&　从制度实施的难度来看，住房安置说难很难，说易很易。较为便捷的做法如重庆的思路，集中辟出土地定向修建并按经济适用房的标准对入住的征地农民进行补贴以保证安置的完成。但这种集中安置的做法因不利于农民融入非农村社会，其弊端会在未来显现。反之，不考虑定向建房安置，纯粹以货币化形式补偿，一是补偿标准的厘定可能会由于与市场对接性较弱而导致农民购房困难或与原住房条件差距过大造成农民心理上的落差；二是拿到补偿款的部分农民并未将该款项用于购房而挪作他用，造成农民终因无住房而产生其他社会问题。
　　（2）人员安置。北京市征收农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口。应当转为非农业户口的农村村民数量，按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。应当转为非农业户口的农村村民人口年龄结构应当与该农村集体经济组织的人口年龄结构一致。不满16周岁的未成年人及16周岁以上正在接受义务教育和学历教育的学生，只办理转为非农业户口的手续，不享受转非劳动力安置补偿待遇。2003年上海市政府对征地农民的就业安置等与征地农民切身利益关联最大的问题进行了明确。〔5 〕安徽芜湖市的规定具有较强的可操作性，如对有劳动能力和就业愿望的无业人员，免费发放《就业失业登记证》，免费提供职业指导和职业介绍，免费提供两次职业技能培训或SYB创业培训。对自主创业人员，符合条件的给予不超过5万元的小额担保贴息贷款和相关税费减免。对符合就业困难人员条件的提供公益性岗位。对不挑不拣的零就业家庭实行政府托底就业。
　　从以上地方性规定可以发现，对于征地农民的人员安置基本上有两个思路，一是沿用传统的&农转非&的政策转变身份，对转变身份后的相对人给予相应的安置，这其中折射出强烈的时代背景；〔6 〕二是直截了当地对就业进行规定，其中包括就业类型的划分、就业培训与指导、接收单位补贴等。应该说，这两个思路在当下是比较应景的，是否常态化还取决于现行周边制度是否存续。
　　3.关于基本生活保障制度的地方性规范
　　江苏省将下列事项作为被征地农民基本生活保障资金的来源包括：一是不低于70%的农用地的土地补偿费和全部的安置补助费；二是政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分；三是被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入；四是其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。基本生活保障资金不足支付的，由同级财政部门负责解决。〔7 〕重庆市的被征地农转非人员的基本养老保险办法基本要求是，被征地农村居民依法登记为城镇居民后，按照有关规定纳入城镇企业职工基本养老保险体系。建立生活困难救助制度，各区县应对被征地农转非人员建立多渠道、多形式的生活困难救助制度。对生活困难、符合城镇居民最低生活保障条件的被征地农转非人员家庭，由民政部门按照城镇居民最低生活保障的有关规定办理。〔8 〕从征地农民生活保障制度这一块来看，各地的尝试非常积极且做法大同小异，即基本上都是依托现有的城镇居民社会保障体系来确定相关的政策。如果这一大的思路确立下来，那么对于征地农民的基本生活保障是可以与传统的城镇居民实现制度上的对接。
　　（二）相关法律、法规、政策的实证考察与分析
　　关于相关政策的执行情况及实效评估，笔者实地考察与调查了上海市J区、S区及安徽省芜湖地区的具体情况，从中可以找到一些经验并发现一些问题。
　　1.上海市J区农村集体土地征收补偿的实践与实效〔9 〕
　　J区在城镇化过程中的核心目标是：消除城乡二元结构，提高农民生活水平，发展新城镇，使农民顺利过渡到居民；提高土地资源利用率，增加城市建设用地；增减挂钩，建设用地不增加，耕地不减少。总的思路是：土地经营向规模集中，农民居住向城镇集中，产业发展向园区集中。
　　具体而言，J区将土地的使用分成了两个部分，一是仍然保留农用地的性质，但通过置换实现集约化、机械化、规模化经营。具体置换标准是，以原房屋面积1：1来置换新房并享有产权。对于置换出来的原宅基地制定了周密的复垦计划，对于原宅基地上的住房必须拆除并由村集体或农业合作社组织复垦；复垦后的土地收益由村集体按规定分配给农民。二是改变农用地的农业性质，在符合相关政策和规划前提下进行建设用地开发，将征收土地转变为经营用地、工业用地以及交通设施用地。在征地过程中涉及到的相关农民的补偿安置问题，采取多样化的途径予以体现，主要是货币补偿、实物补偿（房屋安置）以及就业安置。〔10 〕以J区取得的成效来看，以上做法应该是我国当前城镇化和新农村建设过程中的新路径之一。
　　就J区相关政策的实施情况来看，职能部门的工作人员认为，存在的问题有如下几个方面：一是失地农民的生活成本大幅度提高，生活支出较大造成部分农民较为困难。另外，在社会保障政策上还存在城乡二元化的问题，即仍有镇保与城保之分。二是征地补偿费用标准偏低。J区的土地补偿费在3万元左右，农民在退出集体后最多能得到55%的土地补偿费。三是征地补偿费用4∶3∶3比例分配不合理，从所有权属性角度来说，土地补偿费应该归村集体所有，镇政府不应该取得。
　　针对这些存在的问题，J区相关职能部门其实是有对策性思路的。如他们明确指出，由于征地工作呈现出单方强制性的特点，农民在土地征收过程中无话语权，土地征收过程应当将公平公正及相关人群有效参与作为政府工作的核心原则。针对社保问题，他们的建议是逐步取消镇保概念，取消镇保与城保的分类，统一为城市居民社会保障。他们还非常务实地提出必须要缩小公共利益的范围，以切实保护农民利益的实现。
　　2.上海市S区佘山镇与安徽省芜湖市弋江区火龙岗镇农村集体土地征收补偿情况问卷调查比较分析
　　2011年10月和12月课题组分别对安徽省芜湖市火龙岗镇与上海市S区佘山镇进行实地调查，之所以选择这两地农民作为调研对象，是由于这两个镇的征地背景都与城乡一体化发展战略有关。调研组制作了调查问卷。&&课题组随机发放的问卷分别为40份与60份，获得的信息如下：
　　在问及是否了解有关土地征收补偿安置的法律制度及政策时，完全不了解与一般性了解的比例在佘山镇是持平的，而在火龙岗镇则更多的受访者选择一般性了解。这个数据看上去比较奇怪，在咨询当地干部时，如佘山镇有关干部表示他们的宣传是到位的，但有些农民并不很关注这些需要解读的文件。问及农民是否了解征地的目的或用途时，佘山镇选择工业用地的比例较高（38%），而火龙岗镇选择新农村建设的比例高于其他用途（25%）。但事实上，两地的征地用途基本上都是用于城镇化发展的。对于政府有无在征地前公布补偿安置方案，两地半数以上村民明确表示公布过的。但也有相当一部分村民表示不清楚是否公布过（分别为佘山镇35%和火龙岗镇40%）。在被征土地类型上，两地有相似之处，即均以耕地为主，分别占到56%与47%；其次是宅基地，分别为28%与43%。这一数据也反映出目前农地本身的主要用途。对于更愿意接受的补偿方式，问卷提供了7个选项，分别是一次性货币补偿、分期货币补偿、置换商品房、城镇居民社会保险补偿、就业安置、补偿款入股安置、农村户口转为城镇户口。调查结果排序：佘山镇为一次性货币补偿、户口农转非、社保安置、置换商品房、就业安置、分期货币补偿、置换股权；火龙岗镇为一次性货币补偿、社保安置、置换商品房、分期货币补偿、股权安置。值得注意的是对于另外两个选项：户口农转非与就业安置，该镇受访者竟无人选择，这个结果特别出乎调查者预料。在问及对补偿数额及标准是否满意时，火龙岗镇的满意度略高于佘山镇。在比较征地前后家庭生活水平的变化时，课题组特别关注两个数据，一是没有感到变化的，二是有明显变化的。前者佘山镇的比例为22%，火龙岗镇的比较为21%；不知道是否是因为期待值的原因，后者佘山镇为23%，火龙岗镇为40%。而对于补偿款是否及时发放的问题，两地的情况均比较理想，对于其中分别出现的13%和11%的未发放的情况，课题组咨询过相关工作部门并向农民进行了求证，答案不尽吻合。前者回答是发放了的，但可能是农民不太满意；后者回答是没有领到。既然补偿安置涉及农民切身利益，农民对于具体方案还是非常关心的，那么对于其中的一些问题他们是否向相关部门反映过，在提供的三个选项中，两地调查结果几乎完全一致：佘山镇有49%的受访者表示想过但没有提，火龙岗镇有50%的受访者表达了同样的意思；佘山镇有30%、火龙岗镇有28%的受访者表示没有想过要提意见；而佘山镇有21%的受访者、火龙岗镇有22%的受访者表示提过多次。在紧接着问到提意见的途径时，两地分别有38%和26%的受访者表示是向村委会提出的。有趣的是，在问到会不会通过打官司的方式维权时，10%的佘山镇受访者表示会，而火龙岗镇这个数字为零。在被问及如果涉及到土地价格异议时政府是如何解决的这个问题时，有相当比例的受访者都选择了通过提高补偿金的方式（分别为33%和43%）。农民对于政府在征地过程中应当多做什么工作时，选择公正公平地执行土地征收政策的期待最高，分别是41%和30%，最低的是加强思想教育宣传工作，分别是1%和0。而在最为关键的征收补偿费的厘定标准问题上，愿望最强的希望参照土地市场价格，分别占到29%和20%，相比之下，占第二位的在佘山镇是希望组织土地价格听证（19%），在火龙岗镇是希望由评估机构合理评估土地价格（13%）。在问到在土地被征收后，最担心的问题，佘山镇比例最高的是关注生活水平是否会受到影响（30%），而火龙岗镇则更多人选择家庭以后的生计问题（27%）。最后在问及对政府在征地后的期望时，38%的佘山镇受访者希望能享受与城镇居民同等的社会保障，25%的火龙岗镇受访者希望能得到一份工作，但略显奇怪的是，这个愿望与前面选择补偿安置方式时该镇对于就业安置的选择为零颇为矛盾。
　　3.对制度现状及调研结果的思考
　　通过调研及综合各方面相关资料，从总体上看，各地在城镇化背景下的农村土地征收补偿安置制度及实施中存在的问题有些是带有共性的，集中起来主要体现为如下几个方面：
　　第一，征地补偿在公平性问题上存在较大不足。改革开放以来，中国社会迅速开始了工业化和城市化的进程，其间国家和城市工商业从农村集体土地低价格转移和积累了9万多亿元财产。但此9万亿元资产对农民或农村的福利增进并无明显的效用。据国土资源部2000年统计，农村居民反映征地纠纷及违法占地问题的信访量是4116件，占信访总量的73%，其中87%以上是反映征地补偿费低的问题。〔11 〕在实地调研中，无论是经济发展水平较高的上海还是欠发达的中部地区，受访者无论是农民还是官员对补偿中公平性的不足均有同感。
　　第二，征地增值收益与征地补偿款分配不合理。一是土地增值收益分配的考虑不足。在城市开发过程中，土地资本作为最稀缺资源肯定会增值，甚至是巨额增值。而《土地管理法》规定，农村土地征用是按被征土地的原用途补偿的。对于土地而言，真正有价值的是其开发后的工业利益、商业利益乃至公共利益。二是土地补偿费分配不合理。《土地管理实施条例》规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归所有者所有。这些过于原则及附加了中间环节的规定，给了实施部门很大的解释与操作空间，极易造成对征地农民的侵权。从调研结果上也反映出这个问题，即农民即便拿到了征地补偿款也会由于对发放主体的不信任而产生质疑。
　　第三，征地补偿安置程序缺乏参与性与透明性。目前，我国对于因城镇化而发生的农村集体土地征用，对相关农民大多是采取就地安置的办法，即直接将失地农民转变为市民。这样，失地农民实质面临的就是身份的转变，这对于农民而言是一件关乎未来的大事情。但现实中并很少对此听证的，基本上都是由政府单方面的行政决策而确定。政府不能想当然地认为，农民对于身份的转变是无条件接受与欢迎的。我们可以注意到在调查中的一个数据，即安徽芜湖的相关农户对于以农转非作为安置办法毫无兴趣。同时，无论是实地调查还是资料反映，被征地农民基本上都没有真正参与过土地补偿安置政策的制定，对于相关政策与制度制定的依据与过程也基本上不知情，事实上他们只是被动地接受与配合而已。&&　（三）地方性法规及规章在实施中形成的模式考察
　　如前所述，由于各地方的社会经济发展水平不同，尚未形成一个统一的补偿安置制度。不同时期、不同地区的补偿安置政策都会有很大差异，现阶段各地大多采取以货币补偿和社会保障安置为主，其他补偿安置方式为辅的政策。农民用同样的土地换取到了不同的保障形式。经过近些年的补偿安置制度的实践，各地逐渐形成了一些较具典型性的运作模式。〔12 〕
　　1.土地换保障的浙江模式〔13 〕
　　2003年以前，浙江对失地农民一般采取一次性货币补偿的方式，不少失地农民在用完了土地的补偿金后生活陷入困境。为化解失地农民可能面对的风险，自2003年5月起浙江实施失地农民基本生活保障制度。该制度分为两个类型：一是基本生活保障型。该类型注重保障失地农民由征地所引发的生活、失业、医疗及养老等各方面风险，其保障水平一般略高于当地城镇最低生活保障标准，缴费水平与保障待遇挂钩，与当地经济发展和承受能力相适应。其中，嘉兴市的做法堪称典范。嘉兴市征地制度改革的基本内容是&三统一，一分补&，即由政府统一实施征地、统一补偿政策、统一办理被征地农民户口和养老保险，对不同年龄段的安置对象分别补偿安置。二是养老保障型。该类型是在为失地农民提供全面保障的基础上，更多地强调失地农民的养老风险保障，目标是与城镇基本养老保险制度相衔接。如杭州市规定，征用土地农转非人员最低标准缴费基数按照上年浙江省职工平均工资的100%确定，缴费比例为20%，一次性缴费15年。到达领取养老金年龄时，其养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金月标准为退休时上年浙江省职工月平均工资的20%乘以缴费系数0.7；个人账户养老月标准为个人账户储蓄存款额的1/120。
　　这种&土地换保障&模式通过对土地制度和社会保障制度的创新，填补了农村土地流转制度和失地农民社会保障制度的之间的缺位，对保障失地农民的长久生计与可持续发展产生了积极的影响，也成为了许多地区，特别是经济较为发达地区的征地补偿安置的制度模式。
　　2.土地换股权的广东模式
　　发韧于广东南海的土地换股权模式是将土地征用补偿款或者是土地按使用权折合为股份，通过被征地农村集体经济组织与用地单位协商，农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获得收益。其主要做法是：一是进行区域划分，把土地功能划分为农业保护区、经济开发区和安置居住区。二是将集体财产、土地和农民承包权折价入股，以集体成员的农民为配股对象，按设定的股权比例进行分红。三是让农民分析土地增值部分收益来获取集体土地经营权。四是股权可以适当流转。〔14 〕
　　采用这种模式既实现了土地由农业用地向非农用地的转变，又保留了农民对土地的财产所有权，使农民能够分享城镇化和土地增值所带来的收益，达到政府、用地单位以及失地农民三方共赢的局面。该种安置模式可以有效利用资源，激活失地农民的资本，盘活当地的集体经济，可能会为失地农民带来可观的收益，是一种更具有公平性的补偿安置模式。但是，这种模式更多地将可得收益寄托于市场；由于市场的不确定性与逐利性，该模式具有较大的潜在风险。
　　3.土地换&镇保&的上海模式
　　在上海&城郊一体化&发展战略顺利实施的同时，失地农民的数量也在快速增长。不断增加的失地农民给上海市的社会保障带来巨大压力。2003年，上海市劳动和社会保障局颁布的《上海市小城镇社会保险暂行办法》，标志着上海市成为全国第一个建立小城镇社会保险的城市。&镇保&制度是一种新型的综合性社会保险基本制度，由基本社会保险和补充保险有机结合组成。其总体框架可以概括为&25%+X&。25%指基本保险的统筹部分。目前基本保险的统筹部分包括养老、医疗、失业、生育和工伤保险。这部分以上年度全市职工平均工资的60%为基数，以25%的比例按月缴费。在25%的缴费比例中，养老、医疗、失业保险分别占17%、5%和2%，生育、工伤保险各占0.5%。X是指补充保险的个人账户部分，补充保险由政府指导鼓励、单位和个人选择参加，实行个人账户制，归个人所有。目前的补充养老、补充医疗、被征地人员的生活补贴等多方面的用途具有补充养老、补充医疗、被征地人员的生活补贴等多方面的用途。&镇保&的参保对象是失地农民，征地单位为征地劳动力一次性缴纳不低于15年的基本养老、医疗保险费，征地劳动力在到法定退休年龄时可按规定享受相应的养老和医疗保险待遇。
　　但&镇保&模式对于上海而言也应该是一种过渡性的政策，因为笔者实地调研发现，相关农民与干部都普遍认为从&镇保&逐步转变为&城保&以保障征地农民与城市居民获得平等对待与平等发展是制度完善的必然趋势。
　　客观地说，以上集体土地征收补偿安置模式各有利弊，但也不能简单地认为将各种模式进行整合就一定能生成一个完美的制度，不过，已有的经验甚至教训的确可以为未来的制度生成提供可资实证的依据。
　　二、城乡一体背化景下农村集体土地征收补偿问题的特殊性
　　（一）城乡一体化对于农业、农村及农民的现实影响
　　一般认为，工业化、都市化、福利化、人口流动化等构成社会现代化的重要标志。现代化问题是一个过于宏大的话题，只是，在衡量现代化的几大标志中，可以很轻易地发现，无论是其中的哪一&化&都不可避免地与土地发生关联。中国的现代化无疑是受到土地约制的，在此过程中，必然出现与农争地的问题，在此争夺过程中，由于现代化是必然趋势。因而，城进乡退也就成为了必然。城进乡退直接意味着农地转型、农民失地。残酷的事实是，城市化速度越快，对农民的掠夺与侵害就越大。往往城乡一体化过程中出现的许多矛盾与负担都是由农民来承担与承受的，这是非常不公平的。有一种观点以200年前的欧洲和100年前的日本的现代化过程为例得出结论，认为社会的发展、现代化的过程必须有人要作出牺牲，而付出代价的只能是农民。这个结论绝对是城市中现代化的获利者的言论，放在一二百年前也许有它的必然性，但是进入21世纪的今天这样的逻辑是荒谬甚至可耻的。如何使失地农民不仅不因失地而困顿反因失地而获利，不因社会进步而被抛弃反以此为契机而进入现代化的轨道，成为我们在现代化进程中，在城乡一体化进程中必须精心考虑的问题。事实上，世界上许多国家，尤其是发展中国家，大多数穷人是靠农业谋生的，如何使得传统农业实现真正意义上的转型并进入现代化的轨道，并由此带动农民走出贫困的泥淖，的确可以由城乡一体化发展而达成。&&对城乡一体化概念的理解有不同的角度，经济学、社会学、人类学、规划学、生态学等学科对此均根据各自学科的研究范畴作出了有针对性的界定，法学或制度学意义上的城乡一体化不可能有自成一体的定义，只能是根据不同学科的理解，结合在此进程中法律关系所呈现出来的新变化与新样式，以权利义务为核心作出的回应。事实上，对于何谓城乡一体化，包括中央在内也并未给出统一的标准答案。〔15 〕在&国民经济和社会发展&十二五&规划纲要&中，在谈到城乡一体化问题时，只是具体给定了相关的十项任务，在十项任务中有两项是极具说明功能的。一是消除制约城乡协调发展的体制性障碍，二是统筹城乡发展规划。在很大程度上可以将&统筹&作为城乡一体化的标志。
　　说到底，城乡一体化的结果一定不是城市乡村化或工商业农业化，而只能是乡村城市化及农业工商化。事实证明，只有通过工商业将绝大多数农民吸纳进去，才能彻底改变农业的生产方式和交换方式，才能以现代化的要求塑造现代农民，进而才能实现整个社会的现代化。伴随第二、第三产业的发展，大量的农地转性为其他用途，农村逐渐成为中心城市的郊区或城镇的边缘地区，结果只能是涉事的农业衰退与农民消失。这也许不是一个特别合理的社会发展安排，但对于转型中的中国社会来说，这是一种必然的趋势。在这一趋势中，为了最大限度地防止与避免农民在城乡一体过程中被社会边缘化，法学所能作出的最大贡献就是尽量以制度来保障被城市化浪潮所淹没的农民在失去土地的同时，得到的是更加有利的个体生存条件甚至是未来发展的良好机遇而不是陷入越来越大的贫富差距的恶性循环。
　　城乡一体化需要决策来推行，而推行的过程在中国并不主要通过市场化的运作来实现，只能通过行政力量的介入甚至政府主导才有可能得以实现。〔16 〕而这一过程涉及到诸多利益诉求，各种利益诉求的甄别与实现不能只是行政性的判断，显而易见的是，行政主体自身在这一过程中也有其利益诉求，以自然正义的逻辑，理性的制度规定至为关键。
　　还有一个重要问题在城乡一体化背景下会因征地而发生，虽与补偿无涉，但仍须指出。因为征地，农民离开故土分散居住必然发生，随之而来的是沿袭多年甚至是百年千年的自然村落关系的解体。在自然村落的&熟人社会&的圈子里，人与人之间的关系主要是靠血缘、亲缘等关系来调整与维系的，我们不能指望随着村落的消失，人际关系自然转型为平等的契约关系。然而，适用于&陌生人&之间的新的社会关系需要调整，原有的社会关系如何重构也是值得思考的问题，如果不能很好地回应这一变化，社会的和谐与稳定将很难实现，国家的民主化与法治化也将步履维艰。
　　（二）征收农村土地对农民的现实影响
　　无论是对何种性质的土地进行征收，所涉法律问题无非有两个：一是征收目的；〔17 〕二是补偿方式。前者主要涉及公共利益的认定，后者主要涉及征收补偿安置的给付。
　　从本质上讲，我国现行的土地征收政策与市场交易规律或规则基本无涉，如学者所指出：&这种违反财产平等交易原则的行政行为之所以具有正当性，是因为它是行政机关基于&公共利益&的需要，被征收的财产所有人必须服从。& 〔18 〕对于公共利益范围的认定，可以参照《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》第8条和第9条的标准进行。而对于征收补偿问题，如前所述，农村土地征收补偿与城市土地征收补偿存在着明显的区别。城市土地征收补偿事项无非房屋价值补偿、搬迁及临时安置补偿、相应的停产停业损失补偿等，而农村土地征收后会直接产生出因失地而失业的农民。按估算，在我国每征收一亩耕地大约会造成1.4人失去土地，累积到现在，这个数字是极为庞大的。相应地，农村征地会出现就业问题、就学问题、养老问题等等与土地关联度较大的社会问题。如果处理不当，失地农民很可能被动地变为现代&流民&，这或将成为社会稳定与和谐的潜在巨大隐患。有学者认为：&自中国有革命开始，其根本问题就是农民问题，农民问题就是土地问题。& 〔19 〕这个结论置换到本论题，其实就是对于失地农民的补偿安置制度问题，恰当的补偿安置制度将最大限度地化解矛盾，反之则会构成社会风险。所谓风险的存在，是由于大量的失地农民被城市化以后，诸多的问题聚头，又很难靠单兵突进的方式来解决，使得社会在此背景下充满了变数，传统治理模式下&以不变应万变&的思路是难以真正有效地解决潜在问题的，必须对此有所预见与预判，并作出相应的制度安排，才有可能将可能的风险减至最小。在这一制度体系中，土地的征收补偿安置是最为直接与前端的。
　　从现实来看，有一个事实可能会被强调甚至放大，即农村大量的劳动力早已自动脱离土地，到城市寻求生存与发展的机会。〔20 〕但是，自动离土与被动失地之间存在着质的不同。在有地的情况下，农民起码是可以解决温饱的。换言之，外出务工的农民是在没有了温饱的后顾之忧的前提下以谋求更多的货币收入为目的的，是一种有退路的增收。但失地则完全不同，当土地不复存在后，意味着为数巨大的进城务工农民的后路没有了，其心理安全感也随之丧失。如果因为征地而获得合理的补偿，且这种补偿能带来较长时期的安全感时，对于农村乃至整个社会的稳定是有价值的。否则，其负面影响将难以估量。因此，基于农村土地征收补偿问题存在的特殊性，在农村土地征收补偿中作出更具可持续性的对于失地农民的生存与发展的制度安排具有深远的意义。
　　按照曹锦清先生的调查结论，绝大多数农业人口通过乡镇企业而脱离农业进入二、三产业的思路对于中国绝大多数农村而言无异于天方夜谭。〔21 〕但这种明知难为的事情，随着农村土地征收的普遍化成为必须为的选择。〔22 〕用时下流行的话来说，被征土地的农民是被二、三产业化了。被动也好，主动也罢，作为失地农民的未来出路在城镇化背景下也只能定位于二、三产业。这种出路与保障是在农村集体土地征收补偿中必须考虑的具体问题。应当避免前文所提到的伪结论，即认为必须有人要为城镇化与工业化作为牺牲，有一部分人必须成为这种社会发展的牺牲品。这个逻辑是不对的，尤其是在以人为本文明社会的过程中，实现社会各利益群体的共赢与共进并非不可能，关键还在于政治的考量与制度的安排。前者也许不是法学研究者所能把握的话题，但为后者的完善作出贡献则是法学研究的题中应有之义。&&说到底，城乡一体化发展对于农民而言是件有益的事。由于我国的户籍政策及农民的长期弱势，所以绝大多数农民身份都是&世袭&而得而非自动选择，非农化成为很多农民奋斗的目标。但是非农化的途径在现实生活中极为有限，城乡一体化发展尤其是农村城镇化建设成为农民集体脱离农民身份的最直接的渠道。但农地征收农民身份脱离后，如果相关农民的生存条件得不到满足无疑是一种更为危险的情况。因此，征收土地可以是城乡一体化发展中扩大城镇化规模的手段，但与之相伴的补偿安置必须合理且有前瞻性。
　　如前所述，集体农地本身的利益补偿主要涉及农用地上的作物补偿及宅基地上的房屋补偿。这两类补偿的相对数额后者无疑大于前者。但从理论上讲，后者的面积数不会大于前者，虽然有的地方是将宅基地计入承包地的，也就是说，宅基地与承包地是合并使用的，其本意是希望农民能够自动地约束与减少宅基地的使用而扩大农用地面积，理由是宅基地本身不产出效益。那么从理性的角度考虑，农民自然会尽量减少宅基地的占地面积。但是，由于农业本身产出极其有限，农民的经济收入已现实地转入二、三产业。加之农民在心理上会认为，承包地会因承包期届满或政策的临时变动而收回，而已经建房的宅基地则是永久属于自己的。因此，从现实来看，后者的扩张显然是惊人的。有一项调查显示，河南兰考县某村20年间耕地面积从620亩锐减至400余亩，少掉的200余亩耕地主要是宅基地、修路等所占用。〔23 〕这种情况在全国各地，尤其是城郊绝对不是个例。
　　还有一个现实情况，农民在二、三产业赚到的回流资金大多投入到了其房屋建设中去，这种现象的普遍发生有两方面的原因。一是与中国村落文化有直接关联，因为中国的乡村人际间的比较优势往往是通过内部竞比来体现的，而竞比的载体主要就是住房。房屋庭院的壮观夺目直接宣示其主人的成功与富有，为了获得内部竞比中的优势，农民将货币绝大部分用于住房建房与改造就是顺理成章的了；二是与我国土地的属性有着直接的关联，在我国，土地是不能自由交易的，而赚到的钱用于住房建设则可以很直观地让农民感觉到财富的价值。这些不断扩大而且造价越来越高的农村住房在客观上就对农村土地的征收补偿形成倒逼，这种倒逼迫使政策在设计上回到一个补偿标准的老问题，即以房屋所占宅基地面积补偿还是要考虑到房屋本身的价值因素，如果完全忽略后者，会让农民有强烈的被剥夺感。
　　马克思在《资本论》序言中曾感慨德国的社会现实：&德国不仅苦于资本主义的发展，也苦于资本主义的不发展。&在城市化与现代化过程中，我们也常常心生类似感慨。城市化与现代化是国家及社会发展的必然趋势，即便是后现代的思潮也并不主张回到乡村，在这一进程中，最大的问题如李昌平先生所感叹：&在现在的制度下，城市化越快，对农民的掠夺越残酷。& 〔24 〕
　　三、农村土地征收补偿安置的制度思路及理由
　　（一）补偿安置形式与标准的厘定与调整
　　在厘定补偿标准时有一个问题必须再次强调，即在城乡一体发展中，土地是最值钱的。即土地是必然增值的。那么在涉及土地征收补偿时，应不应该考虑到土地将来的增值。根据浙江省的一项调查，如果征地成本价是100%，被征地收益分配格局是：地方政府20%&30%，企业占40%&50%，村级经济组织占15%&20%，农民仅占5%&10%。〔25 〕各地在征地过程中，把征地费用压得过低，导致征地成本与建设项目总投资概算比例完全失衡，农民基本上得不到土地增值收益。根据我们的调研，现在各地主要有几种分配方法：按每户承包的土地面积分配、按人头分配、按人地各占一定比例分配。这种分配比例使得相关农民普遍有被剥夺的感觉。这一方面的确反映出农民对补偿的具体问题不够满意，另一方面也反映出农民对于被征土地的未来利用价值普遍认为远高于对他们的补偿。在这一问题上，日本的计算方法或许可以借鉴，日本土地征用法规定：土地收用损失补偿=确定收用时邻近同各类的土交易价格所确定的相当价格&确定征收至实际征收间的物价指数变动。在这样一个相对动态的补偿框架下，农民的利益会有得到相对合理的保障。
　　在所有的补偿形式中，比较简单与直接的是货币补偿，只要合理解决了补偿标准，货币化是农民最容易接受的一种形式。但是，货币化补偿实施至今，我们很难见到因获得征地补偿款而真正改变生活的农户。一次性拿到对农民而言数额巨大甚至特别巨大的一笔钱款，他们往往并不知道该如何进行规划与合理使用，暴发户的心理与作派是常见现象，十几万元、几十万元的钱往往会在几年时间里消耗掉，农民很快会返贫甚至成为极贫者。〔26 〕
　　从农民的长远利益考虑，货币化补偿虽然不可或缺。但是，也许不该成为主要的或单一的补偿形式。在征地过程中，补偿与安置其实是包涵了两层含义的。从现在各地的补偿安置形式来看，以土地换保障是值得进一步提炼与拓展的。相关的社会保障制度如果设计得公平合理可以细水长流。对于农民而言，虽不能有&一夜暴富&的感觉，但至少可以有一个长期稳定的生活保障。在此模式的操作中，还应特别注意城乡一体的概念，具体而言，在提供社会保障时不应再人为地将&老&城镇户籍与&新&城镇户籍再进行划分，在社保中区分出&城保&与&镇保&的概念，而实行一体化的保障对待。关于新的&二元化&的划分，从笔者参加的官方组织的座谈会及田野调查中都听到了质疑的声音。
　　客观地说，无论是货币直补还是以土地换保障，对于相关农民来说都是一次重大的转变，如果制度合理且具有可持续性，就可以真正将农民从土地的束缚中解放出来，成为更加自由的现代市民；反之，如果在此过程中处置不当，不仅会使相关地区的农民或农村丧失发展的最好机遇，而且还可能直接将这些失地农民变为社会发展的对抗性力量，这从近年来屡有出现的农民维权冲突所引发的群体性公共安全事件来看，绝非危言耸听。
　　在考量城乡一体背景下的补偿安置制度时，与一般性的农地征收补偿不同，应在制度上强制性地规定在城乡统筹发展中为被征地农民预留出工作的机会，就业不仅是一种谋生的方式。正如国际劳工组织所言：&工作是人们生活的核心。不仅是因为世界上很多人依靠工作而生存，它还是人们融入社会、实现自我，以及为后代带来希望的手段。这使得工作成为社会和政治稳定的一个关键因素。& 〔27 〕&&　（二）补偿安置制度的公正性安排
　　由于我国发展的地区差异很大，特别是农村，不同地区间的差异更是巨大，必须有针对性地构建相关的农村法律制度。由于是以城乡一体化为背景，故在对此背景下的农村土地核算征地补偿时应当以追求实质公平为基本价值取向，即在补偿方式与标准上对于农村土地应当采取更为倾斜性的原则与尺度，以保障被征地农村地区能够依托城市获得跨越式发展的机遇，并保障被征地农民不因失地和生活成本的增加而加大与城市居民之间的差距。
　　1.征地补偿中的制约强势政府的因素：以第三方介入为基础
　　征地补偿中的第三方介入主要是指在征地补偿的各个环节引入中立的第三方机制，以保障征地补偿的合理性。其意义在于，一是保证征地本身的必要性。该必要性只能是基于&公共利益&的目的。城乡一体化发展背景下的公共利益有别于一般意义上公共利益的概念，它必须服从并服务于这个特定的背景。二是保证被征土地尤其是关联价值在评估上的公平合理性。现有的补偿从形式上看是需求土地的政府与出让土地的农民之间的利益博弈，但这种博弈显然无法实现势均力敌，不能势均力敌的博弈对于弱势一方是没有意义的，只能以更为中立的专业第三方为主体介入整个征地补偿过程，才能真正平衡力量不均等的利益各方的溢价能力，保障补偿的科学性、合理性与公平性。
　　所谓专业第三方也必不是临时性组合，可成立中立的评估机构，如委员会形式、事务所形式等。但问题在于，如何保证这样一个本来与相关利益无涉的机构能保持其客观性。正如有学者所担忧的：&如果没有相当的制度加以阻隔，那么在现实社会中个人或者组织要&俘获&评估委员会并不困难。在一些政府公信力已发生重大危机的当下，寻找一个独立的机构来裁决如此重大的利益冲突，已事关社会能否长治久安的根本性问题。& 〔28 〕
　　2.征地补偿中保障弱势农民的力量：以组织化机制为核心
　　实际上，中国农民虽然不是绝无交易经验，但是他们的交易经验更多的只是集市经验，这种经验不足以支持其与政府议价。〔29 〕但如果单个的培训或单个力量与国家博弈，农民显然只能永远处于被动，永远只能寄希望于管理者的善心与良知。事实上，包括管理者本身也不能过于自信其道德的坚守，当道德遭遇利益时，道德往往就会丢盔弃甲、落荒而逃，惟有制度可以提供更为可靠的权利保障。而对于制度的熟悉与操作则不可能是每个农民都能够胜任的，组织化是农民权益得以实现的重要出路。这种组织化特指一种利益的联合体而非体制内的村委会一类的官方化的组织。抛开学理的论证，无论是制度的分析或是现实的考察，村委会实质上就是乡政府的一个派出机构。因而，这个机构的使命主要就在于推行政府的决策、执行政府的命令，这就产生出一个非常现实的问题，即乡村干群关系普遍紧张，关系紧张则意味着乡村干部不被信任，其结果就是绝大多数由村干部牵头的利益分配方案都可能受到质疑，以至于难以被村民接受而被抵制。只有他们自己组建的组织化形式，才可能成为其真正的代言人。有一种误解，其认为中国农民缺乏民主意识与民主能力。此言差矣，须知中国社会实际上已处于一个被启蒙，甚至在资讯发达、网络遍布的当下，有些现代意识甚至已经启蒙过度的时代。在这种情形下，村民完全有动力与能力通过民主的形式组成利益共同体来解决农村的公共事务并与公权力平等对话。所谓有动力是由于&相似处境&与&共同利益&的推动。从客观上讲，尽管中国城市的现代化已有不同程度的进展，但是广大农村仍然呈现&自给自足&的形态，与任何一种经济模式一样，自给自足绝不仅仅只是生产方式或生活方式的安排，它也是社会管理模式的安排。中国农民习惯于在尽量不求人或者尽量不求外人的定式下生存，&善分不善合&似乎是中国农民的天性，因而以平等协商的方式组建组织必须要有现实动力。在土地征收补偿这个涉及重大利益关切的问题上，现实动力无疑是强大的。而所谓能力，不可回避的是，新中国建立六十余年，各种群众运动无形中已使农民熟悉了相关的参与办法与规则，这恰恰是组织化机制所需要的。另外，组织化机制在中国农村的文化基础无疑也是强大的。&守望相助，患难相恤，有无相通&这样的传统，即便是在城乡一体化过程中仍然有着其生命力，这为组织化提供了文化支持。还应该注意到，农民为其在征地补偿中进行的联合是超越了传统的农村亲友、宗族关系的一种非人情的利益组合，在这种组织化结构中，组织化的农民必然会自觉学习、研究相关的法律与政策，以利于在与政府博弈时实现其利益最大化。
　　对于这种补偿安置中农民组织化的需求，作为立法者而言并不是去帮助农民建立这样的组织，而是从制度的层面赋予农民谈判组织的法律地位并为其设定相关的权利义务。之所以认为需要通过制度来明确组织本身的责、权、利问题，是为了防止因缺乏合作化利益的分配原则而导致新的矛盾与冲突的发生。当然，既然是非政府的民间组织，必然不能以行政化的方式去构建与规制，但在我们的民谚中一直有&十搭伙，九扯皮&的提醒。在农耕文明中，参与者更看重的是眼前利益。事实上，每一个合作体必定是因为共同的利益指向而联合，事前也必定会有成员参与制定的&游戏规则&。但是，当眼前利益出现或与设定利益发生冲突时，农民们选择的往往是亲手破坏规则。既然客观上缺乏对合作规则的尊重与服从意识，因此，为了能真正实现组织化机制的功能与效用，通过原则性甚至带有一定强制性的规定进行预防性的引导是必要的。
　　单个农户的确很难与强大的公权谈判。所以，&没有办法&成为农民们遇到困难时的口头语，这往往也的确是一种现实的处境。因此，在涉及利益博弈时，通过法律赋予农民组织化的力量才是公平的真实体现。正如有学者指出的那样：&将缺乏自我表达与自我组织的广大村民引导到能够自我表达与自我组织的现代公民之路上去，是中国农村现代化的核心任务。& 〔30 〕
　　（三）制度设计的理由
　　1.应理性重构农民与土地的关系
　　农民与土地的关系不是简单的&皮之不存，毛将焉附&的关系。在传统农耕社会下，农民通过土地与自然界之间建起一种维系生存的物质交换关系。在这样一种乡土环境之下，造就了农村的人际关系呈现出较为简单的以血缘关系或情感关系为纽带的家族或宗族关系，这是一种身份社会的格局。在市场环境下，农民与土地的关系应该是一种通过市场的供求交易关系，这是一种平等主体间，以契约形式表达的制度关系。然而，由于我们的传统农业文明未能顺利过渡到现代市场经济，中间经历了较长时期的计划体制。农民与土地的关系不再直接，而是必须通过一个偏政治化的组织形态来体现。因此，无论是沿用传统的村治模式，还是借用现代的完全市场机制，都难以很好地解决我国的农民与土地的关系问题。因此，在重构两者关系的过程中，不可能完全离开或摆脱传统模式的影响或现代模式的冲击。只有在顾及到传统并回应现代的立场上，才有可能构建起现实的制度。这里的传统既有前面提到的农耕文明的传统，也必然包含计划体制的惯性。只有将现实制度放在传统观念与现代意识的双重视界之内，才能获得制度制定者所追求的制度实效。&&V　就我国的现实情况来看，城市土地基本上已消耗殆尽。但是，由于我国有十八亿亩红线的限制，所以也不可能无节制地从农村获得土地。从这个意义上讲，土地在我们的社会发展进程中成为了最稀缺的资源。那么，无论是从哪个理论的视角，最稀缺资源就应该有与之匹配的价格体现。但是在我国，土地价格一般是由政府确定的，政府确定的价格普遍远低于市场价格。这是一方面，另一方面政府及用地方用于土地使用者的相应补偿更是很难顾及土地生产要素的问题，在影响土地定价的六个因素上，除了少部分地区外，〔36 〕所考虑到的几乎只是单一的土地面积，这是明显不公平的定价方式。
　　3.须从国际经验的角度完善现有制度
　　除了国内经验的相互借鉴外，国际上许多国家也曾经或正在经历着工业化、城市化的过程，它们的经验是值得研究的。由于所有制形式及其他方面的原因，他们未必有与我们相同的农村土地征收补偿安置问题。国外也许也并不像我国这样直接面临大规模城镇化带来的短时期的巨大压力，但它们一些对待农村及其城镇化过程中农民地位问题等常态化的制度更值得我们思考。
　　阿根廷是世界上农业竞争力最强的国家之一，一贯重视农村的发展与农民的利益，提出的口号是&贫困农民也是公民&，将农民纳入到整个社会发展中，由此构建出了城乡一体化的包括公共医疗、义务教育等无差别的社会福利政策。同时，为了将农民最大限度地留在农村发展，阿根廷政府出台了一系列的农村补贴政策。在政策的保障下，在2001年阿根廷爆发的严重政治经济危机中，广大农村基本保持了平稳。〔37 〕
　　而韩国最值得借鉴的，一是其农协（农业协同组织）的普及与职能的拓展，二是其&一社（企业）一村&的支农模式。〔38 〕这两种做法看似与征地补偿完全没有关系，但其中关于组织化的经验及城乡一体发展的思路对于中国的城镇化问题的解决是非常有价值的。
　　同是人口与农业人口大国，印度也必须要解决农村的贫困问题，其基本思路是以2006年通过的《全国农村就业保障法》赋予农民就业的权利，通过&以工代赈&、&自我雇用就业&、&工资性就业项目&等三大&就业工程&增加农民就业机会并希望以此缓解农村人口大量涌入城市造成城市过度拥挤的窘境。〔39 〕虽然印度的情况比我国更为复杂，但是，在征地过程中我国不可避免地会产生大量的失地农民，如果不能很好地解决他们的就业问题，必将出现巨大的社会风险，就这点上讲，印度的尝试是值得我们关注的。
　　*上海财经大学法学院副教授，法学博士。
　　本文为作者承担的上海财经大学校级重点基地课题《城乡一体化背景下农村土地征收补偿安置制度研究》的部分成果。课题调研部分由上海财经大学法学院硕士研究生吴东魁、储玲玲、吴颖共同协助完成。
　　〔1〕实际上，《土地管理法》主要是为土地管理提供法律依据，对于土地征收等关联性问题仅有原则性规定但并无明确具体的制度安排，如较为笼统地规定对被征地农民的补偿涵盖土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费四个方面；而国土资源部的&通知&虽然具有较强的针对性，如较为具体地将征地农民的安置途径分成了四种类型：农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置与异地移民安置，对原有征地补偿标准也作了修改。但其效力层级并不高，对于发现问题的处置其措辞用的是&会同政府有关部门&采取措施解决。
　　〔2〕参见 2005年由江苏省政府制定的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》和2011年的《关于调整征地补偿标准的通知》。
　　〔3〕参见1994年制定的《广东省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》和2010年省政府制定的《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》。
　　〔4〕参见《重庆市征地补偿安置办法》（渝府发〔2008〕45号）。
　　〔5〕参见《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》。
　　〔6〕在户口转性问题上，许多制度设计者想象农民会极其欢迎农转非，故我国很多地方政府在设计人员安置时会乐观地认为只要解决农民身份问题其他问题，都有可能迎刃而解。但如后文介绍的调查结果显示，农民对于户籍性质的转变态度并不积极，甚至笔者在对来自农村的在校学生的访谈中，至今户籍仍留在家乡的不在少数，农村户籍的利益诉求很现实，就是户在地在。尽管征地后地不在了，但这种认为转户籍即为福利的思路是存在问题的。
　　〔7〕参见江苏省《征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》。
　　〔8〕参见《重庆市人民政府关于印发重庆市日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法》和《重庆市日以后新征地农转非人员基本养老保险试行办法的通知》。
　　〔9〕2011年10月笔者率课题组与上海市J区人大财经委、农委、土地管理所等相关部门负责人及工作人员座谈，调研城镇化进程中农地征收及农民补偿安置等政策的制定及实施情况。
　　〔10〕具体政策是，土地进行差别化补偿，即一类地区33000元/亩，二类地区29600元/亩，三类地区26100元/亩。宅基地则实行同地同价。土地补偿费的分配原则是，农民40%，村集体30%，镇政府30%，但集体不允许发放土地补偿费，只有在农民退出集体后才能取得应有的部分。青苗费则实行不同农作物不同价的原则。土地附着物费按照上海统一的4000元至6000元计。至于社会保障问题，J区的做法是实现适龄农民100%就业。达到一定年龄的农民可以享受相应的镇保。
　　〔11〕参见青连斌：《公平分配的实现机制》，中国工人出版社2010年版，第159页。
　　〔12〕之所以作如下划分及命名，主要是由于这些做法虽然目前在全国大多数地方已成通行做法，但最初的实践大多是由文中提及的地方先行先试并得以借鉴推广的。
　　〔13〕参见浙江省国土资源办公厅：《浙江安置失地农民的十种办法》，《中国国土资源通讯》2005年第1期。浙江以嘉兴为代表的地区在实践中形成了以&三统一，一分补&的土地换保障安置模式。&&VB
责任编辑：hrchenwei
本文引用地址：
扎堆网，专业杂志期刊广告购买和论文发表平台 合作联系洽谈QQ：
论文发表服务电话：
论文发表咨询QQ：
广告购买咨询电话：&&&&
广告购买咨询QQ：
地址：北京市右安门外大街迦南大厦9楼&&&&
邮编：100069
版权所有@zhadui&&&&
鄂ICP备：1562031