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关于强化农村土地承包经营权的理性思考
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　　作者：邵战林
　　来源：农村经济 2010年第1期
　　[摘要]：随着我国进入发展型社会的新阶段，推进城乡统筹发展成为一项长期而又艰巨的战略任务，即农村土地管理制度的改革与完善稳步推进。本文在分析我国土地承包制度的发展历史的基础上，提出应适应新阶段经济社会环境的新变化，建立健全农村土地管理制度，继续巩固农村土地家庭承包经营制度，并且从农村土地产权制度、法律制度、土地承包经营权流转和土地纠纷调处机制等方面提出了政策建议。
　　[关键词]：农村土地管理制度农村土地管理土地产权
　　党的十七届三中全会再次明确指出，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。农村的问题集中于土地问题，土地更是农民赖以生存和发展的基础，是&三农&问题的关键环节之一。随着我国经济社会的快速发展，土地问题已经远远超出了农民和农村的范畴，它是联结农村与城市的纽带，是各方利益的交织点，是事关经济社会发展全局的重大问题。土地制度亦是农村的基础制度，我国的改革就是从解决农村土地制度问题开始的。&改革开放30多年来，我国农村土地制度日益成为诸多矛盾的焦点，这一问题业已成为相关专家和学者高度关注和深度研究的主要问题之一。因此，从我国进入发展型社会阶段的现实出发，& 进一步完善农村土地管理制度，特别是进一步强化农村土地承包经营权，对于健全我国土地管理制度、稳步推进城乡经济社会发展一体化进程、协调和理顺相关利益关系、加快构建和谐社会都具有十分重要的现实意义。
　　一、我国农村土地承包制度的历史沿革
　　自1 978年农村实行土地承包制度至今，我国农村基本上一直实行土地集体所有、家庭承包的基本经营制度。农民基于承包合同获得土地承包权，承包合同一般由农户与该农户所属的集体经济组织签*本文作者系新疆农业大学经济与管理学院讲师。订，并由县级政府发放农民土地承包经营权证书。这一制度到目前为止在不同时期主要经历了四次程度不同的变革，并且每一次变革都与我国所处的经济社会发展阶段和发展水平相适应。
　　1．1978年的最初改革
　　我国的农地承包经营制度始于1978年12月安徽省风阳县小岗村18位村民秘密签下的分田到户、自主生产的&生死契约&。此后，小岗村村民的自发创造逐步得到认可，并开始推广。最初阶段。一些地方签订的土地承包合同只有一年或者数年。1984年1月1日，为了使农民吃上&定心丸&，稳定其预期，中共中央正式下发了《关于一九八四年农村工作的通知》（中发[1984]1号文件），明确&土地承包期一般应在十五年以上&，这是我国农村土地制度改革的第一轮承包。这一改革是对我国原有农村经济体制的重大变革，适应了当时我国社会生产力发展状况和经济社会发展水平，具有划时代的历史意义。
　　2．1993年的再次改革
　　1993年l1月，我国最早承包到户的农村土地15年承包期满，中共中央、国务院又发布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策研究》（中发[1993]11号）规定&在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变&，提倡在承包期内实行&增人不增地，减人不减地&的办法，这是我国农村土地制度改革的第二轮延包，也是继续稳定和完善我国农村土地政策的重要举措。
　　3．2003年的法律明确
　　继再次改革10年后的2003年3月1日，我国颁布了《中华人民共和国农村土地承包法》，其中明确规定&耕地的承包期为30年&。从农村改革开始至此，我国农民才第一次从法律意义上拥有&30年不变&的土地承包权，农地承包经营的政策首次以法律形式得以确定。2007年10月1日我国颁布的《物权法》重申了《农村土地承包法》的相关内容，包括农村土地承包到期后原承包人可以继续承包等规定，这是我国农村土地承包经营政策在法律上的集中体现，并赋予了农民依法保护自己土地承包经营权的权利。
　　4．2008年提出&长久不变&的农地承包经营权
　　30年后，改革再次聚焦农村。2008年10月．党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《央定》）明确提出，要&赋予农民更加充分而有保障的承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变&。实践中，农民对稳定土地产权关系的愿望非．g－强烈，这也有利于进一步依法保障农户享有的对承包土地的占有、使用、收益等权利。完善土地承包权能，赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，也有利于减少现行农村土地产权关系中内含的不确定性，使农民形成长期的预期。
　　二、现阶段我国农村承包地管理中存在的主要问题
　　从近几年的发展实践来看，我国工业化与城市化和农村经济结构调整大多是以农民的土地承包经营权遭受侵犯为代价的。我国城市化和工业化的过程实质上也是一个农地不断减少的过程。虽然中央一再重申要实行最严格的耕地保护制度，但耕地保护的成效并不显著，其迅速损失的态势并没能得到有效遏制。当然，2008年以来有所好转。农村土地管理制度的实际绩效总是与政策的预期形成巨大的反差，根本的原因在于农民的土地承包经营权没有得到足够的保护，侵占农民土地权益的问题还相当严重，这也对农业生产产生了长远的影响。
　　1．农村新增人口没有承包地的问题
　　农村新增人口没有承包地这一问题在全国农村各地都较为普遍。第二轮土地承包以后，大部分乡村实行&增人不增地、减人不减地&的政策。由于第二轮土ttg承包是第一轮土地承包的顺延，造成1983年以后出生或迁入的人口没有承包地。随着无地农民的不断增加，要求分配土地的呼声特别强烈，只要是涉及土地问题就非常敏感，乡村干部压力很大。有些乡村没有预留机动地，无法解决新增人口的土地承包问题；有些乡村虽然预留了机动地，但数量极其有限，也不能彻底解决所有新增人口的承包地分配问题。
　　2．农村土地征用补偿制度不完善的问题
　　近几年来，随着经济社会的快速发展．工业化水平不断提高，城市化进程不断加快，而人口城市化速率却没有与之同步提高，农村土地大量被征用而补偿不到位已成为引发群体性事件的一个重要诱因。一是补偿标准不统一。铁路征地、高速公路征地、水利建设征地各有各的补偿标准，不同地方的补偿标准也不同，农民意见较大，当地政府又无法解决。二是拖欠征地补偿费问题严重。有的建设单位征地后，以各种理由拖欠农民的征地补偿费，矛盾出现后再来兑现解决，引发了当地农民对国家重大建设工程的抵触情绪。三是一些建设单位征地采取一次性货币安置，但由于被征地农民的就业保障制度尚未建立，医疗和养老保障尚没有得到普及，而绝大多数被征地农民的文化程度和专业技能又不能满足新谋职业的需求，特别是在当前全球经济危机还没有得到根本好转的态势下，造成被征地农民的生产和生活水平有所下降。甚至有部分被征地农民在安置数年后又陷入了生活窘境，要求政府解决其生活困难问题。
　　3．土地权属关系不明或勘界不清引发的问题
　　目前，在我国大多数地区，国有土地和集体土地的权属关系不明确、耕地和草场的勘界不清问题已不普遍，但在黑龙江省、内蒙古自治区以及新疆维吾尔自治区等部分省区这一问题仍然存在．引发的土地纠纷在一定程度上还相当严重。另外，由于管理体制和部门利益关系，耕地、林地和牧草地的
　　确认困难在农村土地管理中越来越突出．引发的矛盾和纠纷屡屡发生。
　　4．农村土地承包经营权流转不规范的问题
　　目前，在部分农村地区，农村土地承包经营权流转不规范的问题在一定程度上还比较突出，主要表现在：①农村土地流转和租赁市场尚未形成，流转信息不畅，缺乏中介，多数乡镇和村还没有将土地流转信息建立一套完整的管理登记备案制度。②农户之间的土地流转基本上只有口头约定，没有书面协议；通过乡村组织的土地流转，即使签有书面合同，但具体条款也不规范，内容过于简单，对双方权利义务及违约责任、有关赔偿措施等缺乏明确的规定，留下了不少纠纷隐患。⑧合同不规范引发的问题较为突出，一些乡村为鼓励农业综合开发，吸引外来人员承包开发宜农荒地时．签定的承包合同表现出主体不符、内容不全、权利和义务不平等等问题；甚至个别乡村－N 导以办户口、分土地等口头承诺为诱惑吸引开发承包，承包合同到期后，承包方以种种理由要求分地或延长承包合同而引起的土地纠纷也屡见不鲜。一些地区还出现了外来开发人员承包地多而乡村农民大量新增人口无承包地的巨大反差，群众对此意见很大。④机动地发包不规范引发的土地问题也相当突出。由于没有统一的机动地管理办法，机动地管理由各乡村自行操作，因而不够规范、不够透明、不够公开的情况时有发生。另外，机动地发包时间长，相对于地价的逐年攀升而当时的发包价格又很低，致使少数人长期受益，群众意见很大，合同又难以解除，引发群众上访事件屡屡发生。
　　三、健全和完善我国农村土地承包经营制度的对策和建议
　　1．严格执行《农村土地承包法》，认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，切实保障农民的土地承包经营权
　　我国《农村土地承包法》明确规定：&国家实行农村土地承包经营制度。国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。&党的十七届三中全会则更加明确地提出&以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，必须毫不动摇地坚持&。这就赋予了农民更加充分而有保障的土地承包经营权，并要求各级政府都要严格执行《农村土地承包法》，切实保障农民的土地承包经营权，建立平等保护农民土地承包经营权的制度。
　　2．稳步推进农村土地产权制度改革，从根本上解决农村土地的所有权问题
　　农村土地实行承包经营后，农民获得了生产经营权，农业和农村经济发生了巨大变化。但是，这种产权制度安排是不完整的，随后的配套改革制度依然表现出农村集体土地产权制度的改革明显滞后。有关法律规定，农村集体所有的土地归所属集体的农民共同所有，即农民是所有者的主体。但在实践中，农民的共同所有权被虚化了，现实中是乡镇、村民委员会和村民小组共享土地所有权，这是造成农民土地承包权益受到严重损害的根本原因。所以，迫切需要稳步推进农村土地产权制度改革，充分明晰土地所有权行使主体，解决农民主体地位虚化问题，构建完善的农户土地承包经营权制度，建立农民土地承包经营权登记制度，从法律层面有效地杜绝各级政府组织以各种理由随意调整农户土地承包经营权，稳定现有的土地承包经营关系。。
　　3．规范土地承包经营权合法有序流转，切实维护农民的合法权益
　　党的十七届三中全会通过的《决定》明确提出，&完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权&在实践中，土地流转不仅仅是一个理论政策问题，更为重要、更为现实的是一个社会经济发展水平问题，农村劳动力能否进行有效转移，农民是否自愿流转，农民是否熟悉法律政策，能否分享土地增值收益，都在不同程度上影响着土地流转的程度和进程。因此，各级政府在推行农村土地政策的过程中不仅要把土地看作是一种生产要素，还要给农民一个长期而稳定的政策预期，要规范土地流转，同时要在坚持土地承包权不变的前提下，使农民除了劳动所得外，还要获得土地的增值收益。
　　4．规范土地承包经营权流转合同，减少农村土地承包纠纷
　　实践中，土地承包经营权流转合同不规范的问题较为突出，因此，应从实际出发，采取有效措施，完善土地承包经营权流转合同，尽可能地减少农村土地承包纠纷。一是主管部门应给参与土地流转的当事人提供通俗易懂的土地承包经营权流转合同规范文本，并指导农户使用规范合同签订土地承包经营权流转合同；二是通过多种方式培i）ll～户，使农户清楚所签合同的权利和义务，完善土地承包经营权流转合同的违约责任制度；三是进一步重视完善农村土地承包纠纷调处机制，加大投入力度，把省、地、县仲裁机构的建设纳入国家计划，提供强有力的土地承包纠纷解决平台，保证农户维护其土地承包经营权的合法权益。
　　参考文献：
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农村土地承包制度的内容摘录（一）
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中国人大网 & 日 &
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& & 1982年至2000年中共中央、国务院文件中有关以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制、承包的期限、承包土地的调整、承包土地的收回、土地使用权的流转和继承方面的内容：&
& & 一、关于以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制&
& & 目前实行的各种责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制，不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。……&
& & 包干到户这种形式，在一些生产队实行以后，经营方式起了变化，基本变为分户经营、自负盈亏；但是，它是建立在土地公有基础上的，农户和集体保持承包关系，由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施，接受国家的计划指导，有一定的公共提留，统一安排烈军属、五保户、困难户的生活，有的还在统一规划下进行农业基本建设。所以它不同于合作社以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分，随着生产力的发展，它将会逐步发展成为更为完善的集体经济。&
& & ――日中共中央批转《全国农村工作会议纪要》&
& & 联产承包责任制的迅速发展，绝不是偶然的。它以农户或小组为承包单位，扩大了农民的自主权，发挥了小规模经营的长处，克服了管理过分集中、劳动“大呼隆”和平均主义的弊病，又继承了以往合作化的积极成果，坚持了土地等基本生产资料的公有制和某些统一经营的职能，使多年来新形成的生产力更好地发挥作用。这种分散经营和统一经营相结合的经营方式具有广泛的适应性，既可适应当前手工劳动为主的状况和农业生产的特点，又能适应农业现代化进程中生产力发展的需要。在这种经营方式下，分户承包的家庭经营只不过是合作经济中的一个经营层次，是一种新型的家庭经济。它和过去小私有的个体经济有着本质的区别，不应混同。因此，凡是群众要求实行这种办法的，都应当积极支持。当然，群众不要求实行这种办法的也不可勉强，应当始终允许多种责任制形式同时并存。&
& & ――日中共中央关于印发《当前经济政策的若干问题》的通知&
& & 由于各地社会经济条件差异较大，统分结合的内容、形式、规模和程度也应有所不同。在集体家底甚薄，生产比较单一，产品主要用于自给的地方，要从最基础的工作做起，切实帮助农户解决生产和流通中的困难，逐步充实合作内容。在经济比较发达，集体企业已有相当基础的地方，要充分利用统一经营、统一分配的条件，加强农业的基本建设和技术改造，适当调整经营规模，促进农工商各业协调发展。&
& & ――日中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署&
& & 乡、村合作组织实行分散经营和统一经营相结合的双层经营体制，农民是满意的，要进一步稳定和完善，绝不搞“归大堆”再走回头路。当前，合作组织主要是做好两件工作，一是为农户提供生产服务，一是加强承包合同的管理。&
& & ――日中发《把农村改革引向深入》&
& & 以家庭经营为主的联产承包责任制，符合目前我国大多数地区农业生产力的发展水平，仍具有旺盛的生命力，应保持稳定并不断完善。要按照中央已经确定的政策，提倡通过联合的形式，建立多层次、多形式的服务体系，做好对农户多方面的服务，促进商品经济的发展。&
& & ――日中共中央、国务院关于夺取明年农业丰收的决定&
& & 在农村改革中，通过实行以家庭联产承包为主的责任制，建立了统分结合的双层经营体制，为集体经济找到了适应生产力水平和发展要求的新的经营形式。这种经营体制，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，一定要作为农村的一项基本制度长期稳定下来，并不断加以完善。稳定是完善的基础，完善不是要改变家庭联产承包，而是要妥善解决实施过程中存在的问题。&
& & ――日中共中央、国务院关于1991年农业和农村工作的通知&
& & 农村改革，必须继续稳定以家庭联产承包为主的责任制，不断完善统分结合的双层经营体制，积极发展社会化服务体系，逐步壮大集体经济实力，引导农民走共同富裕的道路，切不可偏离这一深化农村改革的重点和总方向；……&
& & 把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。把家庭承包这种经营方式引入集体经济，形成统一经营与分散经营相结合的双层经营体制，使农户有了生产经营自主权，又坚持了土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营。这种双层经营体制，在统分结合的具体形式和内容上有很大的灵活性，可以容纳不同水平的生产力，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。这是我国农民在党的领导下的伟大创举，是集体经济的自我完善和发展，绝不是解决温饱问题的权宜之计，一定要长期坚持，不能有任何的犹豫和动摇。&
& & 完善双层经营体制，包括完善家庭承包经营和集体统一经营。家庭承包经营不是“分田单干”，集体统一经营也不是“归大堆”。这两个经营层次相互依存、相互补充、相互促进，忽视任何一个方面，都不利于农村经济的健康发展。随着技术装备水平和生产专业化程度的提高，有些地方对不同生产项目分别采取承包到劳、户、队、场（厂）等专业承包形式，也应注意处理好统与分的关系。林区、牧区、渔区的责任制，要充分考虑地区、民族和产业的特点，从实际出发，进一步加以完善。……&
& & 目前多数地方集体经营层次比较薄弱，要在稳定家庭承包经营的基础上，逐步充实集体统一经营的内容。一家一户办不了、办不好、办起来不合算的事，乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办。要做到集体财产有人管理，各种利益关系有人协调，生产服务、集体资源开发、农业基本建设有人组织。这不仅不会影响家庭经营，而且会给家庭经营注入新的活力，推动全体农户共同发展。……&
& & 逐步壮大集体经济实力，增加集体可以统一支配的财力和物力，是完善双层经营，强化服务功能的物质基础，是增强集体凝聚力，促进共同富裕，巩固农村社会主义阵地的根本途径。壮大集体经济实力，主要靠利用当地资源进行开发性生产，兴办集体企业，增加统一经营收入；同时要搞好土地和其他集体财产的经营管理，按照合同规定收取集体提留或承包金；还可以发展服务事业，合理收取服务费。总之，应从当地实际出发，依靠生产的发展和自身的积累逐步壮大集体经济实力，决不可急于求成，更不能平调农户的财产。&
& & ――日中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定&
& & 以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是农村的一项基本经济制度，必须长期稳定，并不断完善。&
& & ――日中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施&
& & 家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经济制度。家庭承包经营要长期稳定，在此基础上，要充实集体统一经营的内容，逐步壮大集体经济实力，增强服务功能，使集体经济内部统一经营和家庭承包分散经营两个层次都得到发展。壮大集体经济的主要途径是：搞好清理财务工作，把集体资产管理好、利用好；完善各业承包责任制，按照合同合理提取承包金；充分利用本地资源，积极组织开发性生产，兴办经济实体，大力发展乡村工业和第三产业等等……。&
& & ――日中共中央关于加强农村基层组织建设的通知&
& & 坚持实行以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项长期的基本政策。各地要认真按照中央的有关规定，在原有的土地承包期到期后，切实做好延长土地承包期的工作。&
& & ――日中共中央、国务院关于做好1995年农业和农村工作的意见&
& & 以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇。&
& & ――日国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的通知&
& & 稳定和完善党在农村的基本政策，深化农村改革，把农民的积极性引导好、保护好、发挥好。党在农村的各项基本制度，特别是以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，要长期稳定并不断完善。&
& & ――日中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施&
& & 稳定和完善党在农村的基本政策，深化农村改革。以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是我国农村集体经济组织的一项基本制度，也是党在农村的一项基本政策，必须长期保持稳定，并在实践中不断完善。……&
& & 落实延长土地承包期的政策，稳定土地承包关系。中央关于延长土地承包期的政策，是稳定农村双层经营体制的重大举措，要坚决贯彻落实。目前有些地方在进行第二轮土地承包中，没有按照中央的要求把承包期再延长30年，个别地方还以各种名义收回或部分收回农户的承包地，随意多留机动地，大幅度提高土地承包费，甚至提前收取承包费。这些做法不符合中央的政策精神，也不符合群众的意愿，必须坚决纠正。&
& & ――日中共中央、国务院关于1997年农业和农村工作的意见&
& & 加强农业基础地位，强调和优化经济结构。长期稳定以家庭联产承包为主的责任制，完善统分结合的双层经营体制，逐步壮大集体经济实力。&
& & ――日 高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪（十五大报告）&
& & 必须发展公有制为主体的多种所有制经济，探索和完善农村公有制的有效实现形式，使生产关系适应生产力发展要求。实行土地集体所有、家庭承包经营，使用权同所有权分离，建立统分结合的双层经营体制，理顺了农村最基本的生产关系。这是能够极大促进生产力发展的农村集体所有制的有效实现形式。……&
& & 实行家庭承包经营，符合生产关系要适应生产力发展要求的规律，使农户获得充分的经营自主权，能够极大地调动农民的积极性，解放和发展农村生产力；符合农业生产自身的特点，可以使农户根据市场、气候、环境和农作物生长情况及时作出决策，保证生产顺利进行，也有利于农户自主安排剩余劳动力和剩余劳动时间，增加收入。这种经营方式，不仅适应以手工劳动为主的传统农业，也能适应采用先进科学技术和生产手段的现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，必须长期坚持。家庭承包经营是集体经济组织内部的一个经营层次，是双层经营体制的基础，不能把它与集体统一经营割裂开来，对立起来，认为只有统一经营才是集体经济。&
& & ――日中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定 &
& & 二、关于承包的期限&
& & 1、关于家庭土地承包的期限&
& & 延长土地承包期，鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营。&
土地承包期一般应在十五年以上，生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些。&
& & ――日中共中央关于一九八四年农村工作的通知&
& & 为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地的生产率，在原定的耕地承包期到期后，再延长30年不变。&
& & ――日中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施&
& & 延长土地承包期的工作，……发包方与农民签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年。&
& & ――日国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见&
& & 土地承包期延长30年，开发“四荒”的承包期可以更长一些，这是稳定家庭承包经营的重大政策，一定要贯彻落实好。&
& & ――日中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施&
& & 在第一轮土地承包到期后，土地承包期再延长30年，指的是家庭土地承包经营的期限。集体土地实行家庭联产承包制度，是一项长期不变的政策。……&
& & 中央不提倡实行“两田制”。没有实行“两田制”的地方不要再搞，已经实行的必须按中央的土地承包政策认真进行整顿。&
& & 对原来为了平衡农户负担而实行的“动帐不动地”形式的“两田制”，无论是“口粮田”还是“责任田”，承包权都必须到户，并明确30年不变，不能把“责任田”的承包期定得很短，随意进行调整。&
& & ――日中共中央、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知&
& & 各地要严格按照中央的有关政策规定，切实做好延长土地承包期的工作。第一轮承包到期的地方，都要无条件延长30年不变。&
& & ――日中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见&
& & 稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包关系。要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。对于违背政策缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地、提高承包费等错误做法，必须坚决纠正。&
& & ――日中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定&
& & 延长土地承包期的工作已进入收尾阶段，各地要严格按照中央的有关政策，抓好后续完善工作，一定要在1999年全面完成这项工作。承包期一律延长30年，承包合同和土地承包经营权证书全部签发到户。各县（市）要派人逐村检查，坚决纠正随意缩短土地承包期、收回承包地、多留机动地、提高承包费等错误做法。对承包合同、土地承包费的提取和使用、机动地以及土地流转等，要健全制度，实行规范管理。有关立法工作要抓紧进行，确保农村土地承包关系长期稳定。&
& & ――日中共中央、国务院关于做好1999年农业和农村工作的意见&
& & 2、关于“四荒”等土地承包的期限&
& & 开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长。&
& & ――日中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施&
& & 承包、租赁、拍卖“四荒”使用权，最长不超过50年。&
& & ――日国务院办公厅关于治理开发农村 “四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知&
& & 由于“四荒”治理开发投资回收期长，风险大，必须有长期稳定的政策。……&
& & 允许“四荒”使用权一定50年或更长的时间不变。&
& & ――日国务院关于印发全国生态环境建设规划的通知&
& & “四荒”使用权承包、租赁或拍卖的期限最长不得超过50年。&
& & ――日国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知&
& & 三、关于承包土地的调整&
& & 1、关于承包期内“增人不增地、减人不减地”&
& & 为避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”的办法。&
& & ――日中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施&
& & 提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”。“增人不增地、减人不减地”有利稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任制，各地应积极提倡。实行“增人不增地、减人不减地”的地方，要不断开辟新的就业门路，切实解决好新增劳动力的出路问题。&
& & ――日国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见&
& & 2、关于“大稳定、小调整”&
& & 在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着“大稳定，小调整”的原则，经过充分商量，由集体统一调整。&
& && ――日中共中央关于一九八四年农村工作的通知&
& & 要进一步稳定土地承包关系。只要承包户按合同经营，在规定的承包期内不要变动，合同到期后，农户仍可连续承包。已经形成一定规模、实现了集约经营并切实增产的，可以根据承包者的要求，签定更长期的承包合同。&
& & ――日中发《把农村改革引向深入》&
& & 要稳定完善土地承包制。对已经形成的土地承包关系，要保持稳定；只要承包办法基本合理，群众基本满意，就不要变动。地块过于零散不便耕作的，可以按照基本等量等质的原则适当调整。因基建占地、人口变动等确实需要调整的，也要从严掌握。少数确有条件发展农业适度规模经营的地方，根据群众的意愿，可以因地制宜地作适当调整，但决不可不顾条件强行推行。&
& & ――日中共中央、国务院关于1991年农业和农村工作的通知&
& & 延长土地承包期的工作，……要根据不同情况，区别对待，切忌“一刀切”。原土地承包办法基本合理，群众基本满意的，尽量保持承包办法不变，直至延长承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期。&
& & 进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织（原生产队）所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包。如人少地多的组级集体经济组织绝大多数农民愿意在全村范围内进行重新调整的，应由县、乡两级农业承包合同管理机关一起调查核实，并对土地补偿及债权、债务提出切实可行的处理意见，报县级人民政府批准后方可进行。……&
& & 未实行“增人不增地、减人不减地”的地方，也应保持土地承包关系的长期稳定。对于确因人口增加较多，集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户，尽量通过“动帐不动地”的办法解决。也可以按照“大稳定、小调整”的原则，经集体经济组织内部大多数农民同意，适当调整土地。但“小调整”的间隔期最短不得少于5年。&
& & ――日国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见&
& & 土地承包期再延长30年，是在第一轮土地承包的基础上进行的。开展延长土地承包期工作，要使绝大多数农户原有的承包土地保持稳定。不能将原来的承包地打乱重新发包，更不能随意打破原生产队土地所有权的界限，在全村范围内平均承包。&
& & 承包土地“大稳定、小调整”的前提是稳定。“大稳定、小调整”是指在坚持上述原则的前提下，根据实际情况，在个别农户之间小范围调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则：一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户，不能对所有农户进行普遍调整；二是不得利用“小调整”提高承包费，增加农民负担；三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意，并报乡（镇）人民政府和县（市、区）人民政府主管部门审批；四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。……&
& & 今后解决人地关系的矛盾，可按“大稳定、小调整”的原则在农户之间进行个别调整。&
& & ――日中共中央、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知&
& & 3、关于适度规模经营&
& & 少数确实具备条件的地方，在尊重群众意愿的情况下，可以引导农民实行适度规模经营，一进一步提高农业生产率。&
& & ――日中共中央、国务院关于夺取明年农业丰收的决定&
& & 少数二、三产业比较发达，大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入的地方，可以从实际出发，尊重农民的意愿，对承包土地作必要的调整，实行适度的规模经营。&
& & ――日中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施&
& & 少数经济比较发达的地方，本着群众自愿原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率。&
& & ――日中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定&
& & 在沿海经济发达地区，要根据条件和农民的意愿，积极稳妥地发展多种形式的粮田适度规模经营。&
& & ――日中共中央、国务院关于做好1995年农业和农村工作的意见&
& & 在二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入、农业社会化服务体系比较健全的地方，在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取多种形式，适时加以引导，发展农业适度规模经营。&
& & ――日国务院批转农业关于稳定和完善土地承包关系的意见&
& & 发展土地适度规模经营，必须坚持具备条件，并充分尊重农民的意愿。目前，除少数经济发达地区外，大多数地区条件还不成熟，不能不顾条件，用行政手段硬性推行。&
& & ――日中共中央、国务院关于1997年农业和农村工作的意见&
& & 要处理好农户承包经营与发展适度规模经营的关系。人多地少是我们的基本国情，农业劳动力只有大规模转移到二、三产业后，才有可能逐步发展土地的规模经营，而这种条件在现阶段的绝大多数农村还不具备，因此，决不能不顾客观条件和农民意愿，用行政命令的办法强制推行土地规模经营。……适应性广泛而又可行的途径是，在不改变农户承包经营的基础上，通过发展农工贸一体化的产业化经营，来实现农业生产的专业化、社会化，以取得规模效益。……但生产的基础仍然应当是分户承包、家庭经营，集体主要是在土地整治中发挥统一组织、在生产中发挥统一服务的作用。&
& & ――日中共中央、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知&
& & 实行土地适度规模经营必须坚持具备条件和群众自愿，不许强制。对于随意缩短承包期、收回承包地、多留机动地错误做法，要做好工作，切实纠正。&
& & ――日中共中央、国务院关于1998年农业和农村工作的意见&
& & 少数确实具备条件的地方，可以在提高农业集约化程度和群众自愿的基础上，发展多种形式的土地适度规模经营。&
& & ――日中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定&
& & 四、关于承包土地的收回&
& & 社员承包的土地，不准买卖，不准转让，不准出租，不准荒废，否则，集体有权收回；社员无力经营或转营他业时应退还集体。&
& & ――日中共中央批转《全国农村工作会议纪要》& & &
& & 荒芜、弃耕的土地，集体应及时收回。&
& & ――日中共中央关于一九八四年农村工作的通知&
& & 长期从事别的职业，自己不耕种土地的，除已有规定者外，原则上应把承包地交回集体，或经集体同意后转包他人。……&
弃耕荒芜的，要给予经济处罚，直至收回承包地。&
& & ――日中发《把农村改革引向深入》&
& & 严禁耕地撂荒。对于不再从事农业生产、不履行土地承包合同而弃耕的土地，要按规定收回承包权。鼓励采取多种形式进行集约化经营。&
& & ――日中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知&
& & 对[“四荒”使用权]买而不治或买后乱垦者，要收回承包权，并按照合同进行处理。&
& & ――日国务院关于印发全国生态环境建设规划的通知&
& & 对承包后长期没有得到治理的责任山可由集体收回使用权，另行承包、租赁或拍卖，但要重新签订合同并办理林权变更登记手续。&
& & ――日国务院办公厅转发农业部关于当前调整农业生产结构若干意见的通知&
& & 五、关于土地使用权的流转和继承&
& & 1、关于流转的原则&
& & 鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。转包条件可以根据当地情况，由双方商定。在目前实行粮食统购统销制度的条件下，可以允许由转入户为转出户提供一定数量的平价口粮。&
& & 对农民向土地的投资应予合理补偿。可以通过社员民主协商制定一些具体办法，例如给土地定等定级或定等估价，作为土地使用权转移时实行投资补偿的参考。对因掠夺经营而降低地力的，也应规定合理的赔偿办法。&
& & ――日中共中央关于一九八四年农村工作的通知&
& & 承包期间整治土地，增加投资，提高了土地生产率的，土地转包时，集体或新承包户应给予相应补偿；& & & && &
& & ――日中发《把农村改革引向深入》&
& & 在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地的使用权依法有偿转让。&
& & ――日中共中央关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施&
& & 在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。&
& & ――日中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定&
& & 在承包经营权转让时，必须保护实际耕地者的权益，各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。&
& & ――日国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见&
& & 随着劳动力向非农产业转移，要建立土地使用权流转机制，在具备条件的地方发展多种形式的适度规模经营。&
& & ――日中共中央、国务院关于“九五”时期和今年农村工作的主要任务和政策措施&
& & 少数经济发达地区，农民自愿将部分“责任田”的使用权有偿转让或交给集体实行适度规模经营，这属于土地使用权正常流转的范围，应当允许。但必须明确农户对集体土地的承包权利不变，使用权的流转要建立在农民自愿、有偿的基础之上，不得强迫命令和平调。&
& & ――日中共中央、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知&
& & 土地使用权的合理流转，要坚持自愿、有偿的原则依法进行，不得以任何理由强制农户转让。&
& & ――日中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定&
& & 2、关于流转的形式&
& & 在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地改为非耕地。&
& & ――日国务院批转农业关于稳定和完善土地承包关系的意见&
& & [“四荒”使用权]在规定的使用期限内，对于实行承包、租赁和股份合作制方式治理的，可以依法继承、转让或出租；对于购买使用权的，依法享有继承、转让、抵押、参股联营的权利。&
& & ――日国务院办公厅关于治理开发农村 “四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知&
& & “四荒”治理开发成果允许继承转让……。&
& & ――日国务院关于印发全国生态环境建设规划的通知&
& & “四荒”使用权受法律保护，依法享有继承、转让（租）、抵押或参股联营的权利。&
& & ――日国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知&
& & 3、关于流转的程序&
& & 土地经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。&
& & ――日国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见&
& & [“四荒”使用权]在进行转让、抵押、参股联营时，要经农村集体经济组织同意，由乡（镇）级人民政府审核，报县级人民政府批准，依法办理土地使用权变更登记和抵押登记。&
& & ――日国务院办公厅关于治理开发农村 “四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知&
& & 4、关于承包经营权的继承&
& & 保护继承人的合法权益，承包人以个人名义承包的土地（包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等）、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。为保护集体资产和促进生产发展，对技术要求较高的专业性承包项目，如第一顺序继承人（配偶、子女、父母）中只有不满16周岁的子女、或者只有不能辨认或不能完全辨认自己行为的精神病人，集体可收回承包项目，重新公开发包。但死者“个人承包应得的个人收益”，由发包方或接续承包合同者给予合理补偿，其补偿作为遗产，依法继承。&
& & ――日国务院批转农业关于稳定和完善土地承包关系的意见&
& & 5、关于农民转为城镇户口后承包地的处理&
& & ……在小城镇已有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，而且在有了合法固定的住所后居住已满两年的，可以办理城镇常住户口。……&
& & 在小城镇范围内居住的农民，土地已被征用、需要依法安置的，可以办理城镇常住户口。&
& & 经批准在小城镇落户人员的农村承包地和自留地，由其原所在的农村经济组织或者村民委员会收回，凭收回承包地和自留地的证明，办理在小城镇落户手续。&
& & ――日国务院批转公安部小城镇户籍管理制度改革试点方案&
& & 从2OOO年起，凡在县级市市区、县人民政府驻地镇及县以下小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的农民，均可根据本人意愿转为城镇户口，……。&
& & 对进镇落户的农民，可根据本人意愿，保留其承包土地的经营权，也允许依法有偿转让。&
& & ――日中共中央、国务院关于促进小城镇健康发展的若干规定&
& & （注：方括号内的文字为编者所加）&
& & （以上资料由全国人大常委会法制工作委员会提供）&
& & 中国人大网& 日