发改委：全面补齐农村基础设施建设短板_中国发展网
发改委：全面补齐农村基础设施建设短板
——国家发展改革委有关负责人
就《国务院办公厅关于创新农村基础设施投
融资体制机制的指导意见》答记者问
摘要：完善农村基础设施投融资相关法律法规，依法保护投资者合法权益，维护公平有序的市场投资环境，为创新农村基础设施投融资体制机制创造条件。地方各级人民政府要把农村基础设施建设管护摆上重要议事日程，统筹本辖区内国有林区、林场、垦区等基础设施建设，积极创新投融资体制机制。
中国发展网 2月24日 据发改委网站消息，日前，国务院办公厅以国办发［2017］17号文件印发了《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》（以下简称《意见》）。为准确理解和全面把握《意见》的有关精神，推动《意见》顺利实施，记者采访了国家发展改革委有关负责人。
记者：农村基础设施是社会主义新农村建设的重要内容，也是全面小康社会的重要物质支撑。请问出台这个《意见》有何重要意义？
答：党中央、国务院高度重视农村基础设施建设，特别是党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务以来，各级政府不断加大以水电路信和污水垃圾处理等为重点的民生工程投入，农村基础设施条件明显改善。但受历史欠账较多、资金投入不足、融资渠道不畅等因素制约，农村基础设施建设总体上依然明显滞后，仍然是促进四化同步发展的薄弱环节，还远远不能满足现代农业发展、农民持续增收的需要。
&十三五&期间，农村基础设施建设的任务十分繁重，据行业部门估算，仅农村公路建设资金需求超过1万亿元，养护工程资金需求超过3000亿元，与此同时，巩固提升农村饮水安全保障水平、推进农村污水治理、垃圾处理等也都存在较大投资缺口，迫切需要创新投融资体制机制，进一步加大建设和管护投入，全面补齐农村基础设施发展短板。应该说，出台这个《意见》，是在农业农村领域落实《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》的重要部署，不仅有利于增进农民福祉，为同步实现农村全面小康奠定坚实的物质基础，也有利于促进农村产业发展、增强对经济增长的支撑作用。根据党中央、国务院部署，去年以来，国家发展改革委会同有关部门，在深入调研、多次召开座谈会征求各方面意见的基础上，起草了《意见》，经国务院同意以国办名义印发实施。
记者：农村基础设施涵盖范围很广，《意见》强调要创新农村基础设施投融资体制机制，其重点是哪些方面？目标和原则是什么？
答：广义的农村基础设施，涵盖农村生产、生活、生态各领域的设施，既包括农村水电路气房及污水垃圾处理等生活设施，还包括农田水利、良种、农技服务、农机装备等农业生产设施以及社会事业领域的公共服务设施、绿化美化和面源污染治理等生态环境设施。结合当前农村基础设施补短板的重点，《意见》将农村基础设施投融资体制机制创新的重点集中在农村水电路信和污水垃圾处理等五大领域。
《意见》要求，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以加快补齐农村基础设施短板、推进城乡发展一体化为目标，以创新投融资体制机制为突破口，明确各级政府事权和投入责任，拓宽投融资渠道，优化投融资模式，加大建设投入，完善管护机制，全面提高农村基础设施建设和管理水平。到2020年，主体多元、充满活力的投融资体制基本形成，市场运作、专业高效的建管机制逐步建立，城乡基础设施建设管理一体化水平明显提高，农村基础设施条件明显改善，美丽宜居乡村建设取得明显进展，广大农民共享改革发展成果的获得感进一步增强。
《意见》明确了四条基本原则：一是政府主导、社会参与。明确农村基础设施的公共产品定位，强化政府投入和主导责任，加强城乡基础设施统筹规划，加大政策支持力度。破除体制机制障碍，引导和鼓励社会资本投向农村基础设施领域，提高建设和管护市场化、专业化程度。二是农民受益、民主决策。发挥农民作为农村基础设施直接受益主体的作用，引导农民和农村集体经济组织积极参与项目建设和管理，推动决策民主化，保障农民知情权、参与权和监督权。三是因地制宜、分类施策。充分发挥地方政府和投资主体的积极性，探索适合不同地区、不同基础设施特点的投融资机制。兼顾公平与效率，实施差别化投融资政策，加大对贫困地区的支持力度。四是建管并重、统筹推进。坚持先建机制、后建工程，合理确定农村基础设施投融资模式和运行方式。推进投融资体制机制创新与建设管护机制创新、农村集体产权制度改革等有机结合，实现可持续发展。
记者:长期以来，农村基础设施主要依靠政府和农民自身投入，吸引社会资本难度较大。《意见》在构建多元化投融资新格局，健全投入长效机制方面有何举措？
答：为构建多元化投融资新格局，健全投入长效机制，《意见》在明确政府投入和主导责任、完善财政投入稳定增长机制的同时，提出要创新政府投资支持方式，加大金融支持力度，建立政府和社会资本合作机制。一是健全分级分类投入体制。明确各级政府事权和投入责任，构建事权清晰、权责一致、中央支持、省级统筹、县级负责的农村基础设施投入体系。对农村道路等没有收益的基础设施，建设投入以政府为主，鼓励社会资本和农民参与。对农村供水、污水垃圾处理等有一定收益的基础设施，建设投入以政府和社会资本为主，积极引导农民投入。对农村供电、电信等以经营性为主的基础设施，建设投入以企业为主，政府对贫困地区和重点区域给予补助。二是发挥政府投资的引导作用。采取直接投资、投资补助、资本金注入、财政贴息、以奖代补、先建后补等多种方式支持农村基础设施建设。支持各地通过政府和社会资本合作模式，引导社会资本投向农村基础设施领域。鼓励按照&公益性项目、市场化运作&理念，大力推进政府购买服务，创新农村基础设施建设和运营模式。三是充分调动农民积极性。尊重农民主体地位，发挥其在农村基础设施决策、投入、建设、管护等方面作用。完善村民一事一议制度，合理确定筹资筹劳限额，加大财政奖补力度。鼓励农民和农村集体经济组织自主筹资筹劳开展村内基础设施建设。四是加大金融支持力度。政策性银行和开发性金融机构要结合各自职能定位和业务范围，强化对农村基础设施建设的支持。鼓励商业银行加大农村基础设施信贷投放力度，改善农村金融服务。支持银行业金融机构开展收费权、特许经营权等担保创新类贷款业务。建立并规范发展融资担保、保险等多种形式的增信机制，提高各类投资建设主体的融资能力。与此同时，要切实发挥输配电企业、基础电信运营企业等主体作用，加大对农村电网改造升级、电信设施建设的投入力度。鼓励企业、社会组织、个人通过捐资捐物、结对帮扶、包村包项目等形式，支持农村基础设施建设和运行管护。
记者：由于重建设轻管理、产权不明确、管护机制不健全等多种因素，影响农村基础设施长期运行和效益发挥，《意见》在这方面有何考虑？
　　答：为完善农村基础设施建设管护机制，保障工程长期发挥效益，《意见》重点在以下几个方面作了部署，一是完善农村公路建设养护机制。明确将农村公路建设、养护、管理机构运行经费及人员基本支出纳入一般公共财政预算。推广&建养一体化&模式，通过政府购买服务等方式，引入专业企业、社会资本建设和养护农村公路。鼓励采取出让公路冠名权、广告权等方式，筹资建设和养护农村公路。二是加快农村供水设施产权制度改革。以政府投入为主兴建、规模较大的农村集中供水基础设施，由县级人民政府或其授权部门根据国家有关规定确定产权归属；以政府投入为主兴建、规模较小的农村供水基础设施，资产交由农村集体经济组织或农民用水合作组织所有；单户或联户农村供水基础设施，国家补助资金所形成的资产归受益农户所有；社会资本投资兴建的农村供水基础设施，所形成的资产归投资者所有，或依据投资者意愿确定产权归属。由产权所有者建立管护制度，落实管护责任。三是理顺农村污水垃圾处理管理体制。探索建立农村污水垃圾处理统一管理体制，鼓励实施城乡生活污水&统一规划、统一建设、统一运行、统一管理&集中处理与农村污水&分户、联户、村组&分散处理相结合的模式，推动农村垃圾分类和资源化利用，推广建立村庄保洁制度。四是积极推进农村电力管理体制改革。鼓励有条件的地区开展县级电网企业股份制改革试点。逐步向符合条件的市场主体放开增量配电网投资业务，赋予投资主体新增配电网的所有权和经营权。鼓励以混合所有制方式发展配电业务，通过公私合营模式引入社会资本参与农村电网改造升级及运营。五是鼓励农村电信设施建设向民间资本开放。支持民间资本以资本入股、业务代理、网络代维等多种形式与基础电信企业开展合作，参与农村电信基础设施建设。加快推进东中部发达地区农村宽带接入市场向民间资本开放试点工作，逐步深化试点，鼓励和引导民间资本开展农村宽带接入网络建设和业务运营。六是改进项目管理和绩效评价方式。建立涵盖需求决策、投资管理、建设运营等全过程、多层次的农村基础设施建设项目综合评价体系。对具备条件的项目，通过公开招标等多种方式选择专业化的第三方机构，参与项目前期论证、招投标、建设监理、效益评价等，建立绩效考核、监督激励和定期评价机制。
记者：健全定价机制，对于激发基础设施投资的动力和活力十分关键，《意见》在这方面有何举措？
　　答：《意见》根据农村不同类别基础设施的特点，强调了以下四个方面：一是完善农村供水水价形成机制。对城市周边已纳入城镇自来水供应范围的农户，实行统一的居民阶梯水价政策。对实行农村集中式供水的，按照补偿成本、合理盈利的原则确定水价，实行有偿服务、计量收费。地方政府和具备条件的农村集体经济组织可根据实际情况对运营单位进行合理补偿。通过加强水费征收和运行维护费用补偿等措施，保障工程正常运行及日常维护。二是探索建立污水垃圾处理农户缴费制度。鼓励先行先试，在有条件的地区实行污水垃圾处理农户缴费制度，保障运营单位获得合理收益，综合考虑污染防治形势、经济社会承受能力、农村居民意愿等因素，合理确定缴费水平和标准，建立财政补贴与农户缴费合理分摊机制。完善农村污水垃圾处理费用调整机制，建立上下游价格调整联动机制，价格调整不到位时，地方政府和具备条件的村集体可根据实际情况对运营单位给予合理补偿。三是完善输配电价机制。按照&管住中间、放开两头&的原则，推进输配电价改革，严格成本审核和监管，完善分类定价、阶梯电价政策，落实好&两分钱&农网还贷资金政策，研究建立电力普遍服务补偿机制，支持农村地区发展。四是推进农村地区宽带网络提速降费。引导基础电信企业公平竞争，推动基础电信企业简化资费结构，切实提高农村宽带上网等业务的性价比，为农村贫困户提供更加优惠的资费方案。
记者：如何确保《意见》提出的政策措施得到贯彻落实？
　　答：为了确保各项政策措施得到贯彻落实，《意见》提出了四个方面的保障措施。一是强化规划引导作用。按照城乡一体化发展的要求，衔接协调各类规划，推进县域乡村建设规划编制，统筹农村基础设施建设布局，推动城镇基础设施向农村延伸。二是完善相关法律法规。完善农村基础设施投融资相关法律法规，依法保护投资者合法权益，维护公平有序的市场投资环境，为创新农村基础设施投融资体制机制创造条件。三是落实地方政府责任。地方各级人民政府要把农村基础设施建设管护摆上重要议事日程，统筹本辖区内国有林区、林场、垦区等基础设施建设，积极创新投融资体制机制。县级人民政府是农村基础设施建设管护的责任主体，要结合本地实际，制定实施意见，确保各项措施落到实处。四是加强部门协作。国务院各有关部门要根据本意见，按照职责分工，密切协作配合，抓紧制定相关配套措施。国家发展改革委要会同有关部门对意见落实情况进行跟踪分析和定期评估，并向国务院报告。
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关于农村基础设施建设情况的调查报告　
官方公共微信加快完善农村基础设施建设
新型城镇化是人的城镇化，也是城乡统筹发展的城镇化。完善农村基础设施建设是统筹城乡发展的重要内容。针对农村基础设施建设中出现的问题，笔者研究提出以下若干解决建议。
1、树立产业发展与农村基础设施建设相结合的治理理念。新型城镇化是以人为中心的城镇化，要让农民在农村能留得住，前提是农民在农村的收入能得到增长，生活也很便利。要做到这两点，产业发展是保障。每个镇村都有自己的产业特点，因此要引导农民发展特色产业，积极提供市场信息、拓宽销售渠道。根据产业发展需求，建设相应的农村基础设施。随着城镇化进程的推进，更多农村人口将被吸引到城镇，从事农业生产的人口将更少。因此，改变传统农业，发展现代农业是发展趋势。
2、以城乡一体化理念指导和推进农村基础设施建设进程。农村基础设施建设不是孤立的，它与城镇基础设施建设应统筹协调起来，以城乡一体化理念为指导。城乡一体化理念指导下的农村基础设施建设有几层内涵：一是公共财政和城市资源更多地流入农村；二是农村基础设施建设水平应与城镇基础设施建设水平均等；三是农村基础设施建设与城镇基础设施建设应形成合力。
3、完善农村基础设施建设管理机制，促进资金效益最大化。要统筹使用财政资金，合理安排农村基础设施建设项目。项目申报方面，乡镇政府、村委会和村民小组要建立一个科学有效的决策机制，把大部分村民急需的基础设施需求反馈上去，从源头上保证农村基础设施项目的效益（实用性），避免形象工程的产生和资源（资金、土地、时间和人力）的浪费。项目审批方面，提高审批效率，减少人情关系。施工招标方面，要严格管理，消除层层转包现象，对施工方的资质进行严格审核，对施工方案进行仔细研究，除了考虑成本，还应考虑方案的实用性。项目施工和监督方面，行政村或自然村应成立理事会或者监督小组来监督建设资金的使用和施工质量。项目评估方面，要坚持及时、公开、严格和广泛参与相结合的原则，做好项目评估。后续维护方面，要建立基础设施维护常态化机制，包括专项资金的配套和专门人员的管理。
4、积极发挥村民自治组织在农村基础设施建设中的协调作用。农村基础设施建设需要村委会等自治组织协调与上级政府、不同村组和村组内村民的关系。它们承担资金管理（筹集、使用）、数据的上报、土地的调整和施工的监督等等。而且这些组织的领导人的权威性非常重要，它们会直接影响农村基础设施建设的进程和质量。如今，村民自治面临经营的分散性、农民自利性的增强、农村空心化和老龄化以及村民自治组织附加任务增多等诸多现实问题。在此社会背景下，衡量村民自治效果的主要标准则是村民自治组织破解农村公共产品供给中集体行动困境的能力，主要表现是协调不同主体关系和公共利益与私人利益的冲突以推动农村基础设施建设的能力。
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农村基础设施建设落后状况亟待改善
作者：刘书祥　王克祥
　　农村基础设施建设是城乡协调发展的关键环节，是社会主义新农村建设的物质基础，更是农民增收必不可少的基础条件。但据中国人民银行双鸭山市中心支行对双鸭山一市四县农村基础设施建设情况的专题调研反馈，农业基础设施落后已经严重制约了农村经济的发展。
当前农村基础设施现状
　　农村基础设施总量不足。以双鸭山市为例，尽管该市农田水利建设已初具规模，拥有大中型水利设施19处，配套机电井4500个，排灌动力机械3661台，但远远不能满足农业生产的需求。全市耕地面积37.4万公顷，其中有效灌溉面积约2.9万公顷、机电排灌面积1.4万公顷、旱涝保收面积仅0.5万公顷，分别占耕地面积的7.7％、3.7％和1.3％。而易涝耕地面积19.6万公顷，占耕地面积的52.4％，水土流失面积22.7万公顷，占耕地面积的60.6％。再从该市农村基础设施看，全辖未通电话的村占9.74％，未通公共汽车的占14.5％，电网老化亟待改造的占42.1％，未通有线电视的占63.89％，未通自来水的占71.2％，未通水泥或沥青硬化公路的占86.9％，农村地区&通话、通电、通水、通路、通车&状况堪忧，农村生活设施实现&五通&任重道远。
　　农村基础设施结构失衡。调查显示，农村基础设施普遍存在低档和硬件设施供给多、高档和软件设施供给少的&两多两少&的问题。尽管双鸭山市有96.2％的农村实现了通路，85.5%的村庄实现了通车，但未通水泥或沥青硬化公路的占比达86.9%，通村汽车的51.2%是即将淘汰的&二手车&，安全隐患较大。再如，农村基础设施大多直接服务于农民生产生活建设项目，而农业综合开发，农业产前、产中和产后的各种服务设施投入明显不足。
　　农村基础设施老化严重。双鸭山市有农村中小学214所，其中校舍列入危房亟待改造的有58所，占全部中小学的27.2%，面积达25289平方米；农村电网老化亟待改造的占比为42.1%；农田水利建设虽初具规模，但80%的农业基础设施是上世纪60年代和70年代建设的，大多已十分陈旧，有的甚至已经失去使用价值。而近年来新开垦的农田，基本上没有田间配套设施，涝不能排、旱不能灌，完全是靠天吃饭,基础设施老化的矛盾比较突出。
农村基础设施建设中存在的难点
　　资金来源渠道单一。主要体现在对财政资金的过度依赖和投资主体的单一方面。&十五&期间，双鸭山市农村公共物品的资金来源主要是财政拨款、乡镇和村政府借款、农户筹资筹劳，比例约为8.4∶1∶0.6，财政拨款占绝对主体地位，没有引导企业和民间资本参与农村基础建设。
　　资金投入总量不足。一是财政资金投入不足。尽管财政资金是农村基础建设的主要来源，但财政拨款数额与农村基础设施建设需求差距过大。&十五&期间，双鸭山市农田水利建设规划资金需求7.5亿元，中央财政和地方财政投入不足4.5亿元，资金缺口率达40％。二是金融信贷支持不足。农业基础设施产权不够清晰、承贷主体不明确，以政府及其相应职能部门作为贷款承贷主体，不符合国家信贷管理规定；如果采取抵押方式，农业基础设施建设贷款额度大、周期长，抵押物又无法落实，贷款风险高，致使农村基础建设信贷投入不足。三是基层债务重，无力投入。目前，乡镇和村级负债沉重，根本没有能力筹资投入农村基础设施建设。以双鸭山市为例，截至2005年末，全辖31个乡镇负债1.3亿元，平均负债419万元；全辖421个行政村，负债村411个，占比高达97.62％，负债总额3.9亿元，平均负债92.6万元。四是民间资金不愿投入。由于缺乏必要的激励引导措施，目前民间资金尚未涉足农村基础设施建设。五是农户自筹投入有限。农业税和&两工&取消后，农村小型基层设施建设采取&一事一议&模式，规定一年人均筹资不超过12元，劳动力筹劳不超过8个标准工，相对于农村基础设施建设和维护来说无疑是杯水车薪。
　　资金使用效率不高。调查发现，由于缺乏完善的检查监督机制，原本有限的农村基础设施建设资金存在挤、占、漏、损和效率不高等问题。一是财政转移支付环节过多，资金拨付各环节挤占、挪用、截留、沉淀现象时有发生。二是县乡机构臃肿，开支压力大，到达县乡的专项资金一部分被用来平衡县乡财政预算和发放编外人员的开支。三是支农资金管理部门过多，支农资金中相当一部分被用于相关机构人员费用和行政运转费用的开支上，进一步加剧了农村基础设施建设资金不足的矛盾。
　　供需表达机制不健全。从全局看，供需双方沟通不到位。我国农村公共物品的决策程序是&自上而下&的上级政府主导型，忽略了农民对公共物品需求的意愿表达，加之农户分散经营利益的多元化趋向和对政府官员考核升迁的利益驱动，导致基层政府在农村公共物品提供上出现了重短期轻长期、重新建轻维护、重&硬&公共物品轻&软&公共物品、重表面轻实效的&四重四轻&现象。农民急需的基础设施建设项目往往不能及时优先安排，不切实际的&花园村镇&、&样板农村&却花样百出。从局部看，&一事一议&模式不灵活。农村小型公益事业&一事一议&制度过于理想化，不管所议事项收益范围多大，均要求半数以上的村民或2/3以上的农户通过，因而无法统一利益取向多元的农户，筹资筹劳难度加大。
　　法律法规建设滞后。我国目前尚未出台类似农村公共物品供给法、农村公共物品供给监督制约办法、农村基础设施建设公开招标实施法等配套的法律法规体系，农村公共物品供给处于国家&大一统&的模式，各级政府对那些属于自己职责范围内的供给物品没有定位，也没有具体的规划，一味依赖上级拨款。加之缺乏相应的可量化的监督制约机制和公务员政绩考核办法，拨款的&漏损率&过高，使用效率不高，进一步加剧了财力紧张。
加强农村基础设施建设的建议
　　完善农村公共物品投融资机制。一是加大公共财政投入的比例。各级财政支农资金要高于各级财政收入增长率3～5个百分点，专项用于农村基础设施建设的拨款应高于财政收入增长率5～7个百分点，体现城市反哺农村的政策意图，逐步形成社会主义新农村建设的稳定资金来源。二是设立农村基础设施建设基金。政府部门牵头组织担保机构，建立农业基础设施建设基金，资金来源可以由国家或地方财政出资。该项基金可以作为农业基础设施建设的前期投入，也可以作为农业基础设施建设贷款的担保基金。三是多渠道筹集农村基础设施建设专项资金。通过发行农村公益建设债券、建立城市反哺农村建设基金等渠道，匹配农田水利、电网改造、公路建设等分类专项资金，专门用于不同的农村公益设施建设。四是通过创新引导商业银行涉足农村基础设施建设。建议将部分投入农村基础设施建设的财政资金变为补偿基金和担保基金，综合运用对项目直接补贴和对银行招投标补偿两种运作方式，鼓励引导更多的金融机构参与。五是通过产权界定、签订特许经营权、税收减免、重大灾害补偿等渠道引导民间资本和企业资金参与农村公益事业建设。改变目前农村基础设施建设单纯依靠国家和农民的局面，逐步形成纯公共物品由国家提供、准公共物品由地方提供、市场化公共物品由民间提供的多元化供给渠道。
　　建立农村基础设施建设减负增效机制。一是努力化解农村债务。通过对乡镇和村级债务的摸底和责任划分，对农户个人欠款、施工单位欠款等要通过机动地发包、集体资产租赁、荒山鱼塘承包等形式逐年返还；对税款尾欠、确属集体所用但偿还无力的银行债务应予以豁免或停息挂账或剥离。二是强化支农资金监管。建立支农资金项目公开、招标公开、预算公开等制度，改革政府支农资金的管理体制，减少管理部门和管理层级，逐步实现支农资金的统一管理和统筹使用，强化支农资金使用的监督机制，杜绝挪用、截留等现象的发生，提高资金使用效率和效益&&（全文请阅读《中国金融》印刷版2007年第6期）
作者单位：中国人民银行双鸭山市中心支行&&&
（责任编辑　植凤寅）&&
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