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淮南文商房地产开发有限公司与淮南市人力资源和社会保障局工伤行政确认二审行政判决书
安徽省淮南市中级人民法院
行 政 判 决 书
（2015）淮行终字第00003号
上诉人（一审原告）：淮南文商房地产开发有限公司，住所地安徽省淮南市毛集实验区。
法定代表人：叶一平，该公司董事长。
委托代理人：孔维钊，安徽徽商律师事务所律师。
委托代理人：李靖，安徽徽商律师事务所律师。
被上诉人（一审被告）：淮南市人力资源和社会保障局，住所地安徽省淮南市田家庵区。
法定代表人：杨舒生，该局局长。
委托代理人：岳勇，该局科长。
委托代理人：李茜，该局副主任科员。
一审第三人：宋立群，女，1982年10月生，汉族，住安徽省凤台县夏集镇。
委托代理人：王保林，凤台县关店乡法律服务所法律工作者。
上诉人淮南文商房地产开发有限公司（以下简称文商房产公司）诉淮南市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）工伤行政确认一案，不服田家庵区人民法院（2014）田行初字第00055号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于日公开开庭审理了本案。上诉人文商房产公司的委托代理人李靖，被上诉人市人社局的委托代理人岳勇，一审第三人宋立群的委托代理人王保林到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
一审法院经审理查明：2012年5月，宋立群经人介绍，到文商房产公司处报名参加了由其主办的文商城体验馆店长职位招聘，经文商房产公司审查合格后，宋立群应聘入职。2012年5月至6月17日，宋立群按文商房产公司的要求参加了由其主办的培训学习。培训期间，宋立群于日上午8时左右在骑电动车前往培训班的途中，碰撞到路边的手扶拖拉机尾部，致宋立群受伤，并被送往毛集试验区第二人民医院治疗，其治疗费用均由宋立群自行支付。日，淮南市公安局交通警察支队作出淮公交认字029号《道路交通事故认定书》，认定：宋立群负此事故同等责任。之后，双方发生劳动争议，2013年7月，宋立群申请毛集试验区劳动人事争议仲裁委员会对其与文商房产公司的劳动争议进行仲裁，毛集试验区劳动人事争议仲裁委员会于日作出（2013）毛劳仲裁字第1号仲裁裁决书，裁决宋立群与文商房产公司之间存在事实劳动关系。日，宋立群向市人社局申请工伤认定，市人社局立案后，于日向文商房产公司送达了淮劳工伤证（2013）第020号《工伤认定限期举证通知书》。日，文商房产公司以其与宋立群劳动争议纠纷一案正在安徽省凤台县人民法院审理为由申请中止工伤认定案件审查。日，市人社局作出《工伤认定案件中止通知书》并送达给宋立群。文商房产公司因不服上述仲裁裁决，于日起诉至安徽省凤台县人民法院，安徽省凤台县人民法院于日作出（2013）凤民一初字第01467号民事判决书，判决驳回文商房产公司请求确认与宋立群之间不存在劳动关系的诉讼请求。宣判后，文商房产公司不服，上诉至淮南市中级人民法院。日，淮南市中级人民法院作出（2014）淮民一终字第00138号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判并确认宋立群与文商房产公司之间存在事实劳动关系。
2014年2月，宋立群以安徽省凤台县（2013）凤民一初字第01467号民事判决书和安徽省淮南市中级人民法院（2014）淮民一终字第00138号民事判决书已经生效为由，申请市人社局恢复工伤认定案件审查。市人社局恢复案件审理后查明，宋立群与文商房产公司存在事实劳动关系，日宋立群骑电动车前往单位开办的培训班途中发生交通事故受伤，在事故中负同等责任。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，日，市人社局作出淮南认定1号工伤认定决定，认定宋立群为工伤。文商房产公司不服，认为宋立群提供的交通事故证明及交通事故责任认定书与法律规定的认定交通事故的证据要求不符，不能作为认定发生交通事故的证据，遂向安徽省人力资源和社会保障厅申请行政复议，日，安徽省人力资源和社会保障厅维持了市人社局作出的淮南认定1号工伤认定决定。文商房产公司不服，特向法院提起诉讼，请求法院依法撤销市人社局于日作出的淮南认定1号工伤认定决定，诉讼费由市人社局承担。
一审法院认为：根据《工伤保险条例》第十四条、《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第六条之规定，职工在合理时间内往返于工作地与住所地、经常居住地、单位宿舍的合理路线的上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的，应当认定为工伤。本案宋立群与文商房产公司之间存在事实劳动关系，且宋立群是在上下班途中发生同等责任交通事故，市人社局根据交通事故责任认定书和人民法院生效判决书，作出工伤认定决定，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。至于文商房产公司诉称宋立群提供的交通事故证明及交通事故责任认定书与法律规定的认定交通事故的证据要求不符，不能作为认定发生交通事故的证据，本院认为，文商房产公司该主张没有相应证据支持，不能推翻被市人社局提交的《道路交通事故责任认定书》，不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决维持市人社局于日作出淮南认定1号工伤认定决定。案件受理费50元由文商房产公司负担。
文商房产公司上诉称：宋立群提供的交通事故证明，无法证明事故系&非本人主要责任&的交通事故，该工伤认定条件不成立，一审判决维持该工伤认定错误。事故的直接受理机关毛集大队对事实认定为&碰撞到停在路边的手扶拖拉机尾部&，而交警支队作为毛集大队的上级机关，并未对事故直接办理，却得出事故系&宋立群碰撞到前方行驶的平板四轮车&，该结论不符合常理，也与案件基本事实不符。在事故中，宋立群应承担交通事故的主要或全部责任，不符合认定工伤的条件。综上，市人社局的工伤认定无事实和法律依据，一审判决维持该工伤认定错误，请求二审法院依法撤销市人社局作出的编号为淮南认定1号工伤认定决定。
市人社局答辩称：宋立群丈夫刘福全到其处为宋立群申请工伤认定，提交了毛集实验区劳动人事争议仲裁委员会（2013）毛劳仲裁字第1号仲裁裁决书，淮南市公安局交通警察支队淮公交认字029号《道路交通事故认定书》安徽省凤台县（2013）凤民一初字第01467号民事判决书和安徽省淮南市中级人民法院（2014）淮民一终字第00138号民事判决书等材料。上述材料可以证明宋立群在上班途中因&非本人主要责任&交通事故受伤。根据《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，其作出淮南认定1号工伤认定决定，认定宋立群为工伤。该认定事实清楚，程序合法，适用法律法规正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
宋立群陈述：其在上下班途中发生同等责任交通事故，市人社局根据《交通事故责任认定书》和人民法院的生效判决作出其系工伤的认定，事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。文商房产公司的上诉主张没有相应的证据支持，不能推翻《交通事故责任认定书》中&同等责任&的认定。故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
市人社局向法院提交的主要证据有：
第一组证据：
1、《工伤认定申请表》；
2、《证据清单》；
3、《工伤认定限期举证通知书》；
4、《工伤认定案件中止通知书》；
5、《工伤认定决定书》；
6、送达回执三份；
7、毛劳（人）仲案字（2013）1号《受理通知书》；
8、毛集实验区劳动人事争议仲裁委员会（2013）毛劳仲裁字第1号仲裁裁决书。
该组证据证明其作出淮南认定1号工伤认定决定的程序合法。
第二组证据：
9、《关于宋立群工伤认定的答辩意见》；
10、凤台县人民法院传票；
11、《道路交通事故认定书》（淮公交认字029号）；
12、宋立群上下班路线图；
13、淮南市毛集实验区第二人民医院出院记录；
14、安徽省凤台县人民法院（2013）凤民一初字第01467号民事判决书；
15、安徽省淮南市中级人民法院（2014）淮民一终字第00138号民事判决书。
该组证据证明其作出的淮南认定1号工伤认定决定事实清楚、证据确凿。
法律依据：《工伤保险条例》第十四条第（六）项。
文商房产公司向法院提交的主要证据有：营业执照和组织机构代码证。
宋立群在法定期限内未向本院提交证据。
上列证据均已随案移送本院，经庭审质证，本院对一审认定的案件事实予以确认。
本院认为：本案被诉具体行政行为是市人社局作出淮南认定1号的工伤认定决定，故该决定作出时所依据的事实是否清楚，适用法律是否正确是本案争议焦点。
本案中市人社局受理宋立群的工伤认定申请后，依法向文商房产公司送达了《工伤认定限期举证通知书》。文商房产公司在举证期限内未向市人社局提交宋立群不应认定为工伤的相关证据。市人社局在法定期限内依据安徽省凤台县人民法院（2013）凤民一初字第01467号民事判决、安徽省淮南市中级人民法院（2014）淮民一终字第00138号民事判决及淮公交认字029号《道路交通事故认定书》等相关证据，作出了编号为淮南认定1号工伤认定决定。该工伤认定决定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。
对于文商房产公司认为宋立群应承担交通事故的主要或全部责任，不符合认定工伤的条件的上诉理由，本院认为，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定：&人民法院审理工伤认定行政案件，在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第（六）项&本人主要责任&、第十六条第（二）项&醉酒或者吸毒&和第十六条第（三）项&自残或者自杀&等情形时，应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据，但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外&，市人社局在认定宋立群是否属于《工伤保险条例》第十四条第（六）项所规定的&本人主要责任&时依据的是淮南市公安局交通警察支队毛集大队出具的《道路交通事故认定书》，文商房产公司虽对该《道路交通事故认定书》持有异议，认为宋立群应承担事故主要或全部责任，但并未提供足以推翻该《道路交通事故认定书》中认定宋立群负事故同等责任的相反证据，故文商房产公司的该上诉理由不能成立，不予支持。一审判决维持市人社局作出的工伤认定决定并无不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一审案件诉讼费用负担按一审判决执行，二审案件受理费50元，由上诉人淮南文商房地产开发有限公司负担。
本判决为终审判决。
审判长　李　戎
审判员　李　平
审判员　王雅琼
二〇一五年一月十三日
书记员　刘富丰
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
（二）原判决认定事实清楚，但适用法律、法规错误的，依法改判；
（三）原判决认定事实不清，证据不足，或者由于违反法定程序可能影响案件正确判决的，裁定撤销原判，发回原审人民法院重审，也可以查清事实后改判。当事人对重审案件的判决、裁定，可以上诉。
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交通事故认定书与民事赔偿比例的关系
　　　　2003颁布的《交通安全法》第七十六条第（二）项对此已作出明确的规定：机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，非机动车驾驶人、行人没有过错的，由机动车一方承担赔偿责任；有证据证明非机动车驾驶人、行人有过错的，根据过错程度适当减轻机动车一方的赔偿责任；机动车一方没有过错的，承担不超过百分之十的赔偿责任。该规定可以看出民事责任并不是完全按责任认定划分的。　　二、法院能否审查公安机关责任认定书。 　　　　当事人不服交通事故责任认定而提起诉讼可否作为行政案件受理，当时各地法院做法不一，当今在理论上也还有分岐。从交通事故责任认定性质看，责任认定具有具体行政行为与书证的双重属性。从理论角度分析，可以对交通事故认定这种具体行政行为提起行政诉讼，但从客观实际上考虑，交通事故责任认定又不具有行政案件可诉性。其仅仅是一种行政确认行为，有学者认为行政确认行为属准具体行政行为，因其不同于一般具体行政行为，责任认定书不确定当事人具体权利义务关系。最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第一条第（六）项规定：对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于法院行政诉讼的受案范围。而且责任认定具有较强的技术性与时效性，在司法资源极其缺乏的情况下，也不宜直接以行政诉讼对其进行司法审查。 　　　　目前，我国是在民事诉讼中对责任认定进行附带司法审查。全国人大常委会法制委员会在2005年的立法解释中，明确规定交通事故责任认定不能向人民法院提起行政诉讼，当事人对交通事故责任认定书牵连的民事赔偿纠纷，可以向人民法院提起民事诉讼。附带性审查交通事故认定发生在民事审判中，它不是专门确定交通事故认定是否合法有效。附带性审查是对具体行政行为予以采信或拒绝采纳的一种方式，但不能对具体行政行为撤销、变更等。此种司法审查救济方式比较符合我国司法实际。 　　　本案也是采用附带性审查方式。针对原告提出的异议与申请，法院在审理中进行了勘查：挖掘机两前轮带顶最外侧宽1.64米，发生事故油漆路面宽4米，两侧尚有半米多宽的土路基，县交警队勘测现场图标示的撞击位置距路面南侧1.6米，指的是距油漆路面南侧边缘；交警队勘查现场时录像证明当事人均不在现场，勘查现场前原告女儿已被送往医院。关于交通事故现场图肇事车辆尺寸是否应标示，法律未作强制性规定，按法院勘测车辆与路面宽度，不能证明交警队认定事实的错误。基于以上事实，法院采信了公安机关交通事故责任认定书。
道路交通事故责任认定只是对交通事故原因责任的确认，并不等同于民事责任的划分；机动车致非机动车一方人员伤亡的交通事故，机动车一方应适当承担更多民事责任；法院可以在民事诉讼中对道路交通事故责任认定进行附带性审查，可以采用或拒绝采用责任认定书，但不可以直接
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交通事故责任认定不准确，怎么申诉?
　　【 】交通事故责任认定不准确，怎么申诉?&&在交通事故损害赔偿中起着重要作用，而新的《道路交通安全法》及实施条例没有规定当事人对&交通事故认定&不服可以申请复议或提起行政诉讼，当事人的救济途径是否被剥夺了?
　　&交通事故认定&是什么?是类似于医疗事故鉴定的专业性技术结论，还是类似于行政机关作出的具体行政行为?
　　没有了复议程序，如何实现对&交通事故认定&权利的监督?如何保障当事人的合法权益?
　　一、新交法第73条规定，&公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。&在交通事故赔偿中，这份&证据&的性质是什么?它是否仅仅是一般意义上的证据?
　　李湘军：(市律协汽车法律事务专业委员会委员)
　　交通事故认定书是交通管理部门对交通事故在经过现场勘验、调查等程序并根据有关的检验和鉴定，作出的一种具有技术鉴定性质的结论，其性质应更倾向于技术分析报告。它虽然是证据中的一种，但与一般意义上的证据相比，它的意义非常重大，且往往对案件的审理起着决定性的作用。
　　耿欣：(松涛律师事务所律师)
　　交通事故认定书的性质属于间接证据，是交通管理部门得出的一种主观证据。但实际中，这种在现场的基础上根据判断作出的主观认定却往往具有比直接证据更高的效力。如果缺少对这种主观认定的监督，极易导致权利的滥用。下一页&&
　　刘莘：(中国政法大学法学院教授)
　　交通事故的发生是客观事实，但是交通事故认定书除了运用技术手段对有些事实进行勘验、检查、调查外，还是有主观取舍的。另外，交通事故认定书在作出的过程中很可能存在程序违法。所以，不能因为交通事故认定书被规定为证据，就不质疑它的效力了。
　　二、交通事故认定书是技术性鉴定结论还是行政部门的具体行政行为?若对交通事故认定不服，是否应该有救济途径?李湘军新交法将原&交通事故责任认定&改为现行的&交通事故认定&，淡化了交通管理部门对事故认定的行政色彩，强调了交通管理部门中立第三方的角色。但是，技术性鉴定报告应由具有相应资质机构中的具有鉴定资格的技术人员作出，对鉴定结论不服可申请由上一级鉴定机构重新鉴定。
　　但目前的交通事故认定书却是由行政机关作出的技术性鉴定，这就使得这一鉴定结论既非技术性鉴定结论、又非具体的行政行为，因此造成对认定不服，既无法申请重新鉴定，又不能提起行政诉讼。耿欣交通管理部门是行政机关，其作出的认定结论直接关系到当事人双方的合法权益是否被侵犯的问题，应属于具体行政行为。
　　三、根据新交法及相关的配套法规，交通管理部门对交通事故的责任认定已不再简单地等同于民事责任的分担。交通事故责任认定作为一种证据，最终由法院来审查确认。在实际操作中，作为非专业机构的法院，仅凭当事人的举证进行裁判，能否从根本上保障当事人的合法权益?
　　李湘军
　　交通事故认定是一项专业性极强的技术工作，法官不一定具备这方面的技能。其次，交通事故认定应该是从技术上对事故进行的责任划分，它虽然不能简单地等同于侵权责任划分，但由于事故责任与侵权责任有竞合，因此，将认定责任推向法院是不合适的。
　　因为，在类似案件的审理中，如果双方当事人能够提供强有力的证据证明交通管理部门对交通事故认定的错误，法院虽不用&纠正&交通管理部门作出的认定，但却需要法院重新搜集大量的证据，这无疑会造成司法资源的巨大浪费。
　　根据谁主张谁举证的原则，由当事人举证来证明交通管理部门在交通事故认定中的错误，对当事人来讲，既显失公平也存在难以操作的情形。比如，交通事故涉及刑事犯罪时，当事人会被当作犯罪嫌疑人限制人身自由，在这种情况下，当事人根本无从收集对自己有利的证据，去推翻交通管理部门作出的对他不利的交通事故认定。&&下一页&&
　　专家支招
　　在现阶段，如何弥补交通事故认定无复议程序带来的缺憾?
　　李湘军
　　虽然新交法及相关的配套法规没有涉及对交通事故认定不服可以提起复议，但实际中，当事人还是可以向作出交通事故认定部门的上一级机关申请重新认定的。目前，北京市交通管理局已就新交法实施以来发生的几起因行人违章(机动车一方无责)引发交通事故的认定进行了重新认定。
　　这虽然是交通管理部门的自纠行为，但需要强调的是，这仅是由当事人自发申请重新认定，是一种自发行为，而非依法定程序产生的结果。
　　交通管理部门要将交通事故认定书的内容完整化，尤其是在无法查清事实的情况下。对于不能得出事故认定的，要详尽地写明现场的事实部分，提供全面的证据。交通事故不可复原，作为中立的第三方，这些来自于现场的直接证据对案件的审理起着至关重要的作用。另外，对于双方当事人，交通管理部门应公开全部材料。
　　今年全国两会期间，全国人大代表迟夙生代表提出&修改《道路交通安全法》第73条议案&。迟夙生代表建议将&交通事故认定书&修改为&交通事故责任认定书&，去掉&作为处理交通事故的证据&这句话，并增加一款：&当事人接到交通事故责任认定书后，对认定不服可以在60日之内向上一级责任认定机关提起复议，也可以在15日之内向人民法院提起行政诉讼。&
　　李湘军：
　　民事诉讼中必须要有救济方式，缺少了监督，没有了必要的救济手段，极易造成现实中的不公。
　　耿欣：
　　无论是技术报告还是具体行政行为都要有救济程序，取消复议程序后，将救济的希望全部依赖于没有专业知识、无法出现场的法官身上，是不现实的。
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