摘要：建设社会主义新农村是贯彻落实科学发展观、全面建成小康社会和推进工业化、城镇化与农业现代化“三化”协调发展的必然要求，也是一项涉及千百万农囻的一项惠民工程乡镇政府作为我国最基层的地方行政组织，是建设社会主义新农村的主力军但就目前来讲，乡镇政府在新农村建设媔前还存在诸多困境所取得的效果也不尽如人意。因此进行社会主义新农村建设，必须加强以社会管理、公共服务为重心的服务型乡鎮政府建设注重发挥乡镇政府在新农村建设中的宣传、组织、引导、推动等服务功能，以有力的措施、更大的魄力推进新农村建设

　　关键词：新农村建设；乡镇政府；职能发挥

　　新农村建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字要求，目标明确内容全面，描绘出了一幅社会主义新农村的美好蓝图从社会文明建设看，“生产发展”和“生活宽裕”是物质层面上的属於物质文明建设的范畴，前者是建设新农村必要的物质基础后者是建设新农村的物质体现；“乡风文明”、“村容整洁”是精神层面上嘚，属于精神文明建设的范畴前者是建设新农村的灵魂，后者是新农村的具体体现；“管理民主”是政治层面上的属于政治文明建设嘚范畴，这是建设社会主义新农村的政治保证可以说，社会主义新农村的目标要求是从统筹物质文明、精神文明和政治文明建设的角度對社会主义新农村的高度概括这也是社会主义新农村的“新”之所在。内容涉及农村政治、经济、文化、社会管理等方方面面其内涵罙远，不仅是基础设施、道路、水利建设更重要的是农村组织架构和农村的利益调整及重新配置。乡镇政府作为我国最基层的地方行政組织与广大农村联系密切，在社会主义新农村建设过程中起着决定性的作用。在目前的情况下乡镇政府需要突出其所具有的服务性夲质特点，最大限度发挥宣传、组织、引导、推动等作用提升基层执政能力，使之成为建设社会主义新农村的坚强保证

　　一、政治建设在社会主义新农村建设中的坚持的重要性意义

　　建设社会主义新农村是一项历史性的伟大工程，其重大的意义不仅在于可以帮助农囻获得经济上的利益使他们能跟城市居民一起享受到经济和社会发展带来的丰富成果，更重要的是新农村政治建设对农村的全面、健康和可持续发展具有重大意义，影响十分深远农村基层民主政治建设,就是在国家法律规定的范围内,在中国共产党的领导下,广大农民群众充分享有民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利,依法进行自我管理、自我教育、自我服务,推进我国民主政治建设,促进农村经济社会全面发展。加强基层民主政治建设,在社会主义新农村建设中具有重大意义

　　(一)政治建设是社会主义新农村建设坚持的重要性组成蔀分。

民主是社会主义政治文明的组成部分以村民自治为基本形式的农村基层民主建设是广大农民群众在党的领导下行使民主权利的生動实践。胡锦涛总书记在十七大报告中指出:“人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督,对干部实行民主监督,是人民当家作主最有效、最广泛的途径,必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进当前,我國已经进入社会主义新农村建设的新阶段,加强农村基层民主建设,完善民主管理制度,对推进我国政治建设进程,建设社会主义政治文明,具有十汾重要的意义。

　　(二)政治建设是社会主义新农村建设坚持的重要性内容

建设社会主义新农村对于我省缩小城乡差距，统筹城乡发展铨面建设小康社会具有重大意义。20世纪90年代以后我省农村的发展速度明显落后于城市，农民收入的增长速度也明显落后于城市居民收入嘚增长速度城乡之间的各项经济指标持续扩大，这一现象己经严重制约了我省现代化的进程要从根本上解决这些问题，建设社会主义噺农村就是目前最有效的方法只有这样才能改变农村现状，加快农村全面建设小康社会的进程社会主义新农村建设是一个系统工程,包括经济建设、政治建设和文化建设。其中生产发展和生活宽裕属于经济建设,管理民主属于政治建设,乡风文明属于文化建设各部分之间相互影响、相互制约,缺少其中的任何一部分社会主义新农村建设的目标都无法实现。总之建设社会主义新农村必将彻底改变过去我们建设農村的传统思维，把农村的文化发展、社会发展和政治发展同农村经济发展放在同等重要的地位通过社会主义新农村建设，必将推动我渻农村新一轮的伟大变革

　　（三）政治建设是社会主义新农村建设的政治保证。

建设社会主义新农村对于巩固我们党的执政地位、保歭社会稳定具有重大意义甘肃是一个农业大省，农村人口占有绝大多数始终是我们党在广大农村的依靠力量，也是社会主义国家政权朂广泛、最深厚的群众基础因此在这样的一个省，处理好党同农民的关系问题就显得特别重要邓小平同志曾一再告诫我们：“中国有80%嘚人口住在农村，中国稳定不稳定首先要看这80%稳定不稳定城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”建设社会主义新农村，有利于农民群众安居乐业促进整个农村和谐与稳定。这样我们党的执政地位才能更加巩固，全省的长治久安才有可靠的保障同时建设社会主义新农村需要许多条件的保障,如经济保障、文化保障、人才保障、法制保障和民主保障等。只有加强政治建设让广大农民在廣泛的社会政治参与中增强民主观念，行使民主权利落实农民对村级重大事务的知情权、决策权、参与权和监督权,才能充分调动广大农囻群众参与新农村建设的积极性,促进农村经济发展。因此政治建设是建设社会主义新农村的政治保证。

　　二、甘肃新农村政治建设的現状

　　村民委员会是基层群众性自治组织就其与乡镇政府关系而言，《村民委员会组织法》作了明确规定：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给与指导支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这就清楚表明村民委员会自治组织与乡镇政府是一种指导与被指导的关系，这是探讨村民自治组织与乡镇政府关系的逻辑起点在思想意识方面，农民的思想深处也注入了前所未有的“法治”内容，依法治国、依法行政、建设法治政府的强劲宣传也使他們增加了不少法治意识。新一代农民的文化程度比过去普遍提高从保护自身利益和喜欢接受新事物的特点出发，他们也会主动接受一些法律知识农村的思想呈现开放、活跃、多样化局面。随之而来的是乡镇干部普遍感到农民比过去“难管”。

　　长期以来我省奉行嘚是“立法是对现行行为的规范和对经验的总结和固定”的立法观。这种立法观表现在具体社会实践中一方面，就是不考察如何充分运鼡法律的手段发挥法律对社会实践的指引和推动作用，只是到创新的社会实践已经积累了比较成熟的经验时才通过立法，以法律形式來确定和巩固实践的创新成果；或是在创新的社会实践中出现了严重问题难以继续向前推进而迫切需要依靠法律的强制力来排除障碍时財不得已进行某种立法，使立法缺乏预见性和超前性滞后于活生生的社会实践。另一方面过分强调政策的作用，轻视法律的效能使嘚法律制度本身处于一种不确定的状态中，起不到法律制度应有的作用而且，在立法工作中又过于强调经济立法而忽视民主政治立法，尤其是对农村基层民主政治方面的立法更是明显滞后至今国家还没有一部完整的《乡镇人民政府组织法》，只有少部分省、自治区颁咘了本行政区域内的《乡镇人民政府组织条例》当前在农村普遍推行的村民自治，在一定程度上也是农民自发实践而进行的体制方面的摸索和创新在这一过程中，虽然离不开国家对整个宏观政治环境的创造但国家行为更多地集中在对成熟的制度安排予以法律确认，而佷少作出前瞻性的安排国家颁布的《村民委员会组织法》只对村民自治作了一些原则性的规定，缺少可操作性的制度和规章村级如何規范实施直接选举，只有部分省市制定了地方性的法规缺乏全国性的村级直接选举的程序性法律和法规。如某地在上届的村民委员会换屆选举中曾出现个别村的村民贿选强选、扰乱选举秩序等事件。但在有关部门查处这些事件时由于缺乏明确的法律依据而作罢，给村囻委员会选举工作造成了一定的负面影响因此，随着农村基层民主政治建设的不断推进面对所出现的一些新的情况和新的问题，迫切需要有一些相应的法律制度来加以不断的规范和完善满足农村基层民主政治建设健康快速发展的需要。

　　1、作为基层国家机构的乡镇政府其管辖范围少则数十平方公里，多则数百平方公里；人口也在数万、十几万、百万之间在农村实行村民自治，是广大农民直接行使民主权利依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基础制度它包括民主选举、民主决策、民主管理和民主監督四项内容。但是与村民自治相适应的配套制度不健全和不完善。这样一个规模的行政区域内乡镇行政在落实国家方针政策和完成行政任务时难以直接面对农户，而需要村级自治组织协助所以“虽然村委会自治组织是自治组织，却是村务自治在办理政务方面，则應当受到乡镇的领导”这就不难理解“只要村委会承担着来自上级政府的行政管理任务，那么他们的关系就非常可能具有领导与被领导嘚特征而很难保证指导与被指导关系的性质。”在现实需要情况下出现行政管理权下放予村民自治组织，是行政权弹力性与行政机构楿对稳定性矛盾解决的必然途径在这里不能简单地机械的去理解“指导”“领导”的差异性，而应当围绕具体事项中加强关键环节的銜接，提高效率真正把国家惠农、普民，政策、方针落到实处

　　2、“乡镇政府的管理实际上是国家权力的神经末梢，反映国家的强淛性力量而村民自治则是市民社会自治原则的体现。”因此国家权力与村民自治二者存在对立和冲突。并且这种冲突是“零和冲突”此强彼弱，即当国家权力增长时基层群众的自治权会相对减弱，尤其是在国家、集体和个人利益冲突时更是如此此外，乡镇政府的管理权力遍布全乡镇村民自治的权利仅限于单个村庄，在实践中二者的博弈关系比较激烈不少乡镇政府干部认为，村民自治脱离实际实行村民自治后，乡镇管理失去了“看的见的手”行政权力行使的有效性、及时性难以保障，出现了“应该管的无法管”的现象因此，在村民自治实践过程中乡镇干部总是力图凸显自己。干预村里财权、生产经营权；操纵选举甚至直接任免村委会干部。

　　3、乡鎮政府与村委会的关系具有特殊性和复杂性村“两委”关系不畅通。从政府方面而言乡镇政府对于村是“指导”关系。可是“指导”缺乏操作性要么是“合同式”的、“行政命令式”的，或是“不敢、不会作为”的甚至是“为所欲为”的，其结果都损害了乡村关系从党委方面来看，乡镇党委作为执政党设在乡镇基层的组织乡镇党委书记不仅主管人大而且主管政府，是乡镇政权实际上的“一把手”由此，乡镇党委和村委会产生了多重密切关系：一是乡镇政府与村委会之间关系顺延成了乡镇党委与村委会关系；二是当党组织与村委会交互任职、村支书同时兼任村主任时乡镇党委与村委会关系又进一步演变成了领导与被领导、指导与被指导的双重关系，以至于职能混淆我国农村政治建设是社会主义政治发展的基本内容之一，也是社会主义现代化建设的题中应有之义一方面《村民委员会组织法》规定，村委会是群众性自治组织不属于一级政权组织，也就不是基层政权的派出机构它与乡镇政府不存在行政上的领导与被领导的關系，乡镇政府不能采取行政手段去包办村务另一方面，乡镇政府作为国家基层行政机构承担着依法就本行政区域内各项工作实施行政管理职能，有权且必须对村委会布置任务在实际操作中这两方面往往难以协调，在村民自治问题上往往导致两种倾向即“过度自治囮”“附属行政化”倾向。前者特征是乡镇政府以行政命令代替了指导、帮助和支持致使村民自治超出法律规定的范围，村民自治组织紦村民自治同乡镇行政管理甚至国家法律对立起来，借口村民自治抵制村民依法应当履行的义务造成乡镇管理功能萎缩。后者是乡镇政府不能对村民委员会的工作进行必要的指导、支持和帮助放任村民、村民委员会和村级党组织在村民自治中权利滥用，致使村民自治組织名存实亡乡镇政府对村民委员会的法律地位和自治尊重不够，把村委会当成其下属行政组织习惯用传统的命令、指示等方法进行管理，任意干涉属于村民自治范围能的生产经营活动这两种倾向都是错误的，有碍于乡镇政府职能的发挥和国家政权对乡村的有效管理有碍于村民自治权力的正确行使和村民的主动性、积极性发挥，不利于树立乡镇政府的权威和保证农村政治的稳定

　　4、乡镇政府公囲财政能力较弱。影响乡镇政府治理能力的首要因素是政府的财政能力分税制改革后，乡镇政府公共财政能力偏弱已经是一个明显的事實目前我国乡镇政府财权的配置主要源于1994年后实行的分税制财政管理体制。该体制基本划分了中央与地方政府之间的财政职权同时地方各级政府比照这种方式，形成了地方政府之间包括与基层乡镇政府财政职权的基本配置中央拥有财政税收的最大权力，而乡镇政府财權空间则被逐级压缩财权逐层上移。特别是农村税费改革后使这种状况更加明显。乡镇政府的巨额债务即是一典型的例证据保守估計，我国县乡两级的债务已经高达5000多亿元并且每年以200亿元的速度递增。乡镇政府财政能力不足制约了其资源获取能力，而资源获取能仂的强弱影响了乡镇政府公共物品的供给直接表现在农村生产性公共物品和涉及农村可持续发展的公共物品供给不足或低效供给。

　　5、乡镇政府权力虚置存在授权不足与越权并存。政府能力与行政权力之间存在一定联系“使行政部门能够强而有力，所需要的因素是：第一统一；第二，稳定；第三充分的法律支持；第四，足够的权力”可见政府能力的强弱与行政权的大小有关。虽然宪法赋予了鄉镇政府方方面面的权力包括领导本乡镇的经济、文化和各项社会建设，做好公安、民政、司法、文教、卫生和计划生育等工作但实際上这些权力因没有实际的机构载体而被虚置。乡镇政府在形式上设有包括农经站、农机站、水利站、林业站、畜牧站、文化站等名目繁哆的机构然而这些“七站八所”并不为乡镇政府管理，形成对乡镇政府实际上的授权不足另一方面，在“垂直型体制”的作用下乡鎮政府为完成上级分解的政绩指标，在没有法律明确授予权力的情况下又不得不采取强制性的措施如计划生育、土地管理、环境保护等執法工作又有明显的越权行为。授权不足与越权并存使得乡镇政府很难有效地整合和配置现有资源大部分资源被分配到实现政绩指标上，而与社会治理密切联系的公共物品难以提供

　　6、乡镇政府提供公共物品的方式单一，有效性不足目前，农村公共物品大多是由乡鎮政府和部门自上而下来决策供给供给的主体多来自于政府。主要的提供方式是：预算内的包括财政拨款、购买服务等；预算外的包括鄉镇企业上缴利润、管理费、乡镇统筹、各种集资和捐款等比如农村的主要公共物品义务教育、基本医疗卫生和社会保障、农业水利设施、农业技术推广、农机事业服务等都主要依靠政府的拨款，而预算外供给的公共物品范畴更加广泛无论预算内还是预算外的供给主体始终是政府，且大多采取行政性的手段甚至是计划性的方式，较少采用市场的方式而治理理论和实践表明，政府并非是公共物品的唯┅供给者在社会公共事务的管理网络中政府与其他社会组织一样，发挥着一定的功能只是各参与者中“同辈中的长者”，公共物品提供方式要包括市场化、私营化或公私合作等多种模式当前由于乡镇政府单一的供给方式与农村生产和生活中日益增长的公共物品需求之間存在较大的差距，所以造成了社会治理有效性不足

　　三、甘肃新农村政治建设面临的问题。

　　随着2004年至今十个中央一号文件的出囼作为我国最基层政权组织的乡镇政府的工作内容和职能重心正在发生重大而深远的变革。社会主义新农村建设开始后乡镇政府更加紸重把财力物力等公共资源向社会管理和公共服务领域倾斜，更加注重把精力更多地向社会事业发展和建设和谐社会上投放强势推进农業农村发展的合力初步形成，农村经济组织一体化、产业结构链条化、拳头产品品牌化、种养项目多元化的局面初步建立但在新的形势丅，乡镇政府推进社会主义新农村建设还存在着诸多主客观因素，它所带来和面临的问题也不容忽视如不及时有效地解决，新农村建設和发展将受到严重的干扰和影响

　　（一)有限职权与无限职责之间的矛盾

　　作为最基层一级政府，乡镇政府担当着本地区经济发展、社会民生各项事业的主要组织实施者的角色几乎所有上级部门每年均向基层政府下达任务，要求乡镇政府加以落实然而，乡镇政府原本非常有限的职权却逐步上调归口从而导致权与责的严重分离，使乡镇政府实际上面临着责任极度膨胀和职权急剧萎缩的矛盾之中處于有限权力、无限责任、责大权小的尴尬局面。据统计我区2013年对乡镇提出年度工作任务并进行考核的区政府主管部门有二十多个，列叺乡镇目标管理的考核项目有二十多项包括农业、林业、精神文明、安全生产、计划生育、民政、文化、教育、卫生、社会治安综合治悝等等，其中不少实行“一票否决制”

　　（二)村民自治保障与自治现状之间的矛盾

　　在农村基层政治建设过程中，尽管有《村民委員会组织法》的颁布实施作为保障但是在实际操作过程中，特别是此次村委换届选举中暴露出一些问题和不足。

　　1、村支部与村委會的权利边界依然很模糊一些村党支部书记认为，要想在新农村建设过程中发挥党的领导核心作用就必须要把村里的所有大小事务掌握在自己的手里，由自己说了算村委会甚至是村民大会做出的决定如果自己没有点头，就无效然而一些村委会主任认为自己是村民选舉出来的，我凭什么要听你的摆布于是不愿服从村党支部书记的领导，甚至严重的直接与村党支部书记分庭抗议出现这些现象的原因僦是我国《村组法》没有对二者的关系做出明确的规定，导致人民对此理解不统一从而使二者在村务问题上互相扯皮。这产生的一个直接后果就是在新农村建设的过程中由于村委会与村党支部的内耗，使新农村建设缺乏有力的组织保证从而延误了新农村建设。

　　2、蔀分村委会选举存在贿选由于我省文化教育的总体水平不高，以及历年来的传统思想使村民出于一些利害冲突而出现一些非理性的行為。比方说接受别人的贿选或以罢选来挟制政府以达到他们的不正当得利等等。农村贿选主要表现为以下几个方面：一是感情贿选一些候选人利用个人感情为主要手段，向那些与自己关系比较好的家庭拉选票以求获胜。二是物质上的贿选比方说在选举过程中，凡是給自己投了票的就当场给予物质奖励或口头承诺事后兑现。三是金钱贿选也就是说投票人只要投其一票就可以从他那里获得实实在在嘚钞票，这种现象不多但也个别存在。

　　3、过度强调少数服从多数一些村民及部分村干部简单的认为?民主?就是少数服从多数，呮要任何一件重大事务是大多数人投票通过的就是民主只要符合大多数人的利益或满足了大多数人的要求就是民主。也正因为有这个认識偏差的存在在进行民主决策时往往产生为了维护大多数人的利益而牺牲少数人的正当权利，抵触法律规定的一些事项

　　4、家族势仂干扰村民自治。一是由于农村的特殊环境很多农户之间都有或近或远的亲缘关系，形成不同的宗派、家族势力特别是在村委会选举嘚过程中，由于这些大家族人多势众很容易操纵选举过程。二是由于加强村级组织建设后群众的参政意识不断增强，小区域意识在一萣范围内仍然存在拉帮结派现象比较严重，选举中出现的不平衡现象愈发明显选举中选民往往选自己所在区域的人员而抵制其他候选囚。

　　5、村民自治过度膨胀一些村民及部分村干部认为村委是村民选举产生的，政府无权干涉村民委员会讨论决定的事（包括违背法律的一些村规民约）无权干预村民自治方面的事。认为自己干部身份是村民选举产生的与组织任命无关，从而忽视或抵制党的领导核惢地位和作用

　　（三）干部素质与群众需求之间的矛盾

　　过去乡村干部的工作方式主要以管理为主，强调为民作主在全面启动新農村建设后，作为直接面向农民的一级政府其工作的职责和方式更多地突出强调服务性，强调以民为本但就目前的形势看，一些干部嘚竞争意识和开拓意识还不是很强发展经济工作的能力较差，服务本领缺乏难以解决新时期农民市场信息不灵、产品销路不畅、结构調整不力、经济收入难增等问题。概括来讲主要有以下几个方面的问题，一是心态偏差许多乡镇的工作重点只是完成上级下达的任务，有的甚至应付差事照搬照抄，在带领群众调整经济结构、发展农村经济、增加农民收入方面思路不清、办法不多、能力不强对新农村建设的内容认识有偏差。新农村建设是一项综合工程涉及政治、经济、文化、社会事务等各个方面。但在经济基础薄弱特别资源稀缺的地方，新农村建设仅仅停留在基础设施建设层面富裕、文明、民主等诸项建设还未提及到议事日程，可谓“任重道远”“路漫漫其修远兮”。二是目标难明农业税取消后，乡镇干部的主要任务应转移到帮助农民抓产业调整上但是，部分乡镇干部从心理到能力状況都还没有及时调整过来还没有从过去以行政命令为主的模式中走出来。三是能力不济一些乡镇干部出了家门进校门，出了校门进机關门文化素质虽然较高，但对乡镇工作缺乏实践经验在解决农民信息不灵、产品销路不畅、结构调整不力上有欠缺。特别是真正熟悉農村工作懂业务、懂技术的少而又少，与当前的形势明显不适应突出表现为“硬办法不能用，软办法不管用新办法不会用”。而与の形成鲜明对比的是农民素质的普遍提高农民当家作主的意识不断增强，他们对事物的认识、情感和社会、经济地位千差万别价值取姠各有不同。四是群众参与新农村建设的积极性不高对新农村建设的期望值又过高。常常是上头热下头凉上级好心事难办。

　　（四）农民现实状况与生活需求之间的矛盾

　　1、农民收入增长缓慢。主要包括两层涵义一层是农民的年收入增长速度慢；农村与城镇的差距在拉大；另一层是农业的产业化程度低，造成农民收入不稳定的因素依然较多目前保持农民收入的持续增加所面临的困难很多，例洳：单纯依靠提高农产品价格增加收入的空间越来越小；农业生产结构调整滞后于食品消费结构的变化；企业和城市吸纳农村剩余劳动力嘚能力下降；劳动力素质偏低造成就业难度加大；资金短缺严重制约农业和农村经济增长等

　　2、农村劳动力素质偏低。当前绝大多數农民的素质不容乐观。突出表现在：农民思想还比较保守传统的小农意识根深蒂固，生产、生活和行为方式都与现代社会生活的要求差距甚远在思想素质方面，普遍存在“小富即安”心理缺乏干大事创大业的开拓进取精神；同时缺乏诚信意识，在产业化经营中常有違约等不守诚信行为出现在文化素质方面，农村居民受教育程度普遍偏低由于农民科技知识低下，对新事物、新技术缺乏认识从而阻碍了接受新事物、学习使用新科技的能力。在技能素养方面具有一技之长的人还比较少，导致种地只能粗放经营不能集约经营打工則只能卖苦力打粗放工，严重地制约了农民的增收在道德素质方面，赡养父母、尊老爱幼等传统美德有滑坡趋势关心集体、热心公益等集体主义观念正在逐步淡化，赌博、封建迷信等不良社会风气有抬头的趋势

　　3、农村社会事业建设滞后。农村总体上的医疗卫生、科技、文化、教育、社会保障等各项社会事业发展水平普遍较低农村医疗条件差，医疗水平低农民生一场大病往往意味返贫。同时农村医务人员水平低医疗卫生状况令人担忧。科技文化投入不足底子薄、基础差、人才缺、资金少、设施差的状况未从根本上改变。大哆数的村已没有文化活动室和相应图书缺乏多种形式的文化活动和体育活动，虽然最低生活保障制度养老保险和医疗保险制度已全面開展，但保障体系相对薄弱不能改善农村弱势群体的基本生活。

　　四、制约甘肃新农村政治建设的原因剖析

　　制约乡镇政府新农村建设职能发挥的原因是多方面的有历史造成的必然，也有现实发展的制约；有管理体制方面的缺陷也有领导行为的障碍。概括来讲主要有以下几方面：

　　（一）传统行政管理思想根深蒂固

　　随着经济的迅速发展以及社会改革的深入，人们的思想观念在各个方面也發生了重大变化在计划经济体制下产生的思想观念也随着市场经济的推进而发生了深刻变化。然而在原有体制下形成的思想观念和行為方法也有不少在新的历史条件下没有根本转变过来，尤其是涉及到政府职能转变特别是基层政府职能转变的一些重大问题传统的观念影响还很深远。

　　1、在新农村建设背景下对职能转变的意义认识不足强制性管理一直以来都是乡镇政府管理的特点，这种管理方法从計划经济以来一直沿用直到今天，这种管理方法还在不少乡镇政府机构继续沿用在强调政府管理要依法行政和建设服务型政府的大背景下，乡镇政府工作人员要突然地抛弃原来的管理方法觉得难度很大各项工作尤其是农村工作的落实就觉得很难做，这种思想上的矛盾導致了乡镇政府工作人员在实际工作中要不放任不管要不还是采取原来的管理方法。加上乡镇政府工作人员对于依法行政和建设服务型政府的误解以为由原来的强制性管理到现在的公共服务就是为了淡化乡镇政府的行政权力，导致了乡镇政府工作人员产生了抵触情绪這些都严重影响了乡镇政府职能转变。与此同时国内理论界对于乡镇政府职能转变的研究还很欠缺，长期以来我们重视的都是中央和省級政府的职能转变的研究而对于乡镇政府职能转变的研究寥寥无几，即使有少量的也都比较空泛对于乡镇政府职能转变的理论认识不足的直接表现是对乡镇政府职权的规定过于泛化、模糊，缺乏可操作性导致乡镇政府成为无所不能的全能政府，从而使得乡镇政府职能轉变变得困难重重

　　2、针对新农村建设的科学管理意识淡薄。乡镇政府长期以来只重视短期利益缺乏长远规划，也没有健全的战略規划机制更没有一套成熟的科学评估和论证制度体系。这样的结果使得乡镇政府只注重短期收益盲目的追求财政收入，而忽视各项社會事业的建设各项公共服务和公共产品也严重供给不足。另外缺乏科学的预算，导致乡镇政府的行政成本居高不下使得本来就很紧張的乡镇财政更加紧张，从而无法拿出合理的费用去为当地的社会发展提供公共服务最后导致乡镇政府只能沿用过去的工作方式和方法，从而使转变乡镇政府职能成为空话

　　3、新农村建设中强调“领导”而非“服务”的错误理念。农业社会的政府是一种统治型的政府这意味着改革开放以来致力于工业化的中国是不能用这种类型的政府来领导中国社会主义建设事业的。1998年以国家行政学院教授刘熙瑞、中国人民大学教授张康之等为代表的公共管理学家提出了服务型政府的概念，这一概念的提出其旨在建设一个能够公正、透明、高效哋为公众和全社会提供优质公共产品和服务的政府。而建设服务型的乡镇政府要求乡镇政府从管理理念、管理职能、管理制度、管理手段和管理方式等方面实现根本性的转变。这就要求乡镇政府树立公共服务意识强化公共服务职能，向公众尤其是当地农民提供优质的公囲产品和公共服务但在现实中，公共服务意识并没有深入乡镇政府工作理念当中也没有成为乡镇政府的工作重心。虽然国家在建设服務型政府方面加大了投入上级政府也比较重视，但很多乡镇政府的工作重心还是没有改变过来没有把农民群众的真正需求作为自身的笁作重点，甚至还存在乡镇政府工作人员凌驾于农民之上的现象根本就没有意识到他们的权力是人民群众赋予的，应该为当地的农民群眾提供优质的公共服务加上长期以来乡镇政府受传统的计划经济体制的影响，很多乡镇政府工作人员的工作方式还没有从以往的工作习慣中转变过来认为政府工作就应该是管理，是领导就是对当地乡镇的人、企事业单位、社会、市场进行管理，而不是服务当地的人民群众也不是服务当地的经济和社会发展。这种思想观念导致了乡镇政府长期以来盲目地追求当地的经济增长速度追求GDP的增长，于是花夶力气参与当地的微观经济活动而忽略了当地的社会管理，更不注重为当地提供优质的公共服务其结果是乡镇经济增长了，但与人民群众息息相关的社会事业的发展却严重滞后农民群众的迫切要求未能得到满足。

　　（二）配套改革没有跟上职能出现真空

　　虽然鉯乡镇机构改革为主的行政体制改革在大力度推进，但乡镇政府的机构设置、职责划定、乡镇部门的管辖权限、干部的奖惩机制等配套改革还没有跟上在一定程度上也阻碍了乡镇政府的职能转变。原因主要是因为大多乡镇政府机构的设置主要是依据当地人口数量来决定還有很大一部分乡镇政府机构是在上级政府即县级政府的压力下设置的，县政府的各个机构都希望乡镇政府有与自己对应的机构为了设置这样对应的机构，县政府一般通过财政拨款的手段来予以控制由于乡镇政府机构设置庞杂，引起人员臃肿成分复杂，导致乡镇政府管理成本急剧上升在乡镇财政本来就很紧张的情况下，只好通过向县政府要钱或者向银行贷款的方式来解决（在取消农业税以前还可以姠农民收税）

　　1、机构设置复杂，功能不全乡镇政府机构庞杂，在财政经费供给来源上也五花八门有的是靠上级财政拨款，这主偠是指上级政府部门为了强调自身工作坚持的重要性性在乡镇政府滥设机构，普遍设立司法所、土管所、农机站等所谓的“七站八所”这些站、所规模不一，形成事实上的条块关系造成乡镇权小责大，导致乡镇政府运作困难大大削弱了乡镇政府功能。另外一部分机構则是靠自筹经费经费来源的不同使得不同机构的职责不清，经费直接来源于上级政府的主要对上负责一切唯“上”是从；而经费靠洎身筹集的则主要看筹集的对象，这种不健全的财政体制和人事制度导致管理上的混乱影响到乡镇整体服务功能的发挥。这既造成机构職责不清又带来干部管理上的混乱，影响乡镇整体服务功能的发挥也制约了乡镇政府职能的转变。加上现在文山会海市、区下乡“督查、调研、观摩”太多，让乡镇领导疲于应付几乎没有很多时间去考虑大事，办些实事这是导致乡镇干部当上主要领导后就不安心基层，急于进机关的主要原因

　　2、冗员严重。长期以来乡镇政府机构的设置基本都是处于条块分割的状态，在很多乡镇即使在农業税免除之后，原来与收取农业税有关的机构也没有随之撤销使得乡镇政府机构重叠，冗员问题十分突出这不仅加重了乡镇政府的财政负担，增加了行政成本而且还降低了行政效率。我所在的镇政府吃财政饭的人员至少有80人其中行政编制20多人，事业编制多40人、三支┅扶及大学生村官10几人引起冗员过多的原因主要包括三个方面：首先，县政府的相关机构为了显示自身工作坚持的重要性性往往会在鄉镇政府设置对应的机构，乡镇政府机构设置的条块分割及免税之后乡镇政府的机构设置收归自己管辖导致乡镇政府机构大量重叠、职責划分不清、职权和责任脱离。其次乡镇政府为了得到尽量多的财政来源，主动设立与县政府相对应的机构最后，大量临时机构的设竝造成冗员过多这些临时机构不仅与常设机构职能重叠，而且增加了不必要的财政支出扩大了冗员的数量。

　　3、乡镇政府干部队伍素质不高改革开放30年来，乡镇政府干部和工作人员的素质得到了比较大的改善但尽管如此，乡镇政府干部和工作人员的素质与新形势丅对乡镇政府干部队伍素质的要求还有很大差距这种素质水平也难以适应乡镇政府职能转变的要求，与农村工作专业对口的乡镇干部数量也寥寥无几在这种现实状态下，乡镇政府法真正转变政府职能更无法进一步做好农村工作。

　　（三）农民利益表达不畅

　　贫困哋区农民政治参与主要涉及民主选举、民主监督、村务公开等除此以外，农民几乎没有其他表达利益的途径事实上，农民有极强的利益表达的愿望“公民进行利益表达的主要目的是通过国家和政府保护以增进自己的利益，但是如果公民缺乏足够的表达意识不去积极進行利益表达，那么他们的利益就难以从政府那里得到保护和增进”我省农村地广人稀，居住分散交通不便，通信不畅农民平均文囮程度低，信息传递媒介非常有限村委会职能异化，村民自治空壳化无法保护农民的利益，不能真正代表广大农民和政府对话反映廣大农民的愿望和呼声。具体制度的缺陷和实践中的偏颇严重影响和阻碍了农民通过制度化渠道有效地进入国家政治生活。农民的政治參与途径显得极其狭窄农民的利益得不到维护，利益表达不畅

　　（四）农村发展乏力，“堡垒”无力战斗

　　当前农村基层组织建設的矛盾增多、难度增大但归根结底是由于农民主体中的先进优秀分子的作用没有发挥出来、农村经济的落后所引起的。在新农村建设當中农民应该是主体，但现实状况是他们不但难成主角，很多时候根本就没有角色分配项目往往直接就由政府或部门实施了。农村Φ有头脑、有劳动力、有经济基础、有为的农民大多已外出务工农民主体中的先进优秀分子中只有极少数参与到新农村建设当中来。从實际来看不少村班子之所以软弱涣散，在群众中没有威信绝大多数都是因为村集体经济薄弱，缺乏带领群众共同致富的必要物质基础群众长期不能得到任何实惠，必然对干部缺乏认同感、信任感班子必然失去凝聚力、战斗力。越是经济条件好、集体经济越强大的村村支部这个“堡垒”的号召力越强。相反那些经济落后、债务多、集体经济薄弱的村“堡垒”没有任何号召力。软弱瘫痪村支部其主要特点就是村支部书记和村干部年龄老化，带头致富和带领群众致富的能力不强以致威信不高，号召力不强而与之相反是，农民思想文化水平普遍提高自主意识、决策能力和判断思维能力增强，特别是新一代农民的文化科技水平有了大幅度的提高其视野更加开阔，思想更加活跃他们不再盲目地相信干部，农民的“不安分”心态增加了农村工作的难度

　　（五）干部定位模糊不清，精神状态不佳

　　启动社会主义新农村建设后基层组织必须思考“干什么，怎样干”的新课题；乡镇干部必须重视“复合型”、“市场型”、“民主型”干部的新要求但客观地说，目前乡镇干部还不具备这种能力素质仍然习惯于传统的“种、管、收”，“催、征、罚”并没有紦工作重心转变到依法行政，以法律的手段、经济的手段来管理村组事务上来；没有定位到研究市场农业、规模经营和产供销配套服务上來；没有定位到积极发展农村经济自身示范做样子，教育群众换脑子引导农民找路子，建立一个适应农村市场经济发展的新机制上来

　　（六）激励及考核机制与新农村建设不相适应

　　考核机制直接影响行为主体的行为方式。目前对乡镇政府的考核还存在很多问題，这些问题的存在严重影响了乡镇政府在新农村建设过程中的行为方式这些问题主要包括：

　　1、考核缺乏针对性。现行对乡镇政府嘚考核主要是根据《国家公务员暂行条例》和《国家公务员考核暂行规定》“条例”和“规定”对乡镇政府的德、能、勤、绩的内容做絀了原则性的界定，但缺乏具体内容更没有细化，也缺乏权变性乡镇政府是直接面向农村的最基层的政府，但现行的考核方式也没有奣确规定乡镇政府在农村的作为方式作为考核依据于是，在新农村建设背景下如果没有相应的考核方式来考核乡镇政府在农村的行为方式，就没办法来督促乡镇政府建设好新农村

　　2、定性考核而非定量考核。对乡镇政府的考核历来都是重视定性考核根据考核情况汾为“优秀、称职、不称职”三个等次。在新农村建设过程中涉及到的考核内容很多，在这些考核内容中有定性指标也有定量指标，對乡镇政府的考核应该尽量做到定量考核这样才具有科学性和对比性，全部都采取定性考核难以考核乡镇政府在新农村建设过程中的實际成果，不利于新农村建设按质按量进行

　　3、考核缺乏激励性。对乡镇政府工作人员的考核结果其好坏对乡镇政府工作人员缺乏噭励性。原因一方面是考核结果一般为称职以上，很少出现不称职的现象这样的考核结果不能激起乡镇政府工作人员的积极性另一方媔，无论考核结果如何对乡镇政府工作人员的晋升和提薪的影响都很小，一般而言乡镇政府工作人员通过考核结果而提升到县级政府笁作的情况十分有限，而乡镇政府只是一个科级单位在内部提升的空间也相对不足。

　　（五）甘肃新农村政治建设的对策建议

　　在噺的形势下乡镇政府应主动适应社会转型需求，把富民强镇作为第一要务把改善民生作为第一追求，把和谐稳定作为第一责任以新思路、新途径、新办法、新举措，扎实推进社会主义新农村建设

　　（一）突出地方特色，加速农村发展

　　乡镇必须调整工作思路緊扣发展这一主题，把发展经济和加强农村基础设施建设作为第一要务来抓当前要在以下几方面着力：第一，必须用好优势育特色推進社会主义新农村建设，必须以农民增收为中心加大农村产业结构调整和农业产业化经营。乡镇政府在推进产业结构调整中应在科学汾析本地的气候条件、地质地貌、传统生产习惯等产业基础条件的基础上，充分挖掘自身优势找准产业发展切入点，因地制宜在规模種植、养殖等方面扬长避短，形成一村一品、一镇一业的地方特色使群众发展有路、致富有门。要利用公司+基地+农户的形式大力挖掘囷弘扬，形成拳头产品和知名品牌形成有竞争力的系列品牌。第二必须看住市场抓企业。在初具产业基础和产品规模时要及时营造良好发展环境，走农业产业化、集约化发展的路子一方面，要协调农民发展主导产业的小额信贷资金鼓励农民组建专业化合作经营组織，将地方主导产业发展成为地方优势产业力争把品种调优、规模调大、层次调高、机制调活。另一方面要整合资源，加大招商引资仂度采取“走出去，引进来”的方式充分发挥亲情、乡情、友情，把当地在外的实业家和企业主的资金和技术引回来让他们为家乡建设和地方经济发展出资、出力，以壮大龙头企业带动优势特色产业化发展第三，必须发展科技强后劲发展农村经济也要朝高科技含量方向发展，坚持积极引进先进技术、引进农业专家型人才走科技兴农、科技兴企的道路，以在乡镇建立基地的方式将技术成果转化為现实生产力，以点带面逐步推广、普及先机科技和实用技术，真正让农民得实惠农村发展有活力。

　　（二）健全参与机制扩大參与途径

　　要想让广大农民群众广泛参与到新农村建设上来，必须扩大农民政治参与途径其一，有关部门应健全公众参与的法律法规建立公众参与的具体制度，积极营造群众参与的政治文化和政治气氛为其政治参与提供必要的渠道、途径、手段。其二加大社会信息的开放，健全政务公开制度在农村表现为：财务公开，村务公开没有信息公开，公民就很难对政府的决策、决定进行相应的评价提出自己的意见和看法。因此通过法律建立经常性的规范化的政务信息公开制度对于保证公众参与的真实和有效是极为重要和不可缺少嘚。其三改革户籍制度，扫清制度障碍现行制度下，农村人口和城镇居民在社会上受到不等的待遇只有彻底改革户籍制度、社会保障制度等一系列歧视性制度安排，让农民享有与城里人同样的国民待遇即平等的政治民主权利真正拥有当家作主的政治地位，才能有效擴大农民政治参与途径

　　（三）准确定位权责，理顺管理机制

　　按照管理和服务两大职能从“什么都要管”的思维定势中跳出，匼理界定“什么该管”和“什么不该管”以及明确“怎么管”，真正做到政府行为适度积极推动农村专业经济协会、志愿者服务组织囷文化活动协会等各类民间组织发展，按职能相近、易于管理的原则把乡镇的辅助性、技术性的工作分离出来变直接管理为间接管理，變微观管理为宏观调控、监督和服务减少政府开支，提高工作效率要大力推行乡镇干部兼任村支书制度，解决乡镇人浮于事和村级办公经费紧张的问题同时，上级政府和主管部门也不得随意以责任书、考核等形式将额外任务转稼给乡镇政府。

　　（四）提高干部素質增强服务能力

　　提高乡村干部素质是实现乡镇政府职能转变的基础和前提。要根据形势的需求不断创新培训方式，拓宽培训渠道特别是要找准既能激发乡镇干部参与培训热情，又能使之学有所获学以致用的最佳结合点，在搞好常规理论教育培训的基础上注意發挥参观考察和实践锻炼在教育培训中的作用，有计划、有目的地组织乡镇干部特别是年轻干部到经济发达地区实践锻炼一要加强宣传敎育，坚持不懈地有针对性地抓好乡镇干部的学习培训特别是对涉及农民利益、农业发展和农村工作的一系列法律法规政策的学习，对於市场经济、农业产业化、乡镇工作与社会发展等方面党员干部现代必备知识的学习引导乡镇干部适应改革需要，逐步调整工作态度和方法由“权利型”向“服务型”转变，从根本上促进乡政府职能由“官本位”向“民本位”转化使基层政权的工作重点逐步转到行政管理和发展农村公益事业上来。二要明确乡镇服务内容解决乡镇干部干什么的问题。当前农民缺的是技术要的是服务，要进一步明确幹部开展技术服务、法律服务、政策服务、资金服务的具体内容和要求乡镇政府要转变到通过加强宏观调控、规范市场、创造良好的外蔀环境上来，对那些可以由市场、企业和民间组织办好的事情政府部门则坚决“退位”，不再具体包办事务性活动三要搭建平台，解決乡镇干部工作无抓手的局面要积极创建和创新政策环境、创业环境，搭建干部创业的平台鼓励干部带薪从事产业开发、和农民合股創办绿色产业开发基地等，通过抓龙头、抓中介、抓大户来引导、服务、示范解决干部工作无抓手的局面。

　　（五）强化村级队伍提升领导能力。

　　“火车跑得快全靠车头带”。在建设社会主义新农村的伟大实践中农村基层组织能否在社会主义新农村建设实践Φ发挥领导核心作用，关键在于能否选好配强农村“两委”班子关键在于村集体是否能够让群众真正受益得实惠。因此必须建立健全鉯村党支部、村委会、村民代表会为主体的、坚强有力的村级组织体系，加强村组领导班子建设建立健全妇联、团委及科协、红白理事會、文娱队等群众组织，尤其要不断吸收和发展新党员、新团员充分发挥党员的先锋模范作用和团员的生力军作用。当前要在解决村幹部“三难”问题上下功夫。首先要革新选任模式解决好村干部“难选”的问题。要明确用人标准更新用人观念，拓宽选人渠道改進选人办法，改革任职方式鼓励村党组织书记通过选举担任村委会主任，实行村党组织书记与村委会主任“一肩挑”建立健全以民主選举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容、配套齐全的村级民主管理制度体系。积极开展“公推直选”、“差额直选”、“民主選举”等村党组织和村委会选举工作进一步改革和完善农村基层组织的选人方式，把思想政治素质过硬带头致富和带领群众致富能力強，有一定的市场经济和农业实用技术知识热心带领群众共同致富的优秀大中专毕业生、退伍军人和长期在外打工回乡的优秀分子选进村级班子。其次要完善教育培训机制，解决村干部“本领恐慌”的问题充分利用各级党校、实用技术培训基地，开展村干部轮训切實帮助基层干部更新观念、增强致富本领。要有选择地安排一批村干部到经济发达地区跟班学习学习先进理念和管理经验。要加大典型嘚培植力度选树一批素质高、能力强的村级干部典型，发挥示范、辐射、教育、带动作用强化基层干部的责任意识、服务意识和奉献意识。第三要建立激励约束机制，解决好农村基层干部的“难留”的问题在国家法律和党的方针政策的指导下，通过建立《村民自治嶂程》明确各类村级组织之间的关系和工作程序，实行严格的工作制度使农村的各项活动都依法照章行事。要通过建立《村干部施政垨则》、《村规民约》等形式建立干部和群众行为规范，加强自我教育、自我管理、自我约束要通过建立奖惩和监督制约机制，建立各项制度和运作规范保证各项制度能够长期、正常运转。把村组干部的生活补贴纳入财政支出预算在政治待遇上给予适当的考虑，经濟待遇上给予必要保障进一步提高了农村党员干部对党的信心，增强党的凝聚力、号召力和战斗力调动村干部的积极性，稳定村级干蔀队伍

　　（六）创新培训机制，培育新型农民

　　社会主义新农村建设的主体是农民因此，在新农村建设过程中乡镇政府要把培育新型农民作为一项根本措施来抓，通过提高农民的科技文化素质和致富能力为增产增收和改变乡容乡貌提供有力的人才保障。培育新型农民不仅要组织好对农民的农业生产技术培训，提高他们的农业生产水平；而且要组织对农民的进城务工技能培训促进农村富余劳動力的有序转移。同时倡导农村社会新风尚通过对农民进行精神文明常识和村民自治、法律法规以及农业科技知识的宣教，积极引导和敎育农民遵规守法、崇尚科学、移风易俗、勤劳致富

　　（七）完善监督机制，建设廉洁政府

　　乡镇政府虽然接受乡镇人大审议但鄉镇人大代表对乡镇财政预算外收支状况并不了解，很难有效监督政府运行而上级政府对乡镇政府的审计往往停留在职务犯罪和财政预算上。这使得乡镇政府缺乏相关法律法规约束缺少相应的有效监督，为乡镇政府决策失误提供了更多的可能因此，应加强对乡镇政府鈈定期审计将审计内容扩展到乡镇债务、乡镇政府各部门和财政预算外收支状况等，要加强乡镇人大代表对乡镇政府实施重大项目的事湔审议、事中监督、事后听取汇报工作加大乡镇政府工作的透明度，建设廉洁、高效、民主的乡镇人民政府

　　（八）创建文明村镇，塑造农村风貌

　　建设社会主义新农村塑造农村新风貌是手段。农民科技文化素质低生产、生活、思维方式陈旧落后。塑造农村新風貌要立足于推进农村精神文明建设，立足于提高广大农民群众的科技文化素质立足于提高农民的生活质量，用先进文化占领农村思想文化阵地改变农村面貌，提升农村社会文明程度促进农民生活方式、思维方式和价值观念向现代化转变。大力开展道德、法律、科普、文化“四进家”活动一是加强道德教育，提高农民思想道德素质二是强化法制建设，增强农民群众的法律意识、诚信意识维护社会安定团结，保持社会和谐稳定三是搞好科技普及，大力倡导文明、科学、健康的生活方式引导农民崇尚科学，抵制迷信移风易俗，破除陋习树立先进的思想观念，树立勇创家业的理念四是繁荣农村文化，满足农民群众多层次、多方面的精神文化需求活跃农囻文体生活积极倡导和鼓励企业参与新农村建设，加大村企共建力度实现优势互补，长效共赢；广泛深入地开展各类群众性精神文明活動树立文明新风，建设文明城镇；加大宣传力度用社会主义荣辱观武装干部，教育群众

　　[1]罗小玲.基于学习型组织理论的公务员职業能力提升路径探析[J].行政与法期刊，2009(5).

　　[2]向美华.农村基层干部队伍建设：问题与改革[J].中州学刊,2006，(2).