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我国城市社区民主建设探究
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居委会民主选举机制研究
1、相关定义
1.1、对等网络的基本概念与特点
对等网络(P2P 网络)是一种分布式网络,网络的参与者共享他们所拥有 的一部分硬件资源(处理能力、存储能力、网络连接能力、打印机等),这些共 享资源需要由网络提供服务和内容,能被其他对等节点(Peer)直接访问而无 需经过中间实体。在此网络中的参与者既是资源(服务和内容)提供者(Server), 又是资源(服务和内容)获取者(Client)。此网络中的节点之间形成了在 Internet 网络之上的自组织重叠网络(Overlay Network)[2],提供了各式各样的特性, 比如鲁棒性的全局路由结构、高效的数据搜索、近邻节点的选择、冗余性存储、 持久性、层次化域名、信任和认证、匿名性、巨大的伸缩性和容错性。 P2P 网络具备以下几个特点: 非中心化:网络中的资源和服务分散在所有节点上,信息的传输和服务的 实现都直接在节点之间进行,可以无需中间环节和服务器的介入,避免了可能 的瓶颈。P2P 的非中心化特点,带来了其在可扩展性、健壮性等方面的优势。 可扩展性:在 P2P 网络中,随着用户的加入,不仅服务的要求增加了,系 4 统整体的资源和服务能力也在同步地扩充,始终能较容易地满足用户的需要。 整个体系是全分布的,不存在瓶颈,理论上其可扩展性几乎可以认为是无限的 。 健壮性:P2P 架构天生具有耐攻击、高容错的优点。由于服务是分散在各 个节点之间进行的,部分节点或网络遭到破坏对其他部分的影响很小。P2P 网 络一般在部分节点失效时能够自动调整整体拓扑,保持其他节点的连通性。P2P 网络通常都是以自组织的方式建立起来的,并允许节点自由地加入和离开。P2P 网络还能够根据网络带宽、节点数、负载等变化不断地做自适应的调整。 高性能/价格比:性能优势是 P2P 被广泛关注的一个重要原因。随着硬件技 术的发展,个人计算机的计算能力和存储能力以及网络带宽等性能依照摩尔定 律高速增长。采用 P2P 架构可以有效地利用互联网中散布的大量普通节点,将 计算任务或存储资料分布到所有节点上。利用其中闲置的计算能力或存储空间, 达到高性能计算和海量存储的目的。通过利用网络中的大量空闲资源,可以用 更低的成本提供更高的计算和存储能力。 隐私保护:在 P2P 网络中,由于信息的传输分散在各节点之间进行而无需 经过某个集中环节,用户的隐私信息被窃听和泄漏的可能性大大缩小。此外, 目前解决 Internet 隐私问题主要采用中继转发的技术方法,从而将通信的参与者 隐藏在众多的网络实体之中。在传统的一些匿名通信系统中,实现这一机制依 赖于某些中继服务器节点。而在 P2P 中,所有参与者都可以提供中继转发的功 能,因而大大提高了匿名通讯的灵活性和可靠性,能够为用户提供更好的隐私 保护。 负载均衡:P2P 网络环境下由于每个节点既是服务器又是客户机,减少了 对传统 C/S 结构服务器计算能力、存储能力的要求,同时因为资源分布在多个 节点,更好的实现了整个网络的负载均衡。
1.2、农民选举权平等概念及其历史发展
基本权利,是宪法规范的重要组成分。 选举权作为一项重要的政治权利在实践中占有重要地位。平等权在法律规范上 说,首先是公民依法享有的权利之一;其次平等权是依靠政府予以严格保障和保 护的基本权利;最后平等权要求公民在拥有权利的同时也要严格遵守相对应的义 务。保障选举权和被选举权平等是保障农民选举权平等的两个方面,农民选举权 平等性要求农民作为公民中的一员拥有平等的法律地位。 《一)农民选举权平等法律概念 1.农民选举权平等概念 所谓农民选举权平等,是指在选举中一切选民具有同等的法律地位,其所投 选票具有同等的法律效力的一项有关选举权平等的选举原则。其具体要求表现 为:首先要求农民选民的选举资格平等。即要求农民选民年龄符合法律要求,并 且拥有完整的政治权利,平等的行使选举权和被选举权。其次要求选举中农民代 表名额与选票效力上的平等。每个选民一人一票,选票具有相同的效力。不得有 一人多票以及一票多效的违法现象。再次要求农民代表候选人以及选民具有平等 的法律地位,不能有任何人超越法律之上。这种平等不仅是立法中的平等更是适 用上的平等。而后对于在选举中需要受到保护的选民做出重要的特殊保护规定。 最后要求对选举权被侵害的事实提供救济,这是反向保障农民选民平等选举权的 要求。l 在农民选举权平等中,我们认识到:所有参加选举的主体拥有平等的选举权 利与选举义务;政府作为选举程序的组织者与维护者应当保障每个选民的平等法 律权利与义务,不能偏袒一方或者超越于法律之上;任何所有个人及组织都不得 超越宪法和法律的之上。这是因为,在平等权的产生中,人类认识到,在性别、 年龄、人种、天资以及能力等方面可能存在先天性的差异,所以实现决对平等事 朱应平:《论平等权的宪法保护》,北京大学出版社,2004年版,第48页。 2 首都师范大学硕卜学位论文 农民选举权平等性保障机制研究 实上是不可能的。尽管这样,任何人都具有人格的尊严,在形成自由人格上都具 有平等的权利。 法律的产生经历了从个别调整到规范调整和一般规范性调整再到法的发展过 程。在经历了从习惯法到制定法律的发展形式阶段。可以说私有制和商品经济的 产生是法律产生的根源,而阶级的产生则进一步推动了法律的前进,伴随着社会 的不断发展,法律的传播效力就更加广泛而且深远了。在经历了奴隶制法和封建 制法到后来的资本主义法以及社会主义法,使我们认识到了不同历史类型的法律 制度间的延续和继受。但是同样也认识到了因为法律所代表的阶级性,在不平等 的阶级社会中,社会公民是不会受到平等待遇的。因为统治阶级就是要压榨更多 的劳动力以次获得更多的剩余价值。而辛辛苦苦劳动的人们所换回的劳动成果被 无偿或者剥夺了。另一个方面需要注意的是:无论在特权社会中还是平均主义观 念中,在我国历史悠久的社会中,人们对于我国宪法关于平等权的规范理解在当 今社会条件下具有必要意义。在一定条件下对于超越历史所做出的选择或向往应 在现行社会大环境中予以深层挖掘与理解。当前,中国特色社会主义的法律体系 是以党的领导人民当家作主,依法治国的理念建立起来的,所以在行使过程中体 现出的是以人为本,执法为民,维护公平正义,这是与以往一切剥削阶级的本质 区别。 在宪法和法律的发展进程之中,.民主和人权是作为考察发展进程的衡量标准 之一。他们的基础是平等权的实现状况,所以,平等权的地位和重要性显而易见。 也是公民基本权利的核心内容及表达形式。作为宪法上的一种原理及权利,它必 然要具有规定的形式表达。这种表达最初就反映在许多国家的宪法规范文本中。 例如:英国将"法律面前人人平等"作为一项基本宪法权利。具体包括以下内容: 禁止性别歧视、报酬平等、种族平等和为病人、失业、老人、工伤事故等人提供 保护,不得实施歧视等。在欧美法系中不仅英国如此,美国这个推崇自由民主的 国家也把平等权作为保护人民以及人民利益的最佳途径。它和英国有着相近似的 地方,如对于国籍判定采纳出生主义与血统相结合,以次判断国籍是否为本国公 民。各州有制定法律的权力,但是必须约束这种权力的行使,不得有人超越于法 律之上。当然在平等的环境下政府要更好的保护公民的自由或财产等价值。法国 1789年《人和公民的权利宣言》与1946年宪法和1958年宪法都包含了平等权 首都师范大学硕卜学位论文 农民选举权平等性保障机制研究 的有关内容。《人权宣言》第1条规定,人生而自由、权利平等,是应该如此生 存下去,除非基于公共利益,否则不允许社会上的差别。在选举中,农民坚持平 等性原则有利于保障选举结果的合法性与正当性。 首先,形式平等是实质平等的表现,形式上的不平等一般不会有实质上的平 等。农民在进行选举过程中选民资格平等,选票效力平等,只有这样才能保障选 举的实质平等,进而实现农民选举权平等要求的形式平等与实质平等的统一。 其次,在关于农民选举权的平等性原则中,农民选民的投票效力相同,投票 数量相同,绝对禁止一人多票或者一票多效的违法行为发生。这不仅仅是保障选 民的权利,更是保障选举程序的合法运行。 最后,我国宪法第三十四条规定:"中华人民共和国年满十八周岁的公民,不 分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住 期限,都有选举权和被选举权;但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。"2当然,公 民选举权的平等不是说不允许存在合理的差别。比如,因年龄未满18周岁不能享 有选举权、对被剥夺政治权利者的选举权的限制,就是法律上规定的主要合理差 别。坚持农民选举权平等性原则,还有利于维护弱者的利益。惟有法律实行适当 的合理差别待遇,给予特别的保护刁‘能保障他们的合法权益,实现社会的实质平 等。 综上所述,当前,中国特色社会主义的法律体系是以党的领导人民当家作主, 依法治国的理念建立起来的,所以在行使过程中体现出的是以人为本,执法为民, 维护公平正义,这是与以往一切剥削阶级的本质区别。即不能有人凌驾于宪法和 法律之上。义务的履行是绝对的,每个人按照法律做出的要求相应的履行自己应 该履行的义务,政府对于其履行的监督与对于相对人的保障是同等对待的,这不 仅是在立法司法执法中体现,在法律监督的过程中得到更多的应用。而公民也有 权要求国家平等的对待,而不管他们的年龄、健康状况、财产状况、人格、身份、 种族、民族等。如日本现行宪法中规定:"所有国民在法律上平等,不得因其种 族,信念,性别,社会地位或身份门第而在政治经济或社会的关系上受到歧视。" 任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权国家行政机关、司法机关在适用 法律时,对所有公民的权利平等的保护,对所有公民应当履行的义务要求平等的 中华人民共和国宪法,第34条。 首都师范人学硕_卜学位论文 农民选举权平等性保障机制研究 履行,任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。由此可以看出宪法上的 平等权内涵体现出平等的概括性。公民在触犯法律时,在惩罚上同等对待,不得 因人而异。这就是近代平等观念的要旨,在表述上被定义为"法律面前平等", 其终极意义仍是追求宪法对个人的保障,使其人权形成过程中实现的平等。 2.农民选举权平等的特征 我国宪法和法律赋予农民平等的选举权,任何人不得任意剥夺。政府在选举 过程中更要予以平等保护,帮助农民更好的实现选举权。农民选举权,是指依据 宪法和选举法的规定,农民同公民丫样而享有的选举或被选举产生全国人民代表 大会代表和地方各级人民代表大会代表的权利。所谓农民被选举权,是指农民依 照宪法或者法律规定享有的被选举为国家代表机关或者其他应由选举产生的国 家公职人员。依照法律规范,以下是农民选举权应有之意: 首先,宪法和法律规定农民选举权与被选举权是一项基本权利。选举权与被 选举权是公民最基本的政治权利,是依照法律行使该项权利的组织国家机关的必 要手段。我国宪法明确规定除被剥夺政治权利的人和未成年人,否则一律平等的 享有选举权与被选举权。选举权的普遍性就决定了它的广泛程度。选举权不仅是 一项政治权利它更是公民应尽的任务。公民应该按照自己的一直选举国家代表更 好的治理国家。农民作为社会中的一员,既有权利同时也有义务行使政治权利, 参与国家政治事务管理。 其次,农民选举权与被选举权的主体是农民。农民是一个社会学概念,一般 来说,我国农民是指具有中国国籍,长期在农村一定区域内居住和工作的农民。 这种身份背景给了他们更多的话语权。通常对它的理解主要有以下几种:第一种 是指占有或部分占有生产资料,靠从事农业劳动为生的人。第二种是从现在 人们的认识程度看,现阶段在我国如果给"农民"一词下个定义,那就是 "户口登记在农村并为农业户口的农村人"。但无论务农与否,他与"市 民"之间并无身份等级界限。农民不再是代表身份的象征也不在是职业种 类,他被赋予更多的复合性意义。随着时代的发展,社会的进步,农民这 一概念已经发生了实质性变化。实际今天我们所讲的农民已经与中国历史上的 农民不是一个概念了。我们现在所提的"农民问题"不能过多地从中国历史上的农 首都师范大学f页卜学位论文 农民选举权平等性保障机制研究 民问题相提并论。现在我们所讲的农民,其成分、教育背景、从事行业已经呈现 出复杂化、多样化的特点。在这里农民作为流动人口已经较为广泛的被我们所熟 悉,在这当中,经济差异是导致流动的主要原因,而在这当中同时又出现了很多 问题。在这当中,我们不仅仅要从经济方面考虑解决办法,更要从政治高度予以 正确关注和对待。 再次,农民行使选举权选举全国人大代表和地方各级人大代表。因此,各个 农民既是国家公民能够平等的参加国家和地方组织的选举,依法行使选举权和被 选举权同时又因为农民这一特殊定位又应当在国家政治生活中享有广泛的政治 权利,受到严格的国家和政府的法律保护。这要求农民在参与选举过程中的选举 权和被选举权平等对待,代表名额分配得到平等划分。在某些特殊情况下,根据 法律规定,经过选举委员会同意,可以暂停某些人的选举权和被选举权。 最后,农民选举权包括选举权和被选举权,被选举权是指公民依照宪法或者 法律规定享有的被选举为国家机关代表或者其他应当由选举产生的国家公职人 员的权利。被选举权所受界限一般大于选举权,比如宪法中对于中华人民共和国 主席的选举。农民选举权与被选举权是在国家政治生活中公民行使政治权利的的 基础,国家权力的生成依靠农民选举参与。因此,在行使选举权时,既要保证对 选举权平等的尊重,更要保障对被选举权平等的法律保障。 中国数以亿计的农民在为祖国建设上做出了巨大贡献,在改革开放的今天, 有些他们中的人己经沦为"弱势群体",其经济地位和社会地位日益边缘化。解 决他们贫困问题的关键不是单单靠临时性救济措施就可以改变的,而是要改变不 公平,不公正的社会制度,这也是构建和谐社会的必然要求。在我国关于选举权 的实现既有直接方式又有间接方式,在选举过程中贯彻差额选举等选举程序原 则。关于保障农民选举权平等的法律法规无论在民事方面还是行政和刑事方面我 国的救济比较完善。我国目前实行的选举制度可以追溯到共产党建党初期和第一 次国内革命战争时期南方各省实行的农民协会代表选举制度,所以经过多年的发 展我国的选举制度正在一部部日趋完善。选举权与被选举权是参政权的一种表现 形式,所谓参政权就是参与政治的权利,又被称为政治权利。这项权利是公民管 理国家的基本权利,因此它及其重要的反映出这个国家的民主程度反映各个阶级 地位的象征。它是民主宪政的影射,更是评价民主程度的重要尺度。 首都师范人学硕卜学位论文 农民选举权平等性保障机制旬I二究 3.保障农民选举权平等的作用 首先,有助于充分的反映民意,体现选举的民主性。坚持农民选举权平等性 原则,有利于保证农民真正享有选举权。选举权平等从作为民主问题的重要内容 之一来看,就是人民做主的表现,是民主政治的法律体现。这是因为我国的领导 阶级是工人阶级,我国的国家体制是人民民主专政,我国的国家性质是社会主义 国家。在我国人民民主具有广泛性和真实性,人民是国家的主人,在组织治理国 家中发扬民主集中制不断推进我国基层民主建设。 其次,增加农民选举权的内涵。一个民主程度越发达的国家,其享有的民主 权利就越多,这些权利不仅反映在权利种类还反映在权利主体中。而民主权利的 实现是依靠政府的法律保障才能合理运行。人民可以自己管理国家,人民拥有真 实的广泛的自由民主和人权。从国家的一切权利属于人民的角度来看,我国拥有 广泛的民主主体;从维护国家主权安全和统一稳定的职责看,民主是必要保障; 从社会主义现代化的建设需要看,民主政治一直是国家政府极力推崇的治国方 略。公民依法参与政治生活,管理国家事务,表达意愿的权利和自由是民主社会 给予的基本保证。这正是农民选举权所要达到的终极目标也是民主政治发展的根 本要求。 再次,有助于公民对政府的关注理解,推动决策的实施。选举权和被选举权 是公民的基本民主权利,行使这个权利是公民参与管理国家和社会管理的基础和 标志。公民通过各种渠道采用多种方式参与选举,是进一步推进选举科学化和民 主化的重要环节。政府与公民间沟通增多,使更多政策的实行更加贴近民意,做 到真正的权为民所用。 最后,有利于提高公民参与政治的热情与信心,增加社会责任感。保障人民 享有更多的民主权利是我国发展社会主义民主政治的重要内容。法律保障农民选 举权平等,民主发展使公平正义成为发展的中心与主流。所以在选举制度中充分 发扬民主精神会使整个选举过程以及选举结果得到很好的效果。在选举各个环节 中保障农民选举权平等,使选举制度沿着法制化民主化进程不断发展。 首都师范大学硕」:学位论文 农民选举权‘卜等性保障机制研究 (二)农民选举权平等的历史基础 选举权的平等性原则在立法上的表现是城市选民与农村选民的不平等。随着 选举法的修改,这种不平等正在逐步缩减。随着时代的进步经济的发展,我国选 举法对于农民选举代表比例做出了合理调整,从过去的4:1直至1:1。保障农民 选举权平等性,使城乡按照相同人口选举人大代表是民主政治的发展方向。 从我国选举法的历史发展来看,我国逐步完善选举中城乡人大代表比例分 配。城乡人大代表比例由1/8、1/4直至最后的1/1。这一变化发展是经过历史的发 展刁‘逐步形成的。我国对于城市人口与农村人口的不同规定是基于我国的国家性 质,我国是工人阶级领导的人民民主专政国家,工人以及各个阶级代表生活的城 市中占有相对多数,而农村人口众多的农村地区代表人数占有的份额较城市份额 小。这是为了协调城市中占有政治经济文化地位的城镇人口选举名额分配,这是 人民主权的政治体现,是发展民主政治的必然要求。我国的领导阶级是工人阶级 的社会主义国家,因此,工人阶级起到了基础和领导地位。我国的建立工业化社 会主义国家的目标要求工人阶级在选举代表或者选举构成中占有优势地位,所以 刁‘会造成选举法中表现的城乡人口不同。我国选举法经过不断修改,逐步缩小了 农村与城市代表比例,由原来的4:1直至1:1。随着我国政治、经济、文化的快 速发展,我国的人口比例社会阶级比例也发生较大变化与发展。城市与农村人口 比例也发生较快变化,我国选举法也相随做出修改,我国选举法修改是社会发展 的必然要求,是国家民主化的必然成果,更是民主法制在我国历史进程中的重要 阶段。在修改过程中经历了艰难曲折的过程,回顾几次修改后的选举法比以前相 对有了一定的进步,如对于城乡代表名额的差距逐步缩小,使得城乡代表比例中 的不平等问题一直是重中之重。3 实际上,在选举过程中历届代表大会中农民代表的比例比法定的比例还要 低。据统计,一届全国人大有农民代表63人,占代表总数的5.14%:二届全 国人大有农民代表67人,占代表总数的5.46%:三届全国人大有农民代表209 人,占代表总数的6.87%:四届全国人大有农民代表662人,占代表总数的 22 .996;五届全国人人有农民代表720人,占代表总数的20.59%;六届全国 ,日,星期三。 8 首都师范大学硕_1:学位论文 农民选举权平等性保障机制记I二究 人大有农民代表348人,占代表总数的1 1.7%;七届全国人大农民代表与工人 代表合占代表总数的23%:八届全国人大有农民代表280人,占代表总数的9.4 %:九届全国人大有农民代表240人,占代表总数的8%:十届全围人大有农民 代表与工人代表共551名,占代表总数的18.46%。4农民选举权是一种扩大了 的农民直接参与管理社会事务的权利,是农民利益的集中反映与外化。农民选举 权行使是"人民当家作主"理论的实践,是民主国家中公民拥有的参与社会公共 权力的基本权利的实现,是立基于民主体制的延伸和拓展。5 农民选举权是宪法规定的人民参加管理国家事务,选举产生代议机关代表和 国家机关公职人员的基本权利,是国家代议机关的选举和国家公职人员的选举。 6选举是公民按照法定原则、程序和方式选择代表和国家机关公职人员的活动。 选举制度则是一国通过法律规定的关于选举国家代议机关代表与国家公职人员 的原则程序与方法等各项制度的总称。一方面,从选举权在整个宪法体系中所居 地位来看,它的存在是为了更好的保障自由权,人身权及社会经济权利等,更加 具有保障手段的作用。选举是现代民主的主要机制,虽然选举不是民主的全部, 但它始终是代议制民主制度中最基本关键的制度形式。它大多包含了我们通常所 说的民主权利,所以它的性质也属于民主范畴。选举是现代法治国家公民政治参 与的主要形式。宪法和法律是民主事实法律化的基本形式。法律与民主之间有时 也会出现冲突,民主可能存在的非理性行为需要通过宪法和法律予以纠正或解 决。比如违反宪法审查往往是针对民意代表机关的法律进行审查,而民意代表机 关是民主产生的,但是违反宪法审查并不是反对民主。当然这里行使权利的主体 只能是人民,主权在民是人民行使权利的依据,也是法治社会实现的基本方式途 径。正因为法律是调整人的行为的社会规范,它需要由有公共权力的机构制定或 者认可从而形成特定形式的社会规范。因此,在由一部分人代表人民选举出来进 一步行使权力治理国家。当被选举人当选后,他所拥有的并非是无限制的权力, 而且当他做出失职或者是不作为的行为时,选民有权对其进行罢免。被选举人只 有依法正当行使选民所赋予的权利时,才能保障国家政治运行的稳定,才能真正 的实现权是民所生,进而达到权为民所用。 4邹通祥:《中国近代资产阶级选举制度简述》,《人大研究》,1997年第7期,第9页。 5王浦幼:((政治学基础》,北京大学出版社,1995年版,第104页。 6熊慈光:《浅析宪法中的公民权》,河南师范人学学报,2005年第3期。 9 首都师范人学硕卜学位论文 农民选举权,}元等性保障机制研究
1.3、村民选举权的概念
义 我国目前主要存在三种类型的选举,一是各级人民代表大会的选举,即在县级及以 下实行由选民选举人大代表的直接选举制度,在县级以上实行由下级人大代表选举上级 人大代表的间接选举制度;第二种类型的选举是指人大代表选举产生一定的国家机关工 作人员的选举制度。以上两种类型的选举或者就是公民选举,或者是基于公民选举,都 是具有中华人民共和国国籍的自然人,基于其中国公民的身份而取得的选举权进行的, 这种选举权的权利主体主要包括农民、工人、知识分子、解放军等。也就是说,凡具有 中国国籍、年满十八周岁、享有政治权利的自然人均是或有可能成为其权利主体。我们 将这两种选举权合称为"公民选举权"。第三种类型的选举是指由基层群众选举产生基 层群众性自治组织的选举制度。在城市是指由居民根据居委会组织法直接选举产生居民 委员会,在农村是指由村民根据村委会组织法选举产生村民委员会。村委会选举是村民 基于其农村村民身份而取得选举权进行的,其选举权权利主体只能是村民,除此以外的 任何人均不构成此类选举权的权利主体。因这种选举权所具有的特定村民人身属性,我 们将其称为"村民选举权",以使其区别于"公民选举权"。1 但目前,"村民选举权"并未被权威宪法学教材纳入其研究范围。周叶中教授主编 的教育部系列教材《宪法》认为:"选举权是指公民依法享有的选举代议机关代表和国 家公职人员的权利。"2许崇德主编的中国人民大学系列教材《宪法》中将选举权分为 狭义的选举权和广义的选举权,狭义的选举权和被选举权指的是有关国家权力机关公职 人员的选举及各级人大代表的选举;而广义的选举权与被选举权则指的是人们为实现任 何国家机关、公共团体乃至私人组织所必需的各种选举中的选举权与被选举权,其中, 狭义的选举权与被选举权尤为当今宪法学所关注。3从上述两书对"选举权"界定可以 看出,目前的宪法学界关注较多的还是"公民选举权",即代议机关的选举和国家公职 1 唐鸣:《村委会选举法律问题研究》,北京:中国社会科学出版社,2004 年版,第 88 页。 2 周叶中:《宪法》,北京:高等教育出版社,北京大学出版社,2001 年版,第 262 页。 3 许崇德:《宪法》,中国人民大学出版社,1999 年版,第 159 页。 3 人员的选举,而对"村民选举权"予以明显排斥,缺乏应有的关注。笔者认为,自 1982 年农村村民自治制度和村民委员会选举被写进宪法之后,农村村民自治中的村委会选举 制度已成为我国选举制度的有机组成部分,村民选举权也成为宪法规定的村民政治权利 中最重要的一种。村民选举权与公民选举权也存在较大的差别,其差别具体体现在:第 一,村民选举权与公民选举权的主体不同。村民选举权的权利主体仅限于农村中经村民 选举委员会确认的具有选民资格的村民。而公民选举权的权利主体范围则较为广泛,凡 年满 18 周岁未被剥夺政治权利的中华人民共和国公民都可以成为权利主体。二,二者 的性质不同。村民选举权在性质上属于村民自治权中的一种,是宪法赋予村民的一种参 与社会事务管理的权利。而公民选举权则不是一种自治权,而是"宪法规定的人们参与 国家事务的一项基本权利,公民通过行使选举权在一定意义上实现了对国家权力的参 与。"4因此其与具有自治权性质的"村民选举权"有较大区别。三,村民选举权和公 民选举权具有不同的行使方式。选民通过直接选举村委会成员,来实现自己所享有的村 民选举权,而公民选举权的实现有直接方式和间接方式两种,即在县级及以下实行由选 民直接选举人大代表的直接选举制度,在县级以上实行由下级人民代表选举上级人民代 表的间接选举制度。第四,村民选举权和公民选举权的救济方式不同,目前对村民选举 权的救济仅在《村民委员会组织法》第十五条有规定,"以威胁、贿赂、伪造选票等不 正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、 民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及 其有关主关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选 票等不正当手段当选的,其当选无效。"在相关的法律法规中仅此一个条文直接涉及对 村民选举权的救济,但对公民选举权的救济则相对较为完备,如民事诉讼中的选民资格 案件、刑法中的破坏选举罪等都是为了保障公民的选举权而设置的。 通过以上对村民选举权与公民选举权的比较和分析,我们可以总结出村民选举权利 具有以下几个方面的含义:一、根据我国《宪法》和《村民委员会组织法》的规定,村 民选举权是一项法律权利。5村民选举权是一项法律权利也就意味着村民选举权受法律 的严格保护,当其受侵害时,法律应提供及时有效的救济。第二,村民是村民选举权利 4 马岭:"选举权的性质解析",《法商研究》,2005 年第 2 期,第 50 页。 5 《宪法》第 111 条规定:"城市和农村按照居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众自治组织"。 《村民委员会组织法》第 11 条规定:"村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。"第 12 条规定:"年 满 18 周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选 举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。" 4 唯一的主体。村民不同于农民,农民是一个社会学概念,而村民是一个法律概念。在我 国,村民是指具有中国国籍,长期在农村一定区域居住和工作的农民,一般从土地所有 关系和居住关系来判断一个人是否为本村村民,但在实践中,各地做法也不尽相同,如 有的地方以户籍关系为标准,有的地方以实际居住关系为标准等。第三,村民委员会的 成员是村民行使其村民选举权选举的对象。我国在农村实行村民自治,这是社会主义民 主制度在广大农村的具体体现,实践证明这也是符合我国国情的乡村治理机制。村民委 员会是在村民自治过程中最重要的村民自治组织,在村民自治中起关键作用,我国《村 民委员会组织法》第 2 条也规定:"村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务 的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。"由此也可 以看出,村民委员会是村民自治过程中最重要的自治组织。因其他组织与村民委员会不 是同一性质的单位,本文暂且认为村民选举产生其他组织的行为不是村民选举权行使的 结果。综上所述,我们可以对村民选举权利给出如下定义:村民选举权是村民依法享有 的选举村民委员会及其成员的权利,是我国法律保护的一项村民所享有的特别权利,是 村民参与村务管理、实现村民自治的根本权利。 (二)村民选举权的性质和特征 根据宪法第 111 条的规定,城市和农村按居民居住地区设立居民委员会或村民委员 会,居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。《村委会组织法》第 2 条:"村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织,实行民 主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业, 调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。" 村民选举权除具有选举权的一般特征外,还具有自身独特的特征。 1.村民选举权是一种社会性政治权利 村民通过选举村民委员会成员来实现其在社会领域内参与社会事务管理的政治权 利,由此可见,村民选举权是社会性政治权利中的一种。现代国家发展的趋势是分化国 家的权力,培育社会团体参与政治管理及自治的土壤。"以权力制约权力是权力之间的 制约,是现代社会的一种政治架构;以社会制约权力是从外部对权力的制约,是现代社 5 会的一种社会架构。政治架构只有建立在社会架构的基础之上并与之相一致,才可能是 牢靠和稳固的。"6在计划经济时代,我国的国家权力渗透到社会的各个领域,社会成 员参与管理社会事务的机会少之又少。但随着我国的改革开放及市场经济的建立,国家 的职能也开始发生转化,国家开始从一些宜于实行自治的领域退出,村民自治制度的设 置及村民自治组织的出现既是这一趋势的体现。"村民委员会的设立便是人民对社会事 务参与和管理的具体化,是从国家形态的民主向非国家形态的民主扩张的成果之一。" 7这样,村民不仅可以通过选举人民代表间接行使对国家事务的参与和管理,也可以通 过对村民自治组织的选举来直接行使其对所在集体公共事务参与和管理的权利。李普赛 特认为:"一个复杂社会中的民主,可以定义为一种政治系统,该系统为定期更换政府 官员提供合乎宪法的机会;也可以定义为一种社会机制,该机制允许尽可能多的人在政 治竞争者中作出选择,以影响重大决策。"8从这段话可以看出,民主的外延分别从国 家和社会两个领域衍生出来,从国家方面衍生出政治系统内的民主,从社会领域衍生出 社会机制方面的民主。因此,与民主相关的政治权利也包括国家领域内的政治权利和社 会领域内的政治权利两个方面。而"选举构成了真正市民社会的最重要的政治利益。" 9根据以上分析可知,村民选举权利主要是作为集体成员的村民参与本村社会事务管理 的权利,而选举权本身又具有政治属性,因此村民选举权属于村民在社会领域内的政治 权利,即社会性政治权利。 2.村民选举权是一种自治性权利 根据《村民委员会组织法》第 2 条及第 11 条的规定可以看出,村委会是村民实行 自治的组织,由村民通过民主选举产生,村民选举权是村民自治权当中最重要的内容, 也是村民实现自治的基础性权利。10此项规定不仅为基层民主的实施提供了法律依据也 为村民当家做主及参与本村的村民自治提供了坚实的法律基础。这也是村民选举权利的 自治性在法律上的体现。村民选举权的自治性贯穿于村民委员会选举的始末,即从选举 主持机关的产生到在组织机关主持下进行的具体的选举程序以及在选举过程中出现的 6 王新生:《市民社会论》,广西人民出版社,2003 年版,第 262 页。 7 肖蔚云:《论宪法》,北京大学出版社,1995 年版,第 104 页。 8 [美]西摩.马丁李普赛特著,张绍宗译:《政治人:政治的社会基础》,上海人民出版社 1997 年版,第 24 页。 9 《马克思恩格斯全集》第 1 卷,人民出版社,1957 年版,第 396 页。 10 《村民委员会组织法》第 2 条规定:"村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。"第 11 条规定"村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选 举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。" 6 相关纠纷的解决。村民委员会选举的组织机关是村民选举委员会,村民选举委员会的产 生主要是由村民会议、村民代表会议或村民小组会议从村民中选举产生,而不能由乡镇 政府任命或由原村委会成员协商产生。村民选举委员会的产生及正式候选人的提名和推 选过程以及选举中选民对候选人的投票,包括村民对由选举产生的村委会成员的罢免, 都体现了村民选举权的自治性特征。选举争议处理的自治性主要体现在在村委会选举过 程中出现的选举纠纷及争议需在村民自治体内部进行解决。如在选举过程中出现的村民 对村民选举委员会公布的选民名单不服的,需向村民选举委员会提出申诉,由村民选举 委员会作出决定。通过以上分析可以看出,村民选举权是具有自治性的权利。 3.村民选举权是一种经济性权利 托克维尔在《论美国的民主》中对新英格兰的乡镇精神的民主性质给予了很高的评 价。他认为这种精神之所以能受到人民普遍的接受和欢迎是因为"乡镇,即日常生活关 系的中心,才是人们的求名思想、获致实利的需要、掌权和求荣的爱好之所在"。11由 此可以看出,实际的经济利益是人们爱好乡镇,关心、参与管理乡镇事务的动力的真正 来源。村民委员会是村民自治体内最重要的自治组织,村民委员会的成立不仅承担了村 庄内部公共权力机关的职能,也承担了集体经济组织的功能,负责集体经济组织公共财 产的经营及管理。因此,村民通过行使选举权选举村委会成员,既是村民参与村庄公共 事务管理的社会性政治权利的体现,也是村民与村民委员会经济利益关系的反映。所以, 村民选举权也是一种经济性的权利。 (三)村民选举权的内容 村民选举权利的内容是研究村民选举权利内涵不可或缺的一部分。权利总是有其具 体内容的,如生命权、财产权、使用权等。村民选举权利贯穿于村民委员会选举的全过 程,因此以村民委员会选举的程序为视角,村民选举权利具体包括:确认权、提名权、 知情权、投票权、选举参与权与选举监督权、选举救济权。 11 [美]托克维尔:《论美国的民主》,商务印书馆,1991 年版,第 75 页。 7 1.确认权 村民选举权实现的首要程序就是要对其进行确认,这也是村民选举权行使的首要前 提。在实践中,对村民选举权进行确认的最常见的形式是进行选民登记。所谓选民登记, 是指"以选民名册或名单的形式将享有选举权的村民登记入册并公布。"12选民登记一 般是由负责选举工作的村民选举委员会组织进行,主要内容是审查和确认村民是否享有 选举权,对享有选举权的村民进行登记造册,凡是登记在册的村民即可依法参加村委会 的选举。对享有选举权的村民进行登记是村民选举权的题中应有之义,也是村民委员会 选举的重要环节。在我国对村民选举权的确认虽没有像公民选举权那样直接在法律的规 定中有对其直接的救济,但在实践中大多数省级村委会选举法规及村庄内部的村规民约 都有对村民选举过程中资格确认的救济,即如对选民资格有异议的,可以向村民选举委 员会申诉等。 2.提名权 提名权,也称之为推荐权,在村民委员会选举过程中,候选人的提名或推荐是不可 或缺的一个程序,它是选举权中推荐权的表现。村委会组织法第 14 条规定:"选举村 民委员会,由本村有选举权的村民直接提名候选人。"在村委会选举实践中的"海选" 模式,就属于由村民一人一票直接提名候选人。 3.知情权 在村民委员会的选举过程中,村民具有知悉相关选举信息的权利,需要了解相关的 选举信息,以便做出更好的选择,更好的行使其享有的村民选举权。这也要求村民选举 委员会应增加其选举工作的透明度,让村民充分了解选举工作的进行情况,包括相关法 律法规和选举办法的宣传介绍、公开选举程序、公布选民名单和候选人名单,实行竞争 性选举以让村民充分了解候选人等,我国的村委会组织法及各省级村委会选举法规对村 委会选举中应公开的事项均做出了规定。 4.投票权 投票权在村民委员会的选举中是最重要也是最具实质意义的一环,投票权具体包括 12 唐鸣:《村委会选举法律问题研究》,北京:中国社会科学出版社,2004 年版。 8 两项内容:一是选民在知悉候选人情况的基础上的选择权;二是具体的选举投票权。选 择权是村民进行投票的前提,村民在投票选举候选人之前需有对其作出的选择具有独立 判断的权利,如村民对自己是否将投票选举某位候选人以及是否放弃此次投票等都有自 己独立的判断,而不受他人意志的干预。选举投票权是在选举过程中选民自由地表达其 意思的权利。如其可以将选票投给某甲也可以将选票投给候选人中的其他人,也可以直 接放弃投票权,即投弃权票。投票权对自由、公正的民主选举的实现起着至关重要的作 用。因而在选举过程中,法律应规定政府及相应的选举组织机关承担以下责任,以确保 民主选举的顺利进行:一是要采取必要措施确保公民在无恐惧或不受威胁的情况下自由 地投票;二是要维护投票的保密性、安全性;三要维护整个投票、计票过程的公正性。 根据《村民委员会组织法》及一些地方性村委会选举法规的规定,村民在行使投票权时 即可做出肯定的意思表示即投赞成票,可以投票选举候选人当中符合自己意愿的任何 人,也可做出否定的意思表示即投反对票,还可做出选择的意思表示即另选候选人之外 的其他村民,甚至可以做出不行使投票权的意思表达即投弃权票。 5.选举参与权与选举监督权 在村民委员会选举过程中,村民有权参与选举过程中的各项活动并对选举过程进行 监督,村民选举权利贯彻村民选举的整个过程,选举监督也贯穿村民选举程序的各个环 节。选举参与权和选举监督权通过选举的程序性规定得到落实。选举监督在保障村民选 举工作的正常进行及选举结果的合法、公正方面起很大作用。选民是选举监督的主体之 一,选民有权依法对竞选行为、村民选举委员会工作人员的行为以及投票、计票等过程 进行监督。 6.选举救济权 当村民合法的选举权受到侵害或未得到正确行使即选举权行使的结果不符合选民 的真实意愿,作为选举权利主体的村民可通过相关途径对其选举权进行救济。这是其选 举权的一种延伸。在实践中存在的救济形式主要有通过村民选举委员会调解救济,以及 基层乡镇政府和党委的调解救济等。《村民委员会组织法》对选举权的救济问题做了原 则性的规定,大多地方性选举法规及村内的村规民约也对选举权的救济问题有所涉及, 这也是有权利必有救济原则在具体实践中的真实体现。《村委会组织法》第 16 条规定: 9 "本村五分之一以上有选举权的村民联名,可以要求罢免村委会成员。"本文也将在救 济途径的建构部分谈到罢免权作为村民救济其权利的途径有其重要的意义。
1.4、政治学家们对民主的定义
现代美国政治学家罗伯特 达尔认为,"民主是所有成年公民都可以广泛分享参与决 策机会的政治体系。" [7] 奥地利学者熊彼特把民主视为"某些人通过获取人民选票而得到 做出决定的权力。" [8] 俞可平认为:"民主既是一种实体,也是一种程序。" [9] 民主是这 样一种政治状态,在这种政治状态中个人的权利得到了最充分的保障。在民主政治中,政 府把政治体中的全体成员都当作单独的个人,并给这些个人以同样的平等和尊重。或者说, 民主政治的实质是保证个人自由的实现,使人民群众当家作主,或"自我做主"。从程序 的意义上说,所谓民主政治,也就是全体公民广泛分享参与决策的机会,就是对政府权力 的制约和对政府决策过程的控制。还有的学者认为,民主是由一系列的观念、制度、行为 过程、程序规则、基本原则及人民普遍遵守规则的行为习惯构成的一个完整的系统。 [10] 随着政治理论和实践的发展,民主的含义有了极大地拓展。但是,由于不同时代的人 以及同一时代的不同人对"民主"都有着不同的解释,使得"民主"的实践千姿百态、千 变万化,"民主"的理论百花齐放、百家争鸣。正如俞可平教授所言,"政治哲学中最古 老而又最新颖的话题无疑是民主,谈论最多分歧最大的话题无疑也是民主,最令人神往而 又最使人迷惑的话题无疑还是民主。" [11] 国内外众多专家学者对于民主内涵的理解可谓众 说纷纭,本文中所涉及的杭州市推进城市民主建设的"民主"不仅仅是一种政治制度,还 是百姓的一种生活方式,是切切实实让百姓参与其中的民主。
1.5、民主立法机制的概念界定
二字始终扮演着十分重要的角色,尤其在近代, "民主"俨然成为一种价值判断纵横在东西方社会的上层建筑中,成为政体是否合法、 公民权利是否得到充分保障的重要标准。历经不同的历史时期、不同的政治制度和不同 的社会形态,"民主"都以自己与时俱进的姿态指引或顺应着社会的发展。在我国,民 主的发展更是历经了"五四运动"、"临时约法"、"民主革命"、"政治协商"及"宪 法制定"等为标签的坎坷与波折、苦难与抉择、流血与牺牲的阶段,承载着中华民族伟 大复兴的历史分量。当下,十八大的顺利召开更是将"民主政治"的讨论从幕后推向台 前,"民主"俨然己成为人们对于政治制度与社会生活的基本要求。据人民网报道,"民 主政治"一词,以 61317 的高票当选人民网"十八大召开你最关注和最期待的问题"民 意调查中最关注的问题之首。"立法"是维护公民权利的最根本也是最重要的方式,"民 主"与"立法"的结合是社会管理创新的客观需要,更是公民权利意识唤醒的必然结果。 与此同时,如何在探讨民主立法合法性的大背景下,研究使之形成系统的运行"机制", 是法学界必须面临的又一课题。全面探讨民主立法机制的首要任务,显然有必要对"民 主"、"立法"与"机制"等概念分别加以诠释。 一、"民主"的内涵释义 民主,顾名思义就是用人民自己的主张来进行统治,亦或称之为民治。达尔在《论 民主》中认为,民主一词来源于 demos(人民)同 kratos(统治)的组合。而这一词汇因结 合了希腊与雅典的双重词意,故要么是希腊人创造了这个词汇,要么是雅典人创造了这 个词汇。①孟德斯鸠将民主、政治与国家结合起来考虑,认为只有人民享有国家至高无 上的权力的时候,那便是真正意义上的民主。②科恩则将民主与社会管理放在一起考量, 从务实的角度认为民主是一种社会的管理方式。在这种管理方式下,倡导民众参与到社 会决策中来。③对民主概念和内涵的理解,因不同时期、不同民族、不同文化而有所不 同。但在与人民意志联系这一点上,各类民主理论则总是殊途同归的,二者的关系可以 抽象为"立法对民意的尊重"和"民意对于立法及其背后政治制度的影响",这里仅就 几对具有代表性的民主概念加以介绍。 (一)直接民主与间接民主 直接民主理论认为国家所有政策、法律、法规的制定,均需要生活在这一国家的每 一个合法公民通过全体投票等方式来决定,强调公民的直接参与性。西方国家中,只有 3 瑞士一般运用全民投票的方式决定国内管理事务。直接民主理论虽然能够在最大程度上 保护公民个体的权利,但在实践中,需要消耗非常庞大的人力与物力资源,使得社会的 管理运行缺乏效率,最终由公民承担不利后果。 间接民主理论通常又被称为代议制民主理论,其认为公民可以通过选举的方式推选 出自己信任的代表,由这些代表代替自己来表达主张、讨论议题、代为决策,行使自己 管理国家的权利。由此可见,代议制民主的基础是选举制,西方国家一般采用议会的形 式,我国则实行人民代表大会制度。 此外,我们应当注意,直接民主与间接民主其实是可以并行不悖的,二者均是民主 国家走向文明的具体方式。随着社会的发展,实行间接民主的国家往往为了吸纳民意, 广集民智,迎合公民的政治参与热情,不断扩大直接民主的范围,以此提高民主的效率 与质量。 (二)参与民主 参与民主是在对代议制民主的质疑中产生并发展起来的。一方面,参与民主理论认 为,民主的精髓在于公民的直接参与,而代议制民主恰恰远离了这一民主的本质。公民 无法保证"代议精英"永远不做出背离自己的错误之举,唯一解决的途径只有"自己决 定自己的未来"。这一理论主张打破了"代议精英"的议会垄断,使民主回归本源。另 一方面,参与式民主在形式上壮大了直接民主的规模,拥有民主政治的本质属性,有力 的回应了民主直接化的要求,精英民主亦向大众民主方向不断发展。 (三)协商民主 单纯从字面上来看,"协"即协作、协助、协调;"商"即商量、商榷、商讨。协 商民主强调民主必须建立在协商基础之上。同时,协商民主视角下的"协商"必须具备 平等性、公开性和责任性等特点。换句话说,协商民主理论是以合作、协作为最终目的 的商谈与讨论,而非表面意义上的利益纷争与对抗。 协商民主理论者认为,自由民主在竞争与博弈上过于极端,客观上很难亦或根本无 法达成共识。参与民主又以整体利益为基础,掩盖了个体的差异,实际上是不尊重人权 的表现。为了保护个体利益,必须存在政治参与的平台;为了确保政治参与,必须给予 个体充分的私权自由。因此,协商民主理论创始者哈贝马斯认为,为缓和主观权利与客 观法的博弈,借此畅通个体利益与公共自主的沟通渠道,仅能依靠于理性交往上的商谈 与妥协才能在平等协商的个体之间达成一致,实现个体的自我立法。代议制民主的根基 在于"选举",自由民主的根基在于"社会"。协商民主则是在对前两者的继承与发展 上产生的。协商民主超越了自由主义与共和主义的局限,实现了个人人权与人民主权之 间的良性互动① 4 二、立法的内涵与外延 (一)立法的内涵 立法是一种宣布国家意志的活动。在这一活动中,社会各主体的权利与权力被规范 性的分配,义务与责任得到权威性的明确,主体自由的范围与限度同样得到法定性的界 定。谢振民的《中华民国立法史》一书,对中国古代"立法"一词的运用做了比较细致 的分析。在古代西方,立法问题更是众多哲学家们讨论的焦点话题,立法一词仅在亚里 士多德《政治学》一书中就出现了几百次。但遗憾的是,东西方均未对"立法"的内涵 进行规范,直到立法学成为一门独立科学。 学者对立法主、客体范畴思考方式的不同,致使其人为的将立法划分为广义、狭义 及介乎二者之间的概念,具体说来包括以下几个观点:广义说,立法的主体是指一切国 家机关,即从中央到地方的各级国家机构,依据法定权限和程序,制定、修改和废止各 种不同的规范性文件的活动;狭义说,立法主体仅仅是指国家最高权力机关及其常设机 关,其他同上;回避说,立法主体是指一切"有权主体",其他同上;模糊界定说,立 法是指从中央到地方享有立法权的国家机关,其他同上。 上述学说对立法的定义,在目前的历史范畴上是正确的,但又稍有不严谨的地方。 因为如果将视角放到更为广阔的奴隶制、封建制或法西斯专政年代,那么上述学说中共 同指向的"国家机关"、"法定权限和程序"等特征就不那么经得起推敲了。因此,笔 者认为给立法下定义应当抓住立法这一特殊词汇所具有的普遍特征,也即是立法的内 涵,方能避开时间、空间上的漏洞。所谓立法的内涵,即指那些使立法这一特定概念区 别于其他任何概念的基本属性。具体可以包括以下几个方面: 1.立法是由特定主体进行的活动。这里所说的特定主体,一般是指国家的政权机关。 政权机关依据职权、级别和区域的不同,其所享有的权力范围也当然不同。承担立法职 能的政权机关就是我们所说的有立法权的立法机关,也只有国家的立法机关才能立法。 至于哪些机关承担立法职能,还要根据政权形式、立法习惯和其他文化传统而具体分析。 2.立法是依据一定职权进行的活动。如前所述,不同层阶的立法机关享有不同的立 法权限。立法权限的大小决定着立法机关所立之法的适用范围,全国或联邦立法适用于 整个国家,地方或州立法则仅适用于特定的管辖区域。立法权是国家权力中最为重要的 权力之一,因此立法者制定法律必须严格按照权限进行。任何越权立法或不作为的立法, 都将给国家管理和人民生活带来混乱,甚至灾难。 3.立法是依据一定程序进行的活动。立法遵循一定的程序,这是为了保证立法的科 学与权威,同时也只有为立法设定一个恒定的程序,才能让立法者有章可循,提高立法 效率。每个国家的立法机关都会根据本国特定的国情来制定本国的立法程序。大体上来 说,立法程序无外乎要经过项目立项、法案起草、公开审议、表决通过等几个步骤。 4.立法是运用一定技术进行的活动。前面提到过,对立法含义的研究是从立法学成 为一门独立科学而开始的。立法是一门科学,立法过程不是简单的讨价还价,而是承载 着诸多智慧的技术手段。立法技术是立法学研究的又一特定领域,对立法技术的重视是 为了使立法过程更加具备效率性与科学性,为立法效果的实现提供最佳途径。 5 5.立法是制定、认可、修改、补充和废止法的活动。顾名思义,立法活动的直接目 的就是法的创制与修订。每个国家的立法都拥有一套完备的体系,而这个体系则是由制 定法、认可法、修改法、补充法和废止法等一些活动所组成的。 如此我们即可以给出立法的定义:立法是由特定主体,依据一定职权和程序,运用 一定技术,制定、认可、修改、补充和废止法这种特定的社会规范的活动。 (二)立法的外延 对事物的认识,通常需要历经事物的纷繁表象后,才能挖掘出事物的本质。相反, 认为先探讨内涵,再关注外延的做法只会是南辕北辙。因此,在全面揭示立法的基本特 征之前,有必要对立法的外延进行总结与探讨。 1.立法是历史的范畴 包括两方面含义:一是指立法既非与生俱来,亦非永恒存续,而仅是人类社会发展 到一定历史阶段的产物。二是指立法形成后,便会随着社会更迭不断前进,并在每一特 定区间展现出自己阶段性的特色。研究立法的含义,一定要注意把握立法的历史范畴, 关注人类社会整个发展历程中的立法现象,并能够以发展的眼光看待立法,如此才不至 于管中窥豹,贻笑大方。 2.立法是国情的产物 立法的历史范畴是从时间的纵向角度研究立法,立法的国情属性则是从空间角度研 究立法。立法归根结底是在国情的孵化下滋生的,不同国情的国家显然在立法的渊源、 创制与程序方面均会有所不同。因此,即便在同一历史范畴,不同国情下的立法也会风 格迥异。明晰了立法是国情的孵化品,我们就不会只执拗于某一国家的立法,从而打开 研究各种不同情境的国情立法之门,通过归纳推理的思维逻辑,找寻出立法在不同国情 下的共同属性,为进一步揭示立法的根本含义提供依据。 3.立法的种类具有多样化 立法的外延问题还包括立法的种类问题,立法的种类是多样的。从立法的效力等级 和效力范围来看,有国家立法、中央立法、地方立法之分;从立法的内容看,有刑事立 法、民事立法、行政立法、经济立法以及其他以一定社会关系为调整对象的立法之分; 从立法的方式看,有制定法、认可法、修改法、补充法和废止法之分。 三、民主立法机制解析 (一)民主立法 民主立法是"民主"与"立法"两含义的结合,因学者研究视角的不同,对民主立 法的含义认识,目前并不统一。一部分学者认为民主立法应从立法的内容与形式两个方 面加以阐释。万其刚认为,民主立法不仅指立法内容要民主,同时立法程序也要求民主; 郭道晖认为,民主立法表现在两个方面:一是实体民主,即立法内容必须具备民主因素; 二是程序民主,即立法过程应当遵循民主的形式。朱力宇认为,民主立法的实质,在于 立法主体的民主化、立法内容的民主化以及立法过程的民主化。另一部分学者认为立法 内容民主不应该包含在民主立法的含义之中。陈伯礼认为,"民主是一种决策的程序和 6 方式,民主是一种程序性的表达,而不能涉及其具体的内容,民主只能指向规范性文件 制定的程序、方式。"①笔者认为,民主立法不包括实体民主的因素。纵观"民主"的 产生过程,不难发现民主初衷在于"个体"防范与抵抗"国家"的侵害,更多强调的是 "公民自治"的向往。实体正义的裁判者往往是社会精英阶层,与民主的初衷背道而驰, 且在一定情况下存在倒逼民主进程的可能,侵害弱势群体利益。此外,在民主立法进程 中过分强调立法内容的民主,容易转移民主进程的注意力,缺乏效率,在轰轰烈烈的民 主立法实践发展中,丧失立法改革的战略机遇。综上,本文将仅在"形式民主"、"程 序民主"的范围内对民主立法机制加以剖析。 (二)民主立法机制 1.机制 机制一词来源于希腊文 nechane,意指机器的构造和动作原理②。就如由各种零件组 成的机器一样,得益于每个部分之间的协调联系,使得机器能够运作起来发挥整体的功 能。因此,机制强调的是各个部分之间的相互关系及其运行方式。若把机制的本意引申 到不同的领域,可以得出机制所关注的不同含义。将机制的概念引入到立法领域,笔者 认为机制实际上指的是一种规范性的、系统性的模式安排。在这样的模式安排下,立法 机制即是指在立法程序的整个过程中,通过把握一定的规律,严守制度的安排,遵循程 序的设计,使得立法过程规范而顺畅,立法者权利得以实现的活动总称。立法机制归属 于社会功能机制的范畴。社会的功能机制强调从社会运行形式所发挥作用的角度,考察 社会各部分之间的相互关系及其运行方式。社会的功能机制又可细分为社会的激励机 制、制约机制与保障机制。 激励机制是指通过鼓励、奖励等手段,从全面提升个体积极性的角度,达到整合与 管理社会的目的。这些激励手段具体可以包括我国思想政治工作及西方的行为科学两 种。前者的方法是提高人的思想觉悟,后者的方法是满足人的需要。制约机制是指通过 约束、制衡与管理等方式,从为个体设定自由界限的角度,达到社会管理的目的。制约 机制从纵向上来说,分为上下级之间以及平级之间的制约。从形式上来说,又可分为行 政制约、法律制约和舆论制约等。保障机制是指通过增加支持、提供条件等方式,从服 务个体的角度,达到社会管理的目的。保障机制一般采用三种方式:一为提供经费、设 备等物质条件;二为提供观念的导向、政策支持和制度保障等精神条件;三为提供管理 或服务的方式。 民主立法机制需要充分发挥作用,很大程度上需要上述三种机制的同时存在,相辅 相成。每一种机制作用的发挥,会因时、因地、因情境的不同而展现出各自的魅力。 2.民主立法机制 上面已经从内容和形式两方面对民主立法进行了剖析,但在探讨民主立法机制之 前,还需要深层次对民主立法的本质加以分析。孟德斯鸠认为,人民享有立法权是民主 7 立法的前提。在人民主权学说的思想引导下,我们知道,立法权归人民所有。将人民的 意志上升为国家意志,势必需要通过程序正义来实现。程序正义的实现,需要公民意愿 的表达。最理想状态下能够代表公民个人意愿的,恐怕只有公民自己。公民参与到立法 程序中,按照最有利于实现自我权利的行为去影响法律的制定,使法律的制定过程充分 建立在民意的基础之上,即为民主立法。由此可见,我们可以将民主立法的本质概括为 "人民的意志",亦或"民意"。 结合民主的主要内涵和立法的概念,笔者认为民主立法应保证在立法过程中坚持民 主原则,通过一系列的民主立法的程序性制度,广泛集中民智,真实反映民意,表达公 民的立法需求,并且保障公民参与的积极性、广泛性和有效性,实现立法过程的民主性 与科学性,体现"国家一切权力属于人民"的宪法思想。民主立法的核心在于在立法的 过程和程序中贯彻民主原则,真实反映民意,是对于民主原则在立法过程中的一种制度 保障,是对于立法形式和立法过程民主化的具体规定。孟德斯鸠曾经说过,"民主的政 治有一条基本规律,就是只有人民可以制定法律。"① 综上所述,笔者认为民主立法机制就是从保障立法民主性角度出发,综合运用激励、 制约及保障等手段所形成的各项立法制度之总和及其之间的顺畅运行。具体来说,民主 立法机制就是将人民的意志和选择渗入到立法过程当中,通过激励、制约及保障等手段 使各项立法制度衔接、运行与制约,让人民的意志能够得到充分的表达和辩论,继而影 响立法程序、监督立法过程、保障人民统治、实现公民权利。 8
1.6、民生的概念
我国最早出现"民生"一词是在《左传 宣公十二年》里,书中写到"民生 在勤,勤则不匮"。联系上下文来理解,"民"字的表述含义是指百姓。 《辞海》将"民生"解释为人民的生计。当代学术界对"民生"的定义不下 数十种之多。归纳起来,"民生"的含义有广义和狭义之分。广义上的"民生", 是泛指同民生问题相关的一切事务,包括政治、经济、社会、文化等一切领域, 凡有直接关联或间接关联的大小事情,一概包含在内。狭义上的"民主",仅是 指民众的生存和生活状态,包括民众基本的生活能力、就业能力、发展能力、保 障水平、权益保护状态,等等。平常我们使用的一般都是狭义的民生概念[10]。
1.7、选举难局的概念与种类
选举,从广义上说,就是大家一起来决定由谁来担任特定的领导职务。通常 领导职务与公共权力相联系,人们都希望自己能当领导,但社会所需的领导人数 是极其有限的。选举就是通过事先约定的程序,在一定的时间期限内,尽可能公 平的挑选出最大多数人能够接受或认可的领导;选举制度就是这样一种事先约定 的规则,按照即定的规则,产生领导人,我们希望这个领导人有"很高的正当度", 即我们希望这样产生的领导既合民意又合法。从制度设计者的角度看,一场成功 的选举的标志是:人们都遵守既定规则,投票完成后,选民们对选举的结果有基 本一致的意见,这种"对选举结果基本一致的意见",并不是说所有选民都投票选 了某人,而是大家向不同的候选人投了票,但根据既定规则,票数最多者或票数 超过某一绝对标准者当选,大家对某个候选人按照此规则当选表示认同,"我可能 [1]赵心树:选举的困境-民选制度及宪政改革批判,四川人民出版社]经常发生在一选制下,这种制度有两个特点:一是只组织一次投票,既无复选制;二是只设相对标准而不设绝对标准,即以候选人中得票最多者当选。在候选人为三人时易发生这种困局。 [2]发生在间接选举制度下,如美国总统选举:选民投票的对象并不是候选人,而是一些"中间人",如:"选举人"、"代表"、或"议员",再由这些中间人直接或间接从候选人中选举领导人。 [3]譬如在国家元首或政府说脑的选举中,在间接选举的第一环节或其他中间环节中,规定在某一选区(如州)获胜的候选人,按赢者通吃的原则获得该选区的所有中间人票(如选举人票)。按美国的现行的总统选举制度,在全国的选民票上少于对手的候选人可以在一大比分劣势输掉一些州的同时,以微弱优势赢得许多州,特别是若干大州的全部选举人票,从而获得全国选举人票的优势并赢得全国选举。例如2000年布什与戈尔竞选总统中。 [4]以政党为单位划块,进行党内预选,赢得预选的候选人,虽然只得到本当部分党员的预选投票,却在正式选举中得以通吃本党的唯一候选人位置和全党的人力、物力支持,而输掉党内预选的候选人,虽然也得到了一定百分比的党员的支持,却根本就不能进入正式选举。 [5]在间接选举中,由于"人口/代表"比例的差异所造成的不公平。[1]日浙江省第九届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过,日浙江省第九届人民代表大会常务委员会公告,自公布之日起实施。 [2]日北京市第十一届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过。 [3]日河北省第九届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过。 [4]日山西省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过。[1]周永坤:法理学-全球视野,法律出版社,中国政法大学硕士学位论文 我国村委会选举制度完善初探 具有的立法技术水平各不相同,导致了对待同一问题的不同法律态度。比较突出 的表现是在选民登记方面。选民登记是组织和进行村委会选举的基础性工作和必 备的法定程序。根据《村委会组织法》的有关规定,在村委会选举投票之前必须 进行选民登记,选民登记的具体办法由各省、自治区、直辖市的人大常委会规定。 现行的省级村委会选举法规都对村委会选举的选民登记问题作了规定。村委会选 举牛的选民登记,是指村民选举委员会按照有关法律法规的规定,对在本次村委 会选举中哪些村民具有选民资格进行认定的活动和对全村具有选民资格的村民进 行人数统计的工作。按照((4寸委会组织法》第12条的规定在村委会选举中,对某 一村民是否具有选民资格进行认定的基本判断标准,是看他(她)是否具有年龄条件 (年满18周岁)和政治条件(未被剥夺政治权利)。然而仅仅依据这一基本判断标准是 无法最终判定某一村民在本次本村村委会选举中是否具有选民资格的,因为具有 选举权和被选举权的村民还必须具备精神条件(不是发病期间的精神病人)和属地 条件(本村村民),才能够取得本次本村村委会选举的选民资格。就选民登记来说, 这就涉及到精神病人的登记问题、外出村民的登记问题和户口不在本村村民的登 记问题。下面通过三个统计表格可以看出我国现行村委会选举制度体系内部不一 致的现状,这种现状己严重影响了选民民主权利的行使,在实践中造成了很多问 题无法解决。此问题在第三章也会涉及,在此先略过。 表1省级村委会选举法规关于不具有完全行为能力的精神病人是否列入选民名单的问题的规定情况 种种类 类规定情况 况地区 区 第第一种种未作规定 定 北京、福建、贵州、海南、湖北、江苏、、 青 青 青青海、山东、山西、上海、浙江、江西、四 四 川 川 川川 川 第第二种种 不能行使选举权利或不能辨认自己行为或或 天津、安徽、湖南、吉林、辽宁、陕西、、 丧 丧丧失行为能力的精神病患者,经村民选举委员员云南、黑龙江、河南、广西、西藏 藏 会 会会确认,不列入选民名单。 。 。 第第三种种 不能表达自己意愿或无法行使选举权和被被 甘肃、广东、河北、宁夏、新缓、重庆、、 选 选选举权的精神病患者和智力残疾人或痴呆人,,内蒙古 古 经 经经村民选举委员会确认,不列入选民名单或不不 不 予 予予登记。 。 。 表2省级村委会选举法规关于长期外出并且未回村参加登记或选举的村民是否列入选民名单或计入选 民人数的问题的规定情况 种类 规定情况 地区 未作直接、明确规定 第一种 北京、天津、山西、内蒙古、 辽宁、上海、江苏、浙江、安徽、 第三章我国村委会选举存在的选举难局及制度成因 江 江 江江西、山东、河南、湖南、云南、、 四 四 四四川 川 第第二种种 具有选民资格的村民,在选民名单公布之前未能回村 村吉林 林 进 进进行选民登记的,不予登记 记 记 第第三种种 有选举权的村民离开本村超过半年,未承担村民义务,,甘肃 肃 其 其其户口尚未迁出的,不子登记。 。 。 第第四种种 外出半年以上的村民,在选举期间无法联系或者因其 其西藏 藏 他 他他原因不能回村参加选举,且在选举登记结束之日前又未 未 未 委 委委托其他选民代为投票的,可以不进行选民登记,同时, , , 不 不不计算在本次选举选民总数内。 。 。 第第五种种 选民外出后无法联系,在选举日又未回村参加选举的,,新疆 疆 不 不不列入选民名单。 。 。 第第六种种 外出2年或l年以上的选民,(经通知)在选举日未能 能 湖北、川北、广东、海南、宁宁 回 回回村参加选举又未委托其他选民代(替)其行使选举权的, ,夏、青海、陕西 西 (( (((经村民选举委员会确认)可不计算在本届选民人数内 内 内 第第七种种 离开本村两年以上,并且在选举日前无法与之联系不 不黑龙江 江 能 能能进行选民登记的,不计入本届选民基数 数 数 第第八种种 外出的选民在选举日未能参加选举(又未书面委托他 他重庆、广西、福建 建 人 人人投票)的,不计算在本次选举选民数内 内 内 第第九种种外民的村民,应进行选民登记 记贵州 州 表3省级村委会选举法规关于村民的户口所在地和经常居住地与选民登记关系的规定情况 种种类 类规定情况 况地区 区 第第一种种未作规定 定四川 川 第第二种种村民应当在户口所在地的村进行选民登记 记青海、山东、新疆、内蒙古 古 第第三种种村民一般在户口所在地的村进行选民登记 记广东、河北 北 第第四种种 选民应当在户籍所在地的村进行登记,有特殊情况,户户浙江 江 籍 籍籍不在本村的人员,是否在本村进行选民登记由本村具体选选 选 举 举举办法按有关规定确定 定 定 第第五种种 村民一般应当在户口所在地的村进行选民登记,但如果果 上海、江苏、广西、贵州、、 村 村村民系因与本村村民结婚或其他家庭关系迁来本村,即便户户云南、甘肃、重庆 庆 口 口口不在本村的;或者村民户口虽己迁出本村或转为非农业户 户 户 口 口口,但仍在本村居住或工作且履行村民义务的,经村民选举举 举 委 委委员会讨论决定或确认,也可在本村进行选民登记 [1]薛建章:关于村委会选举中得几个问题,乡镇论坛,第三章我国村委会选举存在的选举难局及制度成因 处罚,再因同一事取消被选举的资格达"七年""十四年"之久,进而限制了其被 选举权这一宪法赋予公民的最基本权利的实现,是否与法律精神相符?二是实际中 存在"候选人资格"未明确禁止违反计划生育的人不得参与竞选,而村民通过投 票选了这种人,该如何处理?按照《条例》应当予以罢免或辞退。根据《村委会 组织法》罢免村委会成员应当由村民联名提议,并经村民大会决议。村民选了他 表达了他们对此人的信任、认可,再由村民去罢免他,这个程序启动困难。而规 定"予以辞退"并无法律依据,因为村委会并不是一级政权机关,而且村委会成 员非指任、指派产生,谁来辞退他?"辞退程序"若成为现实,本身即意味着对 村民自治权利的干预、侵害。 选举制度与其他法律、法规不配套,直接削弱了按照这种制度选出来的政府(组 织)或领导人的正当性。因此,制度设计者应当在尊重村民自治权利的基础上,完 善制度,在制定与村民自治有关的法律规范时,注意与村民自治相关法律的协调, 避免出现像上述法条之间的矛盾。
1.8、基本概念
民主作为一种政治制度,必须反映到政府的组成和运作之中,有统一适用的 普遍标准,至少包了下列基本要素:具备一个以上的候选人,候选人不受他人或 政府干扰自由竞选,选民可以根据其利益或偏好自由选择任何候选人,每个选民 都有同样分量的决定权,且选举程序必须正当合法,以保证多数选民所选择的候 选人成为胜者?。由此可见,民主与选举密不可分,选举是实现民主的必要手段, 民主是选举的指导和目标,民主政治要求选举的民主化,否则民主只能是一句空 话。 (一)民主和民主政治 "民主"是一个含义相当宽泛的概念。它既是一个政治问题,又是一个经济、 文化和社会问题;既是一种国家制度,又是一种观念意识、工作作风和工作方法; 既是一个理想问题,又是一个具体实践问题。"民主"的希腊文原意是指"人民 的权力",列宁也认为,"民主一词按希腊文直译,意思是人民的政权。"②由此可 见,民主是一种多数人统治的政治形式。有学者认为,民主是"人民在选拔官员 过程中对政府的一种直接决定和控制"? 。"民主政治"这一概念则是由古希腊历史学家希罗多德最早使用的,现代观 点认为:"民主政治是统治阶级内部以自由平等为基本原则,以法制为保障,按 照多数人的意志进行国家治理的政治统治系统。"@民主政治最根本的的意义在于 保证每个公民都能平等决定公共事务,以维护自身的利益。民主作为一项政治制 度,必然会影响社会资源的分配。从实体方面来看,民主决定了 "普通人一一具 有选举权的所有公民(或选民)一一都能或多或少对国家的政治决定产生影响", 从程序方面来看,民主"表达了人民选举代表决定国家政策的基本思想" 这 也是我们一般探讨的民主的主要意义。 民主的实现方式有两种形式:直接民主和间接民主。直接民主是指人们亲自 参与对共同事务的处理,这是一种简单的、原始意义上的民主。实现直接选举要 求国家的规模较小,所有成员能够有条件聚在一起,共同讨论协商,而且处理的 事务比较简单,不能经常出现突发性的事务。因此,直接民主只能出现在如雅典 的城邦之中,已经不符合现代社会的要求。间接民主则是通过选举的方式,由人 4 民挑选出一部分人作为他们的代表,由这些人根据选择过程中选民所表达出的意 愿和诉求,代表全体人民处理共同事务。在间接民主中,虽然人民只能通过他们 选出的代表治理国家,不能直接行使管理国家的权力,但是选民的意志可以通过 选举的方式得到表达,从而促进了公民政治参与的程度,保证了民主的实现,体 现了民主的真实性。现代的代议制就是间接民主的典型形式。 民主政治区别于其他政治模式的突出特点在于其广泛的参与性。民主政治的 模式下,社会各个阶层都能够广泛的参与政治活动,对政治过程发挥重要的影响, 并且每个人都享有平等的参与权利。我国古代实行皇权统治,并无民主的传统, 直到近代才开始才开始接触西方的民主思想。民主政治被认为是迄今为止最好的 政治模式,越来越多的国家共同选择了民主政治,但不同国家却选择了不同的实 现民主政治的模式。我国的人民代表大会制度是我国实现民主政治的根本制度, 人民通过选出自己的代表行使管理国家事务、管理社会事务、管理经济文化事务 的权利,从而实现"多数人的统治",即民主。 (二)选举和选举制度 "选举"的拉丁文原意是"挑选、选择"。《布莱克维尔政治学百科全书》认 为选举是"一种具有公认规则的程序形式,人们据此而从所有人或一些人中选择 几个人或一个人担任一定职务。" ?《美利坚百科全书》在定义"选举"为"由那 些合格的人正式参加投票来选择在职人员或决定有关政策的一项程序。"在我国 古代,"选"和"举" 一般分开使用,并且含义不同,其中"选"指统治者选拔 人才担任官职,考量人才以授官,而"举"则是指以特定方式向统治者推荐可任 官职的候选人@。本文中所讨论的选举,是指在国家政治生活中,享有政治权利 的公民通过投票等方式,选出代表代替其行使国家公共权力的过程。从其本质来 讲,是为了实现每个社会成员对社会公共事务的管理,实现"多数人对社会的统 治"。由此可见,选举是公民管理社会和政治参与的主要途径,是其表达自身政 治意愿和利益诉求的重要渠道,也是公民行使民主权利的直接方式。 通常认为,选举制度是选举政权代表机关的成员(代表、议员)和国家机关公 职人员时应遵循的各项原则、制度和程序的总称。③也有的认为,选举制度是指 一系列与选举规则、选举程序、选举方法相关的法律形成的各种具体制度,是选 举国家各级代表机关和其他公职人员的原则和制度的总称。?,选举制度是国家 政治制度的重要组成部分,是民主政治的重要基石。现代选举制度包括选举的组 5 织、选举的原则、选举机构的设立、划分选区、候选人的产生、选举结果的确认 以及选举的监督和救济等内容,将这些以法律的形式加以规范化、制度化,就构 成选举制度的整体,成为民主政治运作的基本机制。选举制度的实现人民主权和 代议制民主的主要途径,是反映民众意志的制度方式。 按照选举方式的不同,选举可以分为直接选举和间接选举,直接选举,是指 由有选举权的人在选举活动中以直接投票的方式行使自己的选举权利。间接选 举,是指选举权人不进行直接投票,由选民直接投票选出的代表(或选举人)或 下一级国家代议机关选举上一级国家代议机关代表和国家公职人员的选举方式。 ?本文所指的直接选举是指:人民代表大会的代表由选民在选区直接投票产生;间 接选举是指:上一级人民代表大会的代表由下一级人民代表大会的代表投票选举 产生? 。我国疆域辽阔,选民人数众多,直接选举的组织工作和技术工作难度很大, 组织成本也很高,因此必须采用直接选举和间接选举相结合的方式。间接选举的 成本较低,易于组织和控制,在选民与政府间形成一种缓冲,缓和了民众同政府 间的直接冲突。但是间接选举不能充分发挥民主和普遍原则,代表是否如实反映 选民意愿难以检测,使选民的意愿大打折扣。由于不是选民直接投票选出,也不 能充分调动民众的政治热情和参政议政的积极性。相对而言,"直接选举并不能 解决所有问题,但它能解决许多没有它就不能解决的问题"③。首先,直接选举由 选民直接投票选出自己最了解、最信任的人作为自己的代表,充分体现了选民对 候选人的判断和评价,直接反映选民的意志和诉求,没有经过任何中间环节的曲 解,体现了民主的真实性;其次,直接选民能够增强选民和代表直接互动和交流, 选民和代表的联系更加紧密,有利于代表随时听取广大选民的意见,及时反映他 们的呼声和要求;再次,直接选举能够增强候选人之间的竞争,促使代表对选民 负责,增强代表的责任心,将选民的意志和利益放在首位,代表选民的意志行使 国家权力,更好的为选民服务,且直接选举的选民参与程度更高,有利于增强选 民的民主意识及政治责任感;最后,直接选举的范围更广,贿选的成本也更高, 选民的监督也更加有力,有利于遏制选举中的腐败行为。直接选举不仅具有这些 优点,同时对于我国民主政治建设更具有重要意义,是我国人民实现当家做主的 直接体现,也是我国基层民主政治制度的重要组成部分,对我国民主政治的进一 步发展也起着重要作用。 选举制度一般由选举原则、选举程序、选举方法、选举的监督和救济等方面 组成。所谓选举程序本质上是一些技术性的工作,例如选举机构如何设立、选区 6 如何划分、选民如何进行登记等问题,这些都是非常繁琐的技术细节。从实践中 可以观察到,选民能否参与进行一场非常好的选举,是否可以选出一个他们所满 意的人选,往往不是观念上的原因,也就是不在于他们是否愿意去参加选举,而 主要在于是否有一套比较好的选举程序以及是否能防止选举被操纵?。因此,建 立一套制度化公开化的选举程序,是选举真正实现公正和民主的关键。 总的来看,人大代表直接选举的程序对完善选举制度,乃至民主政治建设, 起着至关重要的作用。 7
1.9、基层工会的定义
基层工会是根据《中华人民共和国工会法》和《中国工会章程》的规定, 建立在各种企业、事业单位和机关中的工会组织,它是工会组织体系中最基 本的组织,是整个工会的组织基础和工作基础。 基层工会组织领导机构的构成是: (1)基层工会会员大会或会员代表大会是基层工会的最高权力机关,届 期为 3 年到 5 年,一般每年召开 1 次。会员代表大会的代表实行常任制,任 期与代表大会届期和基层工会委员会任期相同。 (2)由基层工会会员大会或会员代表大会选举产生的基层工会委员会, 是基层工会的常设机构和领导机关,在基层工会会员大会或会员代表大会闭 会期间,执行会员大会或会员代表大会的决议和上级工会的决定,主持基层 工会的日常工作。基层工会委员会负责执行会员大会或会员代表大会决议和 上级工会的决定,主持工会基层组织的日常工作,承担企业、事业单位职工 代表大会工作机构的职责,代表本单位职工同行政签订集体合同或专项协议。
1.10、机制的概念
"机制",最早源于希腊语 μηχανισμ ,原意是指机器、机械的内部结 构和相关运转原理;之后,生物学和医学开始借用并扩展该词的涵义,意指生物机体 的组成部分关联性及其之间所发生的各种变化过程的性质、原理及关系。近年来"机 制"一词已广泛应用于自然现象和社会现象。《现代汉语词典》将"机制"解释为:"指 的是有机体的构造、功能和相互关系,泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用 的过程和方式。"[4]582《辞海》解释为:机器的构造和运作原理,借指事物的内在工作 方式,包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。[5]"可以看出,机制 是事物的各构成要素之间相互联系和作用的关系。 1 第一章 独立董事独立性之保障机制研究 易与机制相混淆的一个概念就是制度。广义上的制度是包涵正式与非正式规则及 其相应执行机制。狭义的制度则特指第一种规则,是指有权机关有意识有秩序地制定 发布的经济、生活等方面规范性文件,以及由这些规范性为基础的等级结构,包括各 种法律、规则以及契约合同等,它们共同构成人们行为的激励和约束,这也就是本文 所指的"制度";非正式规则包括价值信念、风俗习惯等因素,隐含于社会文化当中 并予以相传,是人们无意识的产物;实施机制是制度安排中的关键一环,其作用是保 障规则得到切实有效的执行并发挥作用。此三者是广义上的制度内涵的不可分割的组 成部分。《现代汉语词典》将"制度"解释为:"主体共同遵守的办事规程或行为准则, 或指在一定历史条件下形成的政治,经济、文化等方面的体系"[4]1622。由此可知,制度 是规范人们行为的准则,是社会的博弈规则,它定义和限制了个人的决策集合,人们 依靠制度来衡量自己的行为;而机制表述的则是博弈规则的实施问题[6]。简言之,机 制就是各种具体制度与相应方法的有机结合或者制度化了的方法,必须通过相应制度 的建立才能得以体现其效益。
1.11、国际机制的概念
20世纪70年代,国际机制这一概念开始用于国际政治学的研究领域。美国 论金融监管的国际合作机制 国际政治理论家斯蒂芬.哈格德与贝斯.西蒙斯概括说,有三种关于国际机制的定 义。第一种是"模式化的行为",唐纳德.普查拉和雷蒙德.霍普金斯认为:"在国 际关系每一个独立的问题领域中都存在机制—只要是存在着对行为进行调节 的地方,就存在一些原则、规范和规则来对此做出解释。"这种定义被认为过于 宽泛,容易把所有受到国际社会影响的行为领域都归诸与国际机制,表面上扩大 了国际机制的作用空间,实际上模糊了这一概念的界线,降低了概念的解释和分 析效用。 第二种定义认为,机制等同于"明确的指令",更具体地说,国际机制被定 义为国家间旨在一定领域中调节国家行为的多边协议,"机制通过概括指出明确 的指令来规定国家行为所被允许的范围"。这种看法在很大程度上是为了回应对 国际机制概念含糊性的批评。对于第二种定义的批评主要在于其"形式主义"的 危险倾向,以及由此带来的狭隘性甚至对概念的曲解。这里关键的问题在于:国 际机制的概念包括两个方面的界定,其一是客观上国际环境对行为体存在制约的 事实;其二是主观上行为体对此种制约的理解与接受,而不可忽略的是,这种理 解和接受一定建立在对自我利益—对于国家行为体而言就是国家利益的维护 与发展的基础之上。将国际机制定义为"明确的指令"则从两个方面偏离了以上 界定:一方面,由于过分强调作为国际机制的形式表现的"协议"的重要性,它 使得行为体对国际制约的理解、接受与签署国际协议之间画上了等号,这明显不 合逻辑,也不符合国际政治的实际情况;另一方面,由于过分强调"协议"的重 要性以及国际机制的规范性,不当地抬高了国际机制的地位,使得国际机制仿佛 完全超越了国家利益。 目前被广泛接受的第三种定义,即"汇聚的规范和预期"。1981年,在美国 加利福尼亚州帕尔姆斯普林斯召开的一国际机制为主体的国际会议,对国际机制 作出了一个集体的定义:"机制可定义为特定国际关系领域的一整套明示或默示 的原则、规范、规则以及决策程序,行为体的预期以之为核心会聚在一起。"其 中,"原则是关于事实、原因和公正的信念;规范是权利和义务定义的行为标准; 规则是对行动特别的指示或禁止;决策程序是作出和应用集体选择的普遍实践"。 这个定义是由斯蒂芬.克拉斯纳提出的,是对上述第三种看法的总结,也被视为 对前两种定义的调和。它比较全面的解决了上文两种定义的缺点,因此得到了国 论金融监管的国际合作机制 际政治学界比较普遍的认同。当然,这个定义也绝非尽善尽美,对他的批评主要 集中在该定义组成部分的区分与互相联系上,批评者认为原则、规范、规则及决 策程序的关系很不清楚,有损于概念的科学性。但基鸥汉对此做出了出色的辩解, 她在尽力区别的四个不用的概念后,强调指出:"机制包含了不同普遍性水平的 指令,从原则、规范到高度特殊化的规则和决策程序。通过探究不同时期原则与 规范的演变,我们可以运用机制的概念来探讨世界经济政治中的连续性以及变化 ① 笔者所理解的国际机制,是指在某一特定领域组织和协调国际关系的原则、 准则、规则和决策程序。国际机制论反对国家利益观念,强调国家行为所遵循的 原则必须符合总体上的国际利益,主张以合作互利的长远利益代替争夺权力的眼 前利益。但国际机制并不意味主权的转移或放弃,而只强调各国的共同责任和采 取一致行动。除了重视政府间国际组织和国际非政府组织的作用外,国际机制还 十分重视国际惯例的制约力量,认为国际惯例是对"原则、准则、规则和决策程 序"的重要补充。以基欧汉和斯坦恩为代表的西方学者认为,在各个主权国家都 在最大限度地追求权力和利益的世界里,国际机制的作用是有限的,只能在某些 利益可妥协的领域产生。但随着相互依存的加深,国际机制会逐步建立和完善, 现存国际社会的无政府状态和国家主权的内涵将会随着国际机制的有效运转而 改变,为世界从无序到有序的过渡创造条件。这种国际机制并不一定需要霸权国 的支撑,而是通过主要国家的合作维持运行,它可以帮助各国找到共同利益和意 愿的契合点。
1.12、国际机制、双边机制的定义及协调基础
(一)国际机制的定义 根据基欧汉在《国际制度与国家权力》一书中的定义,国际制度包括三种形 式:国际组织、国际机制和国际惯例。其中国际机制(International Regimes) 是指政府之间经协商同意和达成的、涉及某一问题领域的明确规则,例如联合国 海洋法、现在国际上的货币体系和国际贸易组织等等 ① 。 而 1982 年美国重要的国际关系杂志《国际组织》发表特辑,对"国际机制" 展开了激烈讨论,并最后出版《国际组织》一书,克拉斯纳在其中将"国际机制" 定义为"国际机制是在国际关系特定问题领域里一系列明示或默示的原则、规范、 规则和决策程序,行为体的预期以之为核心汇聚在一起。原则是指关于事实、因 果和公正的信念;规范是界定权利和义务的行为标准;规则是指导或禁止行动的 具体指令;决策程序是指做出和执行集体决策的普遍实践。" ② 克拉斯纳对"国际机制"的定义普遍被国际关系学界接受,但无论是克拉斯 纳还是基欧汉,可以看出,两者的共同点是更加明显的,即"国际机制"是政府 之间在特定领域所形成的规则、原则、规范和决策程序。 (二)双边协调机制的定义 "机制"一词最开始并非特指政治领域的国家关系,而是指代机器的构造和 工作原理,后逐步运用于生物学和医学,并逐步泛化。《辞海》中对"机制"定 义包括:(1)机器制造的;(2)机器的总体构造和工作原理;(3)有机体的构造、 功能和各器官间的相互关系;(4)某个复杂的工作系统或某些自然现象的演变规 律。 ① 秦亚青:《权力 制度 文化》,北京大学出版社,2005 年 7 月版,第 100 页。 ② Andreas Hasenclever, Peter Mayer, Volker Rittberger, Theories of International Regimes, Cambridge University Press, 1997, p9. 7 具体到政治,特别是外交领域,"机制"的含义则更加明确地牵涉到国家间 的相互关系。例如在英国学者杰夫 贝里奇和艾伦 詹姆斯所著的《外交辞典》 中对"International Institution"("国际机制")定义如下:(1)国际组织 的同义词;(2)为达到某些广为接受的国际目标而发展的有标准化以为的行为模 式。 ① 由于本文将着重研究中美双边机制,因此将此定义运用到双边之间,可以 理解为