如何有效解决政府采购规范和效率的矛盾
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如何有效解决政府采购规范和效率的矛盾
&&&&中国政府采购网&&&&施克俭 陈永欣 朱裕兵
&&& 实行政府采购制度，是依法规范财政支出管理，全面建立公共财政的重要内容。南通市人民政府《关于在我市推行政府采购制度意见的通知》（通政发[号）的发布为标志，自1999年开始全面实施政府采购制度。八年来，该市政府采购坚持依法规范，坚持公开、公平、公正、透明，在发挥财政效果，推动和维护市场秩序,为民当好家、理好财方面取得了较好的政治效果和社会效果。表现在：
&&& 制度建设不断加强。相继出台了政府采购计划管理、资金管理、预算编制、采购中心运行规程、供应商管理、及开展货物、服务、工程采购的一系列文件。
&&& 机构建设得到完善。市及各区、县分别建立了集中采购机构，实现了政府采购监管与操作部门相分离；采购中心内部制度建设得到加强，实施分段操作，强化了内部牵制。
&&& 全方位监督体系已经建立。形成了财政部门业务监督、审计监督、纪检监察监督、供应商监督和社会各界监督的监督体系，促进了廉政建设。
&&& 全面推行编制政府采购部门预算，严格按部门预算采购，采购计划性得到强化；集中采购范围不断拓展，采购规模逐年递增。
&&& 重视供应商的质疑、投诉处理，保障了供应商的合法权益；依法办事能力得到加强，行政诉讼获得胜诉。
&&& 政府采购在规范操作、不断取得成绩的同时，消除了社会各界的疑虑。到如今，“分散腐败变集中腐败”的论调已无人再提，政府采购的规范性得到公认。但随之而来的“政府采购环节多、手续繁、时间长、效率低”、“有的环节可省略、不必要那么烦琐，时间可以缩短”等认为政府采购效率低下的议论开始不绝于耳，影响着政府采购的形象。政府采购果真规范而效率低下吗？
&&& 政府采购绝不是单纯的购买行为。从采购人角度，通过采购人购买行为，将货币资源转化为实物资源，力图达到节约采购资金、提高采购质量的目的；从国家角度，通过市场竞争及扩大选择面，力图达到一定的经济和社会目的。所以，政府采购承担着艰巨的任务。
&&& 关于政府采购的规范和效率
&&& （一）政府采购效率与效益
&&& 《政府采购法》第一条明确规定:“为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。”《政府采购法》开宗明义讲的是规范行为、提高效益，政府采购的真正意义是在规范的前提下提高政府采购资金的使用效益，而不仅指我们平时所讲的效率。
&&& 关于效率，《政府采购法》第十七条规定:“集中采购机构进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。”这里就涉及到：“效率”与“效益”的比较问题。两者实际都是投入与产出的比较。效率本义是消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率。
&&& 政府采购的效率是指在一定条件下，用于采购的单位工作量和单位时间之间的投入产出比率，即作业效率，一般我们追求最大化。公式：效率=单位工作量/单位工作时间。《政府采购法》第十七条规定的效率就是指集中采购机构的作业效率。政府采购的效益是指在一定条件下，所获得的实际价值效用与（预算）投入的资金的比较，通常大家引申用资金节约率等指标来表达。它实际上是政府采购资金的利用效率。因此，广义上的政府采购效率应同时包括了政府采购作业效率和政府采购资金利用效率。本文探讨的政府采购效率是政府采购的作业效率,主要的是指政府集中采购的作业效率。
&&& 从效率的表达公式看，影响效率的变量只有两个。如果单纯减少单位工作量即减少采购量，可以提高效率，但这方法显然不可取。那么，提高效率的途径显然要在考虑工作量变动的基础上以工作时间为抓手。这个工作时间，不局限于采购操作阶段，包括于采购的全过程。
&&& 政府采购的效率实质上反映的是一种政府行为的效率。而政府采购的效益是在政府采购的制度和目标约束下对效率的实现，它是政府采购制度的优势所在，没有效益，政府采购也就无存在的价值。政府采购的效益首先表现为直接的、有形的经济效率，更重要的是表现为无形的、广泛的社会效益，政府采购对抑制腐败等各方面有着不可估量的潜在作用。所以，政府采购的效率与效益实际上是统一的。
&&& （二）如何看待政府集中采购的效率
&&& 一般人认为，政府采购的效率就是指从采购人把采购项目委托给集中采购机构开始，到采购人拿到所需物品、服务、工程时所消耗时间的长短。花费时间短，就称之为“效率高”，反之，就是“效率低”。其实，采购效率应是一个大概念，不能狭隘地理解，将采购效率和采购的时间长短混为一谈。采购的时间效率仅是采购效率一个方面的体现，甚至可以说还不是最重要方面的体现，用采购的时间长短以偏概全来诠释采购效率未免片面。如果仅仅节省了采购时间就称之为提高了政府采购效率，那就极有可能造成程序被简化，操作不规范；由于时间仓促，供应商之间也不能达到充分的竞争，财政资金的使用效益也会下降。
&&& 在实务操作中要辨证地处理规范和效率两者之间的关系。不能以规范为由否定用户单位提出的时间要求，也不能以时间紧为由违规操作。要探索几种规范的、合理的快速采购程序和方法，将实务操作中规范和效率问题统一起来。
&&& 所以，尽管有人认为执行《政府采购法》规定的采购方式效率低、成本高、浪费时间，不符《政府采购法》第一条规定的“提高政府采购资金的使用效益”要求，但若从依法采购的角度来理解，从大局考虑，虽然采购的过程比较复杂，得到的是最理想的效率。只有对效率有正确的理解，才会真正节省国家的财政资金。
&&& 效率不是全部。提高政府采购的效率并不是政府采购制度实施的主要目标，也不是集中采购机构工作的主要目标，实施政府采购制度有其政策目标和政策功能，这些不是以一个效率高低问题就能否定的。实施政府采购制度之前，采购人可以自由选择购买物品，不存在效率高低的问题。但这种自行采购不利于提高财政资金的使用效益，不利于廉政建设，不利于维护国家利益。把政府采购纳入法制化轨道，就要规定政府采购的程序和环节，就要牺牲一定的效率来实现政府采购的政策目标和政策功能。所以，实施政府采购必然要在效率上有所让步。&&&&&&&&&&
&&& 因此，政府采购各方当事人一定要正确理解政府采购的效率概念，不能以偏概全，特别是部分采购人，更不能片面追求采购的时间效率，而忽视了政府采购的真正意义。
&&& （三）政府采购的规范和效率的关系
&&& 财政部2007年政府采购工作要点中指出：政府采购要“扩大规模、健全制度、理顺机制、促进规范、发挥功能、加强监督”。可见“规范”仍是政府采购的工作重点。
&&& 效率应当以规范为前提，撇开规范谈效率可能会使政府采购工作步入误区。政府采购既不能只讲规范不讲效率，否则规范就没有生命力，也不能为广大采购人和供应商所接受和认同，也不能只讲效率不讲规范，否则与政府采购宗旨相违背。要提高政府采购效率，只有努力在政府采购的方式和程序上加强管理，不断创新，这是保证政府采购这项阳光事业健康发展的首要条件。
&&& 当然，我们不能将实现规模效益、确保公平和操作规范作为当前政府采购效率偏低的借口。在日常政府采购过程中，我们时常会听到诸如此类的话语,“政府采购招标采购的时间太长，过程太复杂，降低了采购的效率，影响了工作进度。”其实,这些问题都是围绕在政府采购的程序和规范化运作与效率这个点上。政府采购的程序和规范化运作，有着确保政府采购公开、公平、公正的作用，有着确保政府采购信息通畅传递的作用；科学的政府采购程序和规范化运作是实现阳光采购、规范政府采购行为和服务的前提；合理的程序和规范化运作是保障集中采购机构正常运作的必要条件；政府采购程序和规范化运作是政府采购效率的保障；政府采购效率是政府采购程序和规范化运作的目的。
&&& 政府采购程序和规范化运作与政府采购效率相辅相成，政府采购程序和规范化运作最终要求提高政府采购效率；而要提高政府采购效率必然要求政府采购程序和规范化运作不断发展和改进。对于政府采购而言，不管是在管理中还是操作中，都有可能出现失误。清晰合理的政府采购程序和规范化运作，为找到失误的原因，总结经验并予以归类，避免再犯类似的失误提供了可能。离开了政府采购的程序和规范化运作，只会出现责任不清、分工不明的弊病。由此可见，合理的政府采购程序和规范化运作，是政府采购界定责任区域的有效手段。
&&& 在政府采购中，常常出现一种误解，以为程序和规范化运作与效率是矛盾的，不相容的。其实程序和规范化运作与效率是相辅相成的，程序和规范化运作是效率的基础和保障,程序和规范化运作为我们提供了解决问题、提高效率的办法和顺序。因此，按合理的程序进行规范化运作是最符合政府采购特点，符合政府采购当前管理要求的。随着政府采购的发展，其外部的环境、内部的结构都会发生变化，原有的程序和规范化运作也必会与现实出现矛盾。这就要求政府采购人员审时度势，及时根据政府采购当前的特点、方针、政策及策略，调整原有的程序和规范化运作，以满足提高效率的要求。
&&& 政府采购规范和效率的矛盾
&&& 从实践情况看，除程序和规范化运作因素外，当前政府采购之所以效率不高，主要是由以下几个方面造成的：&&
&&& 法定程序所需时间与采购人需求时限之间的矛盾。按照《政府采购法》的规定，公开招标的法定等标期为20天，加上采购人申报、审批预算、审核技术参数等过程，到完成政府采购活动时间冗长，加上废标、重复组织采购活动等，往往不能满足采购人的时间需求，降低了采购效率。这是政府采购工作中较为突出的矛盾，也是影响最大的矛盾。
&&& 政府采购内容的多样性与采购程式相对单一产生的矛盾。政府采购涉及的种类繁杂，不同项目有不同的技术要求、质量标准；供应商及其销售体制千差万别，而目前采购程式却相对简单，不尽合理，过分强调形式上的制衡，造成环节多、关键环节考虑不周的现象，进而导致权责不明，推诿扯皮，可能导致采购失败，影响了采购效率。
&&& 重复采购，浪费资源，影响政府采购效率。信息沟通不畅，市场资源不能有效整合。受现行的一级政权一级财权的财政体制的影响，政府采购在地区间各自为政，缺乏相互联动，重复采购，造成资源的浪费或短缺，最终影响政府采购的效率。
&&& 政府采购预算管理尚待完备，与现行配套改革存在脱节。政府采购、部门预算以及国库集中支付制度是财政支出管理改革的三个重要环节，彼此之间联系紧密，相互依托。政府采购预算是政府采购的入口，是政府采购的法定依据，政府采购必须在预算的约束下严格执行。因此，政府采购预算管理水平的高低，预算编制的好坏直接影响着政府采购的规模、效益、规范程度、和效率。
&&& 政府采购制度认识不到位，部门间的协调配合不够。政府采购，不光是财政部门和集中采购机构的事，涉及到采购人、供应商等各个采购当事人主体，需要方方面面的协调配合，任何一方的缺位和不配合，都会影响采购的秩序和效率。实行政府采购触动了部分采购人的既得利益，因此，政府采购制度会受到抵触和误解，一些采购人不积极配合，不理解，甚至故意刁难。部分采购人对政府采购工作的重要性、目标、程序和方法认识不够，对自己的职权利不明，不能依法正确履行自己的职责。表现在采购发生时提供的技术参数、质量和服务需求不够明确，使采购单位和集中采购机构工作不能有效衔接，增加了采购难度，影响了采购的效率。&
&&& 处理好规范和效率这一对矛盾的途径
&&& 规范是政府采购的灵魂，效率是政府采购的生命。在规范的基础上不断提高政府采购的工作效率。当前应着眼做好政府采购各环节的工作。
&&& 规范和细化采购预算，完善国库集中支付制度。党的十七大报告提出，财政工作要“深化预算制度改革，强化预算管理”。为此，政府采购工作要做到：
&&& 编制政府采购预算，强化采购约束。政府采购预算是财政预算的重要组成部分，是财政预算的完善和补充。近年来，随着部门预算改革的全面推行，我市全面推行编制政府采购预算。通过政府采购预算，可以事先预知全年采购规模，拟定采购计划，提前了解市场行情，捕捉采购信息，并按采购计划组织实施，克服实际运作中忙于零星采购或无计划采购的弊端，有助于提高效率。政府采购预算一经确定，原则上不做大的修改和调整，维护政府采购预算的严肃性。
&&& 规范和细化政府采购预算，严格审批采购计划。要从源头上减少不必要的采购。政府采购预算应与部门预算统一布置、统一编制、统一审核、统一批复；在制定政府采购预算时列明预算科目、采购资金数额、采购资金构成、采购项目、采购数量、采购标准、采购时间等，把项目落实到每一个采购对象。
&&& 在采购任务执行中，各方要积极做好采购的可行性审核工作，剔除不配套、不必要的采购，把有限的资金用在刀刃上。在采购实践中，许多单位存在“过”与“不及”的盲目采购现象，有的货物配置超前，有的则老掉牙，与现有条件不匹配；有的采购后或长期处于闲置状况，或提前、过量采购，浪费了大量资金。所以要科学确定各采购人采购什么项目和应当花多少钱，解决好“该不该买和买多少”的问题。采购人不得任意追加采购支出或改变采购项目，对确需调整的政府采购计划必须按法定程序报批。
进一步扩大集中支付范围。国库集中支付采购款时，要重点审查采购项目是否按规定用途使用、是否超出了预算，不符合规定和擅自采购的，坚决不予支付资金。
&&& （二）规范和扩大政府采购信息渠道，实现资源共享和整合&
&&& 在政府采购中，充分掌握信息资源、实现采购信息的畅通有效，就能保证采购活动的效率提高。
&&& 要完善政府采购信息化服务平台。在我市，南通财政公共信息网、南通政府采购网，是供应商获取采购信息、参与政府采购公平竞争的窗口。为更好地服务于政府采购当事人，要努力将南通政府采购网办成为采购人提供全面服务的网站、为供应商提供获取采购需求的信息网站、为社会各界提供监督的公开网站，提高我市政府采购信息的公正性、时效性和透明度。
&&& 尽力改变省、市、县（区）间采购活动各自为政的状态，实现相互联动。采购的技术力量、市场资源要共享，发挥中心城区市场功能相对发达的优势，带动周边地区建立纵向联合采购和横向联合采购协作制度。这样既可以发挥政府采购规模效应，节约成本，提高资金使用率，又可以依托发达的市场方便供应商选择参与。信息渠道的畅通和市场资源的统一，可以大大提高政府采购的效率。
&&& （三）简化工作程序，按业务流转建立内部机构
&&& 省财政厅《2007年江苏省政府采购工作要点》要求，“简化采购流程和办事流程，减少不必要的管理审批环节”。为此：
&&& 建立统一的政府采购流程：包括建立政府采购工作流程、计划流程、招标流程、其他采购方式流程、资金流程等，并纳入信息化管理。
&&& 政府采购中心要优化内部组织结构，建立健全高效的内部工作机制。
&&& 一是理顺内部机构，根据现阶段业务需要，将内部机构按采购流转程序设置，有效地缩短内部周转的时间。
&&& 二是明确内部机构职能，避免职能不清，影响政府采购效率。通过定员定岗的形式，明确各内设机构的工作职能、范围；通过岗位责任制的形式，明确各个业务人员的具体工作范围、职责。&
&&& 三是健全内部工作制度。主要建立健全内部工作程序、工作规则、质量控制制度、考核制度、档案管理制度、监督检查制度等。所定的制度要尽可能量化、细化、明确具体的时间限制，以制度建设推动政府采购效率的提高。
&&& （四）不断创新工作方式 、减少流转环节和时间?
&&& 采购实行分段操作。集中采购项目在操作时，如果管理环节多、交易过程长，必将成为制约交易效率提高的一个瓶颈。采购中心要借鉴现代工业生产流程优点，对传统的工作方式进行改革创新。通过分析采购业务流程，将项目采购全过程从计划受理、信息发布、文件审核到项目验收、资料归档等，划分为若干个工作步骤和工作环节，确定不同阶段的工作由不同的内设部门完成。每完成一步，由完成人员签字后连同该项目的档案一并转给下一步的工作人员，第一个部门完成规定任务后连同该项目的档案一并签字交接转给下一阶段的部门。至最后一个部门时，档案资料已按执行顺序归集完毕。中心主任负责对项目实施的各个环节进行审查复核、质量控制，达到了标准化程序，强化责任、提高效率的目的。南通市政府采购中心对此作了较好的尝试，取得了很好的效果。
&&& 优化政府采购程序，减少流转环节和时间。采用信息化管理手段，提高办事效率和管理水平；根据每个采购项目的不同特点，合理选择采购方式，尽量压缩工作周期；注重沟通，在具体实务操作中和采购人多解释，全过程跟踪服务；对重大项目及部分采购金额大、技术要求高的项目，实行采购前向专家咨询的办法，组织开展项目论证，强化事前把关来保证采购质量；编印政府采购中心工作职责、工作流程、管理制度汇编等，为政府采购当事人依法办理政府采购事务提供政策依据和制度保证；建立政府采购“绿色通道”，满足采购人的合理紧急需求和特殊需求；要加强采后的服务工作，对用户提出的售后服务问题，要及时与采购当事人联系沟通，及时解决采后出现的各种问题，确保项目采购后的正常使用。建立采后随访制度，要经常听取用户单位的意见，切实改进工作作风，为用户单位提供放心、满意的服务。
&&& （五）大力推行协议供货制度
&&& 在政府采购的实务操作中要辩证地处理好规范和效率两者之间的关系。不以规范为由否定用户单位提出的时间要求，也不能以时间紧为由违规操作。要探索有效的、规范的、合理的快速采购程序和方法如协议供货制度，将实务操作中规范和效率问题统一起来。针对大量的重复采购的通用性标准设备和服务项目，可以实行协议供货制和服务类定点管理（定点采购是协议供货特殊形式）。实行协议供货制度，进一步规范了政府采购行为，既方便了零星采购，又健全了本地市场，同时也简化了采购环节和程序，提高了政府采购的质量和效率，从根本上解决采购人采购通用办公设备及时性的突出问题。
&&& 协议供货主要做法：公开招标确定协议供货采购商品，中标结果（为上限价格）网上发布。采购人在采购协议供货采购范围内的商品时，登录政府采购网，查询最新的协议供货商品价格等信息，根据采购需求选择合适的品牌、型号和规格，与协议供货供应商洽商优惠价格；然后填报相关协议供货计划，报经财政各业务处室审批通过后，便可流转到政府采购中心实施采购。以后条件成熟，从填报协议供货计划开始至执行完结，都可通过网上流转，进一步提高效率。
&&& 南通市从日起对电脑实行协议供货采购，江苏自日起在全省范围内对电脑等办公设备、公务车实施了协议供货全省联动。我市（市级）协议供货实施以来，取得了巨大的成绩：截止日累计采购电脑等办公设备1700多批次10146万元，采购汽车169辆3590万元，极大地提高了政府采购效率。
&&& （六）加强部门间的协调配合&
&&& 《政府采购法》明确规定了采购人、监管机构、集中采购代理机构和供应商四者在整个采购活动中的权利和义务。监管机构、三方采购当事人相互配合，恪尽职守，就会大大提高采购的效率与质量。财政部门是政府采购工作的监督管理部门，要切实承担起责任，制定好政府采购的相关政策，做好执行情况的督促检查和专业人员的培训与管理等工作。集中采购机构按采购人委托，要依法规范组织采购，增强工作透明度，自觉接受监管部门和社会的监督。供应商要积极合法地进行投标和供货。努力提高全社会对政府采购工作的认识和支持，努力形成良好的社会舆论氛围。
&&& （七）建立、完善监督机制、绩效评审机制
&&& 监督机制、绩效评审机制应贯穿于政府采购活动的始终，它包含在制度设计当中，是财政部门、三方采购当事人之间的相互监督关系。完善的监督机制、绩效评审机制能促进采购效率的提高。财政部门对全过程，包括从政策规则的制定、采购的执行到采购反馈信息及资金使用进行监督、评价。政府采购中心对供应商中标（成交）货物、服务、工程的提供情况及采购单位对采购到的货物、服务、工程的使用情况进行严格监督、评价。采购单位则进行货物、服务、工程的质量监督、评价。建立顺畅的供应商质疑、投诉机制，及时受理和处理供应商的质疑、投诉，保护供应商合法权益，维护公平竞争。政府采购监管机构严格审批采购代理机构的代理资格，对它们接受委托进行的政府采购执行情况进行监督、评价，保证采购代理机构按法定程序组织招标。
&&& 提高政府采购工作质量和效率是集中采购机构的第一职责。只有建立健全有效的监督机制和绩效评审机制、科学严密的程序、优质高效的运作、勤勉精业的队伍，才能全面开拓创新，在规范程序保障下不断提高政府采购效率。&&&&&
&&& （八）实行限时办结制度
&&& 在具体采购操作中，应制定各环节的办结时间制度。可规定采购项目经办人员在接到采购任务后几日内，主动与采购人联系，根据采购人提出的采购项目需求，制定项目采购计划和采购文件，拟定办结时间；用公开招标、邀请招标方式的，原则上在一个半月之内完成招标工作；采用其他采购方式的，在10-20天内完成；对有的采购人迟迟不提供具体需求的，根据规定对采购人发出催办通知。2个工作日内采购人再不提供需求，中心对其再次催办通知，再过2个工作日时间，采购人还不提供需求的，中心将该项目采购计划退回，取消该项目采购，并予以公告。采购人以后要在采购，就必须到财政部门说明上次没有及时采购的原因，重新办理采购审批手续。
&&& （九）开展网上采购
&&& 网上采购具有快捷、客观、不受人为干扰的优点。要建立一体化的政府采购信息管理系统，包括：（1）对外信息发布子系统，实现法律法规、采购公告、专家信息库、相关新闻等信息发布及浏览。（2）内部管理系统。对政府采购的具体业务进行管理的系统，主要包括对采购申请、采购计划、计划审批、采购任务、标书发布和评标管理、中标通知、合同管理、验货管理、资金拨付申请、采购统计等政府采购运作程序的内部管理。（3）电子商务系统，用于完成采购活动中开标、中标、网上签订合同等环节内容。
&&& 从已开展网上采购的兄弟省市政府采购中心实践看，效率要远高于传统采购。开展网上采购已成为今后的开展趋势。我市应加快网上采购步伐，在采购工作上响应落实市委、市政府提出的“领先苏中”的号召。
&&& 现实和时代要求政府采购工作以“三个代表”为指导思想，进一步解放思想，进一步完善政府采购管理模式，改进政府采购管理体制的制度创新工作，积极应对新形势，主动挑战各种新难题。为此，在提高政府采购服务质量的前提下，我们对政府采购的程序要加大改革创新力度，加大服务保障力度，加大宣传力度，全面提高政府采购服务质量，提高服务效率。
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协议供货是指通过方式确定协议供货的供应商和协议产品 在协议有效期内采购人直接或通过谈判或询价等方式与协议供应商签订供货合同的一种采购形式
根据财政部第18号部长令第八十五条规定政府采购货物和服务可以实行协议供货采购和但协议供货和定点采购供应商必须通过方式确定所以协议供货应该属于方式其只是履行合同的方式不同而已不属于其他采购方式
一般由进行协议的在确定中标供应商后由集中采购机构代表采购人与协议供应商签订框架协议框架协议的主要内容包括协议供应商及其指定的经销商协议产品的规格型号协议协议有效期限等在协议有效期内采购人可以直接选购协议产品也可以与供应商进行谈判或询价在协议价格内确定供货价格采购人与供应商签订供货合同
协议供货是目前我国领域较为通行的一种做法具有涉及面广影响力大交易次数频繁等特点不过在长期的实践中也暴露出一些问题和不足亟需监管部门和结合实际工作加强研究不断改进和完善相关业务模型推动该项采购工作迈上新台阶
协议供货制度的由来
协议供货制度是一种较好的采购方式在西方发达国家有比较长的历史协议供货可以说完全是商业诚信的产物也是长期发展趋向成熟的结果只有买卖双方具有良好的'信用等级'能够令双方充分信任才能保证长期供货合同的有效履行避免商业欺诈采购人和供应商通过长期商业往来形成了比较可靠的的基础采购人同意和供应商通过协议达成长期供货合同为此建立了此种采购方式在西方发达国家这种采购方式被广泛应用于政府办公用品基础设施建设材料劳保用品通用设备等项目采购之中在供货合同中规定了商品的品种规格数量供货期限付款方式索赔优惠率等条款一般来说协议供货的供应商多是具有雄厚实力和良好的大公司
所谓政府协议采购是指对纳入政府集中采购目录以内的通用项目不含工程采购项目通过招标方式确定相对固定的供应商统一确定中标供应商及其所供产品的品牌型号配置价格供货期限优惠率服务承诺等内容并用协议的形式加以明确各采购人在协议范围内进行采购的一项政府采购实行协议供货的项目一般为规格或标准相对统一产品品牌较多且市场货源充足的大宗通用类产品协议采购的有关文件通知供应商提供的设备清单价格服务承诺等内容都应发布在网站上推行协议供货制度后协议供货供应商按照供货协议和服务承诺保证及时向采购人提供满意的商品可以说协议供货供应商是各级政府采购中心采购的''和配送枢纽近年来许多省市始终把依法采购规范采购创新采购方式等作为工作的重点来抓深入调查研究不断总结摸索并借鉴国际国内的先进采购经验对政府采购工作进行改革创新取得了显著成效其中协议采购的范围进一步扩大由原来的车辆协议采购扩大到包括计算机打印机复印机等办公用品和空调设备在内的协议采购目前在很多地方这种协议供货方式都已经试行起来部分省市的采购中心已对民用空调计算机及外围设备部分办公通用设备部分公务车以及加油维修保险等实施了协议采购有些采购中心还将对办公家具电梯等项目进行调研形成可操作性实施方案逐步扩大协议采购范围协议供货采购具有公开统一省时省钱高效的特点协议采购快捷方便的操作程序极大地提高了财政资金的使用效率有效地保障了各有关当事人的正当权益实践证明协议供货是一种高效便捷的采购方式尤其适用大批同类商品或服务的不定期采购这种方式基于法律规定又有所创新在提高规模采购效应的同时又能将采购中心从繁琐的零星采购事务中解脱出来为采购人自主选择商品或服务创造了更大的空间可以说兼顾了和效率供货制度是将采购效益与采购效率有机结合的一种采购方式宜按照先易后难稳步推进的思路不断扩大政府协议采购范围在保证不违反法基本原则的情况下积极地推行协议采购能有效地提高政府采购效率降低采购成本为发挥集中规模采购效益改变一事一招的做法应不断扩大协议采购范围采用这一方式优点有
1有利于减少重复招标方便预算单位采购将原本分散的采购项目集中起来形成规模效益获得最优的价格和最好的服务从而达到规范资金支出行为节约采购成本提高资金使用效益提高采购效率对预算单位来说通过协议供货采购满足了其零星采购的多样性时效性对机构来说可以把原来分散的市场进一步集中解决了重复采购效益不高的问题形成政府采购的规模效益节约资金对供应商来说再也不用为了一些小项目东奔西跑于不同的开标地点有利于降低销售成本增加市场机会
2采购流程更加规范协议供货可以用方式来进行采购使放在阳光下信息公众化协议供货的整个过程更加透明规范便于财政监察审计部门对采购单位执行的情况进行检查有力保护了供应商的合法权益
3采用协议供货的方式来采购可通过一次性签订采购协议对成批的同类性质的进行采购并可以同时采购多种不同的货物或服务项目避免了一物一定点采购所增加的不必要的麻烦既减小了工作量又能达到采购的效果如对笔墨纸张打打印机电脑等各种不同类型的可以一次性通过协议进行采购而大可不必再分项目进行各自的定点采购处理
4具有标准化和及时性的优点采购合同一般也是标准化的合同其主要条款基本不变只是采购商品的具体略有变化可以反复使用协议供货制度一般提前招标长期供货可以在一定程度上满足采购人需求的及时性政府协议供货采购的一般程序如下
1确定供应商根据市场情况和实际需要每年或每两年确定2-3家中标供应商若干品牌每一品牌确定若干系列的型号技术规格保证采购人能在一定的范围内自主选择采购所需的商品品牌型号和中标供应商根据财政部和颁发的节能产品实施意见应优先考虑采购节能产品
2实施采购采购人根据批复的政府采购预算和政府采购网站公布的供应商各项具体承诺直接与协议供货供应商接洽确定需购买设备的品牌机型价格及售后服务条款等公布的中标价格为采购人应货比三家充分比较各品牌设备的性能服务并对按不高于公布的中标价格商谈确定采购单位和供货商签订市供货合同合同文本分别由采购单位供货商中心留存政府采购中心联由供应商于每月度结束后7个工作日内汇总报送政府采购中心审核确认
3确立适应市场变化情况的价格调整机制中标供应商的投标价和率为采购实施时的和最低折扣中标货物的市场统一公开销售价下调时中标供应商必须同幅下调投标价并及时将调整情况上报采购中心中标货物的市场统一公开销售价上调和按季替换新品需重新确定价格的采购中心按不低于中标时的同项折扣率为原则审查确认采购中心将随时抽查协议供货价格情况发现未按规定及时进行价格调整或协议供货价格明显高于市场平均价格的将暂停上网公布协议供货价格同时作为不诚信记录列入下一年度协议供货招标评审因素
4建立采购管理系统协议供应商可以通过政府采购网站登录协议采购管理系统协议供应商具有签写/修改合同的权限并对产品进行管理采购单位可通过登录协议采购管理系统查看相应的合同
5组织验收由采购单位对采购货物按技术规格要求和质量标准组织验收验收合格后及时结清货款并填写市供应货商诚信评价表报送政府采购中心备案完成采购
6付款方式集中支付的由供应商按月汇总在月终后7日内向采购中心提出拨付申请采购中心按照资金直接支付程序审查采购供货单政府采购协议供货合同发票验收单等办理资金拨付手续使用单位自筹资金或使用财政已拨入采购人银行账户资金的由采购人按合同约定直接向协议供货经销商支付资金不得无故拖延和拖欠选择协议采购供应商一般都是由集中机构运用或其它政府采购方式通过规范操作公开公平公正的竞争择优选定期限大多为一年或两年一招一定为了防止形成垄断一般都是确定2－3家供应商作为协议采购的供货对象在协议供货供应商之间也形成一定的竞争并非一定终身同时中心还对协议供货供应商实行动态管理对协议供货供应商的服务承诺服务态度价格优惠等进行定期和不定期的考核对不合格的及时清退实行优胜劣汰好中选优增强其危机意识促进其提高产品质量和服务水平保证协议供货采购取得实实在在的成效采用直接邀请方式直接邀请某一代理公司进行单独协商所确立的协议供货合同缺乏公开透明公平竞争的原则不便于公众监督容易导致非法交易在文件中应明确供应商报价的标准为相对数协议供货的参考价格为产品或服务的适时价×让或折扣率实际采购价不得高于上述参考价投标供应商一旦成为协议供货单位其所报让利率在协议供货期内无特殊原因不得变动协议采购供货协议与一般的买卖协议相比其特点如下
1应注明供货有效期在此期间经采购中心确认的供货商应按供货承诺书和协议书的承诺向各采购单位提供中标产品和相关服务中标供应商及供货商名单中标品牌具体规格型号优惠率价格及服务承诺要在网上公示
2应注明协议供货价格协议供货采购的价格统一按照采购中心招标的标准执行其中为最高上限优惠率为最低优惠幅度包括中标产品的安装调试及技术支持采购单位操作人员的培训费用在实际采购过程中采购单位可在此基础上与当地供货商协商以争取获得更低更优惠的协议供货价=采购时网上报价中标供应商网站报价х中标折扣率中标折扣率为需方购买中标产品时所能享受的最低折扣率在签订每一单项采购合同前需方可以就中标产品的服务条款付款方式价格与中标供应商进行进一步的洽谈采购单位在签订采购合同前应查询政府采购网公告的本期协议供货产品的具体配置价格和售后服务等信息切实维护自身权益如发现协议供货商所提供的产品和服务的价格在完全可比的条件下高于其他任何非价或市场平均价格时应及时向采购中心反映有些地方采购中心还以相对数的高低作为供应商报价的评判标准如让利率折扣率考虑到协议期间较长市场行情的波动价格涨落的幅度可能较大难以预测产品或服务的不宜作为报价部分的评判标准不利于实际执行
3协议采购供货协议一般有很多附件以分体空调设备为例该协议一般有以下附件
1空调定点供货的品牌型号价格
2免费铜管长度和加长铜管的价格
3价格优惠率质量和售后服务承诺
4空调协议采购供货通知书格式
5空调协议供货统计表
6协议供货中标供应商的承诺书协议供货尽管好处多多而且在全国各地使用得也比较普遍但由于目前还没有统一的专门规范这种采购行为的和具体操作法律规范因而出现了一些变相的垄断苗头还时常发生一些暗箱操作等舞弊行为对此笔者认为需要加强监管
1制定出一套专门的协议采购以进一步规范完善指导实际工作中的协议采购行为在法的基础上应细化完善有关政府采购的配套政策制度如可以建立供货管理办法和政府采购协议供货质疑办法等
2加强政府协议采购的事前事中事后全程监督管理着重把好供应商选择关品牌选择关价格公示关质疑处理关
3建立协议供货项目的认证制度如果不加区分地将所有采购项目都进行协议采购会使人难以抓住管理重点反而影响了采购工作效率因此在选择协议采购项目时必须要综合考虑到采购人多少采购金额大小协议采购操作操作难易程度等因素此外还要考虑到采购监管部门便于监管以及供应商的权益等等
4完善协议采购资金的结算制度在实际工作中采购人与供应商之间一方付款一方提供劳务或商品其经济利益关系非常直接很容易使协议供货单位过分地讨好采购人而发生不应有的舞弊行为为此采购资金必须实施以加强对采购与供应双方的牵制和监督同时还能有效提高资金的使用效率
5对于违反规定的采购单位有关部门应按照法供货管理办法及有关规定进行处理并同时在政府采购指定媒体上通报批评供货商有违法情况时应按规定承担相关的经济法律责任并予以通报情节严重的由监督管理部门取消其协议供货资格
6加强对协议供货商的跟踪督查和评估开展定期或不定期的检查活动重点是检查产品或服务的质量服务的满意度对规模较大的供货项目可直接派员参加验收还可通过向采购单位发放协议供货满意情况调查反馈表并及时做好信息的收集反馈评估和处理工作从实际工作情况来看目前协议供货采购项目中存在的主要问题有以下几个方面一是个别品目的协议供货产品价格偏高二是动态监控的措施和手段有限三是评标过程过于复杂但对实际采购不具有实质性意义四是协议供货产品型号选择范围较窄
分析这些问题出现的原因我们感到主要是协议供货业务模式多是对产品型号和价格进行评审并形成了具体的中标产品和而在具体执行过程中产品型号变化较快市场价格波动较大原有模式对适应这两方面的变化明显缺乏相应的灵活性因而导致在满足采购单位和开展市场监管等方面难以有效改进因此需要对深层次的协议供货模型问题做进一步研究
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