村民小组长可否构成贪污犯罪的主体——对一起村民小组长伙同其亲属瓜分集体土地征地补偿款案件的分析
村民小组长可否构成贪污犯罪的主体
——对一起村民小组长伙同其亲属瓜分集体土地征地补偿款案件的分析
贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。构成贪污罪必须具备以下条件：
1．犯贪污罪的主体必须是国家工作人员，包括在国家机关中从事公务的人员、国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员”（其他依照法律从事公务的人员：1、救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理和发放；2、社会捐助公益事业款物的管理和发放；3、土地的经营、管理和宅基地的管理；4、土地征用补偿费用的管理和发放；5、代征、代缴税款；6、有关计划生育、户籍、征兵工作；7、协助人民政府从事的其他行政管理工作。此外，受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，也属于贪污罪的主体。）
2．贪污罪的客体必须是公共财物。刑法对公共财产的范围作了规定。主要包括国有财产；劳动群众集体所有的财产；用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。另外，在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。
3．贪污罪的主要特征主要表现为利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的行为。具体地说就是利用自己职务范围内的权力和地位所形成的主管、管理、经手公共财物的便利条件，将自己主管、管理、经手的公共财物非法占为己有的行为；或者利用职务上的便利，用秘密获取的方法，将自己主管、管理、经手的公共财物占为己有的行为，即通常所说的“监守自盗”；再有就是利用职务上的便利，使用欺骗的方法，非法占有公共财物的行为，如会计、出纳员伪造、涂改单据，虚报冒领等等。这些都是具体的贪污罪的犯罪方式。
对贪污罪的处罚，刑法根据不同情节，主要是根据贪污的具体数额的大小，分别规定了以下四种处罚：
（一）个人贪污数额在十万元以上的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。
（二）个人贪污数额在五万元以上不满十万元的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产。
（三）个人贪污数额在五千元以上不满五万元的，处一年以上七年以下有期徒刑；情节严重的，处七年以上十年以下有期徒刑。个人贪污数额在五千元以上不满一万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
（四）个人贪污数额不满五千元，情节较重的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。另外，对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额处罚。
笔者只是从理论方面概括的阐述了什么是贪污罪，以及贪污罪的构成要素，以下笔者以实例即一村民小组长在管理村民小组集体财产时，利用职务之便利，伙同亲属瓜分该集体财产的行为是否符合贪污罪的诸构成要素，其行为是否属于贪污罪？更进一步分析村民小组长是否可以构成贪污罪的主体。
一、案例的相关情况
（一）投诉人：集体征地补偿款被社长（村民小组长）伙同其亲属瓜分
1、事件的由来：1998年响应政府拍卖五荒地的号召。当时社里有89人，东孔兑乡政府（现大路镇政府）向89人收了拍卖五荒款8.25元。2009年冬天——2010年春天，旗政府（大路新区管委会）要征我社土地涉及我何家塔何前社五荒地1051亩。
事情的起因发生在分配国家征用五荒地的征地补助费、安置补助费上。何前社的五荒地在1998年分配使用时，已按合作社当时在册人口人均二亩进行使用权分配，并将剩余的五荒地全部为合作社集体所有。之后有部分村民从自家私利出发，想在国家征地时大捞一把，就不惜侵占集体利益，不惜破坏土壤植被，私自垦荒，霸占土地使用权。这种现象虽然在2009年冬季被旗禁牧、禁垦办给予了罚款处理并责令恢复植被。
2010年8月呼准铁路何家塔火车站征用我合作社集体所有的五荒地后，发下了第一批补助款，那些私垦的农户已经享受到327万元之中的补偿款，然而当最后一批土地补偿款498万多元发下来后村委会主任鼓励私垦的13户村民侵占集体的补偿款。在没有村民达成统一意见和村（社）领导存在意见分歧的情况下，社长何某某（村民小组长）伙同其亲属共13户人家一起，在村主任的支持下瓜分了征用集体“五荒地”的补偿款。
2、事件的危害：（1）土地是农民祖祖辈辈赖以生存的不可再生的资源，涉及农民的切身利益。被征地农民得不到合理的补偿，就是被剥夺了命根子，就是辱没了祖宗，遗害了子孙，这是天理难容的，必然造成了不安定因素。
（2）集体所有是社会主义公有制的一种存在方式，私分集体补助款，就是私分公款，就是侵害公共利益，就是犯罪（贪污），就应当追究刑事责任。
（3）由于奇某某破坏了团结互助，共同富裕的社会主义风尚，造成了贫富差别悬殊和家族反目成仇，现在一样的村民有人一夜暴富成为百万富翁，有人却失去土地，欲哭无泪。造成这种结局的当事者是真正害群之马，是“争先创优”活动中难得的反面教材。
（4）村里受害最深的是经过翻身解放才得到土地的老年人，真是咽不下这口气，已经出现准备拦堵施工现场“拼老命”和“寻短见”的现象，经我们再三劝说，答应积极向领导反映并表示不惜倾家荡产“打官司”后，才稳住了情绪。
恳请领导能在百忙中关注我村的情况，并责成有关部门追回私分的集体财产，重新公平分配为盼！以上反映情况属实，如有失实，我们愿意承担法律责任。何家塔村何前社村民代表人：董某、何某某等三十人。
（二）应诉人：少数服从多数，没有瓜分
被投诉人辩称，何家塔村何前社的土地补偿款是多数村民同意的，不存在瓜分。
（三）证人：村长让发的款
何家塔村村会计证实，何家塔村何前社的征地补偿款已经发了，是请示了村支书后，村支书让他请示村主任，村主任让他发的。发的不是全体何前社村民的，只发了13户，其余的村民没发给。发的是村民个人的，不是集体的，集体的没有发。除了将附着物款发了，集体的土地款也发给了这13户。什么时间发的，记不清了，但有明细，可以看。
（四）裁定机关：村干部不存在私分集体五荒公款
准格尔旗大路镇政府裁定如下：
1、关于五荒拍卖政策实施情况说明。
（1）关于五荒拍卖时具体情况：1998年，根据自治区五荒拍卖政策文件，按照“谁治理、谁经营、谁受益”以及“谁治理、优先拍卖给谁”的政策对何家塔村何前社五荒地进行公开拍卖，当时何家塔村何前社共有20户。按照五荒土地的拍卖政策，具体进行了以下操作：一是未进行过任何治理的五荒。按人均8.29元进行了拍卖，且在集体留了507亩五荒未进行分配外，其余地块平均分配到户；二是已进行过治理的五荒。按优先购买的原则拍卖给了1983年响应上级植树造林号召进行过植树造林6户。该6户除承担人均8.29元拍卖款外,又根据其植树造林面积，额外承担了五荒拍卖款，并将这部分地块也明确到户。以上情况都有据可查。
（2）关于承包五荒后的治理情况：五荒拍卖后，除以上6户在1983年进行治理外，仍继续对其所承包的五荒进行了治理。其余14户对所承包的五荒都未进行过任何治理。
（3）关于外出人员对耕地及所购买五荒地承担经营情况：1998年二轮土地承包后，该社部分村民因长年外出打工，对承包耕地一直未经营，也没有委托他人进行经营管理，全部撂荒，对所承包的五荒地也没有进行治理。
（4）关于未拍卖的507亩集体五荒治理情况：对集体未拍卖五荒，社集体统一组织村民进行集中治理。
（5）关于非法开荒一事的说明：2009年部分外出打工的村民，听到大路新区征地，担心原耕种地因撂荒不按耕地征用，即又对原耕地进行了复垦。还有部分村民在集体未拍卖荒地内进行非法开荒。对非法开荒行为，镇村两级及时发现加以制止，并由旗直有关部门进行了处罚。
2、关于对五荒征地款分配原则说明
2009年5月，因修呼准铁路火车站，由准旗国土局、准旗支铁办牵头，镇村社干部协助配合，按照准旗人民政府出台的有关政策文件，对何家塔村何前社部分五荒地进行征用，当时征用了该社集体五荒土地507亩，（旗相关牵头征地单位保留征地账目明细原件，村委存有复印件），并对所征地块台账明细进行了公示，经公示无异议。于2009年12月旗国土局将征地款打到村委账户。因接近年底，村民多次要求村委会兑付征地款，后村委会召集了何前社村民会议，出台了征地补偿分配方案（有全体村民签字），按照《村民委员会组织法》规定，在三分之二以上村民同意下，60%征地款已于会议第二天发放到户。具体分配原则如下：
（1）由何前社全体社员三分之二以上同意通过实施。
（2）按照附着物谁治理谁受益原则，土地植被补偿全归个人。
（3）未到户的集体五荒土地分配原则：按1998年拍卖五荒的人数平均分配。
3、我镇未实行“村款代管模式”，村委会集体财务由村委自行管理，镇政府监督实施。何家塔村“五荒地”征用，由旗国土局牵头，镇村社配合实施，征地补偿款在公示期满无任何争议后，由国土局直接兑付到村委会帐户上。征地款发放，由村委会根据《村民委员会组织法》组织发放，镇政府对村民大会讨论通过的分配方案给予政策指导。
村干部给13户村民分配征地款，一部分征地款是村民通过植树造林进行了治理后被征用所得，一部分征地款是村民在原有撂荒的耕地内复垦后所得的，该征地行为旗国土局征地工作人员和参与征地的村民都清楚，不存在材料中所说滥用职权，私分集体五荒公款、将征地款分配给私垦村民的事实存在。
二、“少数服从多数”不能侵犯集体组织成员的合法利益
原《中华人民共和国村民组织法》第十七条的规定“召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所决定应当经到会人员的半数通过。”，第19条规定“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（一）……（三）从村集体经济所得收益的使用；……”土地补偿费属于村集体经济所得收益的一种。但应注意的是：如果村民会议或村民代表会议讨论的决定的土地补偿分配方案，侵犯了个别村民的合法利益，则是不允许的。原《中华人民共和国村民组织法》第二十条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。新修订的，并于日起实施的《中华人民共和国村民组织法》第二十七条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第二十八条规定，召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。　村民小组组长由村民小组会议推选。村民小组组长任期与村民委员会的任期相同，可以连选连任。属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。
因此，依据上述法律规定村民会议或者村民代表大会决定的事项虽然符合法定的程序，多数人同意，但决定的结果与宪法、法律、法规或者国家的政策相抵触，侵害了其他村民的合法利益，则是绝对不允许的。
三、五年前类似案例中问题的处理情况
2004年也是在这个村，这个村民小组（何前社），也是因为征地补偿，同样是因修建这条铁路占地，最终征地补偿费判归了集体所有。同时，镇政府规定：今后凡在集体五荒地内种植的林草一律归集体所有。内容如下：
日准格尔旗信访领导小组办公室文件，准信办发【2005】2号《准格尔旗信访领导小组办公室关于对东孔兑镇何家塔村部分村民反映征地费分配不公的查处情况和处理意见》称：东孔兑镇何家塔村前何家塔社村民来信来访反映，2004年在呼准铁路开工建设时征用了该社林草地80亩，其中林地46亩，柠条地34亩，包括部分林木共计给付补偿款49000元。在分配该补偿费时群众反应分配不公平，要求政府配合有关部门调查处理此事。
该事项发生后，旗信访工作领导小组办公室派人会同东孔兑镇到实地调查了此事，其事实是1986年秋和1987年春天，何家塔村民何某某、董某某等部分社员在集体五荒地种植了杨树和柠条800多亩，其中何称心种植200多亩，1998年在实施四项产权制度改革过程中何某某花120元买过五荒地。但没有五荒证，也没有记录方位和亩数的原始资料，只是在社集体账务中记载着收何某某购买五荒款120元。同时根据群众反映，在1998年实施农村四项产权制度改革时在五荒拍卖过程中没有将五荒地具体落实和拍卖到户，也未给社员发放《五荒土地使用证》。只是社员按乡政府摊派的五荒拍卖费的数量按人口平均收取后上交乡政府。何某某比其他社员多花了120元五荒购买费。
根据调查情况，旗人民政府组织国土局、法制办、信访办等有关部门召开了协调会议通过讨论研究，就该信访事项形成如下处理意见：
1、按照我旗现行的征用林地的有关政策和补偿办法谁治理谁受益的原则。该信访事项涉及的林地补偿费的地上附着物的增值部分应归治理人所有（人工草地、柠条、树木等），原有的自然草地及柠条属集体所有。
2、集体所得到的补偿费用原则上不能平均按人分配，由村集体统一管理用于林草地所属社集体公益事业。
四、案例中的裁定机关的裁定或有瑕疵
案例中的投诉人称：大路镇何家塔村何前社村民所分的耕地每人只有两亩，其余几千亩全部是属于集体的“五荒地”，这些“五荒地”到目前为止也没有进行过发包到户，一直是何前社集体在“五荒地”内植树、种草进行着“防沙”管理，并严格遵守着准格尔旗政府所制定的“禁垦禁牧”的规定；不存在大路镇政府所说“按优先购买的原则拍卖给了1983年响应上级植树造林号召进行过植树造林6户。该6户除承担人均8.29元拍卖款外,又根据其植树造林面积，额外承担了五荒拍卖款，并将这部分地块也明确到户。2009年部分外出打工的村民，听到大路新区征地，担心原耕种地因撂荒不按耕地征用，即又对原耕地进行了复垦。”问题。同时，大路镇政府也未能拿出任何何家塔村何前社“五荒地”承包到每家每户的合同；更不清楚还有一个“准信办发【2005】2号文件”。大路镇政府所说“一部分征地款是村民通过植树造林进行了治理后被征用所得，一部分征地款是村民在原有撂荒的耕地内复垦后所得的”不是事实，事实是社长（村民小组长）与这13户人家一起瓜分了征用集体“五荒地”的补偿款。同时，指出，在13户私分集体“五荒地”补偿款中有5户有直系亲属关系；董某某与何某某恰恰是2005年文件中的当事人。投诉人还说：大路镇所说“由何前社全体社员三分之二以上同意通过实施”，这是不可予以认可的。因为少数服从多数，不能侵害村民合法利益，现在是少数服从多数侵害了我们的合法利益，少数服从多数是在没有达成一致意见的情况下发放的款项。
五、村干部或村民小组长在管理集体财产时所触犯法律的相关规定
根据法律规定，村干部（村小组长）在管理集体财产时，如果出现违法行为，可构成的犯罪有贪污罪、职务侵占罪、挪用公款罪等。国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。受国家机关委托管理、经营国有资产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有资产的，以贪污论。与上述人员勾结，伙同贪污的，以共犯论处。个人贪污数额在10万元以上的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产，情节特别严重的，处死刑，并没收财产。全国人大常委会的解释认为村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于
“其他依照法律从事公务的人员”：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、移民、救济款物的管理和发放；（二）社会捐助公益事业款物的管理和发放；（三）土地的经营、管理和宅基地的管理；（四）土地征用补偿费用的管理和发放；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。村民委员会等村基层组织人员在从事前款规定的公务时，利用职务上的便利，非法占有公共财物，构成犯罪的，可构成贪污罪。
《中国共产党纪律处分条例》第95条规定，农村党组织、社区党组织和村民委员会、社区居委会等基层组织中党员从事下列公务，利用职务上的便利，非法侵占公共财物，挪用公款，索取他人财物或者非法收受、变相非法收受他人财物为他人谋取利益的，分别依照本条例第八十三条、第九十四条、第八十五条规定处理：（一）党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的管理；（二）社会捐助公益事业款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作；（八）依照党内法规从事党的纪检、组织（人事）、宣传等工作。条例第83条规定，党和国家工作人员或者受委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党纪处分。贪污党费、社保基金和救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济、防疫款物的，依照前款规定从重或者加重处分，直至开除党籍。（本条适应于《刑法》第382条、383条之规定）。
根据我国土地管理法的规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。国有土地和集体所有土地的使用权可以依法转让。这表明，土地征用补偿费是用土地的受益人对土地所有权人的一种依法补偿，村集体土地征用补偿费在政府的监督下由村基层组织专属使用，这是政府行使管理职能的变通。村基层组织人员只是受政府委托代行管理职能，其从事的管理行为应视为政府工作人员的职务行为。就土地补偿费而言，作为公共财产，村基层组织人员协助政府行使管理职能，其身份是国家公务人员，将土地补偿费据为己有或者伙同他人私分，侵吞的是国家财产，性质符合贪污罪的构成要件，应以贪污罪论。就附着物而言，准格尔旗既然出台了“禁垦禁牧”，那么，村民私自在“五荒地”内垦荒种植，目的是取得补偿植被款，其构成骗取国家财产罪。
无论案例中村干部、监管机关如何解释，但国家的法律有其稳定性，是不会轻易被改变的，如果一个国家法律随意被改变，那么这个法律就没有实施的必要了；也就不存在维护国家的和平稳定的基石不被动摇了。村民小组长瓜分集体财产的行为符合刑法的哪条规定，仔细查阅相关法律、法规便可一清二楚。笔者认为案例中村民小组长与其亲属瓜分集体征地补偿款的行为恰恰符合上诉笔者所阐述的贪污罪的构成要素，村民小组长更可以成为贪污犯罪的主体，也就是说他的行为就应属贪污罪的追责范围。
六、案例中受害人应如何获得救济
根据相关法律的规定，上述案例中准格尔旗大路镇何家塔村何前社被侵害自身利益的村民不但可以向纪检监察机关、司法机关投诉村干部私分集体土地被征用补偿款（涉嫌贪污）的问题，追回征地补偿款；还可以依据《中华人民共和国村民组织法》第三十六条规定及相关法律，进行司法诉讼，请求人民法院对不公平的分配决定予以撤销。在该案中，司法机关追究村民小组长的贪污行为，并不影响受到侵害的村民进行诉讼追回被贪污的公款；同时，村民诉讼追讨公款，同样也不影响司法机关查处村民小组长的贪污行为。
另外，有一个细节值得注意，2005年准格尔旗国土资源局从哪里来的两份征地补偿款（一份给了当事人、一份给了何前社）是不是存在小金库问题，还是截留了部分征地补偿款，值得深入分析研究。
在本案中，以何前社社长为主的伙同其直系亲属等13户村民瓜分土地补偿款的行为，很明显触犯了国家法规、政策规定的“土地补偿款归村（组）集体的”和“不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定，因此，村民小组长是可以构成贪污等罪主体的，而且村民小组长与其亲属或者他人一起伙同瓜分集体财产、侵犯其他村民利益的做法是贪污的共犯行为，是法律所不容的违法行为。
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新民村瑶塘组征地补偿款独生子女户“多分一份额”终得落实
&&&& & 随着呆鹰岭镇经济建设的快速发展，项目建设用地的增加，大量农村集体土地被征收，在土地征收补偿款分配中,少数村、组在落实对独生子女户应增加一人份额政策上存在较大分歧。
&&& 2013年下半年，衡西干线征地工作开始启动，新民村瑶塘组部分土地被征用。今年5月，瑶塘组按村民人均数平均分配了征地补偿款，但该组肖文相等6户独生子女家庭户却没有多分一人份额。由于独生子女家庭在该组占少数，且大多数群众政策意识薄弱，个人利益当先，兑现“独生子女家庭多分一份额集体经济收益”的奖励政策存在巨大阻力。6月份，镇党委、政府知道情况后，高度重视,由该村联点镇党委委员、纪委书记刘平衡同志和分管计生党委委员谢纯竹牵头，会同镇计生办相关工作人员先后多次深入该组，与村民面对面沟通，宣讲计生法律政策,先后组织召开了5次会议，彻底做通了该组每一位组民的思想工作，随后该组制定了新的补偿款分配方案，新方案明确规定了独生子女家庭多分一份额。
&&& 11月26日，该组肖文相等6位独生子女户主在明确规定独生子女多分一份额的分配方案上签字，独生子女家庭“多分一份额”奖励终得落实，肖文相等6户计生家庭每户多分补偿款5680元，他们脸上露出了欣慰的笑容。
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