一、行政行为的概念；主、权、责→行政主体（如乡党委向农民作出的收费决；行政指导，行政机关对相对人的劝告和建议；行政调解，行政机关调解民事纠纷，最常见的是公安局；这三种行为都没有影响公民的权利义务，因此都不能寻；二、行政行为的特征；1.执行性；2.裁量性；3.单方性；4.权责统一性；三、行政行为的内容；1.增加权利（如行政许可）或减少义务（如减征或免；2.减少
一、行政行为的概念
主、权、责 → 行政主体（如乡党委向农民作出的收费决定，因其不具体行政主体资格，不能提起行政诉讼）＋行政权（如，乡政府的食堂在市场购买的菜，不是行使行政职权，如果发生纠纷，应提起民事诉讼）＋法律责任（不具有“责”的行政行为：行政指导、行政调解、行政仲裁）
行政指导，行政机关对相对人的劝告和建议。
行政调解，行政机关调解民事纠纷，最常见的是公安局调解打架斗殴、毁损财物。
行政仲裁，劳动争议仲裁和人事争议仲裁。
这三种行为都没有影响公民的权利义务，因此都不能寻求“民告官”的救济，不能提起行政诉讼。
二、行政行为的特征
1.执行性。依法行政。
2.裁量性。即合理性。
3.单方性。行政机关对行政相对人作出的行为一般都是单方的。只有行政合同是双方行为。
4.权责统一性。行政机关的权力和责任是统一的。
三、行政行为的内容
1.增加权利（如行政许可）或减少义务（如减征或免征税款）
2.减少权利（如吊销驾照）或增加义务（如依法缴纳税费）
3.确认法律事实与法律地位（如对交通事故等级的确认；对当事人交通责任的认定）
四、行政行为的分类
1.行政立法行为、行政执法行为和行政司法行为
司法行为有两种：行政裁决（解决民事纠纷）和行政复议（解决行政纠纷）
2.抽象行政行为和具体行政行为
例1：一个大学制定了学生处分条例，这样的规定是抽象行政行为。
例2：一个学生考试作弊，学校给其记过处分，此时这种行为为具体行政行为。
例3：铁道部的春运涨价案。2001年，铁道部作出一个通知，给北京、上海、广州三家铁路局发出一个名字为《关于2001年春运期间票价上浮的通知》。三家铁路局根据该通知提高了票价，然后引发了一起诉讼。河北的一位乔律师起诉铁道部：春运涨价违法。这种涨价肯定是违法的，因为它没有经过价格法规定的听证程序。价格法规定涉及到群众利益的政府定价、政府指导价，这个价格的浮动要经过听证会的程序。铁道部没有经过听证就涨价了，一定是违法的。在起诉过程，铁道部向一中院提出，说该《通知》是一个抽象行政行为，根据《行政诉讼法》的规定，是不能告的，应该告北京铁路局，但是法官没有听取这种观点，按照具体行政行为来作出判决，最终的结果铁道部胜诉。本案结束后，铁道部2002年举行
听证会（中国第一次大规模的听证会），听证的结果依旧是涨价，铁道部还是向三家铁路局发出了《关于春运期间票价上浮的通知》，涨价后2003年―2006年四年都涨价，但是都没有经过听证会的程序，我们就说《关于春运期间票价上浮的通知》是一个抽象的、反复适用的文件，铁道部的第二次通知是立法行为。抽象行政行为和具体行政行为的判断标准就是看它能否反复适用，抽象和具体是一个相对的概念，不是绝对的。
第一节 抽象行政行为
一、抽象行政行为
其他规范性文件是一个非正式的立法，包括四个组成部分：
（1）由国务院制定的除行政法规以外的规范性文件；
（2）由规章主体制定的；
（3）由规章以下主体制定的；
（4）由被授权组织制定的。
宪法、法律、法规、规章是正式的法，除此以外的，从国务院到乡政府，从全国人大到乡人大制定的都叫做其他规范性文件。
二、法律冲突的解决
效力高的叫做上位法，效力低的叫做下位法。宪法第一，法律第二，行政法规第三，下面的并列第四，中间的地方性法规和地方政府规章在一个省的范围内能够比较高低。上级高于下级，省法规高于市法规，省规章高于市规章。
特别法优于一般法
例如，行政法中的《治安管理处罚法》和《行政处罚法》的抵触。《治安管理处罚法》规定，违法行为在6个月内没有被公安机关发现的，不追究责任。而《行政处罚法》规定，
违法行为在2年内没有被发现的，不追究责任，法律另有规定的除外。这种冲突的解决就是特别法优于一般法，即治安管理方面违法行为的追究期限为6个月，其他行为的追究期限为2年。
新的一般法与旧的特别法相抵触时如何解决？在这种情况下，通常要找制定机关来裁决。此外，一般情况下，立法者在制定新法时都会为法律冲突确定出解决办法。
授权法与法律相冲突。
授权法在中国有两种：
（1）全国人大授权国务院制定行政法规，经授权的法规的效力相当于法律，国务院是一院两制，可以制定行政法规和经授权的法规；
（2）全国人大授权经济特区制定地方性法规，其效力也是法律。此种经授权制定的法规，我们一般称为特区法规。经济特区是一区两制，一种是特殊的地方性法规，一种是经授权制定的地方性法规。
例如：广东省的地方性法规规定，工伤赔25个月的工资，深圳经授权制定的法规规定赔20个月的工资，现有人在深圳受了工伤，应赔多少个月的工资？深圳经授权制定的法规的效力相当于法律的效力，高于广东省地方性法规的效力，甚至高于国务院行政法规的效力，即特区经授权制定的法规高于行政法规。因此应该按照深圳的规定赔偿，即赔偿20个月的工资。
【例题?单选题】下列有关法律规范的适用和备案的哪一种说法是正确的？（ ）（2005年）
A.地方性法规与部门规章对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院作出最终裁决
B.不同行政法规的特别规定与一般规定不一致不能确定如何适用时，由国务院裁决
C.地方政府规章内容不适当的，国务院应当予以改变或者撤销
D.凡被授权机关制定的法规违背授权目的的，授权和所制定的法规应当一并被撤销
【答疑编号：针对该题提问】
【解析】本题考点是法律规范的适用与备案。A项错误。根据《立法法》第86条第2项的规定，地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。B项错误。根据《立法法》第86条第1项的规定，同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。根据《立法法》第85条第2款的规定，必须是行政法规之间对“同一事项”新的一般规定与旧的特别规定不一致的，才由国务院裁决。C项正确。《立法法》
第88条第3项规定，国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章，所以地方政府规章内容不适当的，国务院应当予以改变或者撤销。D项错误。《立法法》第88条第7项规定，授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权，所以被授权机关制定的法规违背授权目的的，并不是一定要撤销授权。
第二节 行政法规
1.执行性立法；
2.自主性立法，没有法律时国务院可以先制定行政法规。根据《宪法》第89条，国务院有18项职权，在这18项职权内，国务院都可以进行自主性立法。
3.授权性立法，国务院依据全国人大的授权所进行的立法活动。但是下列四种情形不得授权：①犯罪刑罚；②政治权利；③人身自由；④司法制度。
这四种情形绝对不能授权国务院制定，所以我们把它叫做法律的绝对保留，因为这四种都涉及到公民的核心权利，十分重要。
二、制定程序
【例题?单选题】关于行政法规制定程序的说法，下列哪一选项是正确的？（ ）（2008年）
A.行政法规的制定程序包括起草、审查、决定和公布，立项不属于行政法规制定程序
B.几个部门共同起草的行政法规送审稿报送国务院，应当由牵头部门主要负责人签署
C.对重要的行政法规送审稿，国务院法制办经国务院同意后向社会公布
D.行政法规应当在公布后30日内由国务院法制办报全国人大常委会备案
【答疑编号：针对该题提问】
【解析】《行政法规制定程序条例》第2条规定，行政法规的立项、起草、审查、决定、公布、解释，适用本条例。由此，A的说法错误，不当选；第15条规定，起草部门向国务院报送的行政法规送审稿，应当由起草部门主要负责人签署。几个部门共同起草的行政法规送审稿，应当由该几个部门主要负责人共同签署。由此，B错误，不当选；第19条第2款规定，重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，向社会公布，征求意见。由此，C正确，当选；第30条规定，行政法规在公布后的30日内由国务院办公厅报全国人民代表大会常务委员会备案。由此D的说法错误，不当选。本题正确答案是C。
例如：2003年的孙志刚案件。孙志刚是湖北的一名大学生，大学毕业以后到广州打工，在打工过程中上街没有带身份证，被警察抓住。在广东没有带身份证属于盲流，根据国务院的《关于流浪人员的收容遣送办法》，将被收容遣送回原籍。（收容遣送违反了人身自由的规定，对于人身自由，法律绝对保留，国务院的《收容遣送办法》本身违反了法律绝对保留的原则，它是没有权力对此进行立法的）。结果孙志刚顶撞了收容站的看守人员，看守人员就命令其他盲流来打他，将他活活打死。这个案件发生以后，北京法学院三个法学博士上书全国人大常委会，建议审查国务院的收容遣送办法。认为它违反了法律绝对保留原则，但是结果不了了之。北大有五个法学教师又继续联名上书全国人大常委会，建议审查，依然没有结果。事后从内部得知是有结果的。全国人大常委会将两份建议审查书转送国务院，国务院组织学者废掉了收容遣送办法，并制定了一个新的办法：《关于生活无着落的流浪乞讨人员的救助办法》，该办法将收容遣送制度改为救助制度，将过去的收容站改为救助站。
第三节 规章和其他规范性文件
★任何组织和个人认为规章抵触法律、行政法规，可以向国务院书面提出审查的建议，由国务院法制办处理。对较大的市的规章，也可以向本省政府提出，由省法制办处理。
【例题?多选题】关于规章制定，下列说法哪些是正确的？（ ）（2003年）
A.起草的规章直接涉及公民切身利益的，起草单位必须举行听证会
B.部门规章送审稿，由国务院法制机构统一审查
C.除特殊情况外，规章应当自公布之日起30日后施行
D.规章应当自公布之日起30日内，由法制机构依法报有关机关备案
【答疑编号：针对该题提问】
【答案】CD
【解析】本题考查的是规章制定程序。根据《规章制定程序条例》第十五条，起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。据此，听证会并不是必须举行的，因此A选项是错误的。根据《规章制定程序条例》第十八条，规章送审稿由法制机构负责统一审查，这意味着，部门规章由各部门内设的法制机构审查，而非国务
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论行政司法行为
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【作者简介】作者单位：西南政法大学【正 文】一行政司法行为是一种特殊的具体行政行为，它是指行政机关根据法律的授权，按照准司法程序审理和裁处有关争议或纠纷，以影响当事人之间的权利、义务关系，从而具有相应法律效力的行为。在我国行政司法行为主要是指行政复议行为、行政裁决行为、行政调解行为、行政仲裁行为（《中华人民共和国仲裁法》颁行前）。它具有以下特征：⒈行政司法行为是享有准司法权的行政行为，即以依法裁处纠纷为宗旨的行政司法行为。它按照准司法程序来裁处纠纷，坚持程序司法化的原则；⒉行政司法行为的主体是法律规定的具有行政司法职权的行政机关，在我国，主要是指行政复议机关、行政裁决机关、行政仲裁机关（《仲裁法》颁行前）及调解机关；⒊行政司法行为的对象是和行政管理有关的行政纠纷以及民事、经济纠纷，这些一般都由法律给以特别规定。它们是由于当事人不服行政机关的决定，或双方当事人不履行义务，或行政机关、其他当事人侵害相对方合法权益而产生的，在权利和义务发生利害关系的争议或纠纷；⒋行政司法行为是行政主体的依法行政的活动，即行政机关依法裁处纠纷的行为；⒌行政司法行为不同程度地具有确定力、约束力、执行力（行政调解的执行问题有特殊性）。但它对纠纷的解决一般都不具有终局性，所以原则上也具有可诉性，不服行政司法决定的还可以向法院起诉（提起行政诉讼或民事诉讼）。由此可见，行政司法行为是一种典型的行政法律行为，是行政过程中典型的适用法律的行为，因此，合法性是它最基本的要求和特性。有效的行政司法行为必须主体适格、内容和程序合法、具备法定的形式和规格。行政司法行为也是一种典型的准司法行为。它不仅采取了类似于司法诉讼程序的一些作法，如依申请才受理、调查取证、审理与决定、回避，有的还采用合议制、辩论制等；而且在行政司法过程中，行政机关作为第三者充当裁决人即起了“法官”的作用来裁处纠纷。所以行政司法行为必须坚持以事实为根据，以法律为准绳，当事人权利与义务一律平等等原则，以贯彻司法公正性。行政司法行为的存在和发展，具有重大意义，它不仅有利于促进行政程序法制建设和行政管理民主化、法制化的进程，而且有利于促进行政行为的规范化、程式化，有利于行政机关加强对自身行政行为的监督、审查以及救济。在市场经济条件下，政府管理经济应善于实施行政行为，来影响和调整其权利、义务关系，引导人们的行为，从而起到市场经济冲突规则裁判员和经济关系、经济秩序调节者的作用。这正是行政司法价值功能的体现。行政司法的实质就在于以间接手段而不是以直接的行政命令手段来管理经济，它通过调处纠纷和对行政机关自身行政行为的规范化、程式化为中介，来加强和改善对市场经济秩序的宏观调控，引导和矫正市场经济主体的行为。不仅如此，行政司法行为通过及时、便捷地解决纠纷，使当事人投诉有门，防止矛盾激化，这在维护安定团结、保持社会稳定，社会治安实行综合治理等方面也有积极意义。二从现代法制的发展来看，行政司法行为产生和存在的必然性乃是基于近现代化社会行政管理对象的复杂化而需要贯彻司法程序的公正性所致。行政管理对象的复杂化不仅指从量上看各类纠纷的增多，而且从质上看许多纠纷涉及的专业性、技术性问题越来越强。若让它们完全或径直诉诸于法院，既会增添“讼累”，又不利于简便、及时和有效地得到解决。这就需要既具有行政管理经验及相关知识和技能，又具有一定法律知识的人员组成专门机构，不同程度地参照司法的程式化要求并体现行政效率的原则，从而既保持公正、合法，又简便、迅捷、灵活、低耗费地解决纠纷。同时，使这种解决方式和结果与法院诉讼适当相衔接，通过接受法院司法监督和支持执行，以保证其办案质量和法律效力。这样，也有利于以法制权，加强对行政机关自身行政行为的监督、审查和救济。行政司法行为的存在、发展和功能之充分发挥，更是深深置根于市场经济发展的客观要求之中，市场经济的发展，经济关系、社会关系的复杂化导致社会冲突或纠纷的增多及解决难度的增大（因涉及利益关系及专业性增强），从而要求多渠道、多层次的纠纷解决机制和方式，以摆脱传统的三权分立体制下主要靠法院审判这种纯司法途径解决纠纷的模式之局限，努力探寻和拓展审判外的非诉讼纠纷解决方式和途径，并使其向着民主性、公正性、专业性、效率性等方面发展。行政司法行为就是适应了市场经济需要多渠道、多层次的纠纷解决机制的客观要求，它是现代市场经济中需要加强国家宏观调控发展趋势的必然产物，且有利于加强经济执法以及司法。行政司法这种特定的纠纷解决机制在许多国家和地区的经济和社会生活中起着越来越重要的作用，成为现代市场经济国家加强国家宏观调控和政府对经济间接干预的重要手段。其中，以英国和美国的行政裁判制度尤为典型，一般所通行的是行政复议行为和行政裁决行为（有些国家也存在着相似于行政调解的组织和机能），所裁处的对象既包括行政争议又包括民事纠纷，且更注意采用司法程序和尊重当事人的权利。我国的行政司法，其制度化、规范化、法律化，乃是与改革开放同步，即是党的十一届三中全会以来，我国经济、政治体制改革以及加强社会主义民主、法制（特别是行政法制，更具体而言是行政程序法制）建设的一项成果和产物，是在发展商品、市场经济条件下，政府为及时有效地解决纠纷，协调各方面利益关系，并使行政管理民主化、法制化，强化其自律机制使自律和他律相结合的必然结果。我国的行政司法行为包括行政复议行为、行政裁决行为、行政仲裁行为（《中华人民共和国仲裁法》颁行前）。行政复议行为主要解决那些对行政机关的相关处理和决定不服而产生的行政争议，其范围基本上与行政诉讼的范围一致并略宽，以便于行政复议同行政诉讼相衔接。行政复议是我国相对最为规范的行政司法形式，其法律依据也更较充实。行政裁决行为主要解决与合同无关的若干民事纠纷，行政裁决行为总的来说可分为确权行为（以解决权属争议和权限争议）以及归责行为（以裁处损害赔偿纠纷和侵权纠纷）这两大系列，其中包括关于专利、商标的专门行政裁判行为。行政调解行为所解决的民事纠纷其范围就更宽，既包括合同纠纷又包括非合同的民事纠纷乃至民间纠纷，既包括损害赔偿或补偿纠纷又包括侵权赔偿纠纷，还包括经济纠纷、劳动争议、权属和权限纠纷等。行政仲裁行为主要解决相关的合同纠纷（特别是经济合同纠纷），也解决一些其他的民事、经济和劳动纠纷。在这四种具体的行政司法行为中，行政复议和行政裁决都是典型的具体行政行为，它们通过作出行政处理决定来解决有关纠纷或争议，所作出的行政处理决定具有行政法律效力，同当事人之间发生行政法上的权利、义务关系，因此都是可以提起行政诉讼并使其接受司法审查的。行政调解则是行政机关居间对双方当事人发生的纠纷进行调停，而不是行使行政权力，所达成的调解协议一般不具有法律效力和执行力（除了仲裁中的调解之外），是靠当事人自觉履行，而调解不成或不服调解的还可进行裁决或可申请仲裁，并可向法院提起民事诉讼。行政仲裁乃是行政机关的特定机构以第三人的身份对特定的纠纷或争议居中作出公断或裁决，它采用合议制，按照特有的仲裁程序，并由特定的机构进行，因此其司法性较其他行政司法行为更为明显，仲裁裁决的法律效力也强于一般行政裁决之效力，不服行政仲裁也可向法院提起民事诉讼。但由于行政仲裁背离了仲裁制度所固有的民间性本质特征，典型地体现了我国以往实行的计划经济的影响和痕迹，随着《仲裁法》的颁行，已导致行政仲裁向民间仲裁的改革和转轨。从行政司法的发展趋势来看，以上述及的这些行政司法行为均可称为“显形行政司法”，即以特定的行政司法形式（复议、裁决、调解等）裁决明显存在的法律争议或纠纷；除此而外，还有所谓“隐形行政司法”，即平常所说的行政行为司法化，它是指行政机关虽不是处理明显存在的法律争议，但行政机关作出关系或影响相对人权利义务的行为（如行政处罚、行政强制执行、行政救济等），也需要“司法化”，即不同程度地采用司法程序以提高具体行政行为的质量并保证其公正性、合法性，因为它们很容易引发潜在的法律争议。从广义上说，行政司法就是运用准司法程序规范行政的各种规则、制度的总和。从这种意义上看，行政司法行为及其作用的发挥有着更加广阔的天地，它涉及到我们整个行政行为的规范化、程式化问题。关于行政行为的司法化，全国人大八届四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》就作了有益的探索和尝试，该法不仅在一般程序中规定了立案、调查、检查、审查、陈述与申辩、决定、送达等必经环节，而且还正式规定了听证程序。听证会要告知受处罚当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的申辩和质证权利，有利于对行政机关的监督，有利于听取利害关系人的意见，有利于调查取证和正确适用法律，从而便于贯彻程序公正原则。这些都体现了我国行政行为规范化、程式化、法制化的正确方向和必然趋势。三随着我国经济、政治体制改革和法制建设的深化和发展，特别是随着社会主义市场经济体制及法制的建立和健全，行政司法行为面临着许多新的理论和实践问题的挑战。（一）随着市场经济的发展，不仅需要建立多渠道、多层次的纠纷解决机制和体制，而且要求增强经济主体的自主权利和自治能力。《中华人民共和国仲裁法》（以下简称《仲裁法》）的颁行，促使了行政仲裁向民间仲裁改革和转轨，把本不应当归于行政司法的仲裁制度从行政司法体系中分离出去使之还原归位。这样，一方面引起我国行政司法制度的相应调整和改革，调整后的我国行政司法体系即由行政复议、行政裁决和行政调解组成，主要解决与行政管理有关的各类纠纷，而把大部分合同纠纷和其他适合仲裁的财产权益纠纷留待当事人双方自愿去选择民间仲裁解决。这就既符合了国际上行政司法的通行形式，也有利于集中力量加强行政司法制度自身的建设和改革。另一方面，必然导致我国形成民间仲裁、行政司法、法院审判三足鼎立、三位一体，既相对独立、又密切联系，既互相制约、又相互促进的社会主义市场经济裁判制度体系，以便于用多种形式、手段和途径解决日益增多和复杂化的民事、经济纠纷和其他各种纠纷，维护和促进社会主义市场经济的顺利发展。其中，民间仲裁属于非权力型的审判外非诉讼纠纷解决方式，行政司法属于权力型的审判外非诉讼纠纷解决方式，在市场经济条件下它们都有着十分广阔的发展天地。然而，从我国的具体情况以及国际上的某些特例来看，《仲裁法》的颁行并不等于把一切纠纷和争议都排除在行政仲裁之外。国外就还存在所谓“特种仲裁制度”，在我国也存在现行《仲裁法》所统一规定的仲裁范围之外的某些纠纷，如劳动争议和农业承包合同纠纷的仲裁，这些都不属于平等主体之间发生的纠纷，当然就不宜由民间仲裁来解决。因此，是否也需要实行特种仲裁或是否应属于行政司法范畴，都很值得深入研究。（二）必须拓展新的行政司法形式和行为，例如行政申诉行为。对已超过复议申请和起诉时效的争议而当事人仍不服的；或当事人不愿通过行政复议或起诉解决纠纷，而希望通过行政监督手段来解决的；或当事人认为作出原具体行政行为的行政机关能够自己纠正的等情况，都可以通过行政申诉的途径予以解决。（三）行政调解作为国家行政机关通过说服教育对社会生活和人们经济活动进行管理和监督的一种形式，在新时期已成为行政指导方法的一种，有着非常广泛的适用性和宽阔的发展前景，因此行政调解也应当同其他行政司法行为一样具有其相应法律效力，否则它同民间调解就无实质区别，也无任何权威，就很难充分发挥其在市场经济下的作用和功能。为此，我们认为，行政调解协议理应对双方当事人具有法律约束力，如一方当事人不按约履行，另一方可以要求法院强制执行，只不过在执行调解协议之前，必须由法院重新审理，如法院认为调解协议合法，才判令执行。（四）深入探究行政司法行为，还必然涉及到正确认识和把握行政司法法律关系的特征。行政司法法律关系是一种特殊的行政法律关系（属于行政程序法律关系），它是指在行政司法活动中，行政司法机关与其他参加人之间根据有关法律法规的规定而发生的各种关系，其实质就是行政司法机关在依法裁处各类纠纷过程中与有关当事人之间所形成的各种权利义务关系。行政司法法律关系的主体不限于行政司法行为的主体（行政机关及其专门机构），它还包括发生并要求解决争议或纠纷的双方当事人（公民、其他国家机关、企事业单位、社会团体组织等）；而且行政司法法律关系还不同于其他行政法律关系中行政机关同管理相对人之间地位具有不对等性，行政行为具有单方面性，其法律关系具有强制性等。在行政司法活动中，行政机关是以第三人的身份充当裁判者来解决相对人双方之间的纷争，因此作为行政司法机关，就必须充分注意和尊重当事人双方的意愿，坚持以事实为根据、以法律为准绳，当事人权利义务一律平等以及回避等重要司法原则，以体现其公正性，从而既保证行政机关有效地行使职权，又保障和维护当事人的合法权益。＊
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