国家林业局2012年第9号公告
2012年第9号云南省政府法制信息网
地方性法规
第 1 期（总第175期）
云南省人民政府法制办公室
云南省政府法制研究会 &&&&&&&&&&&&&&&2015年1月9日
省法制办传达学习
中央和省委经济工作会议精神
中央和省委经济工作会议召开后，省法制办高度重视，于2014年12月27日至30日进行党组中心组学习。本次学习采取自学和集中学习相结合的形式进行，自学阶段，由综合处将李纪恒书记、陈豪代省长在省委经济工作会议上的重要讲话精神印发每一位参学人员进行学习，参学人员克服工学矛盾，认真领会中央和省委经济工作会议的内容和实质精神。
12月30日下午，党组中心组进行集中学习，通过传达学习、观看新闻视频、发言讨论等形式再次学习了中央和省委经济工作会议精神，习近平、李克强在中央经济工作会议上的重要讲话精神，李纪恒、陈豪在省委经济工作会议上的重要讲话精神。省法制办党组书记、主任张宪伟主持会议并作小结。省法制办其他办领导和各处、机关党委、研究中心主要负责人，各支部书记参加了学习。
张宪伟指出，中央经济工作会议深刻分析了当前国内外经济形势，全面部署了明年经济工作目标任务，对做好经济工作提出了新要求，为我们认识新常态、适应新常态、引领新常态理清了思想、统一了认识、明确了方向。省委经济工作会议对贯彻落实习近平总书记、李克强总理重要讲话精神、党的十八届四中全会精神和中央经济工作会议精神，进一步加快云南科学发展跨越发展，作出全面部署。全办要把学习领会中央和省委经济工作会议精神放在重要位置，切实把思想和行动统一到中央对国内外形势的分析研判上来，统一到中央和省委关于明年和今后一个时期经济工作的指导思想、目标要求和任务部署上来。
参学人员纷纷表示，通过学习，对政府法制工作如何为经济服务进一步理清了思想、统一了认识、明确了方向。在今后工作中，要以踏石留印、抓铁有痕的劲头，全力抓好各项工作的落实，为明年工作打下坚实的基础。
云南省首次将依法行政暨法治政府建设
工作纳入省级年度综合考评范围
新年伊始，经省政府批准，云南省法制办正式印发《云南省州市政府依法行政暨法治政府建设考评办法》《云南省省级部门依法行政暨法治政府建设考评办法》及其指标体系，这是我省首次将依法行政暨法治政府建设工作纳入目标考核，意义重大。
从全国来看，近几年来，广东、江苏、上海、广西、安徽、贵州等省先后建立了依法行政考核指标体系，江苏省2008年还制定了国内首部省级政府规章《江苏省依法行政考核办法》，我省此项工作相对滞后。十八届三中全会提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”、四中全会提出“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系”后，我省加快了建设法治政府的进度和力度，将州市政府、省级政府部门依法行政暨法治政府建设作为硬性指标来从整体上规范。建立了一套可量化、可操作的指标体系，是衡量各级各部门推进法治政府建设工作业绩的客观指标尺度，这是十八届四中全会后，全国首家对依法行政暨法治政府建设考核评价作出重要部署的省份，在我省政府法制工作中具有开创性的意义，将使我省依法行政暨法治政府建设全面“提速”。
新年新气象，省法制办将按照省政府和省考评办的要求，从依法行政的基本保障、政府职能转变、行政决策等6方面进行2014年度实地考核，并根据年度工作推进情况对评分标准进行适时调整，通过考核倒逼我省依法行政暨法治政府建设水平提升。
关于开展相对集中林业行政处罚权
工作实施情况的调研情况
为了解掌握2013年9月印发的《云南省人民政府关于云南省林业部门相对集中林业行政处罚权工作方案的批复》（云政复〔2013〕69号，以下简称《批复》）的实施情况，2014年10月21-24日省法制办张学武副主任带队对丽江市及古城区、玉龙县、迪庆州维西县开展相对集中林业行政处罚权工作实施情况进行了调研。为全面掌握全省以森林公安为主开展相对集中林业行政处罚权工作实施情况，对未开展实地调研的州、市、县、区进行了书面调研。
一、取得的主要成效
从调研情况来看，相对集中林业行政处罚权工作理顺了林业系统的行政执法体制，执法力量得到有效整合、执法工作机制进一步完善、执法效率明显提高，推动了林业系统执法规范化建设，各项工作基本达到了预期目的。
（一）工作机制平稳过渡，执法效率明显提升
按照《批复》要求，全省森林公安以自己名义查处相对集中62项行政处罚权的林政案件。与此同时，各地充分考虑本地林区治安形势、林政执法队伍和森林公安警力等实际，将本地相对集中林业行政处罚权后的相应工作机制进一步细化，形成长效机制。截止目前，16个州（市）、129个县（市、区）出台了相对集中林业行政处罚权工作的实施方案，及时解决了工作推进中遇到的新情况、新问题，全省林业系统在推进相对集中林业行政处罚权的过程中，林业行政执法工作没有出现波动，实现了工作机制的平稳过渡。通过开展相对集中林业行政处罚权工作，林政执法力量得到整合，总体上解决了多头执法和执法力量分散的问题，形成了执法合力，森林公安机关的执法责任进一步明确，森林公安民警的工作责任心有效得到增强，执法效率进一步提高，为进一步严格执法管理、推进执法规范化和信息化建设奠定了坚实的基础。经统计，2014年1至10月，全省森林公安机关共查处各类案件20053起，较去年同期上升11.37%，其中森林火灾案件立案1666起，查处1550起，综合查处率达93.04%，案件总数较上一个防火期上升38.95%，综合查处率较上一个防火期上升2.3%；刑事案件立案数、破案数和林政案件查处数三项指标在全国森林公安机关中排名第一，以全国5.5%的警力查处全国15%的刑事案件。
（二）队伍整合实现创新，执法协作更加有力
在推进相对集中林业行政处罚权工作过程中，各地不是简单地进行执法工作接交，而是结合本地实际，力争在执法力量的整合、工作机制的完善、执法保障的加强等方面有新的突破和创新。一是在执法力量整合和执法队伍管理方面。玉溪市新平县从林业局林政稽查大队选调9名业务能力强的执法人员归森林公安局统一管理使用，以森林公安名义执法；元江县将林业综合执法大队的4名工作人员划归森林公安管理使用，并由林业局派驻1名林业高级工程师作为森林公安专职鉴定人员，有效缓解警力不足和鉴定难的问题。普洱市江城县将林政稽查大队人员划归森林公安统一管理使用。曲靖以市政府名义下发了《关于推进相对集中林业行政处罚权工作的意见》，进一步强化“1221”执法模式，实际工作中，部分县市探索由森林公安管理的综合执法队伍以森林公安名义办案的执法模式。临沧市探索护林员和木材检查站由林业局和森林公安双重管理机制，以增强涉林违法犯罪防控能力。二是在执法办案协作机制方面。西双版纳州细化了林业局和森林公安局案件信息和行政许可信息的共享机制，明确了执行吊销许可证、限期恢复原状（林地）、责令补种树木等行政处罚决定时林业主管部门的协助执行机制；普洱市局、临沧市局以及景江、澜沧、孟连、双江、沧源、耿马等十余个市县局明确了建立涉林案件统一受理平台的工作机制。协作机制的建立，有助于森林公安及时了解掌握案发的规律与特点，进一步增强森林公安查处案件和涉林违法犯罪预防工作的主动性。三是在执法保障方面。临沧市林业局同意每年给市森林公安局安排5万元防火经费用于森林火灾案件的预防和查处，同时安排30万元经费成立市森林公安局鉴定中心。经协调，市森林公安局和各县林业局每年分别拿出10万元给各县森林公安局作为执法工作经费。此外，多个地方就森林公安机关使用辅警的数量、经费保障等问题给予了明确的规范，对缓解森林公安警力不足的问题起到了积极作用。
（三）执法制度更加完善，执法管理更加严格
为了适应相对集中林业行政处罚权后林政执法工作形势，建立完善了各项执法制度。一是严格执法制度。全省林业系统严格推行行政执法责任制和执法过错责任追究制，实行重大、疑难案件集体讨论、报告和备案制度；严格执法人员持证上岗和资格管理制度，充分发挥法制机构的指导、监督作用，定期开展行政执法案卷评查工作，督促各执法部门认真整改执法突出问题。二是严格执法标准。根据法律法规修订情况，组织修订完善了《云南省林业厅行政处罚自由裁量权实施标准》，使行政处罚自由裁量权的行使有章可循、量处合法适当。三是严格执法规范。制作了全省林业行政执法文书模板，指导基层一线执法部门，确保全省林业行政处罚案件法律文书制作统一规范。省森林公安局在反复调研和研究论证的基础上，制定了《云南省森林公安机关办理林业行政处罚案件内部审核审批程序规定及说明》和《云南省森林公安机关办理林业行政处罚案件文书式样及制作使用说明》，对森林公安机关办理林业行政案件的16个审核审批环节、42种法律文书和格式文本，特别是相对集中林业行政处罚权后森林公安机关新增的行政强制权的执法依据、工作要求等内容进行了详细规范和说明，确保了林业行政执法的各个环节有明确的、符合法律规定的工作规范，使民警不仅知道了各执法环节该怎么做，还知道了为什么这样做。
在完善执法制度的同时，省森林公安局结合执法检查“回头看”等专项活动，要求全省森林公安机关对2013年以来所办案件逐一梳理，发现问题、剖析原因、切实整改。2014年6月，省森林公安局派出专门工作组检查各地整改落实情况，实地抽查了16个州市局、16个县局2013年以来办理的各类案件1335起，发现较为普遍的执法突出问题32个。7月29日，省森林公安局召开全省电视电话会议，要求各地森林公安机关务必高度重视，限期整改检查中发现的突出问题。8月份，省森林公安局结合执法质量考评、相对集中林业行政处罚权推进情况督促检查等工作，对各地整改落实情况再次进行了专项督促检查。通过认真细致的督促检查和严格切实的整改，进一步端正了森林公安机关领导和民警的执法思想，一些森林公安机关执法过程中较长时间内存在的不规范现象得到纠正，森林公安机关的执法行为进一步规范，执法规范化水平和执法质量明显提升。
二、工作推进存在的制约因素
在取得成绩的同时，还发现进一步推进相对集中林业行政处罚权工作还面临一些制约因素。
（一）思想认识方面的制约因素。省林业厅通过多种渠道和方式强调相对集中林业行政处罚权的重要意义，全省多数地方统一了思想、提高了认识，切实增强了推动工作的积极性和主动性。一些地方不仅严格按照《批复》，确保森林公安切实行使62项行政处罚权及其配套的11项行政强制权，还要求森林公安机关根据林业主管部门的委托，查办62项以外的其他林业行政处罚案件，并在执法力量整合、工作机制理顺、经费保障等方面给予大力支持。但少数地方仍然存在思想认识不到位的现象，不愿放权、不放手让森林公安查处林业行政处罚案件、不积极理顺内部工作机制等现象仍然存在。
（二）林业系统还未真正实现一支队伍执法的改革目标。基于稳妥推进改革的考虑，目前的相对集中林业行政处罚权工作方案中，尚未将《自然保护区条例》、《植物检疫条例》、《云南省湿地保护条例》等法规授权的行政处罚权相对集中交森林公安行使。因此，全省范围行使林业行政处罚权的队伍除了森林公安机关外，还有自然保护区管理机构、林业植物检疫机构以及湿地管理机构等部门，没有真正实现一支队伍执法，与十八届四中全会提出的部门综合执法改革目标还有一定差距。
（三）警力方面的制约因素。全省森林公安机关现有政法专项编制3500余名，但相对集中林业行政处罚权后，森林公安机关有权查办林政、治安、刑事案件已超过100种，加之森林公安在平安林区创建、林区治安防控体系建设中同样承担着十分繁重的工作任务，在一些编制较少的地方，警力不足的问题比较突出。一些地方在执法力量整合方面进行了有益探索，取得了明显成效，但执法力量整合的广度和力度还不够。
（四）经费保障方面的制约因素。近年来，各级党委、政府十分重视森林公安工作，严格按照相关要求落实森林公安机关经费保障，但由于森林公安编制基数小，保障规模小。而森林公安机关为了适应形势发展，加快了科技强警步伐，快速推进信息化建设，信息化基础设施升级改造、执法场所改造、视频会议系统、刑事和林政网上办案系统、警务综合指挥系统等建设先后启动、逐步投入运行，取得了显著成效，但后续建设过程中还面临着经费保障方面的巨大压力。
三、进一步推进林业行政执法体制改革的建议
综合考虑相对集中林业行政处罚权工作的推进现状、取得的成绩和制约因素，以及行政执法体制改革的发展趋势，在各级林业部门进一步统一思想、提高认识，增强推进该项工作的积极性、主动性的同时，提出以下几点建议：
（一）进一步相对集中林业行政处罚权工作，真正做到林业系统一支队伍执法。一个系统一支队伍执法是改革趋势，林业系统已经走出了第一步，并取得了明显成效。林业系统在全面梳理涉林法律法规的基础上，着手研究《自然保护区条例》、《植物检疫条例》、《云南省湿地保护条例》等法规授予自然保护管理机制、植物检疫机构和湿地保护机构的执法权，以及民族自治州制定的单行条例授予林业部门的行政处罚权相对集中森林公安的可行性和工作方案，并适时实施，确保林业系统一支队伍执法。
（二）进一步整合执法力量，切实解决部分地方警力不足的问题。根据目前机构改革的总体思路，进一步整合林业行政执法力量。一是将木材检查站、经济民警等执法力量进行必要的规范后划归森林公安统一管理使用；二是按照公安机关“城镇派出所一名民警配备两名辅警、乡镇派出所一名民警配备一名辅警”的要求，落实森林公安机关辅警力量配备和经济保障；三是加强森林公安机关在护林人员管理使用方面作用，延伸森林公安机关对林区社会治安掌握的触觉，提升对涉林违法犯罪的防控能力。
（三）进一步加强信息化建设，切实提升森林公安科技强警能力。目前，森林公安已经依托“金盾网”实现了省、州、县和派出所四级联网，研发了一批具有自身特色的信息化应用系统，能够利用公安机关的海量信息分析研判林区治安形势和涉林违法犯罪规律和特点，发现、布控、预防涉林违法犯罪行为，具备接纳、整合森林和野生动植物资源分布信息、林业行政许可信息、涉林重点场所和行业信息、涉林重点人员信息和森林防火信息的基础。这些信息通过有机整合，将对林区治安防控能力产生质的飞跃。实现这些功能，还需要在卡口建设、信息传输线路和设备、系统研发等方面进一步投入。目前，森林公安在信息化建设方面没有专项经费，拟考虑政府投入一点、林业和相关部门支持一点、森林公安自筹一点的角度出台扶持政策，推进森林公安信息化建设，提升森林公安信息化建设水平和林区治安防控能力，切实保护森林和野生动植物资源、推进平安林区建设。
迪庆州维西县发挥行政调解
化解社会矛盾纠纷的成效与做法
维西县按照党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，建立调处化解矛盾纠纷综合机制”的要求，认真贯彻落实《云南省行政调解规定（试行）》和《云南省人民政府法制办公室关于认真贯彻落实〈云南省行政调解规定（试行）〉做好行政调解工作的意见》，积极探索推进行政调解工作的新路子，建立起一套科学、规范、行之有效的行政调解工作机制，有效化解了与行政管理职能相关的矛盾纠纷，为维西县经济社会发展创造了和谐、稳定、有序的良好环境。
一、主要做法
（一）领导重视、责任到位，联动机制初步建成
维西县委、县政府高度重视全县依法行政工作，始终把依法行政工作作为政府工作的生命线，多次召开专题会议研究部署，把推进行政调解作为依法行政工作的突破口，作为管理社会和经济事务的重要内容，纳入全县工作大局来谋划、来推进，重点抓与行政管理职能相关的矛盾纠纷排查、化解、调处工作，充分发挥行政调解在维护基层社会稳定中的“政府公信力”作用。2014年8月，维西县成立了由县长余春桥任组长，常务副县长马盛春、分管法制工作的副县长党予任副组长，县政府相关职能部门负责人为成员的行政调解工作领导小组，办公室设在县政府法制办，负责行政调解工作有关事项的协调和联络。各乡镇人民政府、县政府各职能部门成立了“一把手”为组长，相关业务部门为组员的行政调解工作领导机构，由本单位履行行政执法、执法监督、行政复议等职责的人员担任行政调解员。县人民政府、各乡镇人民政府设立了行政调解中心，县政府各职能部门建立了行政调解室。
为了给予行政调解工作更多的法律支持，维西县充分利用政府法律顾问团的资源优势，采取登门服务、设点服务、巡回服务等方式，为矛盾纠纷当事人提供法律服务以及为政府部门化解各类矛盾纠纷提供法律保障，由事后法律救济向事前预防、事中保障转变。同时，为了最大限度地调处各类矛盾纠纷，维西县还建立了与人民调解、司法调解相衔接的“三调”联动机制、多部门化解矛盾纠纷的联调机制。在藏区维西，一个“横向到边、纵向到底、遍布乡镇、多方参与、上下联动”的行政调解工作网络建成并运转。
（二）制度完善、程序明确，调解工作规范运行
2014年8月，维西县出台了《维西县人民政府关于进一步加强行政调解工作的意见》（以下简称《意见》），确立开展行政调解工作的框架。一是明确行政调解的范围。《云南省行政调解规定（试行）》规定了十四种纠纷类型，根据维西县各部门的实际情况和行业特点，维西县对行政调解的范围进行了细化，新增了“产品质量纠纷”、“生产安全事故纠纷”、“食品药品安全、消费纠纷”三种纠纷类型。二是规范行政调解程序。根据案情复杂和调解难易程度，行政调解工作分为简易程序和一般程序。在一般程序中，还规定了纠纷调解申请书、受理纠纷登记表、行政调解调查笔录、行政调解笔录、行政调解协议书、回访记录等“六书”的制作要求，确保了行政调解工作规范运行。为了不重复文书制作，对各职能部门已有的行政调解文书，只需报县政府法制办审查、备案即可；如果无行政调解文书，一律适用《意见》中规定的格式。目的是不增加各部门的工作量，而是提高办案质量和文书质量。三是明确“以案定补”标准。维西县加大了行政调解工作的资金投入，实行了行政调解案件“以案定补”。“以案定补”标准分为四个档次：（1）适用简易程序调解成功一件矛盾纠纷的补贴30元；（2）调解成功一件矛盾纠纷，制作了行政调解协议书，但“六书”不全的补贴80元；（3）调解成功一件矛盾纠纷，制作了完整的调解卷宗材料并且“六书”齐全的补贴150元；（4）重大、复杂、疑难的纠纷案件或者联合调处的矛盾纠纷，每调解成功一件补贴500元。同时，还制定了《维西县行政调解“以案定补”案件检查考核办法（试行）》，由县行政调解工作领导小组办公室负责检查和考核，符合要求的按标准兑现补贴。
（三）措施有力、推进扎实，筑牢基层稳定防线
一是加强行政调解人员的业务培训。为了提高行政调解人员的业务水平，县人民政府于2014年8月20日举办了法律大讲堂（第三期）暨行政执法、行政调解工作培训班，对《云南省行政调解规定（试行）》、《行政调解文书格式》等内容进行专题辅导，并围绕在工作中需要掌握的基础知识、基本素质、基本能力开展业务培训，增强了广大行政调解员的调解本领。二是制作与行政调解工作有关的资料。为进一步加强对行政调解工作内容、程序的了解，统一制作了《维西县行政调解工作手册》、《维西县行政调解流程图》、《行政调解员工作纪律》等镜框标牌，并发放到了各职能部门、各乡镇和村民委员会，让行政调解的规定人人知晓。同时，为了便于开展工作，还建立了维西县行政调解工作QQ群和微信群。三是化解大量矛盾纠纷。近年来，维西县随着经济社会的发展，各类矛盾凸显，各种纠纷日趋多样化，不仅严重影响了正常的经济社会秩序，解决难度较大，每年用于化解矛盾纠纷、处理突发事件的经费均超过200万元。自开展行政调解案件“以案定补”以来, 行政调解员的工作积极性得到了极大调动，成功调处了大量矛盾纠纷。如保和镇人民政府成功调解了杨某与维西县肝胆医院因医院医疗事故引起的医患纠纷，涉及金额2万多元；县公安局依据《治安管理处罚法》成功调解了永春乡拖枝村村民吉某与拖枝完小因损害公物而引起的治安纠纷；县工商行政管理局成功调解了王某与黎某因购买发电机而引起的消费者权益纠纷，涉及金额近万元。仅2014年第三季度，县政府各职能部门、各乡镇共成功调解纠纷案件141件，其中治安纠纷62件、交通事故纠纷50件、宅基地使用权纠纷13件、农村土地承包经营权纠纷5件、林权纠纷5件、工商登记和消费者权益纠纷5件、医疗纠纷1件，使行政调解在化解社会矛盾、促进经济发展、维护社会稳定方面发挥了重要作用，越来越成为行政机关化解社会矛盾纠纷的重要手段。
二、取得的主要成效
（一）服务型政府的要求得到了体现。行政调解改变了行政机关以行政命令等手段解决社会矛盾纠纷的形式，弱化了“管理”，强调了服务与协调。通过开展行政调解，政府的亲和力得到了增强，老百姓对政府的信任度得到提高，从而促进了政府职能转变，树立了服务型政府的形象。
（二）全县各部门的行政执法水平得到了提高。自《意见》出台以来，通过对行政调解员开展行政执法实务、依法行政知识、《云南省行政调解规定（试行）》等专题培训，大家的依法行政意识得到增强，法律素质和执法水平进一步提高。
（三）广大行政调解员的法治思维得到了树立。行政调解工作的深入开展，进一步规范和约束了行政调解员的执法行为，大家在工作中也逐渐学会了用法治思维思考问题，以法治方式定分止争，断事评案，从而提高了行政执法部门的权威性和影响力。
（四）行政调解文书档案得到了规范。行政调解文书格式，从使用填写、制作要求到案卷归档均有详细说明，让广大行政调解员在制作文书时具有较强的操作性，从而降低了文书制作的难度，也增强了行政调解员制作调解文书的意识。另外，各行政执法部门的调解文书得到规范，也带动了各执法部门其他行政执法文书的建立完善。
三、下一步工作安排
维西县下一步还将按照“五个一”的工作目标推进行政调解工作。
（一）开展一次培训。根据需要，结合实际，将在年内再组织一次有关行政调解工作的法律知识、业务技能培训，邀请省里的专家学者授课，经培训合格后颁发行政调解员工作证。
（二）总结一批案例。为更好的发挥行政调解在化解矛盾纠纷、维护社会稳定中的作用，将总结一批行政调解典型案例，让广大行政调解员互相学习成功经验、借鉴先进做法。
（三）召开一次总结表彰会。通过年底对行政调解案件开展检查考核，评比出“十大精品案例”和“十佳行政调解能手”，并召开总结表彰会、兑现“以案定补”补贴，激发广大行政调解员的工作积极性。
（四）开展一次有声势的宣传。为了让广大行政调解员积极投入到行政调解工作中，树立行业自豪感，将组织“十佳行政调解能手”进行一次宣讲。同时，充分利用广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，把有关行政调解工作的内容在社会上广泛宣传，形成“有纠纷、先调解”的良好舆论氛围。
（五）打造一种行政调解文化。为了使行政调解贴近群众，将把地方传统文化、民间谚语和典型案例等进行收集、加工、整理，制作图文并茂、通俗易懂、喜闻乐见的图册和温馨提示语，着力打造“和为贵、调为先”的行政调解文化。
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