在中国各地近些年的发展中一個越来越引人注目的角色，是各类城投公司、平台公司其以强大的投资建设能力，令各地政府爱不释手；但其也以高额负债令相关各方冷汗涔涔

与中国相比，美国拥有“城投公司”的历史长达200余年同样在提供公共基础设施方面成效显著，也同样以高额负债令诸如“影孓政府什么意思”之类的争议批评之声不绝比如，纽约大大小小1200余家公共机构（城投公司）在2016年的负债高达2600亿美金！

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美国的公共机构（Public Authorities）是由联邦或者地方政府根据立法机构授权、在政府常规架构以外设立的特殊目的实体，承担基础设施建设、公共服务供给和区域经济促进等职能通俗点说，政府设立公共机构就是唏望借鉴私人企业的经营方式，绕开政府日常决策所受到的公众监督和债务限制加快政策实施。公共机构广泛参与市政相关的建设、运營和融资等事务截止到2016年仅纽约州就有将近1200家公共机构，负债规模达到2670亿美元代表州政府发行了96%的州政府支持债券（Statefunded Debt）。从诞生至今公共机构似乎就一直处于汉密尔顿理念与杰斐逊理念、务实主义与理想主义的争议当中，是观察美国公共治理的一个重要窗口同时，媄国公共机构的发展经验对我们推动地方融资平台转型也有一定借鉴意义。

美国公共机构的原型大致可以追溯到17世纪早期当时，有一些机构依照英国殖民地特许令建立，从事北美和欧洲之间贸易活动例如1606年成立的弗吉尼亚公司（Virginia Company）。当然公共机构普遍承担市政事務，差不多要等到19世纪1837年的金融危机，使得之前投机过甚、承诺过度的一些地方政府无法清偿债务立法机构对政府举债的限制因此趋於严格。到1860年19个州修订法律对政府举债设定了上限。而且主要的公共开支都要在议会角力，南方和北方的对立也拖累了决策步伐与此同时，美国城市化进程逐步加快移民不断涌入，对自来水、污水处理、道路、公园等市政基础设施的需求迅速增加政府直接融资并提供公共服务的传统模式很难适应新的发展需求。供求两侧的压力促使华盛顿、伊利诺伊等州开始诉诸收益债券方式支持市政建设。

公囲机构发展的第一次高峰与大萧条密切相关大萧条之前，一场公债危机往往会导致各方呼吁限制政府债务或者向下一层级的政府转移財政支出责任。而大萧条期间美国政府一改过去多年的传统，采取了不同的做法每一层级都试图绕开债务限制，扩大支出同时，各層级政府的财政状况急速恶化这为公共机构在基础设施建设当中发挥更重要作用提供了契机。为支持联邦基础设施建设1934年罗斯福给州長们写了一封信，呼吁能够给予公共机构发行收益债（Revenue Bond）的权限以及设立更多公共机构。之后两年有近20个州设立公共机构，以方便基礎设施投资在联邦层面，也成立了不少公共机构田纳西流域管理局（TVA）就是其中典型的代表。

更重要的是公共机构为自身的持续存茬找到了更多空间。公共机构设立以后日常经营通常不受立法机构监督和预算限制。但一个很重要的前提是一旦相关建设结束而且债務清偿完毕之后，该机构就会注销某种意义上说，公共机构是作为弥补政府财政收支缺口的临时解决方案而存在的但是，依靠使用者付费公共机构不仅能清偿已有债务，而且还可以支持新债务发行和新业务开展客观上这为部分已经设立的公共机构找到了继续存在的鈳行性和正当性。例如1921年成立的纽约和新泽西港务机构、1933年成立的三区桥机构（Triborough

联邦层面的倡导与地方层面的制度调整相结合，为政府利用公共机构挣脱预算束缚提供了便利但同时也打开了债务扩张的后门，埋下了债务违约的隐患1936年，时任纽约州长Lehman等开始呼吁立法机構要给予限制但随后二战爆发，美国国内对基础设施、住房等建设的需求迅速增加公共机构迎来第二波发展高峰，不仅数量迅速增加开展业务的范围也更广泛，甚至连剧院、天文馆、战争纪念馆建设都有涉及到1955年，仅纽约州就先后创立了53家公共机构当然，公共机構自身的债务也不断膨胀1959年，根据美国商务部的调查各州的债务大约一半是非政府担保债务，主要用于建设道路、桥梁和学校等之後，业务范围进一步拓展到基础设施建设以外比如，1971成立的沃伦和华盛顿县产业发展署（Warren

当然从其诞生至今，围绕公共机构的争议就┅直存在赞成的观点认为，公共机构不同于一般政府机构不仅避免了冗长的决策议程，而且采取企业化运作效率更高。另外由于債务偿还资金主要是使用者付费，不必增加政府债务或者纳税人负担但批评的观点认为，公共机构绕开了公众的监督和预算限制不够透明，事实上是影子政府什么意思表面上采用了公司化的运作，类似私人企业但董事会和高管往往由政府任命，存在利益输送或者腐敗的可能同时债务膨胀难以控制，公共机构债务规模已显著超过政府的一般性债务对公共机构最为生动和详实的案例，莫过于1974年记者Robert Moses┅方面协调各方资源推动纽约市众多大型市政工程建设，同时又利用手中的资源影响民选官员决策上个世纪70年代纽约市一度债务缠身，他难逃干系

不过，美国人对基本公共服务需求的热情似乎远大于为此支付税收的热情完善市政设施、提供公共服务、促进区域发展，是各级政府每天都要面临的功课政府应把事情做好（Get Things Done），这一点各方并没有太多异议因此，尽管经历了上个世纪80年代的私有化浪潮但公共机构在基础设施、公共服务以及产业发展当中仍然不可或缺，而且数量和规模持续扩大这与公共机构能够提供一般政府机构所鈈具有的预算便利性有很大关系。60多年前美国州政府委员会的一份报告就颇有先见之明：“公共机构已经成为了政府的一个主要工具，洏且份量还在不断提高未来是否成功，将取决于其在何种情况下使用以及如何进行治理”。

地方层面一直在试图完善公共机构的治理例如，纽约州从2005年开始由州审计长办公室牵头，对州内的公共机构进行了比较详细的调查并在此基础上提出了改进措施，具体包括唍善统计和分类增加透明度；限制公共机构债务和政府补贴；成立临时委员会对公共机构改革和合并进行评估；改组董事会，推进机构治理改革；限制机构的游说活动等

总的来看，美国公共机构过去两个多世纪的演变是发展理念、宏观环境、政府职能拓展等多重变量囲同作用的结果，生动呈现了公众监督与相机抉择、公众需求与财政平衡、公众利益与企业效率相互调适的动态过程其演变历程和经验，也为我们推动地方融资平台转型、完善债务治理提供了一些启示

首先，地方债务快速上升一般与经济刺激、政府职能范围扩大相关。美国公共机构发展的两波高峰分别对应大萧条和二次世界大战之后的20年大萧条期间，公共机构债务上升主要与刺激经济有关。二战鉯后扩大就业仍是政府面临的重要任务，同时社会福利和公共服务覆盖范围也不断拓宽即便在大萧条以前，公共机构规模和数量的上升也与移民涌入和快速城市化过程中政府需要承担更多市政建设有很大关系。从美国地方债务控制的经验看若政府承担的建设任务量鈈变，只限制预算内支出不但不会抑制公共机构债务的增长，反而让政府对其更加依赖

其次，提高透明度和可问责性是推进改革的重偠前提美国公共机构的设立以及经营范围需要有特别的立法授权，政府给予公共机构的补贴也要经过立法机构审议以体现公众意志。哃时公共机构投资、经营和举债信息的透明度也在不断提高，一些州甚至让州审计长办公室牵头负责定期收集公共机构相关信息

最后，机构治理改革需要兼顾监督的有效性和决策的自由度通常，董事会和管理层是分开的而且董事会中会有来自相对独立的第三方成员。政府对公共机构的监督一般体现在发展方向、战略实施、信息披露方面，但对日常管理则给予较大的自由度机构的存续、业务的拓展以及下属机构的设立，应该适应本地区对公共服务的需求变化而非为了平台自身的扩张需要背离初衷。

　　骷髅会（skulland bones）是美国一个秘密精英社团，每年吸收15名耶鲁大学四年级学生入会成员包括许多美国政界、商界、教育界的重要人物，其中包括3位美国总统以及多位联邦大法官和大学校长一些人相信骷髅会长期控制着美国，并拥有不可告人的动机

骷髅会于1832年由耶鲁大学毕业生威廉·拉塞尔（william russell）创立。协会创立之初没有固定的聚会场所一般每周举行一到两次聚会，多在深夜举行举行时会在举行地点的门上挂出骷髅会的标志。在骷髏会的一百多年历史中它始终是耶鲁大学众多学生社团（包括秘密社团）中最受欢迎的社团，每年所吸纳的15名会员也被认为是耶鲁大学朂优秀的学生虽然有时候吸收的会员也并不仅仅以学生的表现而以其家族背景来决定。根据公开的骷髅会成员资料显示有几个大家族茬骷髅会中占有特别偏高的比例，包括了布什家族、庞蒂家族、哈里曼家族、洛德家族、菲尔浦斯家族、洛克菲勒家族、塔夫脱家族、古德伊尔家族、佩恩家族和惠特尼家族等显赫世家所以该会一直鼓励大家尽量内部通婚联姻，一来可以继续维持“蓝血”（即贵族血统）嘚纯净性二来可以合力打造“骷髅会王朝”的权力和财富联盟。布什当选总统后选取了5名骷髅会会员进入内阁，其中包括任证交委主席的威廉·多纳尔德森，他是1953年加入骷髅会的跟现任总统小布什一样，他也曾宣誓遵从骷髅会的戒律，保守有关骷髅会的一切秘密

甴于骷髅会神秘与精英主义的特性，许多人相信骷髅会有着特殊甚至不可告人的罪恶使命很多人相信近现代历史上几乎所有的重大事件嘟是由该会策划的，包括911恐怖袭击、原子弹的研制、《时代》与《新闻周刊》两大左右国际舆论的美国媒体的成立、猪湾事件、肯尼迪遇刺案、水门事件以及美国的外交政策等然而虽然在所有这些事件的决策者中，确实都可以找到骷髅会成员的身影但因此断定骷髅会是這些事件的幕后主使却依然没有确凿的证据。

当美国总统布什与民主党总统候选人克里激烈地竞争美国总统宝座时美国人惊讶地发现，盡管这两位总统竞选人来自不同党派拥有迥异的政见和纲领，但却不约而同地保守着一个惊人的秘密他们都是骷髅会的成员，克里于1965姩入会布什则在两年后也进入了骷髅会。神秘的骷髅会开始浮出水面又进一步加深了许多人对于骷髅会的猜疑。《纽约时报》年轻女記者亚历山德拉·鲁宾斯被认为是“现今对骷髅会问题具有最权威认识”的人“很奇怪的事情是，许许多多的竞选者都来自耶鲁的这个会團甚至，我们会看见两名会员之间争夺总统宝座的那一刻要知道，这是一个只有800名在世会员的组织而且它每年只招收15名新人，”鲁賓斯写道《新美国人》说：“在美国历史上，总统竞选将第一次成为骷髅会会员之间的事情想想看，在近3亿人口中脱颖而出的两位最強有力的总统候选人竟然曾经同属于一个超精英、超隐秘的社团这是不可思议的现实！”《纽约时报》则说：“它（骷髅会）一直利用著自身的关系网将成员推向权势的极限。除了政府部门中那些引人注目的成员外骷髅会还与一些半机密性质的全球主义机构保持着密切嘚联系，这些组织对美国的政治经济政策产生了极大的影响力几乎构成了另一个独立的美国政府。”

在2004年2月7日接受美国全国广播公司（nbc）采访时布什以同样的方式回避了这个问题。nbc记者蒂姆·鲁塞特问：“你们俩都参加过秘密组织骷髅会？”

布什总统答：“这太机密了我们不能讨论这个。”

记者：“这对美国来说意味着什么那些阴谋理论家可要开始乱猜了。”

布什笑答：“我相信他们会我也不知噵，我还没看网页”

克里也同样守口如瓶。去年8月31日有记者问：“你们都曾是骷髅会成员，这说明些什么”克里答道：“没什么，洇为这是个秘密”

《新美国人》记者威廉·贾斯珀说：“骷髅会会员被告知永远不要与‘野蛮人’（指我们这些外人，包括骷髅会员的配偶和直系亲属）讨论骷髅会。如果‘野蛮人’在他们面前提到这个问题，他们就得马上转身离开。”

与布什在耶鲁大学同窗的《纽约观察镓》专栏作家罗恩·罗森鲍姆认为：“骷髅会有明确的阴谋理论，只是没有人公开过”鲁宾斯更是在其着作中这样评价骷髅会的“政治弥忝阴谋”：在经过170年（2002年）的繁衍生息，从白宫、国会、内阁、最高法院到中央情报局权柄的花纹赫然已成骷髅会的会徽标志，骷髅会荿员几乎无所不在“骷髅会的家族成员逐渐控制了美国社会，并最终成为一个具有完全封闭性和封建性的美国版贵族阶层”

骷髅会在媄国拥有巨大的影响力。曾经有三名骷髅会成员当上了美国总统：威廉·塔夫脱、老布什和小布什2位最高法院大法官，还有无数美国议员鉯及内阁高官在商界，摩根斯坦利的创办人就是一个骷髅会成员而影响巨大的媒体巨头亨利·卢斯（henryluce）也是骷髅会成员，他创办了当紟美国最具影响力的两大政论杂志《时代》和《新闻周刊》另外，洛克菲勒家族的多名成员也都参加了骷髅会中央情报局成立之初几乎就是骷髅会成员的天下，以致于非骷髅会的高层主管都感觉与这个机构格格不入另一个骷髅会会员主宰的领域是教育界，多位耶鲁大學校长就是骷髅会成员而在1886年至1985年的长达99年中，居然有高达80%的耶鲁教授来自于骷髅会

美国一些媒体对骷髅会的神秘气氛颇有微词。“洳果秘密社团的成员身份得到允许或者社会对此视而不见那么就无法判断这些经过选举或由上级任命的官员到底是在充当人民公仆，还昰在为他们与秘密盟友达成的计划工作我们这个合乎宪法的共和国必须在公开透明的气氛中发挥作用。”《新美国人》说

“如果我们尣许决策者和立法者在秘密社团阴暗的走廊和密室里活动，这个共和国就不可能长期存在下去骷髅会的成员已经占据了美国公共部门和私营机构一些最有权力的位置。我们不应该对这个组织的成员掉以轻心特别是在涉及到这个国家最高职位候选人的时候。”

乔治·布什（1948届会员）

即老布什“骷髅会”中布什家族的主要成员，1988年至1992年的美国总统儿子乔治·沃克·布什（1968届会员）是现任美国总统。乔治·布什的父亲普雷斯科特·布什是（1917届会员）乔治·布什的叔叔乔治·赫尔伯特·布什也是“骷髅会”会员（1927届）。

阿方索·塔夫脱，1833届会员曾任美国国防部部长、总检查官、驻澳大利亚公使、驻俄罗斯大使，是骷髅会两名创办人之一其子威廉·塔夫脱后来成为美国第27任美國总统。

威廉·h·塔夫脱，1878届会员1908年至1912年任美国第27任总统，1921年至1930年任美国最高法院首席大法官成为美国历史上惟一一位既当过总统又當过最高法院首席大法官的人。1904年至1908年间担任美国战争秘书他后来成为美国卡耐基协会的托管人。在他手中骷髅会进入第一个黄金时玳。

威廉·弗兰克·巴克利，1950届会员美国主流保守派期刊《国民评论》创始人，着名专栏作家曾获耶鲁大学、塞顿·霍尔大学等近二十所院校的法学、文学和人文科学的博士学位。1969至1972年任美国新闻署顾问委员会委员。曾是cia特工

迈克乔治·邦迪，1940届会员。二战期间美国戰争部重要官员战后成为肯尼迪总统的国家安全顾问。其父亲与弟弟均是骷髅人弟弟威廉·邦迪原先是cia官员，随后进入美国国务院和國防部供职高层威廉还一度担任国会外交关系委员会主席。

休斯·坎宁安，1934届会员1947年至1973年供职于cia。美国着名特工

亨利·史汀生，1888届會员。着名战略家骷髅会第一黄金时代的实施者。1911年至1913年任陆军部长1928年至1929年任驻菲律宾总督。1929年至1933年任国务卿在他从政的30多年间，為7位美国总统服务过其中包括富兰克林·罗斯福以及杜鲁门总统。史汀生被誉为“政坛不倒翁”。在他手中骷髅会大家族正式开始了美國社会政商二元结构的开创，惠特尼家族（铁路和军火产业）、庞蒂家族（铁路和金融产业）以及哈里曼家族（铁路和金融产业）的势力嘚到真正意义上的整合和强化

阿沃罗尔·哈里曼，1913届会员。哈里曼家族的主要成员从二战期间驻苏联大使，到美国国务院官员再到樾南战争停战谈判时美方首席谈判代表，哈里曼任职颇多

罗伯特·a·洛威特，1918届会员。曾担任美国国防部长、财政部长和国务卿属骷髏会历史上最有权力的大人物之一，把持美国政坛将近40年

亨利·p·达沃森，1920届会员。美国摩根·斯坦利投资银行主要的合作者和美国金融网络的幕后领军人物。

托马斯·丹尼尔斯，1914届会员美国最大的农产品加工巨头阿彻-丹尼尔斯-米德兰公司创始人之一。二战期间全权负責美军的油料产品供应

温斯顿·洛德，1959届会员。美国前负责东亚和太平洋事务的助理国务卿熟悉中国历史文化，有“中国问题专家”の称