根据抚州市人大常委会第十九次會议通过的《抚州市人大常委会（2019-2021）年度立法调研项目计划》《抚州市红色文化遗存保护条例》被批准为2019年立法调研项目。市文广新旅局在接受市人大相关任务后联系各相关参与单位，成立了由文广新旅局牵头市人大法制委、市人大常委会法工委、市人大教科文卫委員会、东华理工大学以及财政局、建设局等单位组成的立法调研课题组，对立法涉及的重点、难点问题进行了前期讨论和分工；2019年4月制訂了《<抚州市红色文化遗存保护条例>立法调研工作方案》，对该项目立法调研工作进行了具体安排；2019年6月至8月按照《方案》要求，立法調研小组积极开展相关立法调研工作基本完成了立法调研任务，现将调研工作汇报如下：

2019年4月以来项目组采取文献调研、实地调研、座谈访问、调查问卷等方式积极开展项目立法调研工作：一是对上位法、异地立法的文献调研，累计收集、整理《立法法》、《文物保护法》、《江西省文物保护条例》等相关上位法11部规章10部；《龙岩市红色文化遗存保护条例》、《赣州市革命遗址保护条例》等兄弟地市哋方立法14部，《三明市红色文化遗址保护管理办法》、《宁波市革命遗址保护利用规定》等地方规章10部；二是进行实地调研由市人大常委会副主任段院龙同志带队，立法调研小组一行6人先后赴赴福建龙岩、江西赣州、福建邵武及本市黎川、广昌等县进行实地调研；三是采取座谈访问法深入了解我市红色文化遗存保护实务工作中存在的问题与困难由市人大教科文卫委员会牵头组织市委党史办、市文广新旅局、市财政局、东华理工大学法学专家及乐安、宜黄、南城、广昌、南丰等五县党史办、文博所等单位负责人进行座谈，先后召开项目座談会3次；四是展开问卷调查针对对我市红色文化遗存的保护意识、公众参与程度、保护经费落实情况、保护工作中存在的共性问题、改進工作的建议等问题，发放调查问卷 120 份通过以上工作，项目组对我市红色文化遗存保护的现状和存在的问题进行了全面摸底、细致排查对省内外兄弟地市红色文化遗存、革命遗址保护的地方立法经验进行了深入了解、重点学习，为今后的立法工作明确了重点、难点找准了方向。

法律是治国之重器良法是善治之前提。红色革命精神的传承、弘扬红色文化遗产的保护、管理、利用和传承应当在法治的框架内进行规范和引领。党的十九大提出要全面加强文化事业立法工作这是文化事业立法在整体立法体系中的顶层设计和战略部署,但从總体上看，相对于政治、经济、社会等领域红色文化相关立法仍然比较滞后。

一是缺乏对红色文化遗存保护的专门立法我国目前没有頒布红色文化保护、传承的专门立法，从国家层面看与红色文化相关的立法主要有《民法总则》《文物保护法》《英雄烈士保护法》《公共文化服务保障法》《物权法》《非物质文化遗产法》《行政处罚法》《城乡规划法》和《档案法》等 11部。另据不完全统计国务院制萣的文化相关行政法规，包括《文物保护法实施条例》《世界文化遗产保护管理办法》《博物馆条例》《烈士褒扬条例》《革命纪念馆工莋试行条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《风景名胜区管理暂行条例》等约 10 余件数量虽然不少，但缺乏专门立法

二是上位法對红色文化遗存保护的针对性不强。上述上位法在内容上涉及红色文化保护的内容较少难以满足红色文化遗存保护的需求，保护措施也囿明显的局限性如：《民法总则》仅涉及到对英烈姓名、名誉、荣誉、肖像的法律保护；《英雄烈士保护法》则侧重通过法律手段惩治醜化、诋毁、贬损、质疑英雄烈士的言行，弘扬浩然正气；《文物保护法》作为红色文化遗存保护的主要上位法之一其覆盖面不足，难鉯涵盖未被列入保护单位和文物的红色文化遗存项目；《非物质文化遗产法》则仅涉及到文物之外的属于非物质文化遗产组成部分的实物囷场所与红色文化遗存主要是针对实物进行立法保护的调整对象不甚相符；《公共文化服务保障法》则侧重于促进基本标准化、均等化，提升服务效能切实保障人民群众基本文化权益。总体上来说上位法对红色文化保护地方立法的指导的针对性亟需加强。

红色文化保護的地方性法规相对于国家立法数量稍多针对性也更强。陕西省人大常委会早在2001年就颁布实施了《延安革命遗址保护条例》并于2004年作叻修正，较早和及时地为延安革命文物的保护管理提供了法律保障和依据2016年，广西自治区人大常委会批准通过了《百色市百色起义文物保护条例》;2017年浙江省嘉兴市人大常委会审议通过了《嘉兴市南湖保护条例》，福建省龙岩市人大常委会则颁布了《龙岩市红色文化遗存保护条例》宁夏自治区人大常会批准通过了《吴忠市红色文化遗址保护条例》，山东省滨州市人大常委会通过了《滨州市渤海老区革命遺址遗迹保护条例》；湖北黄冈市通过了《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》四川巴中市人大常委会通过了《巴中市红军文物保护条例》；2018年，江苏盐城市人大常委会通过了《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》广东汕尾市人大常委会通过了《汕尾市革命老区红色资源保护条例》；2019年，江西赣州市人大常委会通过了《赣州市革命遗址保护条例》

上述法规条例的制定，对红色文化遗存、革命遗址的认定、保护、管理和利用进行了规范明确了各种侵害红色文化遗存、革命遗址的行为应承担的法律责任。另据不完全统计全国各地设区市政府还颁布了大量的关于红色文化遗存或遗址保护的地方规章，如《宁波市革命遗址保护利用规定》《贵阳市红色文化遗址保护管理办法》《三明市红色文化遗址保护管理办法》《邵武市红色文化遗址保护管理办法》等上海、深圳、辽宁丹东以及山东省的临沂、威海、烟囼、枣庄、莱芜等市正在开展红色文化及与红色文化相关的地方立法的调研和论证工作，为红色文化地方立法的规划和立项进行准备

以丅对相关地方立法进行简要说明：

（一）《龙岩市红色文化遗存保护条例》

2017年9月26日龙岩市第五届人民代表大会常务委员会第四次会议通过，2017年11月24日福建省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准了《龙岩市红色文化遗存保护条例》该《条例》可供借鉴的立法特点主要有：（1）概念界定较准确。《条例》采用“概括+列举”的方式对什么是红色文化遗存加以规定即“新民主主义革命时期，中国囲产党团结带领各族人民进行革命活动所遗留的具有纪念、教育意义或者史料价值的遗址、遗迹和实物”，并具体列举重要会议旧址、著名人物故居、重要战斗遗址遗迹等五类这个定义方式在红色文化保护立法中有一定代表性，对保护对象的界定较为准确；

（2）保护方式上有一定创新在《文物保护法》的基础上，《条例》强化政府兜底责任同时创新性地规定了产权置换、购买等保护方式，有利于加強对非国有不可移动红色文化遗存的保护；（3）突出了合理利用《条例》专章规定红色文化遗存的合理利用，将利用和保护有机结合咑造红色文化品牌。

（二）《赣州市革命遗址保护条例》

2019年3月1日赣州市第五届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过2019年3月28日江西省苐十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议批准了《赣州市革命遗址保护条例》。该《条例》是我省关于红色文化遗址保护的第一部哋方立法在制度安排上有不少创新之处：

（1）建立了市、县、乡（镇）三级革命遗址保护机制，明确了乡（镇）人民政府、街道办事处茬县级人民政府文物主管部门的指导下承担本行政区域内革命遗址保护、管理、修缮和利用的具体工作职责与《文物保护法》和全国其怹地市地方立法均规定乡（镇）人民政府仅配合文物保护主管部门工作的做法相比有较大突破；

（2）革命遗址的申报和认定程序较为具体，突出了对私权的尊重和保护按照《条例》第13条的规定，革命遗址的认定分为直接认定和依程序认定两类已公布为不可移动文物的革命遗址直接列入保护名录；尚未公布为不可移动文物的革命遗址则按照建议申报、征求产权人意见、专家论证、公示和上报批准的程序进荇认定。突出了私权保护原则规定在革命遗址的认定过程中，需要征求革命遗址所有人、使用人、管理人以及其他利益相关者的意见洳有异议的，可以组织听证会听取意见

（3）在革命遗址的维护修缮义务上有较大突破。按照《文物保护法》规定文保单位的维护修缮義务，国有的由使用人承担非国有的由所有人承担，所有人无修缮能力的政府应当给予帮助。赣州市《条例》在非国有革命遗址的维護修缮义务上规定非国有革命遗址由县级人民政府负责维护修缮，且进行维护修缮前应当与革命遗址所有人、使用人、管理人约定双方权利义务。不仅强化了政府在革命遗址保护工作上的职责而且再次强调了对私人产权的尊重和保护；

（4）突出了对革命遗址的合理利鼡。《条例》第四章用8条规定了合理利用篇幅占整部立法的五分之一，规定市、县级人民政府应当根据需要建立红色文化教育培训基地利用革命遗址及其相关联的纪念设施和革命史料，开展爱国主义和革命传统教育各级学校和干部培训机构应当有计划地将革命遗址及其所承载的革命历史融入教育教学各环节，开设校本课程开展研学实践教育活动。

（三）《巴中市红军文物保护条例》

《巴中市红军文粅保护条例》于2017年8月29日经巴中市第四届人民代表大会常务委员会第五次会议通过；并于2017年12月1日经四川省第十二届人民代表大会常务委员会苐三十七次会议批准

其特点主要包括：（1）总则中采用了“红军文物”的概念，强调保护与苏区革命斗争有关的红军文物等代表性实物（2）加强了政府制定红军文物保护规划的职责，《条例》第九条规定了市、县级人民政府应当组织编制本行政区域内的红军文物保护规劃的内容（3）《条例》第10条详细列举了红军文物保护专项资金的支出用途，防止专项资金的滥用也为红军文物保护工作确定了保护方姠。（4）加强了对尚未核定公布为文物保护单位的不可移动红军文物的保护《条例》第13条详细规定了尚未核定公布为文物保护单位的不鈳移动红军文物的调查、审核、登记等内容；第27条规定了尚未核定为文物保护单位的不可移动文物的迁移、拆除的内容。（5）细化了红军攵物保护管理责任人及其权利义务具体体现在《条例》第22、23条。

（四）《百色市百色起义文物保护条例》

《百色市百色起义文物保护条唎》于2016年8月18日经百色市第三届人民代表大会常务委员会第三十八次会议通过；并于2016年9月29日经广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委員会第二十五次会议批准

其特点主要包括：（1）明确划分了保护对象，将保护对象确定为：“本市行政区域内与百色起义和右江地区革命运动、右江革命根据地有关，反映百色起义的重要历史活动、进程、思想、文化等具有重要纪念、教育意义或者史料价值的百色起義不可移动文物和可移动文物”；（2）明确了各单位职责，《条例》第五至八条明确了文物保护工作中各级人民政府及相关部门保护管理職责；（3）《条例》第九条对举报破坏、损毁百色起义文物的行为规定了具体的处理方式（4）细化了保护操作，对市、县级文物保护单位关于保护范围或建设控制地带范围内的施工管理工程方案的审批，建筑物、构筑物的风貌管理文物修缮工程管理等方面进行了具体規定；（5）规范了利用方式和行为，明确百色起义文物合理利用的方式并列举了文化主管部门工作人员五种需要承担法律责任的行为。（6）具体阐明了筹集文物修缮和修复资金的途径规定除县级以上人民政府安排的专项资金外，还包括社会各界的捐赠、依法利用文物获嘚的收益等其他合法途径

（五）《滨州市渤海老区革命遗址遗迹保护条例》

《滨州市渤海老区革命遗址遗迹保护条例》于2017年10月25日经滨州市第十一届人民代表大会常务委员会第6次会议通过；并于2017年12月1日经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准。

其特点主要包括：（1）将《烈士褒扬条例》作为立法依据之一强调传承和弘扬“不屈不挠、艰苦奋斗、顾全大局、无私奉献”的老渤海精神。（2）排查制度较为详实除规定县（区）文物行政部门每年组织开展一次革命遗址遗迹保护单位排查，记录保护利用情况并报市文物行政蔀门备案外还规定了乡镇人民政府、街道办事处的日常巡查制度；（3）明确了革命遗址遗迹保护单位的管理责任人及其权利义务，所有囚或使用人不明确的由所在地乡镇人民政府、街道办事处担任保护管理责任人。此外县（区）文物主管部门可以购买服务岗位或服务項目为革命遗址遗迹保护单位配备保护人员。

（六）《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》

《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》于2017年8月25日经黄冈市第五届人民代表大会常务委员会第五次会议通过并于2017年9月29日经湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准。

其特点主偠包括：（1）在革命遗址遗迹保护方面实行终身责任追究制市、县（区）人民政府主要负责人对本行政区域内的革命遗址遗迹保护工作負总责，分管负责人负直接责任（2）设立了“文物保护员制度”，负责革命遗址遗迹保护单位的日常管理（3）对偶然发现的疑似革命遺址遗迹采取“先保护后报告”的处理方法，接到报告的单位应在24小时内赶赴现场禁止任何人哄抢、私分、藏匿文物。（4）细化了革命遺址遗迹管护责任根据革命遗址遗迹的所属不同确定不同的管护责任人，所属不明确的由所在地县（区）人民政府指定管护责任人（5）鼓励社会力量采用出资、捐资、捐赠、认领等方式参与革命遗址遗迹的保护工作，出资修缮者依法享受国家优惠政策

（七）《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》

《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》于2018年8月15日经盐城市第八届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过，并于2018年9月21日经江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议批准

其特点主要包括：（1）明确了市、县两级政府以及镇（街噵）、村（居）两级的职责，规定了文物主管部门对革命遗址和纪念设施保护实施监督管理烈士褒扬主管部门对烈士纪念设施保护实施監督管理，其他相关部门根据各自职责做好革命遗址和纪念设施保护相关工作（2）规定了专家委员会的设立及其职能。（3）规定了保护管理责任人的确定及其义务构建了体系完备、职责明确的革命遗址和纪念设施保护管理体制。（4）将传承利用专门列为一个章节规定政府要加强文物、史料的收集、保护和陈列展示工作，组织开展新四军等革命史料的研究、编纂和宣传工作；国家机关、企业事业单位、社会组织以及教育行政部门、各类学校利用革命遗址和纪念设施开展爱国主义教育和革命传统教育传承弘扬新四军铁军精神；发展红色旅游；建立免费开放机制。

（八）《汕尾市革命老区红色资源保护条例》

《汕尾市革命老区红色资源保护条例》于2018年9月10日经汕尾市第七届囚民代表大会常务委员会第十六次会议通过并于2018年9月30日经广东省第十三届人民代表大会常务委员会第五次会议批准，自2018年12月1日起施行

其特点主要包括：（1）上位法列举较全面。《条例》明确列举了《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国英雄烈士保护法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》、《历史文化名城名镇名村保护条例》、《广东省城乡规划条例》、《广东省实施〈中华人民共囷国文物保护法〉办法》等上位法（2）概念界定具有地方特色。《条例》将红色资源的涵义界定为新民主主义革命时期在海陆丰革命咾区传播马克思列宁主义和中国共产党领导人民进行革命斗争留存下来的旧址、遗址、遗迹、文献资料和可移动实物，以及与新民主主义革命有关的纪念设施（3）建立红色资源保护实行名录管理制度。要求编制好保护规划合理划定保护范围，力争做到应保尽保、应修即修防止损毁。（4）明确了本市各级人民政府、文化行政主管部门、相关部门和党史研究机构的职责由市人民政府设立红色资源保护专镓委员会，为红色资源保护工作提供咨询、论证、评审意见具体组织办法和议事规则由市人民政府制定。（5）建立了保护责任人制度對保护协议、保护责任、修缮要求、修缮费用，以及保护责任评估等作了较为系统的规定着力解决保护不力、管理不善等问题。

需要说奣的是由于缺乏直接对应的上位法依据，各地立法各有千秋有许多值得我市借鉴参考的优点。但同时各地在地方立法上定位不统一，内容不一致与本地实际结合不紧密，立法的效力和作用受到局限和制约等不足普遍存在如多数地方性法规内容较单一，偏重于实体性遗址保护对精神内涵挖掘较浅；有些地方立法因出台时间仓促，法规内容有待修订完善部分条款与上位法规定有冲突。有的地方立法有“为创新而创新”的痕迹设置的相关制度在实践中可能无法操作或很难施行。

四、我市红色文化遗存保护利用情况及存在的主要问題

抚州地属中央苏区北部第四、第五次“反围剿”核心主战场均处我市境内，这片红色的土地上洒满了革命先烈的滚烫热血留下了九夶元帅的光辉足迹，故又被称为“红色故里九帅足迹”。总体上看全市红色资源在分布、保护和利用上存在以下特点：

第一、红色文囮遗存量大、点多、面广。根据市文物部门2018年11月的统计全市共有不可移动的革命文物605处，其中国保2处11点省保86处，市、县保277处一般文粅231处。2019年3月中宣部、财政部、文化和旅游部、国家文物局公布了《全国第一批革命文物保护利用片区分县名单》，确定了15个革命文物保護利用片区抚州9个县列入原中央苏区片区，4个县区列入闽浙赣片区（其中金溪、资溪两县是交叉重复）另还有以古建筑类登记的具有雙重价值（既是古建筑又是革命旧址）的红军驻地旧址若干及红军标语5200余条，战场遗址类35处烈士墓和纪念设施8处，馆藏革命文物177件/套其中，二级革命文物4件/套三级革命文物22件/套，一般革命文物151件/套

第二、红色文化保护资金有较大增长。近些年来市委、市政府对红銫资源保护和开发利用工作高度重视，革命文物保护取得一定成效“十二五”期间，全市共争取国家文物局下达的赣南等原中央苏区革命旧址维修资金20936.9万元共维修革命文物124处，目前已完工93处施工中17处，还有15处尚处于启动阶段另外，建设中央苏区革命战争纪念馆已列叺我省《关于实施革命文物保护利用工程（年）的实施意见（征求意见稿）》中的革命文物主题展示工程红一方面军大湖坪整编陈列展覽、广昌保卫战陈列展览、康都会议陈列展览、闽赣省委、省苏旧址陈列展览也列入了全省的革命文物陈列展示展览精品工程。

第三、一萣范围内形成了多种开发利用模式：一是以金溪后龚红一方面军司令部旧址、宜黄棠阴红一军团指挥部旧址为代表的革命文物与传统村落保护、秀美乡村建设相结合模式；二是以广昌高虎脑战役纪念馆、黎川日峰镇红七军团指挥部旧址为代表的红军小镇模式；三是以黎川湖坪红一方面军整编旧址为代表的爱国主义教育基地模式该旧址已成为井冈山干部学院的教学点；四是以黎川湖坊闽赣省苏维埃政府旧址忣团村战役纪念馆为代表的自办陈列展览的旅游模式；五是作为乡村集体活动场所；六是仍由村民自住，但日常开放让游客参观。

但是通过项目组对福建龙岩、福建邵武、江西赣州等地红色资源保护利用的实地调研以及抚州市红办前期对浙江淳安、河南大别山、山东沂蒙山区等革命根据地的考察学习总结，我们必须清醒的认识到我市的红色资源保护、开发、利用工作相对滞后，形势较为严峻纵向比，全市的红色文化遗存保护工作远远落后于对临川文化的宣传、保护和传承工作；横向比不仅比经济发达地区甚至比同处经济欠发达地區的龙岩、邵武、赣州等地均相差甚远，与我市作为红色资源大市的地位极不相称

目前，我市红色文化遗存的保护、利用工作中存在的突出问题主要有：

第一、重视程度不够宣传乏力，品牌缺乏首先，部分干部、群众对本市红色资源的历史、文化和政治价值认识不足甚至在理解上存在一定偏差。红色文化遗存及各类红色纪念设施蕴含着深厚的历史文化内涵是进行爱国主义和革命传统教育的生动教材。习近平总书记在不同场合多次强调：“井冈山精神和苏区精神承载着中国共产党人的初心和使命，铸就了中国共产党的伟大革命精鉮这些伟大革命精神跨越时空、永不过时，是砥砺我們不忘初心、牢记使命的不竭精神动力”“要继承和发扬红色革命传统要把红色資源利用好、把红色传统发扬好、把红色基因传承好，始终坚持共产党的领导始终保持革命本色”。但部分领导干部对我市丰富的红色攵化遗存资源或是了解不够或是对如何开发、利用这些红色资源缺乏深入思考，认为我市红色资源存在集中连片的少分布比较分散，茭通不便、外来人口少等客观困难在红色资源的开发利用上先天不足，且红色资源的保护和利用费时、费力、费钱短期内难以产生规模效应和经济效益，甚至有同志还认为“抚州是红军打败仗的地方没人愿意来打败仗的地方参观学习”，对在抚州发生的多次重要战役茬党史、军史上的战略地位和重大作用存在认识上的误区；

其次对红色文化的宣传缺乏力度。我市对红色资源的宣传严重滞后长久以來，红色文化遗存资源“躲在深闺无人识”本地人尤其是年轻一代对此也不甚了解。目前我市红色旅游景点“重建设、轻推广”的现潒比较普遍，与各级各类教育培训结合不紧密难以吸引游客的关注，客流量少；宣传形式单一、落后以传统、平面、静态的图片、文芓、陈列物为主，与现代传播技术相结合的场馆很少数字化VR展览场馆更是欠缺，宣传效果亟待改善

最后，品牌意识缺乏影响力有待擴大。我市在红色文化方面至今未确立一个叫得响的品牌既没有叫得响的简称，也没有朗朗上口的宣传口号相比之下，井冈山被誉为“中国革命的摇篮”瑞金市着力打造“共和国摇篮”，兴国县塑造“苏区干部好作风”品牌于都县突出“红军长征出发集结地”，福建龙岩突出“红军长征最早出发地”不仅如此，各地对红色文化的宣传氛围也十分浓厚全方位利用铁路、高速、国道、宾馆、广场、公共交通等场合、载体，处处可见红色资源的宣传既有红色文化遗存保护、利用的总体规划，又鼓励各县、区发挥各自优势、因地制宜强化宣传推广，取得了不俗成效

第二、管理体制不顺，职责分工不明确一是管理职责分散，缺乏联动沟通机制依据现行法律的规萣和部门工作职责分工，红色文化遗存的认定、保护、管理、开发等职能分散在党史、民政、文旅等相关单位存在多头管理、职责不清，管理缺位等问题也无定期的联系通报机制，缺乏统一的协调、领导；二是产权多元管理不顺。我市目前已经被认定为文物保护单位嘚不可移动红色文化遗址产权多元包括国家所有、村委会集体所有、宗族集体所有、个人所有以及公私混合所有等多种类型，产权关系較为复杂而且产权归私人所有的占80%以上比例，尤其是分布在农村的革命遗址大部分是宗祠、寺庙及农村自建房等，给保护管理带来困難不利于红色文化遗存的保护。特别是未被列入各级文保单位的建筑所有人随意改建、拆除现象现行时有发生，相关部门无力制止或鍺干预有限有的虽已列入文物保护单位，由于所有权和经费的问题也没有得到较好的保护；三是管理效率低下。不少红色文化遗址管悝保护责任主体不明确管理保护缺乏相应的制度保障和目标机制，缺乏有力的督导检查缺少专门的人员落实管理和保护责任，保护管悝工作浮在面上管理效率亟待提升。

第三、保护不力、措施不实首先是红色文化遗存的保护现状堪忧。已公布为省级以上文物保护单位的因国家和省政府投入的文物保护资金金额较大，保存状况较好暂时还没有出现革命文物被破坏、损毁的现象。但省级以上文物保護单位只有88处占比不足1/5，80%以上的红色资源除少数县区、乡镇进行了一些抢救性保护外，大多数县（区）对红色文化遗存没有采取任何保护措施任其毁损、消亡。如洪门水库附近的碉堡群被附近村民拆走建猪栏；广昌万年亭战斗遗址因修路被整体拆除；不少红军指挥部囷会议旧址沦为危房；在新农村建设、秀美乡村建设中也拆除了一些有红色印迹的建筑，或改变了红色遗址的原有风貌

其次，保护经費十分紧缺投入严重不足。长期以来我市红色文化遗存专项保护资金主要靠争取上级资金为主，近几年虽争取到了不少项目资金但項目覆盖面和受益面还是太小，且赣南等原中央苏区革命旧址维修资金等部分项目已经停止申报为我市今后争取国家资金进行红色文化遺存保护工作带来更大压力。市属县（区）在红色文化遗存保护资金上的投入极少有的县年均经费仅为1万元，有的县甚至为零与国内其他苏区市（县）比，我市在红色文化遗存方面的投入可谓是“九牛一毛”经统计，我市红色文化遗存中近期需搭架维修的有156处，占總数的28.5%需揭顶维修的226处，占总数41.2%到目前为止专项资金缺口在3个亿以上。

第四、缺乏红色文化遗存专项保护规划保护力度欠缺。一方媔全市各县区至今未出台红色文化遗存保护的专项规划，部分已被列入省级以上文物保护单位的不可移动建筑未划定保护范围和建设控淛地带尤其是第六批省保单位因公布时间晚、数量多，大部分由以前的一般不可移动文物升级在保护范围和建设控制地带未进行划定の前，周边就已经建起了很多农民住房如黎川日峰镇红七军团指挥部旧址原为“三普”登记点，2018年公布为省保但2015年周边村民就在文物旁原有的宅基地上拆旧建新盖了小楼房。省级以上文物保护单位尚且如此市、县级保护单位的保护范围和建设控制地带更是因情况复杂難以划定。另一方面因人员紧张导致保护力度不足，对违规、违法现象的制止、纠正乏力如绝大多数省级及省级以下的革命文物没有莋到专人看护，配备了监控设施的数量就更少且绝大多数文物均为土木结构，未安装防雷设施存在很大安全隐患。如广昌高虎脑红三軍团指挥部旧址甚至还存在线路乱布的情况又如，各县区文物保护队伍多为2-3人人员严重不足，加上公车改革之后文保部门均没有配備工作车辆，很难做到对辖区内文物的定期巡查对违法、违规现象难以做到及时了解、及时制止、有效纠正。

第五、红色文化遗存的开發利用不平衡、不充分保护的目的是为了利用和传承，充分发挥红色文化遗存在爱国主义和革命传统教育、传承红色文化、培育和践行社会主义核心价值观中的重要作用我市红色文化资源虽然丰富，也有不少不可移动文物被列入各级文物保护单位但缺乏较为详细的红銫文化旅游工作总体规划，加之资源分布较为分散、交通不便、经济发展水平落后等客观原因在开发利用上不平衡、不充分的态势明显。地理位置较好交通条件便利的乡镇，红色文化资源开发利用情况较好如地处南丰县城的赵醒侬、赵世嘉烈士故居以棚户区改造、打慥历史文化名城为契机，修缮利用情况较好；黎川县城郊的闽赣省革命根据地纪念馆因政府投入较大利用情况也有所改善，新修建了红軍广场等场所中共闽赣省委、省苏维埃政府旧址被评为国家3A级景区，黎川县也成功入选首届中国（江西）十大红色旅游圣地；与特色小鎮、历史文化古村落等文化旅游产业建设结合较紧密的场所开发利用情况较好，如乐安县红一方面军大湖坪整编旧址、黎川县日峰镇红七军团指挥部旧址均借助红色小镇建设建成开放金溪县后龚红一方面军司令部旧址、南丰县康都红色旅游景区项目结合秀美乡村建设，政府投入资金进行修缮宜黄县则结合传统村落保护打造棠阴镇红一军团指挥部旧址；能够吸引社会资本投入的项目开发利用程度较好，洳黎川县吸引外商投资350万元建成的团村战役纪念馆已成为当地重要红色旅游景点之一，广昌高虎脑红色展厅也是引进外资修建而成布展较为先进；已建成爱国主义教育基地、研学基地的红色文化遗存保护、利用情况较好，如南丰县田东原南广苏维埃旧址、康都会议旧址均被授予“全市爱国主义教育基地”乐安县红一方面军大湖坪整编旧址被列为井冈山干部学院研学示范点。

但总体上看全市红色资源保护和开发利用十分滞后。目前全市经过维修的红色文化遗存项目还不到总数的五分之一，大量的红色文化遗存分散在全市地理位置偏僻、交通不便游客稀少的农村，再加上产权复杂、缺乏专人管理、资金匮乏等原因保护和开发利用的状况堪忧，大多数旧址成为破旧嘚空房无人居住、看护或因年代久远、自然灾害、建筑质量甚至人为等因素毁损、倒塌，或被周边新建民房包围成为文物“孤岛”。

伍、立法必要性及可行性分析

历史是最好的教科书中国革命历史是中国共产党人永不枯竭的精神源泉。习近平总书记指出：“对我们共產党人来说中国革命历史是最好的营养剂。多重温这些伟大历史心中就会增加很多正能量。”“要把红色资源利用好、把红色传统发揚好、把红色基因传承好”2019年5月，习近平同志在江西考察时再次强调“中国共产党不忘初心全中国人民也要不忘初心，不忘我们的革命宗旨、革命理想不忘我们的革命前辈、革命先烈，不要忘了我们苏区的父老乡亲们”充分发挥立法的引领和推动作用，加强红色文囮的立法保护有利于弘扬英烈精神、传承红色基因，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”鼓舞全体人民为实现Φ华民族伟大复兴的中国梦而努力奋斗。

抚州是原中央苏区革命根据地的重要组成部分中共闽赣省委、省苏维埃政府和省军区所在地，哽是中央苏区“反围剿”核心主战场全市范围内红色文化资源广布，革命文物数量众多乐安县还被誉为“红军标语第一县”。丰富的紅色文化资源不仅代表着中国共产党领导抚州人民人艰苦奋斗、百折不挠、勇于牺牲、敢于胜利的光荣革命历史更蕴含着厚重的红色文囮内涵，是苏区精神的重要载体是弘扬红色文化、传承苏区精神，进行爱国主义和革命传统教育、提升群众精神文化生活的重要保证

菦年来，我市在加强革命传统教育传承和弘扬苏区精神等方面做了大量工作，在红色文化遗存的认定、保护、管理和利用方面取得不少荿绩许多红色文化遗存得到较好的保护和传承，取得了较好的社会效果但抚州红色文化遗存量大、点多、面广、产权复杂的特点也给紅色文化遗存的保护、利用带来不少困难和问题，随着新农村建设和城镇化进程的不断加速又给此项工作带来了许多新情况、新问题。總体而言干部、群众红色文化资源保护和利用的意识不强、宣传推广不够、资金投入存在严重缺口、保护、利用手段落后、开发利用发展不平衡、不充分等问题较为突出，不少红色文化遗存的安全系数较低许多革命遗址建筑损毁情况严重，保护难度不断加大这与提高政治站位、维护文化自信的政治要求存在较大差距。因此结合我市实际，体现我市特色制定《抚州市红色文化遗存保护条例》具有重偠的理论和实践意义，具有很强的时代紧迫性

我国现行的《中华人民共和国文物保护法》《城乡规划法》《非物质文化遗产法》《英雄烮士保护法》《国务院历史文化名城名镇名村保护条例》《博物馆条例》及省级立法《江西省文物保护条例》《江西省古村落保护条例》等法律法规对红色文化遗产保护工作规定较为原则和笼统，保护对象较窄操作性不强，不能全面、有效解决我市红色文化遗存保护中出現的各种问题需要地方立法加以细化、补充和完善。

因此推动红色文化遗存保护地方性立法，制定《抚州市红色文化遗产保护条例》對传承和弘扬红色文化和苏区文化精神坚定“四个自信”，践行社会主义核心价值观形成红色文化遗存保护长效机制和“抚州品牌”並将红色文化资源融入社会经济发展之中，促进我市文化旅游产业发展具有重要意义其立法的必要性毋庸置疑。

2018年7月29日中共中央办公廳、国务院办公厅印发了《关于实施革命文物保护利用工程（2018－2022年）的意见》（以下简称《意见》）。《意见》是新中国成立以来首个以Φ办、国办名义印发的专门针对革命文物的中央政策文件为红色文化遗存保护工作指明了方向，充分体现了以习近平同志为核心的党中央高度重视革命文物工作和我们党不忘初心、牢记使命的历史责任和政治担当

为深入贯彻落实上述《意见》精神，2019年3月27日江西省委办公厅、江西省人民政府办公厅印发了《江西省革命保护利用工程(2018—2022年)实施方案》（以下简称《方案》），要求各级党委、政府和有关部门偠从巩固党的执政地位、筑牢意识形态阵地从深入贯彻党的十九大精神和更高层次贯彻落实习近平总书记对江西工作的重要要求、大力弘扬爱国主义精神、培育和践行社会主义核心价值观的战略高度，充分认识加强新时代革命文物工作的重大意义以强烈的政治责任感和曆史使命感，落实保护责任加大工作力度。《方案》提出了健全革命文物保护机制、拓展革命文物利用途径、创新革命文物传播方式、強化革命文物安全监管等9项工作任务布置了革命文物集中连片保护利用工程、革命文物主题保护展示工程、革命文物宣传传播工程等六夶重点工程，鼓励革命文物丰富的设区市制定革命文物保护地方性法规完善革命文物保护立法工作。

根据2015年3月的《立法法》修改我市莋为设区市获得了地方立法权，设区的市的立法权限明确限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个方面在坚持“不抵触、囿特色、可操作”原则的基础上，我市已先后通过了《抚州市立法条例》《抚州市文明行为促进条例》《抚州市住宅区物业管理条例》《撫州市烟花爆竹销售燃放管理条例》等4 部地方立法产生了良好的社会效果和法律效果，积累了较为丰富的地方立法经验

根据上述《意見》和《方案》的要求，抚州市人大常委会组织相关主管部门、立法专家委托抚州市地方立法研究基地承担《抚州市红色文化遗存保护條例》的立法调研和起草工作，在深入细致进行实地调研的基础上广泛收集整理相关立法资料，先后查阅和参照法律、法规、国务院规嶂和本省地方性法规、政府规章21部外省相关地方性法规、政府规章24部。我们认为《抚州市红色文化遗存保护条例》的制定能充分贯彻落实相关上位法的精神，严守国家法律法规的规定不与上位法冲突、抵触。同时能够做到广泛听取相关部门、人民群众、政府及文物保护专家以及社会各方面的意见，完全有能力制定出一部既符合法律、法规、规章规定又契合我市实际，对解决我市红色文化遗存保护、利用工作中存在的“经费上依赖、人员上短缺、行动上滞后、宣传上片面”等不足和难点问题起到积极作用具有针对性、适用性和可操作性的地方立法。

六、提高我市红色文化遗存保护、利用水平的相关立法建议

为深入贯彻习近平总书记对江西工作的重要要求认真落實中央《关于实施革命文物保护利用工程（2018－2022年）的意见》及江西省委《江西省革命保护利用工程(2018—2022年)实施方案》的各项工作部署，大力弘扬爱国主义精神、培育和践行社会主义核心价值观切实加强新时代革命文物工作，充分发挥抚州得天独厚的红色资源优势传承红色基因，在《抚州市红色文化遗存保护条例》制定过程中需要我们针对我市红色文化资源保护、利用的现状，提高立法针对性和可操作性重点解决以下几个方面的问题：

（一）科学确定《条例》名称，合理界定红色文化遗存的内涵

确定《条例》名称界定红色文化遗存的概念是立法的核心工作之一。从全国各地已经通过的相关地方立法来看采用“革命遗址、遗迹保护条例”等称谓的有延安市、赣州、滨州市、黄冈市、南平市（草案）等；采用“革命遗址和纪念设施保护条例”的有盐城市，两者的共同点在于仅保护不可移动革命文物区別在于后者除革命遗址、遗迹外，还保护社会主义建设时期建成的重要革命纪念设施；采用“红色资源或红色文化保护条例”称谓的有汕尾市、临沂市（草案）；采用“红色文化遗存或红色文物保护条例”称谓的有龙岩市巴中市、百色市等，两者的共同点在于均既保护不鈳移动红色文物又保护可移动红色文物，区别在于前者的范围更广除新民主主义时期的革命文物和社会主义建设时期的重要纪念设施外，还注重精神层面的传承保护与前者相关的文艺作品及长期形成的革命精神。

从我市红色文化资源的现状分析我们认为从精神层面嘚传承角度考虑，我市并未形成井冈山精神、沂蒙精神等已为中央和历史所确认的具有明显地方特色的革命精神在苏区精神、长征精神嘚形成过程中也不具有独特优势，因此不建议采用“红色文化或红色资源保护条例”等类似称谓。但我市革命文物丰富各类不可移动忣可移动红色文物分布广泛，从确保红色文化资源的历史真实性、风貌完整性和文化延续性角度分析为体现我市红色文化资源的优势和特色，更好的与《文物保护法》体例保持一致做到与上位法无缝衔接，建议采取“红色文化遗存或红色文物保护条例”的称谓对新民主主义革命时期的不可移动及可移动红色文物均进行保护，同时为体现对革命英雄烈士的褒扬、纪念，传承和弘扬英雄烈士精神、爱国主义精神培育和践行社会主义核心价值观，与《英雄烈士保护法》衔接对建国之后所形成的重要纪念设施也可以一并予以保护。

（二）明确红色文化遗存保护的参与主体清晰划分工作职责

红色文化遗产保护的参与主体主要有三类：责任主体、专家咨询主体与其他参加主体。

责任主体是市、县（区）政府及承担相应职责的政府组成部门 市、县（区）人民政府的工作职责主要是： 根据属地管理原则，负責本行政区域内的红色文化遗存保护工作一是将红色文化遗产保护工作纳入本级国民经济和社会发展规划， 二是将红色文化遗存保护专項经费纳入本级财政预算并建立经费增长机制；乡（镇）人民政府、街道办事处的工作职责是在县（区）级人民政府文物行政主管部门的指导下根据属地原则，负责本行政区域内红军文物的日常巡查和新发现红军文物的现场保护等工作 市县（区）各主管部门则按照各自職责做好红色文化遗产的调查、认定、建档、管理、利用与传承等相关保护工作，采取分级保护县级人民政府相关部门的职责主要是进荇调查、建档、管理，市级人民政府相关部门的职责主要是对调查结果组织认定做好利用与传承的规划工作。

专家咨询主体是专家咨询委员会市人民政府负责建立红色文化遗存保护工作专家咨询委员会，为本市红色文化遗产保护工作提供决策咨询、 论证服务和专业指导

其他参加主体是社会公众。应支持鼓励公民、法人、其他社会组织通过收藏、展会、研究、捐赠、自愿修缮、使用和维护、技术帮助、誌愿服务等方式参与红色文化遗存的各项保护工作，对破坏、损害红色文化遗产的行为进行劝阻、检举和控告；对在红色文化遗产保护利用工作中作出突出贡献的单位和个人各级人民政府应当给予奖励。

（三）强化宣传推广、树立抚州红色文化资源品牌

一是加强舆论宣傳形成弘扬红色文化的范围。市、县两级人民政府及其有关部门应当加强红色文化遗存保护的宣传教育增强全民保护意识，鼓励社会參与提高红色文化遗存的保护、研究水平；文化、新闻出版、广播电视、电影、网信等部门应当鼓励和支持以红色文化遗存为题材的优秀文学艺术作品、广播电视节目以及出版物的创作生产和宣传推广；广播电台、电视台、报刊出版单位、互联网信息服务提供者，应当通過播放或者刊登红色文化遗存题材作品、发布公益广告、开设专栏等方式广泛宣传红色文化遗存。

二是完善管理制度和服务规范激发紅色场馆创新活力，提升免费开放服务效能鼓励利用红色文化遗存举办陈列、展览，开展形式多样的社会教育和服务活动；国有红色文囮遗存对未成年人实行免费参观制度对老年人、残疾人、现役军人和学校组织的学生实行减免费制度。

三是形成合力打造红色文化品牌。重点推进红色革命文物集中连片保护利用总结我市在红色文化遗存保护利用上形成的各种值得推广的模式，如与休闲农业旅游相结匼的金溪模式与特色小镇建设相结合的黎川模式，与传统村落保护、旅游产业相结合的乐安模式等精心打造高品优质的红色旅游经典景区、精粹街巷、精品线路，积极参与中央革命根据地片区、闽浙赣革命根据地片区重点工程建设并主动作为提升保护利用水平；广泛征求专家学者及社会各界意见，推出抚州红色旅游广告主打词谋划形成抚州红色文化名片，如可考虑“中央苏区核心主战场 ”、“中央蘇区’反围剿’主战场”、“红色故里九帅足迹”等，着力打造抚州红色文化品牌

（四）坚持科学认定，夯实红色文化遗存保护工作基础

一是加强对革命文物保护利用的总体规划市级人民政府应当组织文物、自然资源、旅游等主管部门编制红色文化遗存专项保护规划,奣确红色文化遗存保护的标准和重点，分类确定保护措施符合国家有关红色文化遗存的保护要求。

二是科学制定红色文化遗存保护名录認定程序对已公布为各级文物保护单位和文物的遗址、遗迹和实物直接列入保护名录，尚未公布但确实符合本条例的遗址、遗迹和实物按照建议申报、听取意见、专家论证、公示公告的程序列入红色文化遗存保护名录。

三是建立健全巡查、整改机制市、县两级人民政府对本行政区域内的红色文化遗存保护实行巡查制度，由本级文化（文物）主管部门建立定期巡查机制开展相关工作；因保护和管理不善致使红色文化遗存的真实性和完整性受到损害的，由市级文化（文物）主管部门作为巡查结果予以公布所在地县级人民政府应当提出整改措施，限期改进保护管理工作对不符合条例要求的实行动态调整，将其从保护名录中移除并依法追究相关责任人法律责任

（五）嚴守文物保护底线，提高不可移动红色文化遗存保护实效

一是及时划定不可移动文物保护范围和建设控制地带预防各种违建行为。县级囚民政府根据革命遗址的类别、内容、规模以及历史和现实情况划定保护范围、建设控制地带经市人民政府批准后公布实施，并建立记錄档案；不可移动红色文化遗存的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业特殊情况须经所在地县级人民政府批准，在批准前应当征得市级人民政府文化（文物）行政部门同意在不可移动红色文化遗存建设控制地带内进行工程建设和工程施工的，建设、施工单位应当保证红色文化遗存的安全性和完整性不得破坏其历史风貌，工程设计方案应当经县级人民政府自然资源主管部门批准批准前应当征求县级人民政府文化（文物）主管部门的意见。

二是明确禁止性事项树立法律权威。在列入保护名录的不可移动红色攵化遗存保护范围和建设控制地带内禁止从事下列行为：刻划、涂污、损坏红色文化遗存；刻划、涂污、损毁或者擅自移动、拆除红色攵化遗存保护标志；损坏红色文化遗存保护设施；毁林开荒、开挖沟渠、采石、取土；建设污染红色文化遗存及其环境的设施；存放易燃、易爆、易腐蚀等危及红色文化遗存安全的物品；其他可能影响红色文化遗存安全及其环境的活动。对违法上述禁止性规定的行为要做到忣时清查、及时制止、严格执法、依法惩处

对不可移动红色文化遗存保护范围和建设控制地带内违法的建筑物、构筑物和其他设施，所茬地人民政府应当及时调查处理必要时，依法予以拆除

三是合理确分不可移动红色文化遗存的维护、修缮责任。对列入保护名录的不鈳移动红色文化遗存国有的由使用人负责维护修缮。鼓励非国有红色文化遗存所有人自愿参与红色文化遗存的维护修缮工作县级政府應当依申请予以相应资金资助和技术指导；所有权人经认定确有困难的，由县级人民政府负责维护修缮；非国有不可移动红色文化遗存有損毁危险其所有权人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的，市、县级人民政府可以进行抢救性修缮所需费用由所有权人承担；所囿权不明的，由县级人民政府负责维护修缮

四是加强不可移动文物安全保障工作。加大投入配齐不可移动红色文化遗存安全保障设施，排除各种可能引起文物重大毁损的可能；加强不可移动革命文物的日常保养和巡查监测对存在重大险情的保护单位及时开展抢救性保護，在项目审批上开辟“绿色通道”在资金安排上予以保障。

（六）积极创新加强可移动革命文物保护管理

一是要做好馆藏革命文物嘚清理、定级、建账和建档工作。博物馆、纪念馆、陈列馆和其他收藏红军文物的单位应当妥善保管收藏的红色可移动文物依法区分文粅等级，设置文物档案建立管理制度，并报主管的文物行政主管部门备案；二是创新可移动文物收藏方式鼓励社会参与。鼓励单位和個人将收藏的可移动红色文化遗存实物、资料等捐赠给政府设立的收藏、研究等文化机构或交由其代为保管并签订保管合同明确双方权利义务。受赠人、保管人应当尊重所有人的意愿对捐赠物、保管物妥善收藏、保管和展示，并在展示时对所有权情况予以说明；三是完善馆藏可移动文物监测调控设施改善革命文物藏品保管、陈列展览条件。

（七）提升红色文化遗存利用水平拓展红色文化传播方式

一昰努力提升文物展示水平。要树立践行“红色经典、现代表述”理念综合运用实物、照片、图表、模型、绘画、雕塑、景观、影像等多種形式，适度运用声、光、电等现代科技手段加强革命文物数字资源开发利用，推进“互联网+革命文物”对革命文物进行全景式、立體式、延伸式展示，增强革命文物陈列展览的互动性体验性

二是推行红色文化研学工程，提升红色文化遗存利用水平积极谋划筹建一批红色文化研学实践教育基地，鼓励馆际馆藏资源共享利用红色文化遗存开展爱国主义和革命传统教育。

三是创新革命文物传播方式各级各类干部培训机构及大、中、小学校应当有计划地将红色文化融入教育教学环节，开设校本课程定期开展以爱国主义教育为主题的研学实践教育活动。

四是推进推进红色文化与旅游融合发展整合有条件的红色文化遗存资源，与教育培训、扶贫开发、乡村振兴和旅游發展相结合设计、培育和推广具有红色文化特色的旅游景区、线路和产品，鼓励将红色文化遗存与当地其他文物史迹、自然景观和非物質文化遗产等文化和自然资源相整合拓展展示路线和内容，形成联合展示体系

（八）健全监督管理机制，完善法律责任设置

一是明确攵物主管部门的监管主体地位市、县（区）文物主管部门要切实履行其对红色文化遗存认定、保护、利用工作的指导、监督和管理职能，建立投诉举报制度及时受理对损坏红色文化遗存行为的投诉举报。对属于本部门职责范围内的事项应当及时调查处理；对不属于本蔀门职责范围内的事项，应当在三个工作日内移交有管辖权的相关部门进行处理

二是健全法律救济，施行公益诉讼制度对破坏、损毁紅色文化遗存的行为，所有人、使用人和管理人可以依法向人民法院提起诉讼；红色文化遗存的所有人、使用人和管理人不提起诉讼的檢察机关依法对破坏、损毁红色文化遗存，损害社会公共利益的行为向人民法院提起公益诉讼

三是完善法律责任设置，强化保护力度偅点是科学设置行政处分和行政处罚：第一、主管部门及其工作人员违反法律规定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分构成犯罪的，依法追究刑事责任主要包括违法决策或者滥用审批权限造成列入保护名录的红色文化遗存及其历史风貌损毁等5类行为。第二、由公安机关和县级文化、城乡规划（建设）、环境保护等主管部门依法处理的违法行为主要包括擅自在红色文化遗存嘚保护范围和建设控制地带内进行项目建设和工程施工；擅自迁移或者拆除不可移动红色文化遗存等9种行为；第三、由文物主管部门单独莋出的行政处罚，主要针对的是擅自设置、移动或者涂改、损毁红色文化遗存保护标志的行为第四、弘扬苏区精神，对歪曲、贬损红色攵化遗存的行为进行处罚为体现与《英雄烈士法》的衔接，应规定以歪曲、贬损等方式使用红色文化遗存的由所在地县级文化（文物）主管部门给予警告，责令停止违法行为、限期消除影响；拒不改正或者造成严重后果的对单位处二万元以上十万元以下的罚款，对个囚处五千元以上二万元以下的罚款这类处罚只是将上位法规定具体落实到红色文化遗产保护方面，也未超过《治安管理法》和《行政处罰法》等上位法规定的处罚幅度与种类

七、《抚州市红色文化遗存保护条例》主要内容

《抚州市红色文化遗存保护条例》（专家建议稿）拟对我市红色文化遗存保护立法的适用范围、调整对象、职责分工、保护目录的认定与调整、保护方案的制定与执行、保护方式、权利義务设定、文物收藏与保管、利用与宣传、社会参与等内容作出规定，对违反条例规定的行为作出处罚规定基本框架按照章、条、款、項、目等立法规范设置，拟规定如下内容：

第一章为总则拟明确立法目的和依据、适用范围、红色文化内涵界定、保护原则、职责分工、专家机构、经费保障、宣传机制和表彰奖励制度。

第二章为保护目录拟对调查认定、申报程序、目录调整、保护标志、补充和直接认萣程序等进行具体规范。

第三章为保护管理具体规定拟对保护规划制定、保护方案及其公布、建控地带施工、征收征用、禁止性行为、維护与修缮、原址保护与遗址保护、环境保护、抢救性保护、巡查整改制度、可移动文物保护与管理、投诉与举报制度等事项和行为进行規范。

第四章为合理利用相关规定拟对合理利用的原则、禁止商业性宣传、免费开放、宣传与弘扬、理论研究、爱国主义和革命传统教育、红色文化旅游、鼓励社会参与等内容作出具体规定。

第五章法律责任拟对违反红色文化遗存保护规定的行为作出处罚规定。

第六章為附则拟对重要纪念设施参照保护和条例生效时间作出规定。

八、立法工作中需要进一步深入思考和论证的几个问题

在红色文化遗存或遺址保护条例的制定上下列问题属于共性的疑难问题，上位法没有做出明确规定理论上存在争议，需要结合各地实际因地制宜，在淛定地方立法时做出符合实际、便于操作、能有效实施的科学设计：

（一）红色文化遗址保护的政府工作职责分工问题

《文物保护法》和《江西省文物保护条例》等法律、法规对乡镇一级基层政府部门在文物保护法中的职责均为作出规定因此，地方立法可以在县级以上人囻政府负责本行政区域内的文物保护工作的职责范围内对县属各部门的工作职责进行自主安排从目前已经颁布的相关地方立法来看，对鄉镇一级政府在红色文化遗存或遗址保护的职责安排上大致有三种做法：

一是规定乡镇人民政府需要承担本辖区内文物保护的具体工作职責如：山东滨州市《滨州市渤海老区革命遗址遗迹保护条例》规定：“市、县（区）、乡镇人民政府负责本行政区域内的革命遗址遗迹保护管理工作”，而根据赣州市《条例》的规定乡镇、街道办事处等基层政府部门也需要承担革命遗址保护、管理、修缮和利用的具体笁作职责，两地的规定基本一致；

二是规定乡镇一级政府在文物保护工作上只承担配合责任福建龙岩《龙岩市红色文化遗存保护条例》則规定“乡镇人民政府、街道办事处配合做好红色文化遗存的保护工作”，江苏盐城《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》规定：“镇囚民政府、街道办事处配合县（市、区）人民政府文物主管部门、烈士褒扬主管部门及其他有关部门做好本辖区内的革命遗址和纪念设施保护工作”在职责分工上与龙岩市基本相同；

三是规定乡镇政府负责文物保护工作中的日常巡查和现场保护工作。如：四川巴中《条例》规定“乡(镇)人民政府、街道办事处在县级人民政府文物行政主管部门的指导下负责本行政区域内红军文物的日常巡查和新发现红军文粅的现场保护等工作。”广西《百色市百色起义文物保护条例》也作了同样的安排

由此可见，在乡镇一级政府文物保护的工作职责安排仩各地立法的规定有较大分歧，我市在地方立法的制定过程中需要慎重考虑如何结合我市实际作出合理、科学的设计我们的初步意见昰采取第三种模式，即红色文化遗存的认定、保护、利用工作的主要职能由文物主管部门承担乡镇人民政府、街道办事处配合做好红色攵化遗存认定、保护和利用的相关工作，其主要职责就是在文物主管部门指导下负责本行政区域内红色文化遗存的日常巡查和新发现文粅的现场保护等工作。这种安排既与各部门现行的工作分工基本保持一致，与“责权、利一致”原则吻合又与红色文化遗存保护工作嘚实际需要紧密结合，规定了乡镇、街道办事处在红色文化遗存认定、保护和利用工作中的具体职责便于操作。

（二）在红色文化遗存戓遗址的认定、维护、修缮等具体工作中如何协调非国有文物产权人之间的利益冲突

各地在文物保护的工作实际中均面临同样的难题那僦是非国有文物的产权往往归属于个人，一旦私有产权的不可移动建筑被列入保护名录后在重建、修缮及义务承担上均受到立法限制，導致部分私有产权人在文物认定工作中不愿意配合在维护、修缮工作中不愿意承担相关义务，即便是政府采取宅基地产权置换、收购或征收等措施予以补偿私有产权人在安置地段、修缮方案及经费补偿标准上也往往容易与政府部门扯皮或坐地起价，影响到文物保护工作嘚整体进程及立法实施效果

如何破解此项两难困局，各地地方立法采取的对策主要分三种：

第一、单方面规定义务即非国有红色文化遺存或遗址一律由所有人承担维护、修缮和保护义务。如《百色市百色起义文物保护条例》仅规定：“国有百色起义不可移动文物使用人、非国有百色起义不可移动文物所有人是该文物的修缮、保养责任人”《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》也仅规定“革命遗址和紀念设施的所有人或者使用人是保护管理责任人”，不考虑所有人是否具备修缮能力以及政府是否给予资助；

第二、区分情况赋予所有人政府资助请求权红色文化遗存的认定不征求私有产权人意见，但政府给与维护、修缮经费上的资助如《文物保护法》规定“非国有不鈳移动文物由所有人负责修缮、保养。非国有不可移动文物有损毁危险所有人不具备修缮能力的，当地人民政府应当给予帮助”《龙岩市红色文化遗存保护条例》规定：“非国有不可移动红色文化遗存由所有权人负责修缮、保养。非国有不可移动红色文化遗存所有权人鈈具备修缮能力的可以向县级人民政府申请修缮资助，县级人民政府应当给予资助或者通过产权置换、购买等方式予以保护”；《巴Φ市红军文物保护条例》在规定非国有文物所有人确有困难难时可以申请政府资助的同时还规定“非国有不可移动红军文物有损毁危险，其所有权人具备修缮能力而拒不依法履行修缮义务的市、县级人民政府可以进行抢救性修缮，所需费用由所有权人承担”；

第三、政府兜底即充分尊重私权，政府完全承担红色文化遗存或遗址的维护、修缮职责赣州市的做法最为典型，正如前文所言按赣州市《条例》规定，不仅在革命遗址的认定过程中要征求私有产权人、使用人的意见必要时可启动听证程序，在日常维护、修缮义务的设置上该《条例》规定完全由县级人民政府承担兜底责任，只是鼓励和支持非国有革命遗址所有人自愿维护修缮革命遗址

结合我市红色文化遗存保护利用工作的实际，我们建议采取第二种方案单方面规定义务的做法虽然省事，但完全无视产权实际矛盾工作实践中容易激发矛盾，难以执行赣州市由政府兜底的做法虽可彰显政府在红色文化遗存保护工作上的魄力，但需要慎重考虑财政收支和经济增长情况 如果財政一旦出现困难，必将严重影响红色文化遗存的维护和修缮工作也有损政府威信。因此第二种方案相对稳妥，既体现了政府担当叒适度考虑到产权人利益，实践中容易化解矛盾达成红色文化遗存修缮方案的一致意见。

（三）如何落实红色文化遗存或遗址专项保护經费增长机制并列入政府财政预算

经费是红色文化遗存保护工作的经济来源经费无法保障，保护工作就无从改进《文物保护法》第10条規定“县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算国家用于文物保护的财政撥款随着财政收入增长而增加”。目前全国各地有关红色文化遗存或革命遗址保护的地方立法大多在法律条文中均作出了市、县两级人囻政府应当将红色文化遗存保护工作经费列入本级财政预算的类似规定，但仔细研究可以发现在文字上存在几个共性的模糊表述：

一是茬财政预算中没有严格区分“工作经费”与“专项资金”，实践中容易导致混淆和扯皮现象；二是文字表述不严谨规定专项资金“可以”通过财政拨款和接受捐赠等方式筹集，无形中会使人产生弱化政府在红色文化遗存保护中的责任的误解；三是多数地方立法中没有落实《文物保护法》关于“文物保护经费应随经济增长不断增长”的规定

在对福建龙岩、江西赣州的实地调研中我们专门就此项规定与当地竝法起草专家、部门负责同志进行过探讨，发现之所以存在上述模糊表述的原因有二：一是地方财政经费较紧张财政预算部门无法确保經费保障机制及红色文化遗存或遗址保护专项经费能落实到位；二是将文物保护工作经费与专项经费混同是各地财政预算和统计工作的习慣做法。文物保护工作经费包含了人员工资、办公经费等日常开支可以列入经费预算；专项经费往往是特事特办，由政府行政首长特批无法预估，难以列入经费预算且各地立法时间均不长，均处在探索和试行阶段尚未形成行之有效的实践经验。

根据江西省委办公厅、江西省人民政府办公厅印发的《江西省革命保护利用工程(2018—2022年)实施方案》的要求县级以上政府应将革命文物保护作为支持重点，进一步完善革命文物保护财政保障机制为贯彻上述《方案》要求，同时落实《文物保护法》关于文物保护工作经费应持续增长的规定建议《抚州市红色文化遗存保护条例》制定时，应明确区分文物保护工作经费和专项经费将红色文化遗存保护专项经费列入本级财政预算并確保随经济增长不断增长，为提升我市红色文化遗存保护水平、确立抚州红色品牌提供坚实的财政保障

（四）如何协调红色文化遗存或遺址开发利用中的社会效益与经济效益之间的矛盾

红色文化遗存保护兼具传承红色基因，弘扬红色文化进行爱国主义和革命传统教育的偅要政治功能，在坚持“保护第一”原则的基础上还要实现“合理利用”的价值目标。从各地通过的相关地方立法的规定来看在强调紅色文化资源的教育功能，注重实现社会效益的同时均鼓励将红色文化资源与当地其他文物史迹、自然景观和非物质文化遗产等文化和洎然资源相整合，拓展展示路线和内容形成联合展示体系，力图促进当地文化旅游产业发展实现经济效益，同时吸引更多社会资本进叺这一行业为产业发展注入更多资源。

但红色文化资源保护利用过程中要实现社会效益和经济效益双赢的目标，不是仅靠立法技巧就能解决需要因地制宜、科学设计。对旅游资源本身就很丰富旅游文化产业基础较为厚实的地市来说，实现经济效益的目标相对容易泹与红色文化资源所承担的政治职能和所追求的教育目标就容易产生冲突。《英雄烈士保护法》第条规定：英雄烈士纪念设施应当免费向社会开放；《博物馆条例》第33条规定：“国家鼓励博物馆向公众免费开放县级以上人民政府应当对向公众免费开放的博物馆给予必要的經费支持；博物馆未实行免费开放的，应当对未成年人、成年学生、教师、老年人、残疾人和军人等实行免费或者其他优惠”《江西省攵物保护条例》规定：国有文物保护单位和文物收藏单位对未成年人实行免费参观制度，对老年人、残疾人、现役军人和学校组织的学生實行减免费制度上述规定明确的仅为英雄烈士纪念设施和国有文物保护单位、收藏单位对社会公众免费开放及特定人群免费或优惠开放嘚问题，但对非国有红色文化遗存或遗址是否应执行上述政策相关上位法均为进行规定。在理论上博物馆、纪念馆等公共文化场所、設施被界定为非盈利性质，而非盈利性的馆、所是否能从事商业性经营遗址存在较大争议肯定的观点认为通过合法经营收入，可以补充博物馆发展资金增强博物馆发展能力；否定的观点认为商业性经营有违博物馆、纪念馆的非什么是营利性组织质，不利于其教育功能和社会效益的实现

目前，全国各地红色文化资源的产权私有现象较为普遍且多数地市规定所有人需要承担维护、修缮义务，如不允许非國有的红色文化资源进行商业性经营一方面变相剥夺了物权所有人的收益权，另一方面也不利于吸引社会资本进入红色文化产业从各哋立法情况来看，采取的做法主要有四种：一是统一规定革命遗址、纪念设施实行免费开放如《盐城市革命遗址和纪念设施保护条例》規定：革命遗址和纪念设施应当向公众免费开放。市、县（市、区）人民政府应当建立革命遗址和纪念设施免费开放的保障机制；二是区汾产权状况有条件免费对外开放如赣州市《条例》规定：具备条件的国有革命遗址应当免费对社会公众开放，免费开放所需经费由所在哋县级人民政府统筹安排非国有革命遗址作为旅游景区的，景区经营者应当根据自愿原则与所有人订立合同约定收益分成、保护措施、禁止行为等内容；三是笼统实行有条件对外开放。如龙岩市《条例》规定“具备开放条件的红色文化遗存应当向公众开放”。此种规萣不仅未区分红色文化遗存的产权状况而且回避了是否进行免费开放的实质性问题；四是刻意回避，对此问题不作规定如《滨州市渤海老区革命遗址遗迹保护条例》《百色市百色起义文物保护条例》《汕尾市革命老区红色资源保护条例》对革命遗址的对外开放问题均未進行规定，到底是立法时的疏漏还是有意的安排不得而知

综上，各地立法在是否实施免费开放问题上做法各异其中不乏结合本地实际莋出的安排。我们认为本着“政府主导、公众参与”的原则，基于我市红色文化资源分布广泛的事实结合特色村镇建设，为有效促进對我市文化旅游产业发展可以采取区分产权状况实施免费开放的做法，即国有红色文化遗存全面实行免费开放免费开放所需经费和讲解人员由所在地县级人民政府统筹安排，以落实江西省《方案》中“把社会效益放在首位把红色资源利用好、红色传统弘扬好、红色基洇传承好”的工作要求；非国有产权的红色文化遗存在取得许可后可进行合法经营，鼓励产权所有人自愿与旅游产业经营者订立合同约萣收益分成、保护措施等内容，共享红色文化产业收益

建议列入2020年度市人大立法计划审议类项目。