>>土地确权将带来什么？对农民有什么好处？[导读]　目前，备受关注的农村土地承包经营权确权登记颁证(简称土地确权)工作正在我市如火如荼地开展。那么，当前我市土地确权工作进展情况如何?土地确权会带来什么?土地确权之后会给农民的生产、生活带来哪些变化?农村土地承包经营权确权登记颁证工作，既是深化农村改革的重要内容，也是推进一系列农村改革的重要前提和基础。党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出，&十三五&时期要&稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系&。这为我国农业的现代化指明了方向。
目前，备受关注的农村土地承包经营权确权登记颁证(简称土地确权)工作正在我市如火如荼地开展。那么，当前我市土地确权工作进展情况如何?土地确权会带来什么?土地确权之后会给农民的生产、生活带来哪些变化?连日来，本报记者对此进行了采访。
将土地&揣&进兜里
目前，虽然丰收时的繁忙场景早已经远去，但开封的田野上并没有陷入沉寂，因为一项备受关注的事件正在如火如荼上演着，吸引着农民们的目光。那就是农村土地承包经营权确权登记颁证工作。
对于农民来说，土地是他们的&命根子&。土地确权，就是帮助他们守住自己的&命根子&。不少农民外出打工挣钱，根本无力耕种自家的田地，田地荒芜了太可惜，把田地流转出去，又怕收不回来，这让他们纠结不已。
通许县农民王富贵在外面打工已经整10年了，他一家5口人，有4口人在外务工，家中只剩年迈的母亲守着几亩田地。虽说如今都是机械化耕种、收割，但这些地的田间管理也的确让老人无力应付。尽管如此，他也没有把土地流转出去，因为他始终有顾虑，假如土地流转后出了问题，谁来保障自己的利益?因此，即使打工走得再远，每年农忙时节他也要回家看看。因为土地的羁绊，他一年至少要从外地回家4趟，不算别的，光路费就要好几千块钱。&这都顶得上几亩田地一年的收成了。&对此，王富贵虽然感到不值，但也有些无奈。&无论走多远，我的身份始终都是农民，对于农民而言，没有比土地更重要的了。等我老了，还是要回来靠那几亩田地生活。如果失去了田地，等我老了靠什么生活呢?&王富贵深有感触地说。
我市开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作解决了王富贵的后顾之忧。通过开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，对农民的土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发证书等土地登记程序，最终确认每块土地的权利归属，这样农民的土地就有了&身份证&，土地权利归属就有了保障。&土地确权后，我就不怕了。田地流转出去后，我也能放心地进城打工挣钱了。&王富贵对确权后的土地已经有了新的打算，他准备把田地全部流转出去，每年流转费用直接打到他的银行卡上，这样他就不用来回奔波了。王富贵笑称，田地有了&身份证&后，揣着&身份证&，就等于把田地装进了兜里随身带着，外出务工就彻底踏实了。王富贵的话代表了广大在外务工农民的心声。
土地是农业生产最基本的要素，也是农民最大的资产和权益。随着城镇化进程的推进，农村剩余劳动力不断涌入城市，造成农村大量土地闲置。为解决农民进城&失地&的后顾之忧，土地流转逐步提上日程。但由于农民不拥有土地所有权，只能把自己的土地经营权流转给其他农户或经济组织，所以农民的土地权益却无法得到根本保障。有关专家指出，一经确权颁证，农民就是土地承包经营权的物权权利人，承包户对土地就具有除不准买卖和变更用途之外的各种权利。拿到农村土地承包经营权证，有更多的农民卸下了怕丢掉承包地的包袱，放心外出务工就业、进城落户。
据了解，我市不少农村外出务工人员拥有的土地已经开始自发流转，土地已经流转出去的农民中，有相当一部分都是采用口头约定方式让他人耕种。从我市开展的试点情况看，群众的流转积极性都很高，尤其是外出务工的农民一致反映土地确权真是吃下了&定心丸&，他们都希望能够早一点拿到属于自己的土地&身份证&。对于世代以土地为生的农民而言，土地确权让这些面向黄土刨食的农民从此心结不再。
土地确权进行时
我国的改革是从农村土地制度改革起步的，1978年，安徽小岗村成为农村土地制度改革的发源地，也由此推动了波澜壮阔的改革开放进程。30多年后，中央决定开展新一轮农村土地制度改革，就是要充分释放改革的红利，激活农村巨大的消费需求，充分发挥农业稳增长、调结构、惠民生的重要支撑作用。新一轮农村改革从哪里启动?开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作是新一轮农村改革的第一步，也是关键一步。
早在2008年10月，党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中就明确提出&搞好农村土地确权、登记、颁证工作，完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利&，使&现有土地承包关系保持稳定并长久不变&。2009年中央一号文件对确权颁证工作做出安排部署，要求&稳定开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户&。
2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对推进农村土地制度改革做出进一步安排，决定&赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营&。2013年中央一号文件提出用5年基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年年初，中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，要求各省(市、自治区)&切实加强领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作&。李克强总理在十二届全国人大二次会议的政府工作报告中，安排2014年重点工作时强调&抓紧土地承包经营权及农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作&。今年中央一号文件进一步明确了相关要求，&抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围&。今年年初，农业部、财政部等6部门把河南省列为整省推进土地确权试点省份。
自2009年中央一号文件要求开展土地承包经营权登记试点之后，农业部于2011年下达了开展土地确权登记颁证工作试点的指导性文件，这项工作在全国正式启动。通许县作为农业部2011年在全国确定的50个农村土地承包经营权确权登记颁证试点县之一，在我市率先开展确权登记颁证试点工作。2014年，《河南省人民政府办公厅关于农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作的意见》和《河南省农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》下发后，我市积极贯彻落实文件精神，成立开封市农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，出台《开封市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作意见》和《开封市农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作方案》。2015年7月，在上年试点的基础上，市政府又出台了《关于印发开封市开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》，对该项工作在我市全面铺开进行安排部署。
&市委、市政府高度重视农村土地承包经营权确权登记颁证工作，2014年、2015年连续两年将确权登记颁证工作列入深化农村改革的重点工作，召开专题会议进行研究部署，主要领导亲自抓，分管领导具体抓，多措并举，强力推进，目前我市农村土地承包经营权确权登记颁证工作进展顺利。&市农经站站长师建领告诉记者，截至今年9月底，我市已有32个乡镇的310个行政村开展了确权登记颁证工作，96个行政村完成了权属调查、审核公示、完善合同、建立登记簿、数据入库等任务，13个行政村已颁发了农村土地承包经营权证书，确认家庭承包耕地面积亩，确认地块92986块;建立健全土地承包经营权登记簿32786份，颁发农村土地承包经营权证书3447份，完成档案归档24112卷;受理土地承包经营纠纷541件，结案541件。
土地确权唤起田野新希望
土地确权不仅有利于保护农民权益，增加农民财产性收入，还能够促进农业规模经营，推进农业现代化和城乡发展一体化。土地确权释放出的能量，不仅为&三农&发展增添了新动力，也将唤起田野的新希望。
河南省副省长王铁在全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作电视电话会议上的讲话中指出，土地确权将为以后土地流转和上市交易打基础，可以让农村产权要素&流动&起来，把部分农民&解放&出来，把农村生产力进一步释放出来。
农村土地流转是盘活土地资源、激发农业生产发展活力的重要途径。据了解，我市的土地流转是从上世纪80年代中期开始的。初期主要是外出务工的农民和需要土地发展的农民之间自发流转。随着工业的发展，很多农民到企业上班，他们的土地势必造成抛荒，而需要土地发展农业适度规模经营的专业大户、家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业则正需大量土地。为顺应形势、促进农村土地流转，我市相继制定和出台了多个相关文件，对农村土地承包经营权流转起到积极推动作用。截至2015年6月底，全市累计流转土地146.3万亩，比上年年底增加6.1万亩，占全市家庭承包耕地面积的27%。流向农民合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业的达88.7万亩，占全市农村土地流转总面积的61%。
开展农村土地确权登记，将土地承包经营权以用益物权的形式固化于农户，明确了承包权归属，维护了农户承包权益，增加了农民的收入。记者在采访中发现，通过土地流转，农民可以获得比较稳定的流转收入。以一亩地为例，传统耕种农作物每亩地的年收入一般为800元至1200元，规模经营的土地一般每亩年收入在1600元以上，有的高达1万元。土地流转后，农民每年每亩可得到900元至1200元的流转费。农民没有了土地的束缚纷纷进城打工、创办企业，摇身一变成为&双薪族&。
&土地确权是农村改革的前提，也是最基础性的工作，它能为以后的土地流转提供保障。&市农经站副站长苏建强表示，&一家三五亩、散落七八处&，尤其是那些夹杂在大地块的&插花地&确实阻碍了现代农业的产业化经营，&地邻&们的小块种植影响生产管理和机械化耕作。对种植大户而言，通过土地流转、规模经营可以提高操作的机械化程度，促进经济收入增长。尉氏县南曹乡后孙村村民孙全国是当地有名的种田能手，喜欢琢磨种地技术和政策文件。他流转了200余亩土地，注册30万元资金，成立了尉氏县第一个家庭农场，用于中药材的培育和种植，现在经营得有声有色。
没有抵押物难贷款长期以来是制约农业规模化发展的瓶颈。祥符区农民曾国启2011年从外地打工回家，开始经营鱼塘养殖，初期在别人手上转包了100多亩土地挖成鱼塘，一年到期后又承包了8年，并一次性交清了全部租金。他一直想向银行贷款扩大养殖规模，但是一直贷不下来。&向银行贷款难是因为没有银行要求的传统抵押物等，根本贷不下来。&曾国启无奈地说。今年中央一号文件首次提出&在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地经营权向金融机构抵押融资&。得知这一消息后，他非常高兴，他打算将承包的鱼塘向银行抵押贷款，实现自己扩大养殖规模的梦想。对此，通许县朱砂镇乔寨村村民乔汝群也深有同感，他兴奋地说：&手里有了土地&身份证&，心里就更踏实了，还可以拿着证到银行抵押贷款。这回，俺可以放手大搞农业生产了。&
每次到农村采访，与农民聊天，总是会被他们的执着与坚韧所感动。尽管随着经济社会的发展，种地并不怎么挣钱，但对土地的深厚感情，在他们的身上始终存留。许多农民已经在外务工多年，甚至举家进城，但办理城镇落户手续的积极性并不高。除了城镇基本公共服务跟不上等原因以外，一个很重要的因素就是农民放不下家乡的&一亩三分地&，担心户口转走了，家里的承包地、宅基地也没了，还害怕一旦在城市过不下去，回家以后连地都没得种了。通过确权登记颁证，明确承包地的权利归属，让农民能够进得来、进得安，在迫不得已必须回农村时，还有土地可种，这样才能从根本上消除进城农民的后顾之忧。通许县朱砂镇乔头村会计杨友水说：&不管咱走到哪儿，地是谁在种，这几亩地的最终经营权还是我的。因为地有证了，俺将来就是不种地了，土地也能放心地流转出去了。&
让更多农民吃下&定心丸&
农村土地承包经营权确权登记颁证工作事关农民切身利益，事关巩固农村基本经营制度，事关农村改革发展和稳定大局。党的十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中关于&坚持创新发展，着力提高发展质量和效益&中明确提出，&十三五&时期要&稳定农村土地承包关系，完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，依法推进土地经营权有序流转，构建培育新型农业经营主体的政策体系&。中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《深化农村改革综合性实施方案》明确深化农村改革确定目标时间表，提出到&2020年，农村各类所有制经济尤其是农村集体资产所有权、农户土地承包经营权和农民财产权的保护制度更加完善&。这为做好&十三五&乃至更长时期我国现代农业发展工作指明了方向，催人奋进。
目标已经明确方向，更加坚定了我市开展土地确权的信心。我市今年出台了《开封市开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见》(简称《意见》)，划定了我市土地确权的目标时间表，明确提出2016年全市基本完成农村土地承包经营确权登记颁证工作任务。该《意见》要求，2015年全市完成年初计划的确权登记颁证任务，2016年全市基本完成确权登记颁证工作任务，2017年完成扫尾工作。具体安排为：2015年通许县全面完成确权登记颁证工作，尉氏县争取基本完成确权登记颁证工作，杞县50%以上的行政村完成确权登记颁证工作，祥符区根据区划调整和城市规划情况全面展开确权登记颁证工作，其他各区要做好前期准备和试点工作，可结合自身实际，统筹安排今年的工作进度;2016年全市基本完成确权登记颁证工作任务。
眼下在全市开展的土地确权工作，像一颗&定心丸&，让越来越多的农民不再被土地束缚，并开始享有更多的收入;如一股春风，吹皱了田野上的&一池春水&，唤起了田野的新希望。
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完善农村土地承包经营权退出机制
2013年11期目录
&&&&&&本期共收录文章18篇
　　[摘 要]农村土地承包经营权退出机制以农民和土地这两种资源的流通满足人口城镇化和土地城镇化的双重需求，但是我国农村土地承包经营权退出机制因为其不完善性影响了作用的发挥。完善土地权利退出机制应该以保护农民利益、提供农民保障为宗旨，保证农民在让渡出土地权利之后，能够顺利融入城镇化进程，获取非农生产、生活方式，实现自身和后代的顺利转业。 中国论文网 /1/view-4514086.htm　　[关键词]土地承包经营权；退出机制；城镇化 　　[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]（0-05 　　一、农村土地承包经营权退出机制与城镇化发展 　　（一）农村土地承包经营权退出机制 　　《土地承包法》第十八条规定：“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利。”这说明，我国现行的土地制度是允许土地承包经营权退出的。 　　顾名思义，农村土地承包经营权退出机制是指农民让渡出土地承包经营权，以非农业生产代替原本赖以为生的农业生产经营活动。我国当前实施的农村土地承包经营权退出机制体现了退出机制的基本作用，即通过退出机制实现资源的自由流动，包括农村土地和农民这两种资源。农村土地承包经营权退出机制区别于阿尔伯特·赫希曼和林毅夫的退出机制、退出权的地方在于这种退出不是为了表达农民的不满，而是农民依据退出权选择新的生产生活方式。 　　在我国农村土地承包经营权退出有三种途径：土地流转、土地征收以及农民转户。根据《土地承包法》的规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。近年来，随着经济的快速发展，我国土地流转的速度和规模都有极大的提高，农民通过土地流转部分退出土地承包经营权，保留自己承包权的同时流转出土地的经营权。国家以公共利益使用为目的征收农民的土地，使农民完全退出土地承包经营权，这种土地征收造就了我国大量的失地农民，也是土地承包经营权退出机制中具有政府强制性的一个途径。根据《土地承包法》的规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”这里的农民转为非农业户口的行为就是农民转户。 　　在我国，农村土地承包经营权退出机制也有多个具体实践的案例：如广东南海的土地股份合作制，当地农民以土地承包经营权入股，自己从土地上脱离出来，村里集中土地建厂房出租等，农民依据股份享受分红；浙江嘉兴的“两分两换”，宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，转换生活方式；成都等地实施的“双放弃”。尽管实施土地承包经营权退出的方式各有不同，但都有共同目标，在保证农民原有生活水平的基础上，使有能力的农民退出农业生产，促进农民和土地这两种资源的流通。 　　（二）农村土地承包经营权退出机制满足城镇化发展需求 　　农村土地承包经营权退出机制促进了农民和土地这两种资源的流通，而这两种资源正是城镇化发展所必须的。 　　首先，农村土地承包经营权退出机制促进了土地资源流通，满足城镇化发展用地需求。土地承包经营权退出机制以土地征收、土地流转和农民转户这三种具体方式为城镇化发展提供土地。近年来城镇周边出现大面积土地征收的情况，很大部分原因就是为了满足城镇的外扩发展，土地征收的效率最快，也是农村土地权利退出机制为城镇化发展提供土地最直接的表现。土地流转使农村土地集中起来，集约到种粮大户、家庭农场以及农村合作社等新型农业生产经营主体手中，有利于现代农业的发展和农民收入水平的提高，能够促进农民融入城镇化进程。农民转户之后也就放弃了自己原本承包经营的土地，这些土地又回归到农村土地利用再规划当中，有一种可能的用途就是会直接用于城镇化建设。 　　其次，农村土地承包经营权退出机制促进了劳动力资源的流通，为城镇化发展提供大量劳动力。土地征收、土地流转和农民转户这三种方式都使农民离开了土地，农民离开土地后，必然要寻找新的生产、生活方式，以保证自己原有的生活水平不变，进一步在此基础上使原有生活水平得以提高，进入城市打工是他们的选择之一。我国发展新型城镇化的一大目标就是解决人口城镇化问题，针对的就是退出农村土地的农民融入城镇化发展的过程。尽管农民进城给城镇化发展带来了一定的压力，但同时农民工也为城镇化发展提供了大量的人力资本。一直以来，农民都为我国经济发展做出了巨大的贡献，从新中国成立初到改革开放。截止到2011年我国农民工规模达到2.5亿人，改革开放以来经济的迅猛发展离不开农民的辛苦付出。农村土地承包经营权退出机制还有一种实现途径就是农民转户，如《土地承包法》的规定所言，农民户口迁入城市，这种情况下的农民更是具有一定的经济实力，已经在城市找到立足之地，融入了城镇化进程，为城镇化发展做出贡献。 　　可见，农村土地承包经营权退出机制以土地征收、土地流转和农民转户等具体实施方式促进了农村土地和农民这两种资源的流通，满足了城镇化发展对土地和劳动力资源的需求，更是通过农民在非农产业获得稳定收入的方式，着力解决人口城镇化问题，促进了新型城镇化的发展。 　　二、农村土地承包经营权退出机制实施的契机 　　农村土地承包经营权退出机制与城镇化发展相契合，以土地和农民两种要素的流通促进了城镇化发展。实施农村土地承包经营权退出机制不仅仅是为了满足城镇化发展需求，同时也是社会、经济发展的必然趋势，而当前也有诸如农村土地保障功能弱化，土地逐步实现作为要素资本的价值和户籍制度改革等因素为农村土地承包经营权退出机制的实施提供了良好的契机。 　　（一）农村土地原有保障功能被弱化 　　我国历来是农业大国，农村土地被称为是农民的最后一道防线，承载着农民的收入、财富和生存保障，土地既是农民的劳动条件也是农民的生存条件。不同于发达国家农民的高收入情况，我国农业发展一直落后于快速提高的经济水平。根据国家统计局的相关数据，改革开放以来，我国城镇居民家庭人均可支配收入快速增长，从1984年的652.1元，到2011年的21809.8元，增长了近33.5倍。尽管农村居民家庭人均纯收入也保持上涨趋势，但落后于城镇居民人均收入上涨的幅度，从1984年的355.3元到2011年的6977.3元，增长了近20倍。城镇居民可支配收入与农民人均纯收入比一直在扩大，从1984年的1.71∶1扩大到2011年的3.13∶1。农民收入低的主要原因在于在我国大部分地区仍然采用传统种植农业，农业生产涵盖环节少，没有形成现代农业包括农业生产产前、产中和产后等各个方面的完整链条，我国农业是一个低收益产业。自从1984年实行家庭联产承包责任制解决了当时我国严重的粮食问题后，我国就出现了“农民工”这一具有中国特色的社会群体，农民收入不单单依靠在土地上劳作，工资性收入在农民收入构成中的比重逐年上升，从1990年的占比20.22%到2008年的占比38.94%。对上述数字加以分析能够发现，传统农业的低利润使越来越多的农民离开土地外出打工，打工收入成为其家庭收入的重要组成部分，农村土地逐渐失去了与农民原本紧密的关系，土地的生存保障功能正在弱化，由此，如果农民在其他非农产业获得了稳定的收入，他们有意愿放弃土地，退出原有的土地承包经营。
　　（二）土地作为要素资本的价值日益突出 　　土地是一种稀缺资源，同时也是重要的生产要素。尽管我国商品市场已经高度发达，但是要素市场发展却相对滞后，没有体现出要素资源的价值，不利于资源的有效配置，作为生产要素的土地也是如此，尽管农民拥有土地的部分产权——承包经营权，但却没有凭借权力分享土地增值。土地征收中最大的问题就是土地补偿问题，问题就出在农民只得到了依据土地前三年平均产值十倍的补偿，而没有分享到土地变成建设用地后的土地增值，因此，党的十八大报告提出改革征地制度的思路就是要提高农民在土地增值收益中的分配比例。现实中，我国已经在各地开展了不同形式的农村土地承包经营权资本化实践，如武汉市开展的农村集体资产产权制度创新，通过将农村集体资源进行确权登记后，整合农民和企业资源建立产权交易市场进行融资，成立农业合作社、土地股份合作社等，农民既可以得到种地收入，还可以得到股份分红；再如湖南的“益阳模式”，由政府注册成立信托公司作为第三方，一方面以土地流转的方式集中农民的土地，另一方面再将流转的土地流转给农业公司或大户，解决了土地流转中的痼疾，推进土地流转和农民增收。从最初的“南海模式”到近些年的山东“鲁皖模式”，这些土地承包经营权资本化实践都使农民分享到了改革的成果，这些实践中也都涉及到了土地承包经营权退出。实现土地作为要素资本的价值不仅是发展的需要，也在实践中得到了检验，证明了其可行性和必要性，而土地承包经营权退出机制在其中发挥了重要的作用，两者相互促进，共同发展。 　　（三）户籍制度改革进程加快 　　户籍制度改革是2013年全国政法工作四项重点工作之一，是社会关注的焦点，更是城镇化过程的难点。当前的户籍制度源于1958年的《中华人民共和国户口登记条例》，是广受诟病的城乡二元结构产生的原因之一。顺应改革开放的需要，我国的户籍制度从1978年进入半开放期。随着经济社会的快速发展和城镇化进程的加快，户籍制度改革也迅速进行。从2009年的中央经济工作会议到2013年6月的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，近5年的时间里，在党和国家的重要会议、我国经济、人才规划以及领导干部讲话中共有16次提及户籍制度改革，特别是发改委主任徐绍史在《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》中提出，将全面放开小城镇和小城市落户限制，并指明了各类城市放开落户限制的路径。报告指出我国已有18个省（区、市）出台了户籍制度改革的具体实施意见，有14个省（区、市）建立了城乡统一的户口登记制度。从2010年到2012年三年间，全国农业人口转为城镇户口的达到2505万人，年均835万人。户籍制度改革，使农民有更多的机会获得城镇户口，享受教育、医疗和养老等各项社会保障。农民进入城镇，户口发生变动后，必然涉及原承包的土地问题。根据《土地承包法》的规定：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。”这也就是在上文提到的农村土地承包经营权退出机制的具体实施途径之一。可以说，为了实现人口城镇化而加快的户籍制度改革正是农村土地权利退出机制实施的良好契机，二者不能独立存在，而是互相促进、互相影响的关系。 　　三、完善农村土地承包经营权退出机制 　　农村土地承包经营权退出机制对于城镇化进程至关重要，但是当前的土地权利退出机制还不完善，还没有充分发挥应有的作用，应该把握好当前的各种机遇，进一步完善农村土地承包经营权退出机制。完善土地权利退出机制应该针对当前土地权利退出机制存在的主要问题来进行，这个问题就是农民的利益和保障。农民对土地权利退出机制存在顾虑，不愿加入其中的原因就是害怕自己的利益受到损害，担心原本由土地承担的各项保障功能不能被有效替代，影响自己今后的生产和生活。因此，完善农村土地承包经营权退出机制应该以保护农民利益、提供农民保障为宗旨，在农村土地承包经营权退出行为实施前、退出机制实施过程中和退出机制实施后的整个过程中贯彻保护农民利益、提供保障这个宗旨。具体说来：在土地权利退出机制实施前通过确权以明确农民享有土地承包经营权的范围；在退出机制实施过程中依据规范的土地权利退出程序；赋予参与土地权利退出的农民过渡期以保证农民行使退出自愿的权利；在退出机制实施后给予农民适当补偿、提供帮扶服务，助力农民顺利转业。 　　（一）土地确权以明确农民权利 　　土地确权包含两层含义，一是进行土地承包经营权登记确权，二是赋予农村土地与城市用地同等入市交易的权利。 　　土地承包经营权确权登记颁证是土地管理的基础，最初的土地承包合同中就规定了承包土地的名称、坐落、面积、质量等级等信息。农村土地情况错综复杂，尽管已经签订土地承包合同，但仍然存在很多历史遗留问题如承包地实际面积与合同标明信息不符、地块位置记录不清还有登记信息不健全、合同丢失等问题，这些问题的存在不但影响了土地权利退出机制的实施，也埋下了纠纷隐患。政府也意识到了这个问题的严重性，2013年的中央一号文件中提出要用五年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、甚至不清等问题。经过重新确认的承包土地信息，经农户认可后，颁发农村土地承包经营权证书。进行土地承包经营权确权登记颁证明确了农民的土地承包经营权，为土地承包经营权退出机制的实施奠定了基础，以明确的土地权利保证了退出机制涉及的补偿、扶持等权利。 　　土地作为一种生产要素，其价值凭借稀缺性而显示，特别是在城镇化高速发展的今天，应该尽快使农村集体土地入市交易，与城市国有土地享有同等竞争权利，一方面打破了国家对土地的垄断，确保了土地应有价值的实现，使农民能够分享土地增值的收益；另一方面扩大了土地供给。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》里明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地与国有土地享有平等权益。只有首先确定了农民拥有的土地承包经营权的价值，才能确定土地权利退出时农民应得的补偿，为建立完善的农村土地承包经营权退出机制奠定基础。
　　（二）建立规范的土地权利退出程序 　　规范的程序是进行土地管理的具体依据，是保证权责清晰的基础。在土地权利退出机制的三种具体实施途径土地征收、土地流转和农民转户中，都不同程度的存在程序不规范问题。土地征收程序不规范，致使农民利益在征收过程中受到损害，引发农民不满甚至引发群体性事件；土地流转程序不规范，导致在流转中出现越权、侵权的现象，降低了农民流转的积极性，使农民主观上对土地流转存在顾虑，阻碍了土地流转发挥应有的作用；农民转户涉及的土地权利退出机制程序不规范问题，直接影响农民转户后的生产、生活。 　　完善规范的农村土地承包经营权退出程序应该包括退出方案的设计、公布、实施，退出合同的设计、签订、执行，相关服务和监管机构的设置、权责等，涵盖退出机制的方方面面。现实中已经有地区进行了相关探索，重庆市荣昌县在2010年针对农村承包土地退出机制实施途径之一的农村居民转户转为城镇居民的情况，提出了具体的土地权利退出与利用工作通知，在通知中对退出程序进行了规定：转户农民必须向集体经济组织提供经过全体家庭成员同意并且签字的书面退地申请；申请退地的农户必须与集体经济组织签订退出协议，标准的承包土地退出申请书和退出协议由县农委统一制定；集体经济组织依据本通知对申请退出承包地的农民予以补偿，并对退出承包地及补偿情况进行不少于7天的公示，退出承包地的面积以土地承包经营权证上注明的数值为准；农户退地过程中相关资料由村为单位整理后，交县和各镇街土地流转中心存档，各镇街将农民退地情况、补偿情况和退出土地利用情况等整理报县农委。荣昌县的实践经验可以借鉴，但其中缺乏相关服务和监管机构的条款，这应该是农村土地承包经营权退出机制完善的关键点之一。 　　（三）设定土地权利退出机制过渡期 　　农民之所以退出承包经营地是因为选择了新的生产、生活方式，离开了土地和农业生产，放弃了原本依靠农业生产获取的收入和保障。最好的情况是农民已经顺利融入城镇化过程，积累了相当数量的经济实力，能够承担起城镇生活。还有一种可能就是如土地流转这种土地权利退出方式，农民虽然离开了土地，但在短时间内没有转业成功，或者是转业失败。为应对这种情况，在土地承包经营权退出机制中必须设定退出过渡期，即给予农民一个缓冲的时间，如果农民反悔或转业失败，还可以恢复原来的土地承包经营权回村务农，保护农民利益的同时也维护了社会的稳定。前面提到的重庆市荣昌县在处理户籍制度改革农村承包土地退出问题中，就规定了转户农民退出承包土地要以自愿退出为原则，以平稳过渡为目标，以三年时间为限设定了退出过渡期，转户农民在这三年里可以继续保留承包土地的使用权和收益权，过渡期结束后不得强制农民退出土地。具体的过渡期设置要因地制宜，但是在农村土地承包经营权退出机制的设计中必须要考虑到过渡期的问题，给予农民这个权利，减少农民作为弱势群体面对城镇化，要放弃原有生产、生活，不但要实现自身角色转化更要培育下一代融入城镇生活这个过程所可能遭受的困难。 　　（四）建立农村土地承包经营权退出补偿机制 　　农民拥有的土地承包经营权是土地产权的一部分，凭借这个权利农民在土地上劳作获取收入，因此，当农民放弃这种权利的时候必须对农民给予补偿，补偿必须至少能保证农民原有的生活水平不变，而且保证农民可以成功培育下一代成功转业。土地权利退出机制的三种实现途径都已经在逐步完善补偿机制。土地征收补偿机制是土地征收问题的焦点，根据《土地管理法修正案草案》的条例规定，补偿要采取公平补偿的原则。尽管具体的补偿细则还在制定当中，但指导思想是提高农民在土地增值中的分配比例，学术界的主流思想是以土地的市场价格作为补偿的标准，这种标准无疑会给农民转业添加极重的筹码。土地流转价格体现了让渡土地经营权的成本，改革的方向是依据土地的市场价格来确定土地流转价格。农民转户补偿在重庆荣昌县的规定是对签订退出协议后还剩余的农村土地二轮承包年限进行一次性货币补偿。总而言之，根据产权经济学的原理，只有当产权可以自由交易，并且能够在交易中体现其所具备的价值时，这种资源配置才是有效的，才能保障产权所有者的权益。当农民以各种方式退出农村土地承包经营权时，必须以适宜的价格进行产权交易，对放弃权利进行补偿，才能体现公平和效率。 　　（五）提供退地农民转业所需要的扶持和服务 　　完善的农村土地承包经营权退出机制必须能够助力退地农民转业，在非农产业找到工作获得稳定的收入，以代替原本由土地提供的收益和保障。因此，农村土地承包经营权退出机制必须提供退地农民转业所需要的扶持和服务。 　　首先，加强对退地农民的就业培训。当前就业形势十分严峻，退地农民想在非农产业立足，必须有一技之长。2009年人力资源和社会保障部、财政部联合下发了《关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》，明确要求区分需培训农村劳动者，有针对性的采取相应的培训课程。2010年国务院办公厅发布了《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，指出要以政府为指导者同时发挥市场机制的作用，根据企业和农民工的实际需要进行培训，重点加强建筑业、制造业、服务业等吸纳就业能力强、市场容量大的行业的农民工培训。 　　其次，扶持退地农民自主创业。不同的学者通过研究给出了同样的结论，即农民不仅有强烈的创业欲望，同时也是最有可能的创业主体。农民自主创业最具代表性的是浙江省，在改革开放初期，农民就成为浙江省中小企业的创业主体，当地人称农民洗脚上岸做企业。到2005年，浙江省工业企业超过82万家，其中有3/4约65万家是农民创办的。给予创业农民资金如税费减免、贷款贴息等扶持政策；提供技术指导、培训和服务；加强政府在信息、项目等方面的引导作用。 　　再次，解决退地农民城镇安居问题。自古以来，中国人强调安居乐业，安居才能乐业。退地农民同样面临住房问题，房价、贷款问题都摆在同时要处理就业和住房的农民面前。城镇住房供给应该针对不同人群需求进行扩大，提供不同档次的住房，例如当前民众关注的保障性住房等。 　　最后，健全社会保障体系。土地一直以来都是农民的最后一道防线，起着就业、养老、医疗等各种保障。因此，退出土地的农民如果能够享有这些社会保障，那么对于退出机制发挥支持城镇化的作用，对于退地农民顺利转业都能起到十分重要的支持作用。在实施中，可以与土地权利退出机制中的补偿环节相结合，实行补偿与保障的联动机制。也可以健全社会保障体系，对退地农民进行保护，发挥社会保障对于弱势群体帮扶的本质作用。以健全的社会保障体系完善土地承包权退出机制的重点在于提供替代土地功能的保障，具体实施应该以因地制宜为原则。 　　参考文献： 　　[1]徐绍史.国务院关于城镇化建设工作情况的报告[EB/OL].http？押//.cn/n//c59.html？熏. 　　[2]荣昌县人民政府办公室.关于进一步推进户籍制度改革农村承包土地退出与利用工作有关事宜的通知[EB/OL].http？押//www./news.asp？芽fid=69&id=365？熏. 　　[3]周记，陈杰.关于农民退出权的博弈分析[J].长江大学学报（社会科学版），2004，（2） 　　[4]吕天强.建立农村土地退出机制促使务工农民市民化[J].南阳师范学院学报，2004，（10） 　　[5]文贯中.土地制度必须允许农民有退出自由[J].社会观察，2008，（11）. 　　[6]胡存智.构建城乡土地自由流动的政策工具——以换地权益书保障土地要素返流的探索[J].中国土地科学，2009，（12）. 　　[7]钟涨宝，聂建亮.建立健全农村土地承包经营权退出机制初探[J].理论与改革，2010，（5）. 　　[8]王建友.完善农户农村土地承包经营权的退出机制[J].农业经济与管理，2011，（03）. 　　责任编辑 魏亚男
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