体所有制性质；（4）农民集体为一种特殊民事主体，才可能保障农民享有土地的权益，才可能实现农民的基本生活保障，有利于稳定农村社会秩序；（5）农民集体为一种特殊民事主体，是完善集体土地所有权制度和农村集体财产权制度的前提条件和客观基础。　　（三）农村社区三级集体组织变为一级集体组织――村农民集体　　农村社区三级集体组织体系存在诸多问题, 是不合理和不科学组织体系。笔者建议如下：(1)乡（镇）一级只设乡（镇）人民政府，是国家最基层行政机关，而不设集体性质的乡（镇）农民集体（撤销）和乡（镇）农村集体经济组织（撤销）。(2)村一级社区农村集体组织（保留）为村农民集体, 而不设村集体经济组织（撤销）和村民委员会（撤销）。(3)组一级社区农村集体组织（撤销）无经济实力，无法真正参与民事活动，无法真正成为民法上的民事主体。农村社区三级集体组织变为一级集体组织，农村社区一级集体组织为村农民集体，其理由：（1）村一级全国各地农村都存在；（2）村一级组织具有历史沿续性；（3）农村社区中的村是新农村建设的主战场；（4）村农民集体有完全独立的财产且财务独立；（5）农村社区三级集体组织变为一级集体组织有利于明晰农村社区集体产权，而村一级集体组织更容易使农村社区集体产权明晰；（6）村一级集体组织能胜任承担生产服务、协调管理、资源开发、兴办企业、资产积累等职能；（7）农村社区中的村规模适度；（8）农村社区中的村有利于建立和健全村农民集体内部治理机构；（9）土地的征地补偿费发放到村一级集体组织，由该组织能依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体组织内部分配；（10）农村村民住宅用地由农村社区中的村一级集体组织依照村庄规划讨论决定本村宅基地的统一分配；（11）农村的公共事业和公益事业由农村社区中的村办理；（12）农村社区中的村基本实现了村民自治和正在实行村民自治；（13）党在农村的最基层组织（村党支部)建在农村社区中的村。　　组一级集体组织不宜存在其理由：（1）组一级集体经济组织不健全，1999年底，全国组一级农村集体经济组织149.1万个,占村民小组总数的27.9%；（2）农村社区中的组规模太少（全国组规模在20-30户农户左右），土地等资源不多且综合利用难；（3）组一级集体组织无经济实力且无独立的财务；（4）组一级集体组织无内部治理机构，建立和健全内部治理机构困难；（5）组一级集体组织运行成本高；（6）大部分组一级集体组织无实施和承担生产服务、协调管理、资源开发、兴办企业、资产积累等职能的能力。　　乡（镇）一级集体组织不宜存在其理由：（1）乡（镇）一级集体组织土地等资源不多。据有关资料表明，1978年由公社核算的农村集体土地约占1.1%，几乎无耕地或无农用地；（2）乡（镇）一级组织性质混乱、财产性质更混乱；（3）乡（镇）一级组织机构庞大，乡（镇）财政是赤字财政，乡（镇）债务惊人。据有关资料表明，1998年乡（镇）一级净债务1776亿元，乡（镇）均408万元；（4）乡（镇）一级组织与乡（镇）内农民关系不直接，乡（镇）内农民对乡（镇）农民集体所有的财产利益更无从体现；（5）乡（镇）人民代表大会是全乡（镇）人民（包括农民）的民意权力机关，目前全国镇的总数已超过乡的总数，乡（镇）人民代表中存在非农民（即城市居民），乡（镇）人民代表大会行使职权不可能完全代表乡（镇）农民集体和乡（镇）农民的利益，且运行成本高；（6）乡（镇）一级集体组织与乡（镇）人民政府财产关系不清，造成农民负担加重。　　（四）完善村农民集体内部治理机构　　为完善村农民集体内部治理机构，建立和健全村农民集体自身的、协调的、制衡的、良好的运行机制，笔者建议如下：　　1．设立村农民集体内“成员大会”或者“成员代表大会”　　村“成员大会”或者村“成员代表大会”是村农民集体最高权力机构。其主要职权是：（1）通过、修改本村农民集体章程；（2）选举、罢免本村“经营管理委员会”和本村“成员自治监督委员会”成员；（3）听取、审查本村“经营管理委员会”的工作报告和本村“成员自治委员会”的监督情况报告；（4）决定本村经济发展规划、村庄规划、生产经营计划、基本建设计划；（5）审查、批准本村年度财务预算、决算及年终收益分配方案；（6）决定土地承包方案、集体企业发包项目和方式、新上生产经营项目、新建企业、对外投资等重大事项；（7）决定个别土地承包经营权人之间承包地的依法调整；（8）决定土地补偿费等费用的管理、使用、分配办法；（9）决定本村宅基地的管理、分配办法；（10）决定购置或者处分重要固定资产、较大金额的借贷、重要固定资产的借用、重大生产投资、对外捐赠或将农村集体资产用于担保；（11）决定集体出资的企业的所有权变动等事项；（12）决定兴办集体公益事业所需开支；（13）决定合并、分立、解散及合并、分立、解散时集体资产的处置；（14）决定本村管理和监督人员的报酬方式和标准，以集体资产对经营者和使用者进行奖励；（15）本村农民集体章程涉及集体资产的其他重大事项。　　2．设立村农民集体内“经营管理委员会”　　村“经营管理委员会”是村农民集体业务执行机构。村“经营管理委员会” 向村农民集体最高权力机构负责，其主要职责为：（1）向本村“成员大会”或者“成员代表大会”报告工作；（2）负责召集和主持本村“成员大会”或者本村“成员代表大会”会议；（3）组织实施本村“成员大会”或者本村“成员代表大会”会议通过的各项决议；（4）拟订本村经济发展规划、生产经营计划、基本建设计划方案；（5）拟订本村年度财务预算、决算及年终收益分配方案；（6）拟订本村土地承包项目和方式、集体企业发包项目和方式、新上生产经营项目、新建企业、对外投资等重大事项方案；（7）制订和执行本村财务预算和决算制度、财产物资管理制度、财务管理制度、收益分配制度、专项基金管理制度、资产管理和经营报告制度、村务公开制度等经营管理制度，定期公布集体资产的运营状况，保障集体资产保值增值；（8）经营管理属于本村农民集体所有的土地和其他资产，经营管理依法确定由本村使用的国家所有的土地等资源性资产及其他资产；（9）依法与集体资产的经营者、使用者签订承包、租赁、使用等合同，依法签订贷款合同和担保合同等合同；（8）负责实施本村个别土地承包经营权人之间承包地的依法调整，依法行使土地承包经营权转让同意权；（9）负责实施本村土地补偿费等费用的管理、使用、分配和本村宅基地的管理、分配；（9）负责承包合同等合同管理、财务管理、下属企事业单位管理等日常村务工作；（10）聘任或解聘本村集体企（事）业单位负责人，派员参加联营、股份制、股份合作制、中外合资、中外合作等企业的管理工作；（11）负责组织对集体资产的评估和对经营者、使用者进行定期审计以及离任审计；（12）组织本村内植保、防疫、排灌、良种、肥料、信息、技术推广、购销等产前、产中、产后各项生产经营服务工作；（13）保护环境，防止废水、废气、废物等污染，制止滥伐滥垦和乱采乱捕；（14）组织本村收益分配；（15）管理乡（镇）以上人民政府拨给的补助资金以及公民、法人和其他组织捐赠的资产和资金；（16）依法处理其他日常村务；（17）依法维护本村农民集体及其成员的合法权益；（18）法律、法规、规章和本村农民集体章程规定的其他职责。　　3．设立村农民集体内“成员自治监督委员会”　　村“成员自治监督委员会”是村农民集体监督机构。村“成员自治监督委员会”向村农民集体最高权力机构负责，其主要职责为：(1) 向本村“成员大会”或者“成员代表大会”报告监督工作；（2）对村“经营管理委员会”执行本村“成员大会”或者“成员代表大会”决定事项的执行情况进行监督；(3) 对村“经营管理委员会”行使其职责进行检查、监督；(4) 依法负责村民自我管理、自我教育和自我服务，听取和反映本村农民集体成员对村“经营管理委员会”经营管理工作的意见和建议；（5）对村“经营管理委员会”人员执行职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、本村农民集体章程、本村“成员大会”或者“成员代表大会”决议的“经营管理委员会”人员提出罢免的建议；（6）当村“经营管理委员会”人员的行为损害村农民集体的利益时，有权要求村“经营管理委员会”人员予以纠正；（7）提议召开临时本村成员大会或者成员代表大会会议，在村“经营管理委员会”不履行本村农民集体章程规定的召集和主持本村成员大会或者成员代表大会职责时召集和主持本村成员大会或者成员代表大会会议；（8）向本村成员大会或者成员代表大会会议提出提案；（9）村“经营管理委员会”人员执行职务时违反法律、行政法规或者本村农民集体章程的规定，给村农民集体造成损失的，有权依法向人民法院对村“经营管理委员会”人员提起诉讼，请求人民法院判决承担其赔偿责任；(10)本村成员大会或者成员代表大会赋予的其他职责。　　参考文献　　【1]丁关良：《“集体土地所有权”性质之客观界定》，《淮阴师范学院学报》2007年第1期，第50~59（69）页　　【2】丁关良、周菊香：《对完善农村集体土地所有权制度的法律思考》，《中国农村经济》2000年第11期，第59~65页　　【3】韩松：《论集体所有权的主体形式》，《法制与社会发展》2000年第5期，第39~51页　　【4】张俊浩：《民法学原理》，《中国政法大学出版社》，1997年，第162页　　【5】丁关良：《土地承包经营权基本问题研究》，《浙江大学出版社》2007年，第100~103页　　丁关良：“农村社区集体主体问题研究”，《南京农业大学学报》(社会科学版) 2008年第4期。　　Studies on the problems of rural community collective main body 　　----- By analyzing on the ownership of rural collective land　　DING Guan-liang　　(The Center for Agricultural and Rural Development,Zhejiang University, Hangzhou, Zhejiang 310029)　　Subtracts: This study firstly analyzed the three-level (township, village and group) property of rural community, the diversification of collective main bodies (main body of rural community collective poverty right, rural collective economic organization and rural villagers’ autonomy organization) and their status in quo. Then several problems were penetrated into from view of law, such as the chaos in legislation brought by the ambiguity of law poverty of rural collective poverty rights, the phantom or absence of the main body of rural collective poverty rights. And finally, some countermeasures and suggestions were put forward to reconstruct the collective main body of rural community and consummate internal governance framework: ①To convert the three main bodies into one ------ farmers’ ②To endow farmers’ collective with special law status of civil main body ------ ③To change the three-level collective organization system into one-level ------ ④To promote the internal governance framework of farmers’ collective ------member convention or villagers congress.　　Key words: rural community&& community collective main body& village farmers’ collective&& internal governance framework--------------------------------------------------------------------------------　　【基金项目】国家社会科学基金资助项目（06BJY074）《依法流转土地承包经营权研究》（丁关良主持）。　　【作者简介】丁关良（1959.12―），男，浙江义乌市人，浙江大学中国农村发展研究院，教授，研究方向为农村法制、土地产权以及企业经营管理。
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