《中华人民共和国村民委员会选举法》立法建议稿 - 北大法律信息网 - 北大法宝--中国最早、最大的法律信息服务平台
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【中文标题】《中华人民共和国村民委员会选举法》立法建议稿
【英文译本】
【英文标题】&
【作者】王禹&
【写作时间】2002 年&
【学科类别】&
【关键词】&
【原文出处】&
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《中华人民共和国村民委员会选举法》立法建议稿
　关于起草《村民委员会选举法》立法建议稿的说明　
　中国的问题，大多出于农村。农村乱则天下乱；农村治则天下治。农村的矛盾，在农民的逆来顺受的生活方式下被掩盖着，却不断地累积和深化；历朝历代，都是农村的矛盾暴露出整个社会的矛盾；都是农村的动荡引发出整个社会的动荡。　
　文化大革命后，在中国的农村进行了两项改革，一是逐步建立起以家庭联产承包责任制为主的统分结合的双层经营体制，二是废除政社合一体制，将原来的人民公社改为乡级人民政府，原来的生产大队改为村民委员会，原来的生产队改为村民小组，逐步建立了村民自治制度。　
　82年新修订的是我国进行政治体制改革和经济体制改革的宣言书，其中规定：　
　城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。　
　居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议（第）。　
　当时，城市里的居民委员会早于1949年开始建立，而在农村，为适应土地改革和巩固政府的需要，建立了村人民政府，作为国家的基层政权，下设调解委员会，治安保卫委员会等。1956年在全国范围内建立起三级所有，队为基础的人民公社体制，1978年出现的家庭联产承包经营土地的制度，使得人民公社的经济职能被废除，从而演变成今天的乡镇人民政府，而公社下辖的生产大队和生产队从原来的统一支配农民生产资料和消费资料转而办理农村的公共事务和公益，演变成基层群众自治组织的村民委员会和村民小组。在制定82年的过程中，很多人反对比照城市里的居民委员会在农村设立村民委员会，认为农民的文化素质和民主素质均不足以达到自治的要求。但这种意见没有被吸收，改革过程中出现的新生事物村民委员会作为基层群众自治性组织被新所肯定，村民自治作为制度正式确立起来。　　　　　　
　所谓自治，指的是自己管理自己。所谓基层群众自治，是指基层群众自治组织管理与自己利益密切相关的本区域内事务，依法实现基层群众的自我管理，自我教育和自我服务。但同为基层群众性自治组织，村民委员会设在农村，和城市的居民委员会有很大不同，原因在于农村是实行土地的集体所有。这个集体所有主要是指以村为单位的集体所有；只在极少数地方是村民小组或乡镇农民集体所有，但在大部分地区，以村为单位，意味着经营土地的公共权力落入了村民委员会的手中。　
　中国的农村，历史上没有形成公共集会以行使其集体所有权的习惯，农民更缺乏敢于开罪领导以争权利的思维方式，因此，所谓农村的土地集体所有，实际上成了村里的领导干部说了算数，集体所有制被蜕变成私有制。村里的少数几个人就在各式各样的文书上盖上村民委员会的大印，卖掉农民世世代代赖以养活自己的土地，因为缺乏有效的监督，他们将其卖掉的收益部分用来改进自己的办公设施，部分塞进自己的腰包。农村的土地集体所有，是指土地属于以村为单位的农民集体所有，承包给每家每户分散经营，这实际上以家庭为单位，用债权的形式实现物权，降低了物权的直接支配性。村里的少数几个人掌握了发包土地的权力，因为在缺乏现代农业技术的条件下，好的土地意味着好的收成，他们将优质的耕地发包给自己的亲朋好友以及给自己送了好处的农民来耕种。　
　宅基地也是属于集体所有，由村里统一分配，在农村迅速城镇化的今天，村里的少数几个人将有地利的宅基地批给自己来使用。国家鼓励发展乡镇集体经济，村里可以兴办企业，村里的领导者及其亲属可以当上各种企业大大小小的主管，这样，集体所有制的企业也被蜕变成私营企业，有些人竦身一摇，又是一个资本家。　
　山高皇帝远，村民委员会虽然是基层群众自治组织，没有正式国家干部的编制，但同样手中掌握的也是一种公共权力，支配着与中国农民更有切身利害关系的公共资源，除了上述土地问题外，村里通过办理本居住地区的公共事务和公益事业，取得了许多种事实上的权力。村里的农民每年上交许多乡统筹提留的款项，村里的农民上缴水电费，水利兴修、征兵、计划生育的具体落实方案，也由村里来抓；从出生的计划生育到死亡的殡葬改革，从大街上吵架，维护社会治安到家庭生活中的村户卫生，文明家庭评奖，这些都是村民委员会所要办理的事项。　
　村里有大量的集体资产，少数人却可以私自运用，村里应当有村民自己的自治组织，却被少数人掌握了权力，1996年，当时的国务委员李贵鲜在全国民政厅（局）长会议上讲话说：　
　“城市居委会、农村村委会是社会的最基层，是社会稳定的基础，基础动摇了，什么事情也干不成，应该肯定，全国的居委会、村委会绝大多数是好的，干部绝大多数也是好的，与农民同甘共苦。但也有少数基层组织软弱涣散，甚至被坏分子、变质分子把持，有的搞帮派，搞家族，搞经济犯罪，加重农民负担，甚至逼债打死人，逼死人，这怎么得了！这样的基层政权还是我们的吗？能是共产党领导的吗？我看不是！对这些害群之马要严惩不贷，我们一定要保护农民的合法权益，搞好干群关系，一定要把基层政权建设好。对好的乡村干部要表扬、奖励，对那些不法分子要公开惩处。”　
　1998年6月，国务院民政部部长多吉才让在九届人大常委会第三次会议上的《关于(修订草案)的说明》上也说：“在一些地方，基层干部欺压群众，腐化堕落，损害广大农民利益的情况时有发生，有的甚至相当严重”，任何一种权力具有腐败的倾向，只要缺乏有效的监督，便会变成谋取权势者私利的工具，变成压迫和剥削人民的手段。　
　1988年制定的，在农村试行推广村民自治制度，其中虽然也根据的规定，要求村民委员会成员由村民选举产生，但还是比照原来人民公社时代产生生产大队长和生产队长的作法，村民委员会成员由基层国家政权的指定任命，或者由村的党组织推荐，上级组织考察任命，或者有些地方也组织起选举，但是间接的等额选举，所以只是过过形式而已。　
　自治的实质便是还政于民，必须将中规定选举村民委员会的规定彻底贯彻下去，使村民能够切实地体会到当家作主的精神，必须实行民主的现代选举制度，使得村民委员会的性质不致于由原来的基层群众自治组织变异为凌驾于广大农民头上的国家机器。以村为单位进行的现代民主选举，为选举的民主性和真实性提供了可能性，因为同处一村，谁好谁坏，谁有能力谁没能力，大家嘴里不言明，肚子里却很雪亮。1998年11月全国人民代表大会常务委员会重新修订了1988年以来推广试行村民自治的，其中正式确立了现代的民主选举制度，要求采用普遍性原则，平等性原则，直接提名原则，差额竞选原则，秘密投票和自由投票原则来直接选举产生村民委员会。这是中国农村历史上的新篇章，也是中国整个政治发展史上的新篇章。谁任命我，我就对谁负责，这是政治学里的一般规律，将干部的任命权从上级政权转移到中国农民的手中，是一个有重大意义的突破。许多人欢欣鼓舞，认为中国的革命和改革都自农村始，直接选举产生村民委员会可能是中国政治体制改革的突破口，这又是一次农村包围城市的伟大战略。　
　村民选举制度意义深远，无论对它作怎样高的评价都不过份。它直接给那些认为中国农民素质差，不适合推行民主政治的思想保守者以沉重的打击。这些自以为目光犀利的人肯定忘记了民主背后的驱动力量是利益和利益的冲突。这一点正是农村的村民委员会比城市里基本上没有什么利害冲突的居民委员会选举更热烈、更引人关心、更有政治热情的地方。还有一些稳重老成者，认为中国经济尚未发展成熟，中国农民还不富裕，他们以此为理由，反对中国搞如此大规模的民主。他们只躲在自己的书斋里忙于写书，却不愿意出去到外面对中国的基层社会作深入的考察，他们不情愿睁开眼睛看中国农村现在所发生的风起云涌的选举运动，他们对这些朴实的劳动者迸发出来的政治热情感到害怕。对于这些经济决定论者最有力的反驳是恰恰就是中国的民主实践，而在经济富裕的南方沿海，其选举的规范程度还远不如北方。　
　中国历史上长期缺乏民主的传统，近代以来，民主的理念被引进国内以后，仅仅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中国社会的基层；民主被异化掉了，成了给专制披上外衣的套子和政客争夺权力的漂亮幌子。民主成了中国人民远不可及的事情；但实行村民自治与选举，一下子将把民主政治摆在中国农民的眼前。这是村民选举制度的重大贡献。民主是一种习惯，只有操练熟了，久而久之，才会转换成人们普遍遵守的生活方式，才能为整个国家发展健康成熟的政治奠定深刻的基础。　
　中国进行改革的初期，人民公社体制被废除以后，在农村中出现了权力的真空状态，因而由村民委员会取而代之。从法律上看，村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性的自治组织，但它实际上起了政府的作用，担负着大量的行政和准行政事务，具有强烈的国家权力内容，另一方面，生产大队和生产队的集体劳作方式解体后，取而代之以家庭联产承包责任制的经营方式，这种经营方式以家庭为单位，分户劳动，所以减少了农村的公共活动空间，在这种情况下，完全由村民自动组织起来进行民主选举的操作显然不大可能。因此，与西方相反，西方的民主是先有社会民主，如受到托克维尔极力赞誉的新英格兰乡镇自治，然后再上升为国家民主，是一种自下而上的民主进程；然而在中国，要想在社会基层将民主的理念扎下根来，在启动村民自治的历史进程当中，国家显然具有特殊的位置，否则，至少在操作的层面上缺乏程序上的可能性。　
　不必事事比照西方，中国的民主进程是一种特殊的历史进程。就村民自治而言，国家在民主程序的操作上，有必要给村民以法律上的引导。但问题是，现在农村里推行村民选举，涉及到达九亿多的人口数，相当于四个美利坚合众国；涉及到中国百分之九十以上的国土面积，却在中央的层次上缺乏一部统一适用于全国范围内的村民委员会选举法。　
　现有的中央立法中，有一部，其中规定了村民选举的内容。这部村民组织法共30条，其中涉及到村民选举的有6条，这六个条文是：　
　第11条：村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。　
　村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。　
　第12条：年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。　
　有选举权和被选举权的村民名单，应当在选举日的二十日以前公布。　
　第13条：村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。　
　第14条：选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。　
　选举村民委员会，有选举权的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。　
　选举实行无记名投票、公开计票的方法，选举结果应当当场公布。选举时，设立秘密写票处。　
　具体选举办法由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。　
　第15条：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。　
　第16条：本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。　
　这六条，是村民委员会选举的基本法律框架；根据这六个条文，各地的省级人大常委会制定了村民组织法实施细则，但这些地方性的实施细则由于处于下位法的地位，不能突破上位法的框架和局限，对选举程序的规定不甚详明；所谓有权利必有救济，而它们在选举权的救济上缺乏切实可行的途径，因此尚不足以适应农村选举实践的迅速发展，解决其中提出来的一系列法律问题。有一种意见认为，我们可以适用我们现行的选举法来解决村民选举中出现的法律问题。这种观点是不对的，我国选举法的调整对象仅限于全国人大代表和地方各级人大代表之选举，在选举法中，被选举出来的被称为人大代表，代表人民实行国家权力，而在村民选举中，被选举出来的是村民委员会，是基层群众性自治组织，因此无法适用选举法来解决村民选举中所出现的法律问题。　
　村民选举兴起的背景，是农村经济体制改革造成政社合一的人民公社体制的迅速废除，国家急待于以一种新的形式将农民组织起来，国家首先考虑的是村民自治组织，而不是自治和选举本身的独立价值。国家本应通过村民自治法，划定国家政力和基层群众自治的界限，然后在此基础上，制定村民选举法和村民组织法，而现在的村民组织法包括了上述内容。现在有村民组织法，无村民选举法，村民组织法简单地规定了村民委员会的选举，将选举法的内容规定在组织法当中，实际上贬低了选举法在法律家族中的身份，将选举置于无足轻重的地位；因为只有选举出了村民委员会以后，才谈得上村民委员会的组织制度问题：在法律的逻辑上，应该先有选举法，然后再有组织法。　
　村民选举是中国历史上至今为止最伟大的民主实践，却缺乏统一的专门法律来调整。现在，调整村民选举的除了全国人大常委会制定的的六个条文，和各地的省级人大常委会制定的村民组织法实施方法外，还有各级人民政府及其民政部门、各级党委及其组织部门发布的基层干部换届选举指导意见，以及本村村民选举委员会公告的适用于本村范围内的具体选举办法。但上面的法律过于抽象简单，就会面临着被下面的法律架空的危险，在许多地方，基本上无制度化的规则可言，而只是临到村民委员会选举开展之际才颁布相关文件加以规范，所以，缺乏法律应有的稳定性，往往是一年一个样，三年大变样。民主是一种制度，民主的理念只有变成制度化的民主程序后，才算得上民主的胜利。　
　有一种意见以为，村民的选举既然属于村民自治的一种形式，就应当有村民自发组织，国家应当只有一个原则性的构想，国家的权力如果过多的介入，反而损害了自治的应有之义。所以，选举中出现的法律问题，由各地结合自己的具体情况和民主发展程度，加以解决，国家启动村民自治后，不宜再制定统一的村民选举法，以求各地适合于某个固定的模式。这种观点忽略了农村的选举是在基层国家权力的指导下进行的，制定统一的村民选举法，不仅是规范村民的选举活动，更重要的是将基层政权的选举指导工作纳入法治的轨道。法律的功能应当是约束国家权力，在约束国家权力的同时，约束公民行为，其效力才能受到公民的尊重。由于缺乏国家层次上的统一的村民选举法，致使各地政出多门，基层政权根据各个部门各式各样的红头文件指导村民选举工作，从而造成农村选举的混乱局面。　
　必须强化国家在村民选举中的指导作用。中国历史上长期缺乏民主传统，中国的农民缺乏民主选举的技术训练，六个选举条文显然远远不够。这六个条文存在着许多法律技术上的难题，正如我后面在立法建议稿中所提出并力图解决的问题所见，存在着与其他部门法不搭配的诸多法律漏洞，给基层政权干预和操纵农村选举造成了法律上的机会。选举制度的不完善，直接影响了村民自治的进一步发展，使民主背离了自己的初衷，其结果使得村里公共权力的转移，从传统的明争暗斗披上了选举的现代形式，而实质无甚改变。选举失去了应有的严肃性，朴实的农民顿生反感，降低了他们的民主热情，比如说选举中的贿选和拉票，需要基层政权睁一只眼闭一只眼的态度，又需要自己的经济实力和社会上的其他背景；这些行为因为缺乏有效的监督，农民的反映就尤其强烈，大家感觉传统的社会风气被民主所败坏，与其这样选，还不如不选呢。这些问题又与中国宗法家族的问题纠缠在一起，反而有可能激化了农村里的本来潜伏以久的矛盾。这是一个危险的信号。　
　民主是一种公开参与政治的规则。民主正义的核心在于程序上的正义。鉴于此种理念和上述种种之问题，本文试图起草一部全国范围内的村民委员会选举法，对村民选举制度的立法完善提供可行性建议。本建议稿试图在总结我国基层农村的民主实践经验的基础上，从我国的及其各种部门法出发，构建一个比较完整的具有操作性的村民委员会选举制度，将其纳入到我国的整个社会主义法律体系中去。　
　现在社会各界对村民自治和村民选举的研究处于热潮，但我恕直言，这其中的大多数文章只是局限于论证村民自治和村民选举的必要性和可行性，它们从政治学和社会学的角度提出问题和观察问题，其形式主要表现为理论上的学理论证和社会调查报告。这些文章不能为现实农村中的村民碰到的选举纠纷和选举问题提供现成的解决方案。民主的实质在于程序正义优先于结果正义，选举什么样的人上台执政并不是民主首先关心的问题。民主所关心的是候选人的上台是不是通过合法的选举程序，是不是多数选民按照自己真实的意志行使了选举权利，所以，需要我们从政治学角度转换到法律的角度，对村民自治和村民选举进行研究。因为现实中的民主不是表现为抽象的公平正义的理想，尤其在农村，农民不懂得何为民主，但却能深刻地体会到他们的利益所在；民主的实质是利益和利益的纠纷，这就需要我们设计完善的选举制度去解决农民选举的利益纠纷。　
　如前所述，我国存在着制定统一的村民选举法的必要性。我国1979年制定的选举法不能用来调整村民选举，而现在用来调整村民选举的村民组织法，却仅共30条，其中涉及选举的只有6条，共500 字左右，显然远远不足以调整我国九亿多农民的民主实践。村民组织法授权地方制定地方性法规的实施细则，配套调整村民选举，但在具体制度的创建上，各地村民组织法实施细则在内容出入很大，在有些选举制度上，虽然有很多的雷同之处，但文字表述不一，各地的立法技术不规范，所有这些都造成了我国宪法架构下的整个社会主义法律体系的不统一。所以，我认为，在全国的范围内，制定统一的村民选举法势在必行，只是时间上迟早的问题。　
　本立法建议稿即是秉着上述精神而起草。本立法建议稿在起草这部统一的村民选举法时，遵循了以下几个基本原则：（1）依据，尤其是依据中的有关基层自治和公民选举权利的规定和精神。（2）依据村民组织法，尤其是其中6个选举条文的规定。（3）统一各省、自治区、直辖市的地方性选举实施办法中明显不一致的内容。（4）完善现行村民选举制度，引进有利于保护农民利益的选举制度。　
　本立法建议稿的结构分为八章共一百零二条，这八章分别为总则、选举工作机构、选民登记、候选人的产生、投票选举、罢免、辞职和补选、法律责任、附则。　
　本法适用中华人民共和国境内的农村里村民委员会的选举。国有场、矿和城市街道办事处所辖的村民委员会，同样适用本法。本法也适用于牧民委员会的选举。但城市里的居民委员会选举不适用本法，它适用居民委员会组织法。另外，在农村里直接选举乡、民族乡、镇，不设区的市、市辖区、县、自治县的人大代表，也不适用本法，它适用。　
　本立法建议稿在村民组织法和各地的地方性实施细则的基础上，对村民的选举制度提出了以下的几种立法建议：　
　第一，在村民选举中引进选民资格案件。　
　所谓选民资格案件是指在选民登记中，对于由选举委员会公布的选民名单有不同意见的，可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见，应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服的，可以以选举委员会为被告，在选举日的五日内以前向人民法院起诉，人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。　
　现在选民资格案件，仅仅只适用于县级及县级以下人民代表的直接选举中。而在同样是直接选举的村民选举中，村民组织法和各地的地方性实施细则都没有规定。在村民选举中，村民对选民名单登记有不同意见的，可以向村民选举委员会提出申诉。村民选举委员会对申诉意见，在选举日前作出解释和纠正。这种制度，因为村民选举委员会自己既登记选民名单，又自己审查自己登记的选民名单有没有不当违法之处，所以违背了自己不得成为自己法官的自然公正原则。　
　本立法建议稿规定：对公布的选民名单有异议的，应当及时向村民选举委员会提出申诉。村民选举委员会应当在三日内作出处理决定。申诉人仍不服的，可以在选举日的五日以前向当地的基层人民法院起诉，人民法院应当在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。　
　但为了公平起见，本着我国实事求是有错必纠的法制精神，申诉人对于人民法院的判决仍不服的，可以提起审判监督程序。审判监督程序的提起，不影响本次选举中选民资格的认定。　
　第二，确立海选模式。　
　村民组织法第14条规定由本村有选举权的村民直接提名候选人，根据第14条，可以有两种提名方式：一种是村民多少人以上联合提名候选人，另一种是海选模式。我认为，由村民联名提出候选人，就会产生候选人人数远远多于应选人数的问题，所以就得预选，但采用何种程序来预选候选人？如果由村民代表会议来预选，因为村民代表的权力来自于村民委托，村民的提名效力高于村民代表的提名效力，提名效力高的就不应该为提名效力低所否定，所以这是不妥当的。如果由村民会议来预选，而实际上和海选模式是相同的程序，反而增加了选举工作量。所以，本立法建议稿排除联合提名方式，而采用海选模式提名产生候选人。　
　所谓海选模式，也有人称为一人一票的提名方式，是指由村民选举委员会召集本村有选举权的村民直接投票提名，经过村民选举委员会资格审查后，按主任，副主任正式候选人分别比应选人数多一人，委员正式候选人比应选人数多一至二人的数额确定，并当场公布正式候选人的名单。　
　海选模式必须遵守以下规则：（1），有半数选民参加，提名有效。（2），不得委托他人投票提名。（3），等额提名办法：提名主任候选人一名，副主任和委员会候选人与正式名额相等，超额提名无效。（4），分别提名方法：必须按村民委员会主任，副主任，委员三种不同职务分别提名，提名同一候选人两种职务的无效。　
　与村民联名提出候选人相比，村民联名是一种公开的提名方式，而海选模式是一种秘密的提名方式，为中国好面子的农民参与村民竞选提供了一种非常高的可能性。　
　第三，关于竞选。　
　村民组织法第14条规定候选人的名额应当多于应选名额，从而确立起差额的村民选举制度。选举一旦差额，就必然带来竞选，竞选是差额选举过程中所自然形成的法律现象。在村民选举中，必须引进竞选制度。　
　本立法建议稿采用两种方式进行竞选：（1），村民选举委员会应当通过各种形式向选民介绍候选人的情况，介绍可以采取墙报、印发介绍资料、广播等，介绍的内容主要包括诸如候选人的简历、文化程度、家庭情况、经济情况、现实表现、工作能力、本人特点等。（2），主任候选人应当拟出任期目标，向选民公布，在选举大会发表演讲，演讲的内容包括阐述自己当选后的治村方案及工作目标，自己如何廉洁自律等。候选人应当回答选民提出的问题。竞选必须合法，不得有胁迫、贿赂、伪造选票等行为。竞选不得人身攻击，不得有侵犯其他候选人的隐私权和人格权之行为。　
　另外，本立法建议稿还引进选民自荐制度。所谓选民自荐制度，是指没有被列为候选人的选民也可以在选举日的五日前以书面形式向村民选举委员会提出自荐的申请。村民选举委员会应当在选举日的三日前公布自荐人名单。村民选举委员会可以向选民介绍自荐人的情况。　
　第四，关于投票选举中的具体投票办法。　
　在中国的广大农村，农民历来没有举行公共集会以讨论自己权利的习惯，所以，中国的农民缺乏公共生活的空间。而在现代的民主制度下，需要有一个独立的公共生活空间，其中公民能够畅所欲言，通过投票能表达出自己内心对政治的真实意志，从而培养起村民的公民意识。我认为，在村民选举中，应当召开村民选举大会进行选举，如果不召开村民选举大会，让村民选举委员会提着票箱挨家挨户登门投票，虽然也能选出当选人，但已违背村民组织法中村民通过村民会议进行村民自治的法律精神。　
　本立法建议稿规定投票选举时，应当召开选举大会。村民选举委员会应当根据选民居住状况和便于选举的原则，设立中心投票会场和若干投票站。中心投票会场，应当设立秘密写票处。对不便到会场或投票站投票的，可以设流动投票箱。村民选举中，必须召开选举大会，设立中心投票会场和若干投票站。　
　由于村民选举是三种职务的选举，在一次选举中，要同时选举出主任、副主任和委员三种职务，由此会产生不同的投票次序。一种是分别投票制，分三次投票分别选举出主任、副主任和委员，另一种是一次投票制，即主任、副主任和委员在一次投票中产生。本立法建议稿规定由村民会议或村民代表会议决定采用一次性投票方法，还是采用分别投票选出主任、副主任和委员。村民会议或村民代表会议没有决定的，也可以由村民选举委员会决定。但在一次性投票方法中，可以采用票数相加的办法。　
　所谓票数相加，是指较高职务的票数相加到较低职务候选人的票数上，但较低职务的票数不能相加到较高职务候选人的票数上。具体是指在一次性投票选举中，委员候选人的得票数，可将其获得主任、副主任、委员的票数累计相加，计算为所得票数。副主任候选人的得票数，可将其获得主任、副主任的票数累计相加，计算为所得票数。采用票数相加办法，我认为，可能更符合中国农民的民主感情，既然能当主任，当然能当副主任，既然能当主任或副主任，当然能当委员，所以，在更多的情况下使选民具有更大的投票自由，选举具有更大的公正性。但考虑到票数相加制度与村民选举中的每人一个选举权的平等原则相出入，所以，本立法建议稿规定村民会议或村民代表会议也可以决定在一次性投票选举办法中，不采用票数相加方法。　
　第五，关于对村民委员会成员的罢免、辞职、补选。　
　选举权的基础在于通过选举，公民将自己手中的权力委托给当选人来行使，但如果当选人很好地不能行使委托的权力，公民自然有权撤回委托，所以，选举权的概念还包涵着罢免权。本立法建议稿规定村民会议有权罢免村委会成员，其具体作法是：（1），有五分之一以上的有选举权的村民联名提出罢免要求；（2），有明确的罢免理由；（3），村民委员会在一个月召开村民会议，逾期不召开的，有乡镇人民政府召开会议；（4），罢免须经有选举权的村民过半数通过；（5），罢免应当坚持秘密投票，公开计票、当场公布结果等原则。另外，本立法建议稿规定乡、民族乡、镇人民政府对严重违反国家法律、法规受到处罚的村民委员会成员，可以向村民委员会提出罢免建议。　
　村民罢免制度是村民选举制度的一个重要内容，但在实践中，虽然由村民提出罢免村民委员会成员的动议，却由村民委员会主持一个罢免自己的罢免大会，难免于心不愿，所以很难启动罢免程序。而由乡级人民政府召集罢免大会，由于乡级与村级存在着千丝万缕的关系，更害怕出现本行政区域内的罢免连锁反应，出于压倒一切要稳定的考虑，也不情愿召开罢免大会。所以，本立法建议稿规定乡级人民政府在两个月内不召集罢免大会的，由村民会议自行选出罢免委员会成员，召集罢免大会。罢免委员会成员的具体名额和主持本届村民委员会选举的村民选举委员会相同。提出罢免动议的村民和被提名罢免的村民委员会成员不得成为村民罢免委员会成员。　
　本立法建议稿规定村委会成员可以要求辞职的，但应当提交书面辞呈，经村民会议通过。未经村民会议通过，擅自离职的，应当对其所造成的损失承担赔偿责任。　
　另外，本立法建议稿规定因罢免、辞职、死亡、户口迁出本村等遇缺额的，应当在三个月内召开村民会议补选。但村民委员会成员缺额后，仍然满三人以上的，村民会议或村民代表会议也可以决定不补选。本立法建议稿将补选又分两种情况，一种是补选村民委员会主任，或者补选二名以上村民委员会成员的，适用本立法建议稿规定的全套选举程序和方法；另一种是补选村民委员会个别成员，由村民委员会主持，候选人的提出和确定以及选民的投票等程序适合用本法有关规定，但可以不成立选举委员会，不重新进行选民登记等。　
　第六，村民选举中的法律责任。　
　在村民选举的实践中，由于法律上的各种制度不是很健全，选举争议层出不尽，本立法建议稿将选举争议分为两种，一种是对于整个选举是否有效的争议，另一种是某个候选人当选是否有效的争议。　
　本立法建议稿规定对于整个选举是否有效的争议，向县级人民代表大会申诉，要求成立调查委员会调查。整个选举无效的，我认为，是指：（1）不足半数以上有选举权的村民参加投票的；（2）村民选举委员会产生不合法，或者有候选人从始自终参加村民选举委员会工作而获得当选的。整个选举无效，是指所有候选人的当选都失去效力，选举重新开始，　
　对于某个候选人当选是否有效的争议，向县级政府提出申诉，对县级政府的处理决定不服的，向县级人民大会大会申诉，要求成立调查委员会。个别候选人的当选无效，是指：（1）没有获得参加投票的选民过半数的选票；（2）不符合当选资格条件；（3）采用胁迫、贿赂等手段；（4）采用伪造选票、与选举工作人员串通私塞选票、虚报票数等手段；（5）其他违反本法精神的行为，如在选举期间，以出资公益事业为许诺，而获得当选的。个别当选人的当选被宣告无效的，不影响其他人的当选效力。　
　另外，由于上的破坏选举罪，根据罪刑法定原则，仅适用于选举人民代表和国家机关领导人员的舞弊行为，而不能直接适用于村民选举中的舞弊行为，因此有必要设立破坏村民选举罪。同样，为保护村民委员会成员滥用职权，假公济私对控告人、申诉人、批评人、检举人或者对于提出要求罢免村委员成员的村民进行报复陷害的，也应当将上的报复陷害罪的主体扩展到村民选举中，有必要设立村民委员会成员报复陷害罪。　
　第七，关于村民选举中的几个现实问题。　
　在村民选举中，实际上还有许多问题值得研究，我在这里，只指出目前两个问题，一个是村民委员会和村级党组织的关系，另一个是关于流动人口的选举权利问题。　
　村民组织法和有关的党的文件规定村级党组织应当在村民选举中发挥支持和引导作用，但在实践中往往出现一个悖论：凡是村级党组织坚强有力、有战斗力有凝聚力的地方，村民选举就相对地规范进行，但选举出来的村民委员会行使基层群众自治组织的权力，往往为村级党组织所架空；凡是村级党组织涣散无力的地方，村民选举由于是农民自发组织，选举工作往往趋于不规范，但选举出来的村民委员会却往往能够真正行使基层群众自治的权力，也往往和当地的党组织意见分歧，矛盾深刻。因为村民选举本身就是国家权力下放的一个结果，明显带有自上而下的性质，在党的操办下进行的村民选举，也往往为党的操办下进行村民自治，这就提出一个党的领导和村民自治的关系的问题。　
　现在各地也在探索在党的领导下进行村民自治的可能性，比如有些省，地方性的实施细则规定，村党支部与村委会的关系是领导与被领导关系，对涉及村民利益的重大事项，由党支部组织“两委”共同制定方案，经村民会议或村民代表会讨论通过后，再交村委会负责具体实施。有些村，分别制定了党支部和村委会在村民自治中的职责，便于共同遵守。有些地方，建立了吸收村委会成员参加的党支部扩大会议制度，村委会定期向党支部汇报工作，党支部定期向村委会通报情况。但我认为，解决村民自治中村民委员会和村级党组织关系的最好的途径是：村支书应当参加村民委员会主任的竞选。　
　本立法建议稿没有特意对中国共产党在村民委员会选举的过程做出规定，并不是排斥中国共产党的基层组织在村民选举中发挥应有的领导核心作用，而是考虑到中国共产党基层组织的活动，已由以及做出规定，再将党的活动规定在法律中，属于立法上的不科学，而作为国家根本大法的也仅仅在的序言中规定党的问题，所以，本立法建议稿没有对此做出规定。　
　关于流动人口的选举权利问题，我认为，应当包括两个方面，一个是本村中人口向外流动，即本村外出工作的村民如何行使选举权的问题；另一个是外地人口向本村流动，即本村中外来的不具有村民身份的人员的选举权利问题。在外地工作的本村村民，本立法建议稿采用委托投票制度。但对于常年外出的村民，在计票时，如果将其计算选民总数以内，可能导致选举因参加投票者未过选民总数的一半而无效，或者增加了当选的难度，可能导致选举虽然有效，但未有人或极少有人过半数而当选。所以，在选举日前不能回村参加选举，又未委托他人投票的常年外出的村民，本立法建议稿规定不计算在本届选民总数以内。　
　但本村中外来流动人口的选举权问题，其实际情况更复杂。如果给予他们行使选举权，在有些外来人口接近乃至超过本地村民的地方，容易形成当地人排斥外地人的情绪；如果不给予他们行使选举权，容易造成当地人与本地人相互隔膜的情形。我认为，在我国户籍制度还没有彻底改革以前，村民选举中，不应当给予本村以外的人口以选举权。因为选举权首先是一种政治上的身份权，它与一定的身份相联系，比如在选举人民代表时，就需要有国籍的限制。同样，村民选举作为村民自治的重要内容，是选民基于其村民身份而进行的；而村民自治的地域范围是以村为单位，自治的内容是本村的公共事务和公益事业，具有强烈的地域色彩和身份意识。如果赋予外来人口以选举权，那么，紧接着一个问题就是，他们能不能参加村里资金和村里收益的分配？所以，外来人口的选举权和被选举权，不仅仅只是一个单纯的政治上的民主权利问题，而是涉及到村里的集体利益的如何分配分配问题。如果不能参与村里资金和村里收益的分配，外来人口享有村民选举权实际上无甚意义，他们仍然被排斥在村外；如果能参与分配，这在实行集体所有制的农村，马上就会造成外来人和世世代代生活在本地的村民之间的尖锐矛盾。所以，本立法建议稿作了折衷，原则上非本村村民不享有村民选举权，但村民会议或村民代表会议也可以决定本村村民以外的其他人享有本村的选举权和被选举权。　
　有些专家有远见地指出：“要积极探索，进行制度创新，如将原村民已经积累的集体经济利益股份化，对于这些利益只有原村民可以享有，最终实现本村村民资格与村民已经积累的利益相分离。但无论如何，不能循着让大量外乡村民（非本村村民）参与本村集体利益再分配的思路去思考，因为外乡村民的集体利益主要在流出地，而不是在流入地。否则，将会带来农村集体经济的混乱等一系列的问题。”　
　本立法建议稿本是北京天则经济研究所政府体制改革研究项目的分课题，在此感谢北京天则经济研究所所长茅于轼先生对我的帮助和指导。我还要感谢北京大学法学院的贺卫方教授和中国人民大学法学院的甄贞教授；贺卫方教授在百忙之中给我向天则经济研究所写了推荐信，甄贞教授给了我很多指导，正是在她的帮助下，我才独立地完成本课题的整个投标过程。　
　我出于研究村民选举和起草立法建议稿的需要，走访了许多农村，认识了秦玉国、厉胜权、吴锡铭等许多农民朋友，他们给我提供了各种各样的帮助，这其中不仅包括有物质上和经济上的帮助，更重要的是，他们给了我巨大的精神激励，使我进一步看到了中国民主的希望。另外，本文花了一年写成初稿以后，我的老师甄贞教授以及我的朋友杨路、秦兵、杨文风、林千多、李静传等人提出了若干有价值的意见和建议，在此一并感谢。　
　2000年1月，天则经济研究所的诸先生对我的所起草的这部立法建议稿进行课题验收，两位评审人华中师范大学的徐勇教授和民政部的村委会选举观察员余维良先生，以及天则所的茅于轼所长，张曙光教授，盛洪博士提出了许多闪着真知灼见色彩的意见，在此表示感谢。　
　我的这篇立法建议稿完成交付天则经济研究所课题验后，除了有一次天则经济研究所召开政府体制改革研究项目的回顾会，我稍作修改外，一直没有很大的改变。2002年4月我与北京大学出版社签订出版合同，出版《村民选举法律问题研究》时，我准备将村民选举法的立法建议稿收入本书，突然深感不足，但又得了灵感似的，将原来的八章五十八条改成现在的一百零二条。这次修改，虽然也吸收各省、自治区和直辖市制定的选举实施办法的合理内容，但主要是在一种理想主义的法律情绪支配下，将现有的许多村民选举制度作了大胆的突破。如果我的这些突破是建立在坚实的法律制度和对我国法律体系中精神的理解上，能对我国以后制定中华人民共和国村民委员会选举法时产生一定的指引作用，那我反反复复的修改工作这点辛苦也就不冤枉了。　
　目　录　
　第一章　 总则　
　第二章　 选举工作机构　
　第三章　 选民登记　
　第四章　 候选人产生　
　第五章　 投票选举　
　第六章　 罢免、辞职和补选　
　第七章　 法律责任　
　第八章　　附则　
　第一章　 总则　
　　第一条 为保障农村实行村民自治，发展农村基层民主，由村民直接选举产生村民委员会，根据，制定村民委员会选举法。　
　　 本法如能在全国推广，只有三种可能，要么由全国人大通过，要么由全国人大常委会通过，要么由国务院通过。由全国人大通过在逻辑上为不可能，因为本法基本上是根据制定，而组织法却由全国人大常委会通过。如果由国务院通过，那么它是一种行政法规，其效力要低于，其名字也不能定为村民委员会选举法，而只能定为村民委员会选举方法。但我认为由国务院通过并不妥当，第一，村民委员会的选举直接涉及到农民的切身利益，其涉及到的人口数达九亿之多，涉及到这么多人的一个法律却由国务院的少数几个领导同志通过，岂不是一件很不严肃之事？第二，选举权利是一项基本的政治权利，按照我国立法上的惯例，涉及到基本政治权利的，一般由全国人大及其常委会通过。第三，本建议稿涉及到与其他法律相互搭配的问题，正如下面所述，意味着要对其他法律作扩大解释，或作修改，而国务院是没有此项权力的。因此，我把本建议稿确定为《村民委员会选举法》，建议由全国人大常委会通过。　
　　另外，如果上述建议成立，由全国人大常委会通过本建议稿，那么本法在我国的法律体系中，便是一种狭义的法律，其效力低于，高于行政法规和地方性法规。但这里的问题是本法与的关系，因为它们都是狭义上的法律，在效力上无高低上下之分别。如果两者发生了抵触，有两个解决方法：一是将选举法视为特别法，将组织法视为一般法。根据特别法优于一般法的原理，选举法优于组织法；另一种解决思路是将组织法视为前法，选举法视为后法，根据后法优于前法的原理，将选举法优于组织法。　
　 第二条 本法适用中华人民共和国境内的农村里村民委员会的选举。国有场、矿和城市街道办事处所辖的村民委员会，同样适用本法。　
　本法也适用于牧民委员会的选举。　
　第三条 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。　
　第四条 村民委员会选举工作应当坚持公平、公正、公开的原则。　
　任何组织或者个人不得干扰选举工作，侵犯村民民主选举权利。　
　第五条 村民委员会由主任、副主任和委员三至七人组成，村民会议或村民代表会议有权决定不设村民委员会副主任职。　
　村民委员会成员的具体名额由村民会议或村民代表会议按照以下原则确定：　
　（一）村民人口不满500人的村，村民委员会成员为3人；　
　（二）村民人口在500人以上1000人以下的，村民委员会成员不超过5人；　
　（三）村民人口在1000人以上2000人以下的，村民委员会成员不超过7人；　
　（四）村民人口在2000人以上的，村民委员会成员为7人。　
　第六条 村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额。　
　多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员，人数较少的民族在多民族居住的村占全村总人口百分之十五以上的，应当在村民委员会里保留至少一个以上的名额。　
　村民委员会成员中的妇女和少数民族的具体名额由村民会议或村民代表会议决定。　
　第七条 几个自然村联合设立村民委员会的，其成员分布应当照顾村落状况。　
　第八条 村民委员会主任，副主任和委员，由选民采取差额和无记名投票的方法直接选举产生。　
　每一选民在一次选举中只有一个投票权。　
　第九条 村民委员会每届任期三年，可以连选连任。　
　上届村民委员会行使职权至下届村民委员会选举产生时止。　
　 第十条 年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。　
　 本条旨在规定村民是否享有选举权和被选举权的资格条件。主要有三个条件，1，必须年满十八周岁，2，具有本村村民身份，因为村民自治是以村为单位的村民自治，所以如果居住在本村，但不是村民的，便无选举权利；如果居住在本村，有村民身份的，但不具有本村户口的，也无选举权利；相反，如果居住本村以外的地方，但有本村户口的，应当有选举权利。3，未被依照法律被剥夺政治权利。　
　确认是否被剥夺政治权利，应以法院的判决书为准。对于那些已被判决受了羁押，但没有被剥夺政治权利的，或者还未判决的但因犯罪被羁押，正在受侦察、起诉、审判的人来说，他们是否具有选举权利？根据1983年5月《》的有关精神，分以下两种情况:　
　第一，如果是反革命案或其他严重刑事犯罪案被羁押的，经人民检察院或人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举人民代表权利，这种情况由检察院或法院出具公函认定。其中，这里的“反革命案”的提法已被修改为“危害国家安全案”，这里所谓的“其他严重刑事案”，根据日全国人民代表大会常委会法制工作委员会、最高人民法院、》的规定，主要是指严重破坏社会秩序案，比如故意杀人、强奸、放火、爆炸、投毒、抢劫、流氓、重大盗窃等等。　
　第二，如果不是上述情况，则应当有选举权利，根据1983年的规定，下列人员准予行使选举权利：(1)被判处有期徒刑、拘役、管制，而没有附加剥夺政治权利的；（2）被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的；（3）正在取保候审或者监视居住的；（4）正在被劳动教养的；（5）正在受拘留处罚的。但1983年的《》适用于人大代表的直接选举程序中，它是否也适用于农村里的村民委员会选举呢？但从法律体系的统一性来说，应当是可以比照适用的。从法律体系的严密性来说，不可以。本立法建议稿规定，上述村民在村民委员会选举中享有选举权，予以选民登记，其投票方法由村民选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定，可以在流动票箱投票，也可以委托有选举权的亲属或其他有选举权的村民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人，可以在选举日回村参加选举。（见立法建议稿第33条）。　
　另外村民行使选举权还有项条件，就是在村民委员会选举期间，精神病患者在发病期间停止选举权利，待精神正常时再恢复行使选举权利（见立法建议稿第36条）。　
　第十一条 村民委员会的换届选举由各省、自治区、直辖市人民政府统一部署，县级和乡级人民政府组织实施。　
　各级人民政府民政部门负责指导本行政区域内村民委员会选举的日常工作。　
　 所谓统一部署，是指由各省、自治区、直辖市制定一个换届选举的指导意见，下达给各市各县，这个指导意见，实际上是一个由省级政府制定的具有普遍效力的抽象行政行为。其他地方各级人民政府没有权力制定具有普遍效力的指导意见，但有负责实施的职责，其实施的过程即会形成具体的行政行为。第第（十一）项规定：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，当事人可以提起行政复议”，第规定认为“行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。”　
　所以，村民中的有关当事人对省级人民政府的部署决定，对县级和乡级人民政府的实施行为，对各级人民政府的日常指导行为不服的，可以进行行政复议，也可以一并提起对省级政府制定的指导意见的不服意见，要求一并审查。在其中的具体行政行为，如果符合的行政诉讼条件的，有关村民中的当事人可以起诉到法院。　
　第十二条 村民委员会的选举经费，由村民委员会支出，具体数额由村民会议或村民代表会议通过。　
　选举经费支出确有困难的村，乡、民族乡、镇人民政府应当给予适当补助。　
　第十三条 各级人民政府组织指导村民委员会选举工作所需经费，由各级人民政府的财政中列支。　
　第十四条 县级以上人民代表大会及其常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会，依法加强监督，保障村民委员会选举工作顺利进行。　
　第二章　 选举工作机构　
　第十五条 村民委员会换届选举时，县级和乡级人民政府分别成立村民委员会选举工作指导组。　
　县级村民委员会选举工作指导组领导乡级村民委员会选举工作指导组工作。　
　第十六条 县级和乡级村民委员会选举工作指导组履行下列职责：　
　　(一)宣传有关法律法规；　
　　(二)制定选举工作计划，规范选举文件，选票式样；　
　　(三)培训选举工作人员；　
　　(四)接受和处理有关选举的来信来访；　
　　(五)总结交流选举工作经验；　
　(六)承办选举工作中的其他事项。　
　　第十七条 村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。　
　村民选举委员会组成人员为三至七人，具体名额由村民会议或村民代表会议决定。　
　第十八条 村民选举委员会成员由村民会议或各村民小组推选产生，具体工作由上一届村民委员会主持。　
　　 村民选举委员会的产生，依本条之规定，有两种方式，一种是召开村民会议推选。村民委员会可召开全体18周岁以上村民参加的村民会议，也可以召开每户派1名代表参加的户代表会议。如果召开18周岁以上村民参加的村民会议，参会村民须过本村18周岁以上村民的半数以上；如召开户代表会议，参会的户代表须过本村三分之二以上的户。村民选举委员会成员的候选人由村民或户代表提出，如所提出的候选人比较集中，意见比较统一，可采用举手表决方式；如所提候选人较多，分歧较大，又难以集中，可采用无记名投票的方式。但以上二种方式，候选人必须获得参加表决或投票村民或户代表的半数以上票数，始为当选。　
　第二种是召开村民小组会议推选。推选村民选举委员会的村民小组会议，由村民小组长召集和主持，本组18周岁以上村民参加。推选办法有两种：一种以组计票，按照简单多数原则取得票多者为本组推选名单，然后村民委员会汇总，以得小组票数多者为当选。另一种以人计票，即将参会的每一位村民推选的名单报给村民委员会，由村民委员会公开汇总，以得村民推选票数多者为当选。　
　另外村民会议可否采用授权村民代表会议的方式，由村民代表会议推选村民选举委员会，也可以认为符合本条之规定。因为根据村民组织法第21条，“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表。由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选产生。”可见，只有在下述两个条件下由村民代表会议推选产生村民选举委员会才是合法的，1，必须是人数较多或者居住分散的村，2，必须有村民会议的授权。但必须注意，村民会议给村民代表会议的授权应当是有限制的，决不能用村民代表会议包揽或取代村民会议，村中的一些重大问题，如村委会换届选举，罢免村委会成员，拟定村经济发展规划，制定村规民约和村民自治章程等，都必须通过村民会议的形式加以解决。　
　第十九条 推选村民选举委员会成员的，可以采用严格的选举程序，也可以采用简便的投票方式选出，但必须符合民主原则。　
　 本条所谓采用简便的方式进行推选，是指不采用严格的选举程序，如无记名投票原则和差额原则等方式，选出候选人。如果村子较大，由各村民小组中组织推选，然后按票数集中，票数高者当选，村子较小的，可以直接召开村民会议，当场推选确定村民选举委员会成员。　
　第二十条 村民选举委员会行使下列职责：　......
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