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财政部长楼继伟：认真贯彻新预算法
来源：人民日报
　　认真贯彻新预算法 依法加强预算管理
　　楼继伟
　　8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》(以下简称《决定》)，并重新颁布修订后的预算法，《决定》自日起施行。新预算法全面贯彻了党的十八大和十八届三中全会精神，充分体现了党中央、国务院确定的财税体制改革总体要求，以及近年来财政改革发展的成功经验，同时也为进一步深化财税改革引领方向，在预算管理诸多方面取得了重大突破。预算法是中国特色社会主义法律体系中的一部重要法律，是财政领域的基本法律制度。新预算法的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。
　　一、预算法修改的必要性和紧迫性
　　原预算法自1995年施行以来，对于规范预算管理，推进依法理财，加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了重要作用。随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，原预算法已不能完全适应形势发展的要求，主要是对预算内容的完整性、预算编制的科学性、预算执行的规范性、预算监督的严肃性和预算活动的公开性等重大问题缺乏明确而严格的规定。此外，近年来在推进部门预算、国库集中收付、收支两条线、政府收支分类和预算公开等改革方面积累了一些成功经验，也需要用法律的形式确定下来。党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总体目标，强调财政是国家治理的基础和重要支柱，提出要完善立法、建立现代财政制度。预算是财政的核心，现代预算制度是现代财政制度的基础，是国家治理体系的重要内容。因此，修改预算法，是规范预算行为，推进预算管理科学化、民主化、法治化的迫切需要，是深化预算制度改革、建立现代财政制度的必然要求，是依法治国、提高国家治理能力的重要保障。
　　二、新预算法的重大突破
　　我国财政改革秉承公共财政的理念。在财政功能上，处理好政府与市场的关系，财政的作用不&越位&、不&缺位&。在预算管理上，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。新预算法反映了上述现代预算管理的基本要素，是现代财政制度的重要组成部分。
　　(一)完善政府预算体系，健全透明预算制度。
　　近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。这一实践符合现代预算完整性的要求，体现了建立全口径预算的改革方向。因此，新预算法删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。同时对四本预算功能定位、编制原则及相互关系作出规范。
　　公开透明是现代财政制度的基本特征，是建设阳光政府、责任政府的需要。近年来在推进预决算公开方面做了大量工作，取得了显著成效。为巩固和扩大这一改革成果并使之规范化、制度化，新预算法增加规定，除涉及国家秘密的事项外，经本级人大或其常委会批准，预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后20日内由政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付的安排、执行情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。各部门预算、决算及报表应当在本级政府财政部门批复后20日内由各部门向社会公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。
　　(二)改进预算控制方式，建立跨年度预算平衡机制。
　　原预算法规定预算审查的重点是收支平衡，同时要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行&顺周期&问题，容易导致收入征收部门在经济增长放缓时，为完成任务收&过头税&，造成经济&雪上加霜&；而在经济过热时，为不抬高基数搞&藏富于民&，该收不收，造成经济&热上加热&。这既不利于依法征税，也会影响政府&逆周期&调控政策效果。根据十八届三中全会关于&审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展&的要求，新预算法增加规定，各级人大预算审查的重点是：预算安排是否符合国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否可行；重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当等内容。为确保收入预算从约束性转向预期性，新预算法要求各级预算收入的编制，应当与经济和社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
　　同时，为适应经济形势发展变化和财政宏观调控的需要，新预算法强调，各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。各级政府一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。各级政府一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。省级一般公共预算年度执行中，如果出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，经本级人大或者其常委会批准，可以增列赤字，报财政部备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。这就为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间。
　　(三)规范地方政府债务管理，严控债务风险。
　　原预算法规定，&地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字&。但实际上，地方政府出于发展需要，采取多种方式融资，已经形成较大规模的地方政府债务。这些债务多数未纳入预算管理，脱离中央和同级人大监督，存在一定的风险隐患。为规范地方政府债务管理，按照疏堵结合、&开前门、堵后门、筑围墙&的改革思路，新预算法增加了允许地方政府举借债务的规定，同时从五个方面作出限制性规定：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借债务的规模，由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不得采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。这样既坚持了从严控制地方政府债务的原则，又适应了地方经济社会发展的需要，从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，有利于把地方政府融资引导到阳光下，建立起规范合理的地方政府举债融资机制；有利于人大和社会监督，防范和化解债务风险。
　　(四)完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。
　　国家实行财政转移支付制度，是分税制财政体制改革中的成功经验，对于缩小地区间财力差距、推进基本公共服务均等化、促进区域协调发展发挥了重要作用。但在执行中，也存在专项转移支付设置过多、配套资金压力过大、资金下达不及时等问题。为进一步规范和完善转移支付制度，新预算法增加规定：财政转移支付应当规范、公平、公开，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。除按照国务院规定应当由上下级政府共同承担的事项外，上级政府在安排专项转移支付时不得要求下级政府承担配套资金。上级政府应当提前下达转移支付预计数，地方各级政府应当将上级提前下达的预计数编入本级预算。这将有利于优化转移支付结构，提高转移支付资金分配的科学性、公平性和公开性，有利于减少&跑部钱进&现象和中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。
　　(五)坚持厉行节约，硬化预算支出约束。
　　针对现实中存在的奢侈浪费问题，为贯彻党中央关于厉行节约反对浪费的要求，推动建设廉洁政府，新预算法确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。同时强调，各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。对各级政府、各部门、各单位在预算之外或者超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，并对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除处分。
　　现代预算管理的灵魂，是硬化预算对政府支出的约束，而硬化预算支出约束的关键在于不能随意开财政收支的口子。为此，新预算法增加规定：在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施；必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。
　　国库集中收付制度，是财政改革实践中较为成熟的制度。为体现这一改革成果，新预算法增加规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
　　三、认真贯彻实施新预算法
　　法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。&天下之事，不难于立法，而难于法之必行&，如果有了新预算法而实施不力，那么法立得再好也会打折扣的，依法行政、依法理财就会成为一句空话。认真贯彻实施新预算法是我国财政经济工作的一项重要任务，当前应着重做好以下工作：
　　第一，做好新预算法的学习宣传工作。要认真学习、全面理解新预算法，准确掌握新预算法的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新预算法的各项规定作为从事预算管理活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。各级财政部门在学好用好新预算法的同时，还要大力做好新预算法的宣传普及工作，把该法作为&六五&普法的重要内容，除专门组织新预算法培训外，其他业务培训中也要安排这方面的内容。财政部在&六五&普法验收中要把各地贯彻执行新预算法的情况作为重要考核内容。同时，各地要采取各种方式广泛宣传新预算法，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动全社会形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。
　　第二，做好新预算法实施的立法配套工作。新预算法的制定和实施正处于我国全面深化改革时期，对一些符合改革发展方向但一时还难以具体规定的问题仅做了一些原则性规定。我国是一个大国，各地预算管理所面临的环境和条件不同，预算管理的水平差别也较大。因此，本着从实际出发、统一性与灵活性相结合的原则，中央层面还需要按照新预算法确定的原则及授权，抓紧修订预算法实施条例，研究制定财政转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度。地方层面还可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。总之，加快形成一套较完善的现代预算制度，增强新预算法的可操作性、可执行性，为依法理财奠定坚实的制度基础。
　　第三，做好新预算法实施与深化财税改革的协调推进工作。这次新预算法的制定和实施具有承前启后的重要作用，它认真总结并继承了改革开放以来特别是1994年分税制财政体制改革以来，我国预算管理实践的经验，同时也明确了今后预算管理活动的方向，为深化预算制度改革预留了空间。在贯彻实施新预算法的同时，我们要做好各项财税改革具体方案与新预算法的衔接工作，做好新预算法配套制度建设与财税改革具体方案的衔接工作，相互协调，同步推进，坚持用制度引领和推进改革，在改革中不断完善制度。
　　(作者为财政部部长)
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立足全局 着眼长远——财政部部长楼继伟详解财税体制改革思路、任务和要点
发布时间： 09:20:00
日前，财政部部长楼继伟接受《经济日报》记者采访，就《深化财税体制改革总体方案》，对财税体制改革顶层设计的基本思路、主要任务以及重点难点进行了解读。在他看来，深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构——
日前审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，提出了改革的思路，明确了改革的任务。新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革，是立足全局、着眼长远的制度创新。
厘清改革基本思路
新一轮财税体制改革的基本思路是，完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率
对于新一轮改革的基本思路，财政部部长楼继伟围绕24个字进行分析：“完善立法”，树立法治理念，将财政运行全面纳入法治化轨道；“明确事权”，合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任；“改革税制”，优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持清费立税，强化税收筹集财政收入主渠道作用，改进税收征管体制；“稳定税负”，正确处理国家与企业、个人的分配关系，保持财政收入占国内生产总值比重基本稳定，合理控制税收负担；“透明预算”，逐步实施全面规范的预算公开制度，推进民主理财，建设阳光政府；“提高效率”，推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度。
楼继伟表示，新一轮财税体制改革主要为“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”3大任务。
楼继伟说，新一轮财税改革要坚持总体设计和分步实施相结合，从逻辑看，预算管理制度改革是基础、要先行；收入划分改革需在相关税种税制改革基本完成后进行；而建立事权与支出责任相适应的制度需要量化指标并形成有共识的方案。
提高财政预算透明度
除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开预决算，同时，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理
&“财政收入‘取之于民、用之于民’，怎么让群众能看懂、社会能监督？提高透明度是最有效的途径。”楼继伟说。
&“今后要进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开预决算。”楼继伟表示。同时，建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理。“当前和长远相结合，促进年度预算平衡和中期预算管理的有机衔接，实现跨年度的周期性平衡，预算的稳定性、针对性、平衡性、科学性更强。”楼继伟说。
解决地方债务管理“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”的问题，也是预算改革的重点。“改革要开明渠、堵暗道，加快建立规范合理的地方政府债务管理及风险预警机制。”楼继伟表示。
一是依法建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能，严格限定地方政府举债融资权限和用途，解决“怎么借”的问题。
二是对地方政府债务实行限额控制，一般债务和专项债务分类纳入预算管理，接受人大监督，解决“怎么管”的问题。
三是分清政府和企业的责任。凡属于政府应偿还债务，要纳入预算管理；不应由政府偿还的，要分清责任。向社会释放正确信号，谁借谁还，坚决防范企业债务推给政府，建立健全债务风险预警及应急处置机制，解决“怎么还”的问题。同时，推行权责发生制的政府综合财务报告制度，建立健全考核问责机制，探索建立地方政府信用评级制度。
建立合理的税收制度体系
逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间，并通过环境保护税制度的建立，促进对生态环境的保护
新一轮财税体制改革的重要任务之一，就是建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。“比如资源税从价计征改革，以及将现行排污收费改为环境保护税，都有‘费改税’的性质。”楼继伟说，下一步逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间，并通过环境保护税制度的建立，促进对生态环境的保护。
楼继伟强调了税收体系建设当中立法的重要性。比如，要加快房地产税立法并适时推进改革。同时，探索逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，抓紧修订《税收征管法》等。此外，营改增继续扩围，也将适时完成增值税立法。对于营改增下一步的改革安排，楼继伟说，“要将范围逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域。‘十二五’完成营改增的改革目标，相应废止营业税制度。”
调整中央与地方间财政关系
将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，将区域性公共服务明确为地方事权
建立事权与支出责任相适应的制度，发挥中央和地方两个积极性，是此次深化财税体制改革中比较引人注目的内容之一。楼继伟说，改革的目标是，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，形成中央和地方财力与事权相匹配的制度。
&“进一步理顺中央和地方收入划分，主要是在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下，合理调整中央和地方收入划分。”楼继伟说，要遵循公平、便利、效率等原则，考虑税种属性和功能，将收入波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大的税种划为中央税，或中央分成比例多一些；将地方掌握信息比较充分、对本地资源配置影响较大、税基相对稳定的税种，划为地方税，或地方分成比例多一些。收入划分调整后，地方形成的财力缺口由中央财政通过税收返还方式解决。
同时，合理划分各级政府间事权与支出责任。“将国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理的事项集中到中央，减少委托事务，通过统一管理，提高全国公共服务水平和效率；将区域性公共服务明确为地方事权。”楼继伟说，明确中央与地方共同事权，在明晰事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任。
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压力很大。2011年，中投获得了第二笔300亿美元的注资。中投2008年-2011年海外投资累计年化收益率分别为-2.1％、4.1％、6.4％、3.8％。 　　安邦咨询高级研究员贺军撰文表示，中投公司是管理着数千亿美元外汇资产的主权财富基金，政策任务和政治压力极大。同时它也是一家市场机构，需要对所持有的国家外汇资产投资收益负责。此前一些海外投资项目不断亏损，加上公司缺乏熟悉国际资本运作的有经验和有能力的人才，这些都让未来掌舵者面临压力。
楼继伟背景 中投楼继伟简历 财政部长楼继伟的父亲是哪里人家人(相关视频)
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··········财政部部长楼继伟:深化财税改革 加快房地产税立法
&深化财税体制改革不是政策上的修修补补，更不是扬汤止沸，而是一场关系国家治理现代化的深刻变革，是一次立足全局、着眼长远的制度创新和系统性重构。&财政部部长楼继伟在接受新华社记者采访时说。
改革时间表明确，2020年基本建立现代财政制度
问：深化财税体制改革有没有明确的路线图和时间表？
答：新一轮财税体制改革，着眼全面深化改革全局，坚持问题导向，围绕党的十八届三中全会部署的&改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度&三大任务，有序有力有效推进。
今明两年是关键。按照中央的部署和要求，预算管理制度改革要取得决定性进展，税制改革在立法、推进方面取得明显进展，事权和支出责任划分改革要基本达成共识，2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。
问：深化财税体制改革的基本思路和原则是什么？
答：新一轮财税体制改革的基本思路，围绕十八届三中全会决定明确的6句话、24个字展开：
一是完善立法。树立法治理念，依法理财，将财政运行全面纳入法制化轨道。
二是明确事权。合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任，促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。
三是改革税制。优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系，坚持清费立税，强化税收筹集财政收入主渠道作用。改进税收征管体制。
四是稳定税负。正确处理国家与企业、个人的分配关系，保持财政收入占国内生产总值比重基本稳定，合理控制税收负担。
五是透明预算。逐步实施全面规范的预算公开制度，推进民主理财，建设阳光政府、法治政府。
六是提高效率。推进科学理财和预算绩效管理，健全运行机制和监督制度，促进经济社会持续健康发展，不断提高人民群众生活水平。
深化财税体制改革是一项复杂的系统工程，具体实施时应坚持以下原则：处理好政府与市场的关系、发挥中央与地方两个积极性、兼顾效率与公平、统筹当前与长远利益、坚持总体设计和分步实施相结合、坚持协同推进财税与其他改革。
六大税种引领税制改革
问：下一步税制改革的主要任务是什么？
答：完善税制改革的目标是建立&有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系&，改革重点锁定六大税种，包括增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税、个人所得税。
增值税改革目标是按照税收中性原则，建立规范的消费型增值税制度。下一步营改增范围将逐步扩大到生活服务业、建筑业、房地产业、金融业等各个领域，&十二五&全面完成营改增改革目标，相应废止营业税制度，适时完成增值税立法。
完善消费税制度。调整征收范围，优化税率结构，改进征收环节，增强消费税的调节功能。
加快煤炭资源税改革。推进资源税从价计征改革，逐步将资源税扩展到水流、森林、草原、滩涂等自然生态空间。
建立环境保护税制度。按照重在调控、清费立税、循序渐进、合理负担、便利征管的原则，将现行排污收费改为环境保护税，进一步发挥税收对生态环境保护的促进作用。
加快房地产税立法并适时推进改革，由人大常委会牵头，加强调研，立法先行，扎实推进。
探索逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制，抓紧修订《税收征管法》等。
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