中国石油企业土地使用现状和建议
中国石化股份有限公司胜利油田经济开发研究院
石油开采业用地主要指井场、进井路及计量站、配水间、接转站、污水处理站、集中处理站、石油管道站场、供电供水等配套设施工程用地。
石油开采业用地的特点
石油的勘探开发需要物探、地质、钻井、录井、测井、测试、采油、作业等多系统协同进行，区探、详探、滚动勘探等不同勘探阶段交替进行，浅层、中层、深层立体交叉，平原、沙漠、陆上、海域全方位开展，老区、新区纵横交错，是一项高技术、高风险的系统工程。其特殊的开发方式决定了石油开采用地具有以下特点。
对土地的依赖性大，用地具有战略意义
石油安全是能源安全的核心。随着国民经济的快速发展，石油供需矛盾已经成为制约经济和社会发展的主要瓶颈。自1993年我国成为石油净进口国以来，石油对外依存度由当年的6%一路攀升，到2006年突破45%，其后每年都以2个百分点左右的速度递增。
2009年我国石油年产量28年来首次下降，进一步加大了国家能源安全的风险。因此，以土地的充分供给和保障作为陆上石油资源勘探开发的必要条件，加快国内石油资源勘探开发，对保障国家能源安全、促进国民经济快速发展具有战略意义。
单宗面积小、用地总量大
石油企业生产用地单宗面积平均4亩多，属点状用地，涉及平原、沙漠、陆上、海域等多种区域，累计土地宗数多，用地总量大。石油企业用地每年递增较多，决定了土地管理工作的难度和强度较大。
用地预见性差、风险高
石油资源埋藏在地下几千米，其探明储量因受复杂的地质条件、认识水平制约和科技发展、工艺水平等诸多因素影响，使探明石油区块的开发处于渐进状态，目前探井成功率只有40%。同时，新开发的区块因为石油品质变差等因素影响可能被放弃，老区块则会随着认识和工艺技术水平的提高重新部署打加密井或侧钻井等，这些都使得用地总量和具体位置很难预测，具有不确定性。
但石油储量探明后，多系统技术优化的勘探开发方案和钻井及配套设施用地位置一旦确定下来就难以变更，否则将产生巨大的风险。
先使用后办理用地手续
石油勘探开发与钻井及配套设施建设是同时部署、同时实施，而因为用地预见性差、风险高的特点，要求土地使用比办理用地报批手续提前一步实施。石油企业用地的这个特点，决定了石油勘探开发只能采取先办理临时用地手续，待确定有开采价值后再办理永久用地手续。
临时用地对环境影响小
石油一般以液态形式存在于地下多孔隙的储油岩层中，储层埋藏较深，主要采取从地下深层举升的开采方式，石油开采业与露天、矿井等方式开采的固体矿业的用地方式上有着本质的区别。
特别是在钻井、作业、埋设管线等临时用地阶段，施工时间短，占地面积小，动用的设备对地表的碾压强度小、周期短。受地层条件和地质因素限制，石油用地较为分散，不存在露天采矿、取土、挖砂、采石等生产建设活动，对环境影响小，且未对地表造成实质性破坏。
存在的主要问题及原因分析
石油行业作为关乎国家安全和国计民生的经济命脉，一直得到国家和各级政府的大力扶持。国家为了加强土地管理、从严调控土地，出台了一系列文件规定。这些变化使得石油勘探开发建设在土地使用方面面临一些问题，影响到行业的持续健康发展。
城镇建设和农村产业结构调整挤压了勘探开发空间
规划区内的新井不易找到最佳位置
石油企业探矿权、采矿权的实现必须依附于土地。城镇化建设使得石油资源所在地的城市范围不断扩大，城市建设项目占据了大量的土地，导致勘探开发建设空间越来越小。城市中的钻井最佳井位不易找到，常常需要采用高斜井、同台井取代直井，这就大幅度增加了打井的难度和费用。
老油井的维护和大型作业施工难度加大，费用提高
建成的油井周围常常被住宅区、工业园区等建筑物包围，却没有预留施工空间，致使石油企业无法进行后期的油井维护和大型作业施工，后续滚动勘探开发也受到极大限制。同时，石油企业已有的道路、管网被迫迁建、改造。
农地价值增加了征地难度和征地费用
近年来，国家大力支持农村经济发展，农地和荒地利用率提高，农业产品附加值增加，亩产值逐年提高。这些变化使得石油征地难度加大，尤其是人均耕地较少的农民一般不同意其土地被征收。同时，土地年产值的提高也大幅增加了石油企业征地费用。
除建设用地之外，城镇乡村土地规划与石油勘探开发计划衔接不够充分也是其原因之一。石油资源地政府编制土地利用总体规划、城镇乡村规划没有充分考虑到石油企业的用地特点，同时地方编制的中远期土地利用规划时间跨度大，石油企业受行业特点制约无法为其提供准确的石油生产用地的位置，致使石油勘探开发的建设用地预留难以实现。
用地报批手续繁琐、耗时过长，部分程序流于形式
工作量大，申请报批难
实际工作中，因石油企业用地数量多、单宗面积小、布局分散和涉及地类复杂，以及用地位置、数量不确定性的特点，增加了石油企业用地报批难度，使石油企业用地报批的工作量巨大，部分政府的国土资源管理部门工作量大、人员少，审批时间被动延长。
材料多，组卷呈报难
每宗土地在批复前，均要经过用地申请、勘测定界、公告、听证、土地利用总体规划调整评估、占用基本农田论证和补划、地质灾害危险性和压覆矿产资源评估、用地预审、签订补偿协议并结算兑付到位、补充耕地等多个环节，以及县、市、省、部各级国土资源管理部门和各级政府层层审查，由下向上行文逐级申报，报批要件数量不断增加。
《国土资源部关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》（国土资发〔2009〕8号）虽要求由现行的35件减少到10件，但实际报批手续并未减少。
部分程序形同虚设，实际操作难
由于石油企业用地先占地后办理征地手续，导致有些报批环节倒置，部分组卷材料实际意义不大。
一是压覆矿藏资源证明和地质灾害评估材料必要性不大。从《矿产资源法》到其实施细则再到国土资源部的《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》，都明确了需要做压覆矿产资源审批的建设项目的类型，即铁路、公路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群的建设项目，石油开采业建设项目不在法律法规规定的范围内。
石油开采业的钻井及其配套设施的建设项目占地面积小，并且井位分散，多数井都是独立存在。因此，无论是从法律法规要求还是从实际情况来看，石油开采业不属于需要做矿产资源压覆评估报告的建设项目类型。对地质灾害评估要求也存在类似情况。
二是&听证&意义不大。石油行业用地大多数用地是在规划区外的单独选址，不可避免占用基本农田，但在已经占用后再&听证&，对于石油企业用地来说只是增加程序的复杂性。
三是在拟征地过程中，要求对被征地单位实行土地预公告，执行征地&两公告一登记&制度等，因石油企业建设用地实际占用在先，此环节形同虚设。
审批时限长，批文取得难
虽然&国土资发〔2009〕8号&文件规定&对符合要求的项目用地，在一个月内完成用地审查&，但对县（区）、市和省级国土部门的用地审查时限没有明确规定，导致每个审查层级和环节多达数月，从用地申请到取得批文整个报批过程长达1年以上，有的甚至数年。
石油企业用地中存在的问题和严格的征地审批程序与石油建设项目急需用地的矛盾，有的是国家法律、法规与石油用地的特点和实际情况的差距造成的，有的是政府部门没有依法行政和有效作为的问题，有的是随着形势的发展，法律、法规相对滞后所致。
临时用地不属于土地复垦费征收范围
《土地管理法》、《土地复垦条例》明确规定，缴纳复垦费需同时满足以下两个条件：土地被用地单位破坏，不能再进行种植；土地的破坏一是地表直接遭受破坏，二是引起地表塌陷，三是废弃物压占土地。用地单位对破坏了的土地没有进行复垦或者复垦不符合要求。石油开采业的临时用地主要是钻井用地，其不存在上述两种情况。
未对地表造成破坏
石油开采业因临时用地面积小，对地表的碾压强度小，撤井后一般当季能恢复耕种，周期短（一般在10～40天）。且用地较为分散，不同于露天采矿、取土、挖砂、采石等生产建设活动，未对地表造成本质性破坏。
没有引起地表塌陷
目前，油层深度通常在1 000米以上，钻井施工用套管固井，钻孔面积小且采用套管进行井壁支撑，开发过程中还要注水恢复地层能量，所以不会引发地表塌陷等地质灾害。
不存在废弃物压占土地的问题
石油企业一般都是按清洁生产要求，设立固体废物集中处理场，对油泥砂进行无害化处置，钻井废物做到了随钻随治，酸化液、压裂液及单井作业废液全部集中回收处理。
相关政策建议
鉴于石油开采行业的用地特点和存在的问题，对该行业用地政策要区别于其他矿业用地政策。考虑到地方政府发展经济要求和石油资源开发利益分配上的现实情况，迫切需要国家层面出台相关政策，协调土地资源和石油资源的开发利用。
提高国土资源函〔1999〕219号文件的法律效力
受认识和技术的局限，石油勘探开发项目是高风险行业，尤其是探井成功率只有40%左右。这就决定了不是所有的钻井及其配套设施建设用地都需要长期征用土地。
1999年《国土资源部关于石油天然气行业钻井及其配套设施建设用地的复函》充分考虑了石油开采业用地的这一特点，明确该行业可以先按临时用地使用。
实践中，石油开采业也是先按临时用地使用，待到完钻证明具有开采价值时再申请划拨用地。这样可以有效防止空井用地征而不用，避免浪费土地资源，减少政府和企业的无效工作。
建议将国土资源函〔1999〕219号文件的法律效力提升，以国土资源部令或者国务院行政法规的形式明确界定石油钻井在石油流显示前的工作都属于石油勘探阶段，适用在《土地管理法》及其实施条例中规定的&地质勘查适用临时用地&的规定。
加强规划衔接，确保石油勘探开发建设用地预留
在处理城市规划建设与石油勘探开发的关系方面，《矿产资源法》及其实施细则均有明文规定，但实际工作中规划衔接还只是用地数量上的衔接，空间预留上得不到保证，不得压覆重要矿藏的规定难以落实。
建议在政策上加强城镇建设规划、土地利用总体规划与勘探开发建设的衔接，增加相关的法规政策的可操作性。
一是在城市建设规划审批时，强化对重要矿产资源压覆的调查，进一步明确&邀请石油企业管理部门参加&的程序和手续要件。
二是明确要求编制城市建设规划不仅要在用地数量上与勘探开发建设规划进行衔接，还要在空间上进行优化衔接，为石油勘探开发预留出必要的用地，包括打井带、平台及管廊等所需用地。
三是加强压覆矿产资源审批工作落实，强化建设单位与石油矿业权人书面协议在项目审批中的重要性，加大违规审批的责任追究力度。
简化土地征用的审批手续和报批要件
实行差别化管理，建立及时快捷的报批工作机制
《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》（国土资发〔2000〕201号）和《关于报国务院批准的建设用地审查报批工作有关问题的通知》（国土资发〔2002〕233号）等文件要求在相应的工作时限内完成受理、组卷上报和审批工作。
建议国土资源部明文要求：县区国土资源管理部门负责每季度集中组织辖区内石油企业用地单位的测量和组卷上报；市级国土资源管理部门负责每年5月和10月各组织一次集中收卷审核和上报；省级国土部门每年6月集中报批上一年下半年、11月集中报批当年上半年的石油用地，并与当地批次用地审批挂钩。
简化用地报批的有关材料，减少无效工作量
一是取消调整土地利用总体规划和基本农田补划的&听证&；二是石油企业用地报批时不再进行压覆矿藏和地质灾害评估，可以将这两个&评估&前置于企业申请办理探、采矿权证的环节。
同时，优化有关报批程序，相关材料可由省级人民政府审核把关备案，在报部审核的材料中附加说明，不再作为报部审核的要件，以加快土地审批进度。
用地面积标准以均井用地达标、区块用地总量控制为宜
单井用地受地质地貌、地面条件和开发方案调整等诸多因素影响，仅以井深为依据作为单井用地标准不能满足实际工作需要。
建议在勘探开发建设用地审批的标准控制上采取更加灵活务实的方式，按照区块开发方案设计的油水井总量及参数，确定总体用地控制指标，单井平均用地不超过建设标准即可。这样既减少用地报批、审批的工作量，也能满足实际工作中企业动态调整的要求。
土地仍采用划拨方式取得，临时用地时间适当延长
石油是国民经济的命脉，事关能源安全，石油开采业用地取得应继续沿用划拨方式。同时，可以根据地质特点，在科学论证的基础上，采取征收、租用、临时使用等不同用地取得方式。政策上明确钻井临时用地两年内未完成任务的，可以继续沿用临时用地手续，直到钻井工作完成。
完善临时用地复垦法规
对于石油开采临时用地复垦问题，有的地方政府收取土地复垦费由政府进行复垦，有的要求企业自行复垦，有的则由土地所有人自己复垦。鉴于当前土地资源特别是耕地资源宝贵，建议国家对土地复垦分行业、分区域、分用地类细化临时用地破坏查验标准和复垦检验标准，便于地方政府的操作，也便于企业的适用。
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关于征用恩阳区九镇乡文镇村3组柴山的补偿款问题
来信日期：
我是巴中市恩阳区九镇乡文镇村3组村民，3组的一块柴山上经勘查，可能有石油，现已被国家征收、征用。但征用、征收的补偿款金额是多少村民们不清楚，也不知道自己该拿多少补偿款。村长一开始说征用的补偿款是五百一亩，后来村民说邻村的比这个多，找他闹了几次，他又说六百多，再后又说是七百，村民要他拿文件、合同出来看，他始终不肯拿出来。村民跟村长及油田开采商从去年初闹到今年底，村长让村民去找开采商，开采商让去找村长，三方一直僵持下去，我们向当地纪委、政府、派出所都反映过，但至今没有把这事情解决到。我想问一下，这次征收、征用的补偿款是政府确定补偿金额、财政拨款，还是油田开采商直接跟村上签协议、协商补偿款？政府对这次征收征用的补偿款金额有没有规定？如果有规定，征收是多少钱一亩？征用一年是多少钱一亩？
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恩阳区人民政府
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回复内容：
黄林网友：
&&& 您好！你在市长信箱留言的信访件已收悉，现将相关情况回复：
&&& 一、关于你咨询“恩阳镇九镇乡文镇村3组柴山因开采石油，当地的征收及补偿款具体又谁负责与村上协商、签协议”的问题。
&&& 石油开发征（占）用土地或非耕地补偿款是由中石化南方公司支付，当地村（居）委会协助该公司统计面积，并按相关文件的标准规定支付补偿资金。
&&& 二、关于你咨询“政府对因石油开采征收征用土地的补偿款有没有规定和标准”的问题。
& & 一是长期征地核算依据及标准：①年产值标准依据巴府函[2010]8号文件规定，九镇乡为1720元／亩。②长期征用耕地补助由安置补助和青苗损失补偿费两部分组成，安置补助依据依据川办函[2008]73号文件规定为8820. 50元／亩（即年产值1 720元x4倍×110. 78亩，0.78亩指本社人平耕地）；
&&& 青苗损失补偿（限当年）依据川府函[号文件，小春补偿1200元／亩，大春补偿1300元／亩。二是长期征用非耕地（指林地等其他土地）核算依据标准：由安置补助和用材林补偿费两部分组成。依据川办函[2008] 73号文件规定，安置补助4410. 25元／亩(8820.5元／2)；依据巴府发[2009]32号文件规定，成片用材林补偿费为元／亩。按以上标准的补助全额兑现到所有农户。
&&& 欢迎你对我们工作进行监督！ & & & & & & & & & & & &
& & & & & & & & & & & 巴中市恩阳区九镇乡人民政府
& & & & & & & & & & & & &&& &日
主办：中共巴中市委 巴中市人民政府 承办：巴中市人民政府办公室
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