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苏州市虎丘区人民检察院关于伪造变造公文材料的答复。何林璘/摄

80多场“民告官”的意义是什么呢？对陈瑾荣来说，这虽没法改变自家房屋“商住房”的性质，但小区环保竣工验收等多份文件涉嫌伪造的问题，已被她揭开了一个盖子。

2016年，家住江苏省苏州市的陈瑾荣打算出售当地狮山丽舍小区的一套房产，她偶然发现，这套房屋土地证上的使用权类型是“住宅”，而房产证上的设计用途是“非住宅”。

在住宅用地上盖办公楼，这样的情况在全国各地并不鲜见。交易市场上，它们的俗名是70年产权商住房，与普通住宅相比，其契税等交易成本更高，流通更受限制。

陈瑾荣想搞明白这块地的来龙去脉。她不断申请政府信息公开，之后或申请行政复议，或提起行政诉讼，获得的证据材料也由原来的两本，逐渐堆到了两米多高。

她没有得到最初想要的“商住房答案”，却意外发现了小区建设过程中的诸多“变通”，以及房地产行业的某些现实。

公司“出生”前已拿规划意见书

2007年，陈瑾荣买下了苏州市高新区狮山丽舍小区的一套二手房。小区地处狮山路十字路口，颇为繁华，周边有优质学校，她房产所在的6号楼也十分“挺拔”，总共20层。

发现土地证、房产证“住宅”与“非住宅”的表述不一，是2016年卖房过程中的事。陈瑾荣最初以为是“公职人员滥用职权，把住宅变成商业”，于是分别给苏州市国土局、苏州市高新区国土局写了举报信，希望把房产证上的“非住宅”改为“住宅”。

2016年6月，有关部门答复她，小区共有6栋楼，前5栋都是住宅，唯独6号楼是“办公楼”，属于非住宅。

事实确实如此。小区周边一名房产中介告诉中国青年报·中青在线记者，6号楼是非住宅性质，不好交易，成交周期基本在半年以上，“因为契税高，三十几万元的房子，要交七八万元的税”。而陈瑾荣在购买这套房时并没有这么高的税。这也导致了6号楼成为价格洼地：周边房价每平方米四五万元，而这里，只能卖到八九千元。

记者实地探访狮山丽舍小区发现，与全国各地的70年产权商住房一样，6号楼不同楼层的房间格局基本一致，均设计了开放式厨房及油烟机等厨房家电，表面上看与住宅没什么区别。一名中介表示，这些家电是交房时就已经配好的。

住宅用地盖办公楼，这当中有没有违法行为？陈瑾荣较起了真儿。

2016年下半年，她开始向苏州市高新区有关部门申请信息公开，要求提供小区项目建设的申报、审批等历史资料。

最初，高新区发改委在答复中公开了一份当时的苏州新区经济贸易局2001年11月7日《关于同意建造狮山丽舍项目计划任务书的批复》，批复称，该项目包括5幢高层住宅楼、1幢商务楼，建筑面积31648平方米。

在紧接着的一份行政复议中，陈瑾荣获得了1999年5月苏州第二建筑集团公司苏州商品房经营公司（以下简称“苏州商品房经营公司”）关于土地划拨的资料。

这份文书显示，小区所在的地块，最初是以划拨的形式建设国企分公司的办公楼。更早些时候，1992年6月1日，苏州市河西新区土地规划管理局也曾出具《建筑设计-规划意见书》，载明该栋楼用于苏州二建狮山分公司办公楼使用，建筑为15层，总建筑面积20000平方米。

事实上，苏州二建狮山分公司1992年6月5日才正式注册成立。

1992年6月9日，苏州二建狮山分公司作为乙方与原苏州市河西新区管委会签订了《土地有偿使用协议书》，面积8660平方米（12.99亩）的划拨土地即将收入囊中。

拿地8年后变更土地用途

这块原本用于建办公楼的土地，后来为什么变成了住宅用地呢？

按照前述《协议书》，苏州二建狮山分公司必须按规定用途和规划使用该土地，若需改变土地用途，需要经规划部门和苏州市新区开发指挥部同意后重新办理相关手续。

该地块的定价为255元每平方米，最终总价为149.5万元，协议要求在1992年12月31日前全部付清钱款。

然而，中国青年报·中青在线记者发现，1993年4月，这宗地上办公楼原本的“主人”苏州二建狮山分公司就已注销。

《土地管理法》规定，当用地单位已经撤销的、或未经原批准机关同意连续两年未使用的土地，应予以收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证。

1993年4月2日，苏州河西新区改称苏州新区。这块地此后转由苏州二建公司主导。

2001年6月，苏州二建公司递交了办理土地用途变更报告，称此前几年，由于国家宏观调控等因素，公司被迫几度中断对该地块的开发实施计划。

苏州二建在2001年的请示报告中称，“近期经管委会领导的督促和新区相关主管部门的要求下，并在请示我公司主管单位的意见下，拟将地块开发事项列入本年度下半年工作计划之内。”该公司称，开发的项目也拟由原计划建造“二建办公楼”调整为“住宅（沿街为商住楼）”。

该公司在报告中表示，这个调整方案已呈报新区规划局。

但根据《土地管理法》，划拨用地的用途并不包括建设商品房。2001年9月28日，这块面积为8660平方米、原本被划拨用作国企办公楼的土地重新以《国有土地使用权出让合同》的形式出让给苏州商品房经营公司，土地使用权出让期限是70年，用途为“住宅及配套”，补缴出让款194.85万元。

此外，该公司称，2001年测绘发现，项目土地实际面积比1992年约定的12.99亩（8660平方米）多出了3.78亩，应该一并办理土地用途变更手续。不过，由于此前投入了地块填平、临建、围墙道路等费用500余万元，增加了开发成本，为此苏州二建请求在办理土地用途变更手续方面给予优惠。

此后国土部门要求苏州商品房经营公司补缴土地出让金，包括原本划拨面积的补缴出让款194.85万元，此外，还有新增测绘土地的部分定价为每亩5万美元。根据2001年12月28日签订的前述土地使用权出让合同补充协议，多出的出让土地面积又变为了3.223亩，约定按40万元人民币/亩来结算，多出的土地补缴款128.92万元。

项目继续推进。2001年11月5日，苏州新区环保局对苏州商品房经营公司审批的《狮山路住宅小区建设项目环境影响登记表》作出批复，同意该项目建设。

2002年9月，苏州市政府对新区、虎丘区等重新进行了区划调整，成立苏州高新区、虎丘区。

2004年，高新区住建局收到了该项目开发商提供备案的《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》。登记卡显示，验收内容包括狮山丽舍小区五幢住宅共2.4万平方米和一幢办公楼，五幢住宅共计150户，开发区环保局落款盖章的时间是2004年6月28日。

这份登记卡中分别提到的两个依据文号是审批意见单（2001）45号和苏新排（03）许字28号。

这并没有什么异样，然而，陈瑾荣在“民告官”中又发现了另一份由苏州市高新区环保局存档的《建设项目竣工环境保护验收申请登记卡》（以下简称“《登记卡》”）。这份登记卡的落款日期同样是2004年6月28日，援引的文号也与前一份《登记卡》完全相同，不过，在验收内容里仅有狮山丽舍小区五幢住宅，没有提及“办公楼1幢”，也就是陈瑾荣房屋所在的6号楼。

同样的登记卡抬头，同样的援引文号，甚至是同样的签字、盖章时间，为什么会出现两个版本？

陈瑾荣认为，其中涉嫌伪造、变造公文，于是向高新区环保局举报，也向警方报了案。

问题浮出水面。高新区环保局在答复中称，苏州商品房经营公司更名后的现公司中亿丰建设集团股份有限公司称，同时存在两份不同版本的原件。核对发现其中一份与苏州市高新区档案局所调出的存档完全相同，无涂改痕迹；而另一份《登记卡》则存在涂改、添加痕迹，“涉嫌伪造、变造公文”。

该环保局回复陈瑾荣称，已将“涉嫌伪造、变造公文的违法线索”移送公安机关。

事实上，同样的问题不止存在于环保验收环节。

在苏州市规划局虎丘分局，陈瑾荣获得了一份《建筑工程规划许可证》和《建筑工程规划验收合格证》复印件。同样的，这与开发商在不动产登记中心备案的两证复印件也有出入。

该规划局存档的两证载明“物业管理房，一栋两层，190平方米”，而在虎丘区不动产登记中心存档的却是“配套服务用房，一栋两层，190平方米”。

不过，陈瑾荣在另一起“民告官”中拿到的2005年6月15日“苏州高新区国土房产局配套房屋确认审核表”，却显示前述楼房的配套服务用房面积只有67.49平方米。

剩下的120多平方米去哪里了？

陈瑾荣试图到不动产登记中心查询7幢201室的产权归属，不动产登记中心却告知她没有查询权限，因为201室已登记在私人名下。

苏州市高新区住建局也在2018年7月给她的答复中表示，该小区已有物业用房办理了产权登记，未查到物业用房的销售合同备案信息。

陈瑾荣表示，纪委有关负责人也在口头答复中称，这部分配套服务用房被登记在了私人名下，此过程没查到有买卖合同。

“本来作为物业管理房时，这幢房屋的产权应该属于狮山丽舍小区全体业主，结果作为配套用房后，没有经过买卖就直接划到了某个个人的名下。”陈瑾荣质疑。

该201房屋目前由一个叫信义房屋的公司承租。该公司工作人员告诉中国青年报·中青在线记者，他们是从个人的手中租得此房屋，每年租金20多万元。

检察院复函称不排除涉嫌犯罪的可能

陈瑾荣还在为小区的问题找个说法，哪怕有的事情与她最初想要了解的“商住两用房”性质没有直接关系。

2018年8月13日，中国青年报·中青在线记者陪同陈瑾荣来到高新区管委会。相关部门甚至具体处室的楼层、房间号，她几乎可以脱口而出。

一些官员的答复让她略感安慰。高新区环保局局长钦纳新对她直言，从未见过像这样环保批文同一个文号出现两份不同内容的情况，“这是有问题的，我们已经（把线索向公安）移交了”。

高新区纪委相关负责人则告诉陈瑾荣，他们进行了大量的调查，“但到目前为止，没有发现有政府或机关的人员参与造假。所以，我们现在只能怀疑是当时苏州二建的相关人员存在作假，但他那个作假，机关审批的过程中是没办法发现的。”

他称，《建筑工程规划许可证》和《建筑工程规划验收合格证》的确实存在问题，目前已联系不动产登记中心，“现在不动产登记中心唯一能做的就是冻结（7号楼），不准交易”。

在高新区不动产登记中心，陈瑾荣被告知目前并未接到需要冻结房产的通知，中心主任许喆明的说法是，“如果我们登记程序或材料有错误有瑕疵，定有相关部门来调查”。

在他看来，从现有材料来看，不动产登记中心是没有问题的。陈瑾荣的“维权”随后遇到尴尬，许喆明对她说：“你不是业主代表。这个事情不必跟你个人解释。不接受你个人的咨询。”

对于被登记在私人名下的“物业管理用房”，高新区住建局副局长朱兰胜告诉陈瑾荣，“规划（局）那边把它变成物业用房，这个我们不知情。按照（当时的）国土房产局规定，我们确定的配套用房没有少，全部已经登记了，只有一套房子没登记，但也在物业管辖范围内。”

该局房管二处负责人潘闽华则说：“我们这边存档显示报批的配套用房都在非个人名下，你说的有规划批文，是物业配套用房，（登记）在个人名下，这也不是我们的问题啊，对不对？”

有的部门让陈瑾荣更无奈一些。比如，高新区国土局局长李洁以“案件已经进入司法程序”为由，婉拒了陈瑾荣的咨询。在李洁看来，这是历史遗留问题，不是某一个人能说清楚的，“要结合当时的情况来看，因为历史问题延续到现在很多年，不能用现在的眼光和法律环境解释当时的法律问题。”

80多场“民告官”中，尽管只赢了10多场，但胜负对她来说并不是最重要的。

“我的目的就是想获得相关证据资料。”陈瑾荣说，在行政诉讼当中，“政府部门需要提供证据证明自己的行政行为是合法的。举报、申请信息公开、行政复议也是同样道理。”

从住建局、国土局、规划局、新区管委会、工商局、不动产登记中心，再到后来的物价局等各部门，都曾在“被告席”上与陈瑾荣对垒。

“我信法，不信邪不信访。”陈瑾荣说，80余场“民告官”均是她独自完成，没请律师。现在，她最常“光顾”的苏州市姑苏区人民法院立案庭、行政庭的不少工作人员都能认出她。

曙光似乎到来。两个月前，陈瑾荣收到了苏州市虎丘区人民检察院的一封答复函，函中称，目前证据“不排除相关人员涉嫌伪造、变造国家公文、印章犯罪的可能”。

紧接着，该函话锋一转：即便构成犯罪，但犯罪情节尚未达到“情节严重”的情形，法定最高刑是3年有期徒刑。根据刑法关于追诉期限的规定，上述犯罪的法定追诉期限是5年，目前也已超过法定追诉期限，故依法不再追诉。

如今，在中国裁判文书网以当事人“陈瑾荣”为关键词，检索到的法律文书可达78条。问及为何坚持诉讼，陈瑾荣答：“我想让一些人知道，老百姓也是懂法的，也会利用法律武器维护权益，没那么好敷衍、糊弄。”

（1）核准类项目。有下列情形之一 的，项目单位应当及时以书面形式向原项目核准机关提出变更 申请。原项目核准机关应当自受理申请之日起 20 个工作日内作 出是否同意变更的书面决定：（一）建设地点发生变更的；（二）投资规模、建设规模、建设内容发生较大变化的；（三）项目变更可能对经济、社会、环境等产生重大不利 影响的；（四）需要对项目核准文件所规定的内容进行调整的其他 重大情形。 （2）备案类项目。项目备案后，项目法人发生变化，项目建设 地点、规模、内容发生重大变更，或者放弃项目建设的，项目单位应当通过在线平台及时告知项目备案机关，并修改相关信息。 （3）审批类（政府投资）项目。项目投资规模、概算等要素符合变更或调整条件的投资项目

云浮市政府投资项目管理暂行规定 全文第一章 总 则 　　第一条 为规范我市政府投资项目管理，建立健全科学、民主的政府投资项目决策程序和组织实施程序，有效发挥政府投资作用，保证工程质量，控制工程造价，提高投资效益，根据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国财政预算法》、《中华人民共和国行政监察法》等有关法律、法规，参照《广东省省级财政性资金投资民用建筑项目管理暂行办法》的规定，结合本市实际，制定本暂行规定。 　　第二条 我市本级政府投资项目的管理适用本暂行规定。 　　本暂行规定所指政府投资项目是指市直党政机关、团体、事业、企业单位使用市本级财政性资金投资建设项目，包括财政全额投资、部分投资和以资本金投入等形式投资的项目。 　　本暂行规定所指的财政性资金，包括市级财政预算内基本建设资金、预算内其他各项支出中用于基本建设的资金、纳入财政支出管理的专项基金用于基本建设的资金、财政预算外资金中用于基本建设的资金和其他财政性基本建设资金。 　　第三条 使用国债资金、财政担保借款、政策性银行贷款、世界银行贷款、外国政府贷款等项目的管理参照本暂行规定执行。 　　国务院和省及其有关部门对使用中央财政资金、省财政资金的政府投资项目管理另有规定的，从其规定。 　　第四条 行政机关在政府投资项目管理过程中，应当依法保障政府以外的其他出资人的合法权益。 　　第五条　市本级政府投资项目，必须严格按照批准的投资计划执行，计划一经确定，任何单位和部门不得随意突破建设规模和投资额。 　　市本级政府投资项目计划依据国家有关法律、法规、规章、政策、云浮市国民经济和社会发展计划、行业发展规划和实际发展需要进行编制。 　　政府投资应当遵循量入为出、综合平衡的原则，根据项目的轻重缓急进行计划安排。 　　第六条 政府投资项目的建设必须坚持以下原则： 　　(一)严格执行基本建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工。 　　(二)坚持用可行性研究报告控制概算，用概算控制预算、用预算控制结算(决算)的原则。 　　(三)坚持依照国家和省有关规定实行项目法人责任制、招标投标制、施工监理制、工程质量责任制。 　　第七条　政府投资的重点建设项目，实行稽查特派员制度，市政府可以任命稽查特派员，稽查特派员按照有关规定对项目建设过程独立进行稽查。 　　第二章 项目的审批程序 　　第八条 政府投资项目的确定： 　　(一)由建设单位或行业主管部门提出项目建议书和使用财政性资金的建议方案报市发改局。由市发改局会同市财政局进行审查，将符合条件的项目上报市人民政府审定后，再按本暂行规定办理项目审批手续。 　　(二)对经济、社会和环境有重大影响的项目及总投资1000万元以上的项目，批准项目建议书(立项)前由市政府常务会议讨论，并提请市人大常委会审议。 　　对经济、社会和环境有重大影响的项目，在批准项目建议书前还应当采取听证会等方式广泛征求社会各界和公众的意见。 　　(三)按权限需由上级发改部门审批的项目，由市发改局统一办理。 　　第九条 政府投资项目审批阶段依次是：项目建议书(立项)审批、可行性研究报告审批、初步设计审查、概算审批、施工图设计审查、预算审核、下达新开工投资计划。 　　第十条 项目建议书的审批。 　　项目建议书由建设单位或主管部门提出，报市发改局按规定审批。 　　项目建议书必须具备如下内容： 　　(一)项目建设的必要性和依据。 　　(二)拟建地点、用地规模及环保要求。 　　(三)拟建规模、建筑面积、建设标准、投资估算及资金筹措各项计划。 　　(四)经济效益和社会效益的初步分析。 　　(五)其他事项。 　　第十一条 可行性研究报告的审批。 　　(一)项目建议书经批准后，建设单位必须委托具有相应资格(质)的咨询机构进行项目的可行性研究和编制可行性研究报告。 　　可行性研究报告按国家规定的要求编制，按有关规定执行。 　　(二)可行性研究报告完成后，建设单位上报市发改局审批。市发改局在审批前应当征求市财政局的意见，落实资金来源。对重要项目要委托有资格的投资评审机构或有资质的工程造价咨询机构进行论证评估后再审批。 　　(三)技术、经济方案比较简单、估算总投资在150万元以下且急需建设的项目，可将项目建议书和可行性研究报告合并报批。 　　第十二条 初步设计的审查。 　　(一)可行性研究报告经批准后，建设单位必须委托有相应资质的设计单位，依照批准的可行性研究报告的要求和省、市建设标准定额或行业标准定额以及国家有关部门颁发的有关建设工程设计文件的规定，编制初步设计文件(含项目总概算)。初步设计文件要详列各单项工程(或单位工程)的规模与内容、征地规模、主要材料和设备选定等。 　　(二)初步设计文件完成后，报市建设局审批。审批前应当组织评审会，对建设规模和内容、建设标准和设计标准等进行评审。评审会由市建设、发改、财政、国土资源、环保、消防、造价管理机构、行业主管部门、建设单位、造价咨询单位和设计单位参与。并同时将项目投资总额、建设内容和功用、单项工程(或单位工程)报市发改局审查。 　　(三)审查后的建设规模和内容、单项工程、建设标准、投资总额不得超过可行性研究报告批准的范围。 　　第十三条 投资总概算审核。 　　初步设计完成后，设计单位编制项目总概算。项目总概算由市发改局组织审核，市财政局参加，最后由市发改局确定。总概算确定后，以此为依据按规定的程序安排财政性资金，严格控制。 　　第十四条 施工图设计的审查。 　　项目总概算核定后，建设单位应当委托设计单位依照经批准的初步设计和项目总概算进行施工图设计，并报市建设局审查。市建设局按有关标准核定设计标准和建筑标准，严格控制设计超标准和建筑装修超标准。 　　第十五条 新开工投资计划的下达。 　　项目完成规划、征地、施工图设计、三通一平、报建等前期准备工作，建设资金落实，具备施工条件后，下达新开工总投资计划和年度投资计划。列入计划的新开工项目总投资以核定的总概算为依据。 　　第三章 概算控制和预算结算审核 　　第十六条 概算控制。 　　(一)概算总投资包括项目建设所需的各项费用，不得超过可行性研究报告审定的估算总投资。凡概算总投资超过可行性研究报告批准估算总投资10%的，项目可行性研究报告必须按规定重新报批。 　　(二)编制工程概算的依据是省、市最新建设标准定额和定额缺项，工程概算由有编制资格的单位进行编制。 　　(三)政府投资项目因变更设计或其他原因，需申报调增概算总投资的，建设单位应先委托重大项目稽查特派员对该项目原批概算的执行情况进行稽查，并将稽查报告、申请报告提交市发改局，由市发改局商市财政局按规定重新审批调整概算，增加投资超过原批概算投资2 0%的，市发改局应会同市财政局重新报请市政府批准。 　　第十七条 预算结算审核。 　　(一)项目预算包括施工图预算和项目建设所需的各项费用。 　　(二)政府投资的工程预算、结算由市财政局组织审核，市发改局参加。属委托审核的，审核费用标准由市物价局核定。建设单位应在工程竣工验收合格后60天内，将竣工工程结算及相关资料报送市财政局组织审核。 　　(三)工程预算编制所依据的施工图设计必须严格按审定的初步设计的规模、单项工程或单位工程内容、建设标准进行，禁止擅自扩大规模和提高标准。 　　(四)预算超过经审定的项目概算总投资的，由建设单位通知设计单位压缩规模、降低建设标准或重新报批可行性研究报告。 　　第十八条 工程施工招投标的适用范围按国家和省、市有关规定进行。项目未完成全部施工图设计的，不得进行工程施工招投标。招投标结束后，招标人应当自中标通知书发出之日起三十日内与中标人按照招标文件、投标文件订立书面合同。订立合同时，招标人和中标人都不得向对方提出招标文件以外的要求，不得订立违反招标文件、投标文件实质性内容的协议，不得对招标文件、投标文件作实质性修改，合同价格、工程结算严格按中标价格执行，禁止扩标。 　　第十九条 项目的勘察、设计、监理合同、施工合同作为招标文件的组成内容之一，建设单位在编制招标文件时应将合同文本送市财政局审查，并按市财政局审查意见进行修订后，按《中华人民共和国招标投标法》和《广东省实施办法》规定的程序组织招标。 　　第四章 资金计划及管理 　　第二十条 市级财政预算内建设资金由市财政局编制预算，然后经法定程序提请市人民代表大会审议批准。项目年度财政性资金投资计划由市发改局会同市财政局编制，编制完成后，报市人民政府审批。市人民政府批准后，由市发改局向建设单位下达年度财政资金计划，并抄送行业主管部门。 　　第二十一条 新开工项目应当依照本暂行规定获得批准项目初步设计、核定概算总投资后，方可列入年度财政资金投资计划。 　　第二十二条 需要列入当年财政性投资项目计划，但不符合本暂行规定第二十条规定条件的项目，可以在年度财政性资金投资计划中预留相应资金，作为待安排项目的年度财政性资金预安排计划，待项目符合规定条件时，报市人民政府批准。 　　第二十三条 财政性资金投资项目计划执行过程中，确需调整年度计划投资或增加新开工单项工程，且调整后的总投资不超过原批准的总投资的项目，由市发改局审查批准。 　　第二十四条 财政性资金投资项目计划一经批准，必须严格执行。未经本暂行规定程序，任何单位和个人不得擅自变更。 　　第二十五条 财政性资金管理。 　　(一)市财政局根据下达的年度财政性资金投资计划，并按照审定的预算、合同约定和工程进度支付财政性资金。资金拨付按照《中华人民共和国预算法》和国库集中支付有关规定执行。 　　(二)财政全额投资或财政投资在150万元以上的，一律实行财政基建专户，对项目所有开支实行联审联签，由财政对资金使用全过程依法进行监督。 　　第二十六条 政府投资项目的自筹资金管理。 　　(一)由财政安排部分资金、建设单位自行筹措部分资金的项目，在报批项目建议书(可行性研究报告)时必须填写，并出具经过金融机构和市财政、审计等部门审查的自筹资金证明。 　　(二)财政安排部分资金的项目原则上先使用自筹资金。总投资300万元以下项目，自筹资金全部投入项目建设后，方可按年度政府投资计划向市财政局申请使用财政性资金;总投资超过300万元的项目，自筹资金投入达50%后，再按比例申请财政性资金。 　　第二十七条 政府投资项目前期费用安排。 　　(一)项目前期费用指项目可行性研究、概算(预算)审核、征地、拆迁补偿、三通一平、规划、勘探、设计、报建等费用。 　　(二)政府全额投资的项目，在批准项目建议书后，可要求从经批准的项目资金来源渠道预拨部分资金，支付项目前期费用。 　　(三)政府部分投资的项目，用自筹资金支付项目前期费用。 　　第二十八条 决算。 　　(一)政府投资项目完工后3个月内主管部门要办理决算。 　　(二)政府投资项目的竣工财务决算，报市财政局审核，经审核建设项目超过批准安排投资的，缺口资金财政不予追加。 　　第五章 项目建设的管理 　　第二十九条 政府投资项目的勘察、设计、施工和监理必须依法实行招标投标。未经依法实行招标投标的，不得进入下步建设程序。 　　(一)勘察、设计、施工和监理依照国家和省、市有关规定进行公开招投标，标准金额以下的勘察、设计、监理项目也应由建设单位采用邀标和议标方式确定勘察、设计、监理单位。 　　(二)项目的勘察、设计、施工和监理应当依法订立合同，合同签订前应送市政府投资审核部门进行合理性审核。禁止转包和违法分包工程。 　　(三)政府投资项目工程实行招标投标保证金制度。凡有意参加工程投标的施工企业，必须于投标前在银行存入投标总价的百分之二，但最高不得超过八十万元人民币的保证金。投标保证金有效期应当超出投标有效期三十天，由银行开出投标保函，凭保函参加招标资格预审。招投标结束，招标人在与中标人签订合同后5日内，应将投标保证金保函退回给中标人和未中标的投标人。 　　第三十条 政府投资项目实行无现场签证管理制度。但发生特殊情况并且不是由于施工单位原因造成的工程内容及工程量的增加，可以现场签证。现场签证应当由施工单位提出并提供相关资料。在签证工程内容和工程量发生时由建设单位、设计、监理单位共同确认。增减工程量按中标价浮动。 　　第三十一条 政府投资项目应当严格按照批准的设计文件进行施工。确需变更设计的，应当经设计单位同意并修改后，由建设单位报原批准部门审批。 　　因变更设计或者其他原因引起项目总投资增加的，应送市政府投资审核部门审核，增加额不超过1000万元的，由市发改局报市政府批准;增加额超过1000万元以上的，市政府应当提请市人民代表大会常务委员会讨论决定。 　　第三十二条 政府投资项目必须依法办理产权登记。 　　建设单位应当于市财政局审批决算后30天内依法办理产权登记手续。未经产权登记的项目，不得交付使用。产权登记后，未设立项目法人的项目，建设单位应当及时与使用单位办理资产移交手续。建设资金有结余的，建设单位应当在产权登记后一个月内将结余资金上交市财政。 　　第三十三条 经营性项目和有条件开展资产经营的城市基础设施项目，由市人民政府授权经营。资产经营收益的管理，依照国家、省、市的有关规定执行。 　　政府投资项目的资产抵押、处置以及非经营性资产变更为经营性资产的，应当报市人民政府批准。 　　第六章 监 督 　　第三十四条　市人民代表大会及其常务委员会对政府投资项目计划执行情况依法进行监督。 　　第三十五条　市发改局负责监督检查政府投资项目计划的执行，并向市政府报告执行情况。 　　市政府应当向市人民代表大会常务委员会报告政府投资项目计划的执行情况。 　　第三十六条　市审计机关依法对政府投资项目预算的执行情况和决算进行审计监督。 　　市审计机关对政府投资项目竣工决算的审计结果，对建设、勘察、设计、监理和施工单位均具有约束力，并作为有关单位办理工程决算和财务决算的依据。 　　对于重点项目，市审计机关应当进行专项审计和跟踪审计，并对审计中发现的问题依法处理。 　　第三十七条 市财政局要按照规定加强对政府投资项目的财务监督管理。 　　第三十八条　项目法人或者政府投资项目建设机构、勘察、设计、施工、监理等单位的名称和责任人姓名应当在政府投资项目的施工现场和建成后的建筑物或者构筑物的显著位置标示。 　　市政府有关部门应当公布举报电话。任何单位、个人和新闻媒体都有权举报政府投资项目审批和建设中的违法行为。对举报的有功人员，市政府给予奖励。 　　第七章 法律责任 　　第三十九条 建设单位有下列行为之一的，责令限期整改，并由市监察局负责查处，依法追究建设单位负责人和直接责任人的行政责任，情节严重的，撤销其行政职务，3年内禁止其负责政府投资项目的管理工作;构成犯罪的，依法追究其刑事责任。 　　(一)未经批准擅自开工的; 　　(二)未经批准擅自提高建设标准、扩大投资规模的; 　　(三)未依法组织招标的; 　　(四)转移、侵占或者挪用建设资金的; 　　(五)未经竣工验收或者验收不合格即交付使用的; 　　(六)其他严重违反本暂行规定和其他法律、法规规定的行为。 　　第四十条 咨询机构在对项目建议书、可行性研究报告、初步设计进行咨询评估时弄虚作假或者评估结论意见严重失实的，根据情节轻重，给予通报批评，3年内禁止其从事政府投资项目的咨询评估工作;造成损失的，依法承担赔偿责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。 　　第四十一条　勘察、设计单位必须对勘察、设计质量负责。在施工过程中因勘察、设计的质量不符合要求，造成设计变更、预算漏项、总投资增加的，勘察、设计单位必须完善勘察、设计，免收修订部分的勘察、设计费，并视情节轻重，给予通报批评，造成损失的，要依法赔偿。 　　设计人员与施工单位、建设单位串通，故意提高设计标准，造成造价超高的，由市监察局依法查处。 　　第四十二条 政府有关部门有下列行为之一的，责令限期纠正，并由市监察局负责查处，依法追究部门主要负责人和直接责任人的行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。 　　(一)违反本暂行规定批准可行性研究报告或者设计文件的; 　　(二)违反本暂行规定批准开工报告的; 　　(三)违反本暂行规定拨付建设资金的; 　　(四)其他严重违反有关法律、法规规定和本暂行规定的行为。 　　第四十三条 市级政府投资项目发生重大质量事故的，除依法追究建设、勘察、设计、施工和监理单位及其法定代表人和直接责任人的法律责任外，并依法追究有关行政领导人在项目审批、执行建设程序和工程建设监督管理方面的行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。 　　第四十四条 国家机关及有关单位的工作人员在政府投资项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，没收非法所得，并依法追究其行政责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。 　　第八章 附 则 　　第四十五条 县(市、区)的政府投资项目管理参照本暂行规定执行。 　　第四十六条 本暂行规定自公布之日起执行。市过去颁发的有关规定与本暂行规定不一致的，按本暂行规定执行。

关于进一步加强市本级政府投资建设 工程项目监督管理的通知 全文为进一步加强市本级政府投资建设工程项目的监督管理，现根据《中华人民共和国招标投标法》、国家发改委等九部委《关于贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署进一步加强工程建设招标投标监管工作的意见》、《广东省〈实施中华人民共和国招标投标法〉办法》和《云浮市政府投资项目管理暂行规定》等政策法规规定，就有关问题通知如下： 一、提高认识，增强执行建设工程项目监督管理制度的自觉性 近年来，我市政府投资建设工程项目监督管理工作逐步规范，较好地保证了工程的进度和质量，促进了我市经济发展。但是，当前在工程项目建设过程中仍存在一些不容忽视的问题：一些行政主管部门各自为政，监管不力；一些地方和单位对推行招投标制度的重要性认识不足；一些项目法人与中介机构内外串通，违规操作，擅自变更部分项目招标方式，甚至规避招标、直接发包；一些建设单位擅自变更设计、增加工程量，扩大投资规模；一些投标企业挂靠投标、串通围标、低价中标高价结算的不良现象时有发生。这些行为违法违规，破坏了公开、公平、公正的市场竞争秩序。当前，我市正在积极贯彻落实党中央、国务院扩大内需促进经济平稳较快增长决策部署，大力推进重点工程（项目）建设，政府投资建设工程项目不断增加，投资规模不断扩大。因此，进一步加强建设工程项目监督管理工作，管好用好政府投资，规范招标投标市场秩序，确保项目工程质量和资金安全，提高投资效益，是非常有必要的。各级领导和广大行政人员要进一步增强遵纪守法的意识，严格执行工程建设有关规定。 二、规范操作，切实加强建设工程项目各个重点环节的监督管理 （一）加强计划管理，严禁擅自开工建设。 1、凡属政府财政性资金投资工程项目，由项目建设单位或行业主管部门提出项目建议书和市财政局审核同意使用财政性资金的建议方案报市发展改革局，市发展改革局收集项目材料上报市人民政府审定后，再按云府〔2005〕28号文规定办理项目审批手续。 2、项目建议书经批准后，项目建设单位必须委托具有相应资格（质）的咨询机构进行项目的可行性研究和编制可行性研究报告。可行性研究报告完成后，项目建设单位应按项目审批要求准备好相关资料（包括项目法人机构代码证明、项目法人身份证明、资金落实证明、主管部门意见、规划部门选址意见、国土部门用地意见、环保部门环评审批意见和其它应说明材料）一并报市发展改革局审批。对重大项目要委托有资格的投资评审机构或有资质的工程造价机构进行论证后再审批。 3、凡未列入投资计划的工程项目，市发展改革局原则上不批准立项，市财政局原则上不安排建设资金预算；根据实际确需增加的工程项目，应由项目建设单位提出申请，项目主管部门审核同意，并按有关规定报请市政府批准后方可按程序组织实施。 （二）加强招投标监管，严禁规避招标、违规招标。 1、项目建设单位要做好招标规划，不得在招标投标时故意缺项、漏项，致使工程造价失控。 2、项目建设单位必须严格按照核准的招标范围、招标方式和招标组织形式开展招标工作，不得擅自改变招标方式，或者以拆分工程、大工程招标小工程直接发包等方式规避招标；不得故意延误招标前期工作，以时间紧等理由规避招标、违规招标。 3、项目建设单位与中标人必须按照招标文件规定和投标文件承诺的内容、条件、价格签订合同，并且要依法依规明确工程变更相关条款。 4、建设工程项目承发包以及招标投标应公开透明。所有招投标项目信息除在法定媒体公开外，同时在市政府门户网站专栏公开；各职能部门要按照2008年国家发改委等10部委颁布的《招标投标违法行为记录公告暂行办法》的要求，尽快建立和完善招标投标违法行为记录公告平台。严禁乱挂靠、串通投标、转包、违法分包、变相降低或提高投标人资质、擅自下调最高投标限价、强行垫资等行为，维护建筑市场的正常秩序。 5、市发改、建设、经贸、水利、交通、科技、信息产业、外经贸等行政主管部门要严格按照《中华人民共和国招标投标法》和国务院办公厅《印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》（国办发〔2000〕34号）等有关规定，充分发挥各自的职能作用，加强招标投标全过程的监督，发现问题要及时纠正，严肃查处。 6、市监察局要加强对招标投标执法活动的监督，对于领导干部利用职权违规干预和插手工程建设招标投标，在招标投标过程中进行权钱交易、失职渎职等违法违纪行为，要严肃查处，典型案件要公开曝光。 （三）加强项目建设管理，严格控制建设事项变更。 1、严格执行检查制度。市政府办公室牵头组织发改、建设、财政、审计、监察、法制等部门，对本级政府投资建设工程项目进行专项检查，定期或不定期对政府投资重点工程项目进行抽查和明查暗访，及时发现和纠正项目实施过程中存在的问题，并形成书面材料报市政府。同时，各有关职能部门要认真履行职责分工，严格企业信用审查，对承建政府投资项目的企业实施全过程信用监督。 2、严格监管履行合同情况。各有关行政监督部门应按照《中华人民共和国招标投标法》和国务院办公厅国办发〔2000〕34号文等有关规定，充分发挥各自的职能作用，加强对政府投资工程建设项目中标后合同履行情况的监督检查。 3、严格执行建设工程项目审批事项。 （1）项目建设单位不得擅自变更各项审批事项，如有变更要符合有关管理规定并办理报批手续。 （2）项目建设单位应严格执行基本建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工。 （3）项目建设单位应认真作好投资规划，严格控制工程投资总额。凡增加投资的必须先报批再建设，不得出现“先开工，再补报”等情况。 4、严格控制建设工程项目投资。所有政府投资建设工程项目，必须严格工程项目投资，不得随意变更工程规模、扩大工程量等方式超出立项核定投资总额。 （1）项目建设单位要严格招标项目的合同管理，规范工程变更行为，坚决杜绝“低价中标，高价结算”。不得签订与招标文件、投标文件、原合同相违背的补充合同（协议）。 （2）在项目建设过程中，因不可抗力影响或其他客观原因实施设计变更和增加工程量需要调增中标合同金额的，或根据实际需要确需追加投资金额的，按照以下程序执行： 增加金额超出原批准估算在10%（含10%）以内且低于200万元（含200万元）的，项目建设单位应送市政府投资审核部门审核，由市发展改革局报市政府领导批准。 凡增加金额超出原批准估算10%以上，或超出金额在200万元以上的，项目建设单位应送市政府投资审核部门审核，由市发展改革局组织有关部门进行现场论证提出意见，经市政府领导同意后，报市政府市长办公会议或常务会议集体研究决定。 （3）项目建设单位要加强工程结算管理，不得擅自变更合同造价，凡变更项目未经相关报批程序的，财政部门不认可该部分变更，不追加拨付工程款。 三、严肃纪律，坚决查处建设工程项目中发生的违纪违法行为 市级所有政府投资建设工程项目的项目建设单位和有关行政主管部门、行政监督部门及其工作人员，在项目建设过程中存在以下乱作为、不作为等情形的，按有关规定严格追究相应责任： （一）对未立项擅自开工的，由有关职能部门依法依规查处。造成严重后果的，移交纪检监察机关或司法机关查处。 （二）对应招标项目不进行招标，或不进入建设工程交易中心交易而擅自开工建设的，组织人事部门依照有关程序先对项目建设单位主要负责人实行停职反省，再由市纪检监察机关会同有关职能部门依法依规进行查处。 （三）对违规招标的，由有关职能部门按照招标投标法律法规及国家、省、市的有关规定查处；情节严重的，再由市纪检监察机关会同有关职能部门依法依规进行查处。 （四）对未经市政府领导批准擅自变更，造成建设工程项目结算超原批准估算在10%（含10%）以下且低于200万元（含200万元）的，由有关职能部门按照有关规定查处；对未经市政府市长办公会议或常务会议集体研究批准擅自变更，造成建设工程项目结算超原批准估算在10%以上、20%（含20%）以下的，或未经市政府市长办公会议或常务会议集体研究批准，超原批准估算200万元以上的，由市纪检监察机关会同有关职能部门按照有关规定进行查处；对未经市政府市长办公会议或常务会议集体研究批准擅自重大变更，造成建设工程项目结算超原批准估算20%以上的，组织人事部门依照有关程序先对项目建设单位主要负责人实行停职反省，再由市纪检监察机关会同有关职能部门依法依规进行查处。 （五）对不按规定履行立项、审计、招投标、资金拨付、施工、监管等职能，造成行政效能低下，或向监管对象“吃、拿、卡、要”的单位和个人，由市纪检监察机关依法依规进行查处。 （六）对行政监督部门不履行监督职责，不履行管理职能等行政不作为行为的，由市纪检监察机关依法依规进行查处，并追究相关责任。 （七）对领导干部利用职权违规干预和插手工程建设招标投标，在招标投标过程中进行权钱交易、失职渎职等违法违纪行为，根据干部管理权限，组织人事部门依照有关程序先对该领导干部实行停职反省，再由市纪检监察机关依法依纪进行查处。 （八）对有其他违法违规行为的，由市纪检监察机关组织协调有关职能部门依法依规进行查处。 以上通知，自发文之日起执行。

《企业投资项目核准和备案管理办法》（2017年国家发展改革委第2号令） 全文全文