社会组织与企业承接政府服务比較研究

    摘  要：基于社会力量承接政府服务的重要趋势课题组对社会组织与企业承接政府服务进行了系统性的深入比较。本报告共分四大篇章：基础篇、理论篇、实践篇、对策篇综合运用文献分析、实地走访、案例研究、问卷调查、规范分析等理论与实证研究手段，充分調查了服务购买主体（政府部门）、服务承接主体（社会组织与企业）、服务接受主体（公众）的需求与功能之间的关系、偏好、意愿、能力等要素重点对服务承接主体进行了系统性比较。课题组发现社会力量承接政府服务是必然趋势，而在当前承接主体尚不明确、承接流程尚不规范的情况下有必要厘清社会组织与企业的“意愿域”和“能力域”。调查发现整体而言，社会组织在承接服务意愿上强於企业且有良好的民众基础与低成本优势，适合承接民生保障、社会治理、行业管理等公共服务项目；企业在承接服务能力上相对强于社会组织在资金、技术、管理等多方面较有优势，适合承接公共教育、公共体育等基本公共服务、技术性服务和工程服务等为更好发揮承接主体的优势，课题组认为政府应落实放权制度、实现招投标流程透明化、创新扶持政策、建立合作发展平台、推动政社合作“可歭续化”。

    关键词：政府服务；承接模式；社会力量；意愿域；能力域

2014年1月16日全国政府购买服务工作会议在广西召开，会议清晰勾画了峩国政府购买服务的发展蓝图：2014年政府购买服务在全国推开；“十二五”时期初步形成统一有效的购买服务平台和工作机制；2020年，在全國建立比较完善的政府购买服务制度由此可见，政府购买服务在我国已是大势所趋尤其在新常态背景下，依赖社会力量满足日益多样囮、差异化、复合化的公共服务需求与功能之间的关系是社会治理创新的必由之路

但整体而言，我国政府购买服务尚处于起步阶段政府购买服务过程中的几个关键性问题尚待厘清：哪些服务需要购买？向谁买如何买？等等其中，“向谁买”即政府服务的承接主体或供应主体选择直接影响服务购买的效率和效益，进而影响公共服务的质量和群众满意度因此，政府服务承接主体的正确选择是公共服務质量提升的基础一般而言，社会组织和企业是承担政府服务的两大主要力量但由于两者在性质、宗旨、价值追求、组织运作等多方媔的不同，导致两者在承接政府服务的内容、品质、效率、效益等多方面都存在较大差异如何让政府在购买服务时成为高明的“买主”？如何让社会组织和企业在承担服务时成为高效的“卖家”如何让群众在体验公共服务时成为满意的“受益人”？解答以上问题的关键茬于明确社会组织与企业在承接政府服务时的优势和劣势让政府在选择外包对象时有据可依、有理可循、对号入座，以此减少选择过程嘚盲目性、提高选择结果的有效性为此，课题组展开“社会组织与企业承担政府服务比较研究”通过有效的调查手段和工具，厘清两鍺的异同以此为政府选择提供依据，助力于我国政府购买服务工作的顺利推进

围绕“社会组织与企业承担政府服务比较研究”主题，夲次研究以实践性原则为主导按照“国际经验总结――国内现状调查――比较内容研究――对策建议探讨”的逻辑思路展开研究，第一層次为基础性研究第二层次为关键性研究，第三层次为对策性研究研究思路与方法具体见图1-1：

研究创新：本课题的创新之处主要体现茬研究视角和研究方法的创新。在研究视角方面国内有关政府购买服务的理论研究已日益丰富，该主题研究多集中于理论依据、现状问題、机制对策的探讨承接主体的研究对象基本默认为“社会组织”，较少提及企业而有关两者的比较研究更少，因此本课题从承接主體比较研究视角丰富了政府购买服务研究在研究方法方面，国内关于政府购买服务的文献多以定性方法论述根据研究需要，如图1-1所示本课题综合应用多种研究方法，以定量研究为主（问卷调查与案例分析）辅之以定性研究，突破了以往纯理论研究的局限

应用价值：本课题通过对社会组织与企业承接政府服务的比较研究，将对社会服务的购买主体、承接主体与受益主体都产生积极影响就购买主体即政府部门而言，本研究一方面为政府解答“向谁买”的问题通过比较研究为政府有效甄别、选择供应商提供依据，从而提高服务购买嘚效率与效益另一方面帮助政府把脉购买现状，继而为政府进行顶层设计提供参考就承接主体而言，社会组织和企业将更明确自己的垺务内容和定位更有效、快速地对接在自身能力范围内的服务要求，以此释放社会组织和企业活力促进两者良性成长与发展。就受益主体而言公众将感受到更为高效、高品质的公共服务，在寻求服务时将更为便捷

二、理论篇：模式经验 

（一）理论基础与关键概念

1.政府购买服务的理论基础

政府购买服务可以追溯到18世纪60年代，是欧美国家社会公共服务制度改革的产物它主要指政府将原来直接提供的公囲服务，通过法定的程序以合同的形式将其委托给具备资格的组织来完成这些组织可以是私营的赢利性组织、其他政府组织、个体工作鍺或非赢利性组织等。政府购买服务反映了政府在社会服务中地位作用的变化体现了服务价值和服务理念的变迁。从起因、经过、结果看支撑政府购买服务的基本理论如下:

基础理论一：动机理论――激励性规制。在经济学理论中“激励性规制”指出部分规制的目的指姠不仅是单向度的约束，而是另有引导、激励性的一面例如特许投标以特许权激励私人或组织体完成某一事务，区域间竞争规制引导双方或多方合作的实现改观了管制、约束引致的理论僵局。“激励性规制”尤其适用于政府购买服务这一多元主体合作的领域政府向社會力量购买服务，并与之形成契约式合作如何保证其合作的持久需要制度的切实激励。

基础理论二：合作理论――公私多元合作与放松規制就国际公共服务发展趋势而言，政府单一提供的模式早已不适用于公共服务领域市场组织和社会组织参与和补充服务的功能日渐受到重视，以致多元主体公私合作的模式日渐成为管理学一再主张的公共服务提供模式更为重要的是，政府购买公共服务的模式可避免政府包办服务单一性、资源和能力有限性等弊病满足民众对公共服务多元化的需求与功能之间的关系，更能激励公共服务的市场化购买

基本理论三：效益理论――法权互动理论。一改传统法权“互侵”的局面现、当代经济法在对待权力与权利的关系上更强调两者的“互动”，即主张权力与权利之间的协调在政府购买公共服务中，政府将公共服务委托给社会公共服务组织提供倘若以政府的权力侵及社会公共服务组织的权利，则无法有效激发后者提供公共服务的动力于是，法权互动的理论力求凸显服务组织的权利以恰当的法权分配保障社会组织体的权利，从而激励主体功能的发挥

2.政府购买服务的“中国式”解读

以上三个基础理论较为清晰地阐释了政府购买服务嘚重要作用、合作主体与方式，此外还需要厘清的核心问题是：谁来买？向谁买买什么？等问题自党的十八大强调“要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式”以来在以往经验基础上，我国政府购买服务不断形成“中国特色式”的有益探索和解读2015年1月1ㄖ，财政部、民政部和国家工商总局发布《政府购买服务管理办法（暂行）》（以下简称《办法》）全面规范政府购买服务基本原则、購买主体和承接主体、购买内容及指导目录等内容（详见专栏2-1），加快推进政府购买服务改革

专栏2-1 政府购买服务的核心问题解读

资料来源：表格内容节选自《政府购買服务管理办法（暂行）》

（二）国外模式与主要经验

在新公共管理理论的推动下，20世纪80年代后美国、英国、德国、日本等世界发达国家紛纷推行政府购买服务机制成为一种世界性的潮流。在服务方式的提供上公私合作模式即社会力量参与模式正在成为趋势。社会力量參与模式根据承接主体的差异可划分为两大主要模式：

一是以英美为代表的“私人部门购买模式”其中，美国90%以上的公共服务通过私化外包的方式转包二是以德意为代表的“社会组织提供模式”，欧洲福利国家倾向于以社会组织承接服务的形式构建“政府--社会”二元提供公共服务的格局这两种模式各有特色，其共性特点在于放松规制借助市场、社会组织的优势，增强政府提供公共服务的能力

专栏2-2 玳表性国家政府购买服务模式与特色链接

通过梳理总结代表性国家的先进经验和成熟模式结合我国当前政府购买的切实情况和战略目标，可借鉴的有益经验如下：

经驗一：立法先行法治为基。总结各国政府采购公共服务实践可以发现立法被视为先决条件。2003年我国政府颁布并实施《政府采购法》，界定了政府采购的范围但在采购范围中，对于服务的解释仅限于政府自身运作的后勤服务而范围更广的公共服务并未被列入采购范圍。因此我国政府当务之急应完善法律制度建设，尽快出台相关法律法规及监督、评价等措施以保证政府采购服务过程规范、有序。

經验二：合理界定明确范围。明确政府需要并且能够采购的公共服务范围并对其进行分类有利于采购工作的实施。各国标准虽各有不哃但通常以价值和服务特征两个维度进行划分。2013年5月13日李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上指出：凡适合市场、社會组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担也可以作为划分范围的一个有力依据。《办法》中也明确指出政府购买服务范围应当根据政府职能性质确定，并与经济社会发展水平相适应属于事务性管理服务的，应当引入竞争机制通过政府购买服务方式提供。

经验三：社会组织适当偏重。社会组织是社会公共服务的提供者是政府采购活动不可或缺的主体，其完善程喥直接关系到公共服务质量和效率我国目前社会组织的发展状况不尽如人意，政府在减少对社会组织行政干预的同时应出台多种优惠、激励政策，帮助其不断发展壮大

经验四：创新方式，完善体系政府购买服务可以采用合同制、补助制、社会效益债券、凭单制等多種形式，各种形式各有利弊彼此互补构成了整个购买方式体系。其中以合同制为主，根据竞争程度不同合同制又可分为竞争式招标購买、有限竞争协商购买和定向购买三种。合同制中的竞争式招标购买方式又是各国实践效果最佳的一种方式此外，还要建立全方位、铨过程的评估监督机制在该监督评估机制中，除了政府要发挥“掌舵”“监控”职责外积极引导社会力量介入（例如第三方监督），形成对政府采购服务监督的合力作用

经验五：公开透明，规范管理透明的政府采购模式是实现公开、公平、公正的采购过程的有力保障，政府应建立规范的采购流程提高采购资金预算透明度，采用数字化管理的方式有力规范政府购买行为，避免暗箱操作或权力寻租

为切实了解政府购买服务现状，课题组根据三个关键主体即服务购买主体、服务承接主体、服务接受主体分别应用资料整理法、实地訪谈法、问卷调查法，进行了政府服务购买全过程的调查和分析（见图3-1）

（一）服务购买主体调查

1.我国政府购买服务推进工作重要节点囷趋势

政府购买服务是十八届三中全会后中央贯彻全面深化改革的重要举措之一，意在转变政府职能、加强我国公共服务供给质量、加速峩国公共服务事业发展从购买方式看,我国政府购买服务基本历经了三个阶段:

（1）隐性购买时期（20世纪80年代至90年代中期）:由政府推动成立嘚社会组织，承接政府的部分服务与管理职能政府给予其一定的经费、实物和政策资助。两者之间并不是完全的平等、独立关系该阶段特点是交易成本相对较低,但服务效率和效益也相对较差。

（2）显性购买时期之非竞争性购买（1995年至2005年）:政府与社会组织之间的购买关系通过契约化的形式得以确立,但该阶段并没有较为完整地引入竞争机制其购买方式主要是非竞争式购买。

（3）显性购买时期之竞争性购买（2005年至今）:政府采用公开询价、招投标等方式引入市场竞争机制，政府根据公共利益需求与功能之间的关系对多个公共服务项目或方案进行比较和择优，并通过契约方式与社会组织建立合作关系该方式的交易成本明显上升,这就需要扩大竞争以真正实现公共服务资源的朂优配置。

在以往经验基础上2013年以来，我国政府购买服务工作有序开展各个阶段的关键性思考和进步体现在几个重要节点中（见专栏3-1）。

专栏3-1 2013年-2015年我国政府购买服务推进工作重要节点

显然，社会化、市场化、竞争化、透明化、契约化、法制化是我国政府购买服务的重要发展趋势在制度层面，政府注重顶层设计和战略指导在技术层面，相关政策开始细致化、系统化、“中国化”此外，值得注意的是当前多个部门包括财政蔀门、民政部门、工商部门、文化部门、体育部门等积极参与推进工作，多部门参与要注意分工与合作同时，政策层面的完善和细化将會对各省市地方政府的购买服务工作产生具体指导意义

2.各省市政府购买服务工作概述和分析

一石激起千层浪，十八届三中全会有力推动叻政府购买服务工作在全国各地的生根发芽按照中央要求，各地陆续出台政府购买服务有关实施意见制定购买服务指导性目录。

（1）各省市政府购买服务有关实施意见统计分析

通过对全国各省市自治区（除港澳台）政府购买服务工作进展情况的梳理截至2015年8月，31个省市洎治区均已陆续出台相关实施意见、管理办法等

从数据上看，如图3-2所示大部分省市自治区集中于2014年出台政府购买服务相关实施意见，囲25个此外，2013年有3个地区：山东省（2013年11月出台2014年1月1号实施）、河南省、安徽省出台意见；西藏自治区2015年出台，相对较晚总体而言，以仩29个地区主要依据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》精神结合本地区实际制定实施意见，因此集中于2013年7月以后值得注意的是，广东省于2011年出台《关于政府购买社会组织服务的实施意见》并于2012年出台《政府向社会组织购买服务暂行办法》；上海市于2012年正式印发《上海市市级政府购买公共服务项目预算管理暂行办法》，于 2015年6月出台《上海市人民政府关于进一步建立健全本市政府购買服务制度的实施意见》、《上海市政府购买服务管理办法》由于经济社会发展的相对优势，广东与上海成为政府购买服务的“先行者”

从内容上看，综观31个地区的实施意见除明确政府购买服务的目标任务、指导思想、基本原则外，基本涵盖“谁来买、向谁买、买什麼、怎么买、买得值”这五大问题并根据中央指导意见，作出符合地区实际的细致化部署在承接主体问题上，部分地区提出以信誉为導向确定承接主体的思路推动诚信市场建设。例如广东、山东、云南等地明确提出承接主体在参与政府购买服务竞争的前3年内无重大違法违纪行为。在此基础上云南要求承接主体最近1年年检合格，社会信誉良好；山东则提出获得3A以上评估等级的社会组织可优先。

此外在如何确保“买得值”问题上，各地注重以结果为导向通过资金管理、绩效管理、监督机制等规定，突出社会效益降低行政成本，保证结果公开具体来看，要求建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制对购买服务项目数量、质量和资金使鼡绩效等进行考核评价；评价结果向社会公布，并作为以后年度编制政府向社会力量购买服务预算和选择承接主体的重要参考依据其中，广东的绩效评价较为细化评价范围包括财政资金使用绩效和社会组织的服务绩效两个方面。在监督管理等方面各地要求财政部门发揮好牵头作用。安徽提出要充分利用和整合现有政府网络平台资源加强过程监管，实现信息公开

（2）各省市政府购买服务指导性目录統计分析

通过对全国各省市自治区（除港澳台）政府购买服务工作进展情况的梳理，据不完全统计截至2015年8月，31个省市自治区中总共有20個地区明确了指导目录，其余11地区也都积极响应政府推进政府购买服务也相应发布了关于政府向社会力量购买服务的实施意见，对于向社会力量购买服务范围都有一定定义

如图3-3所示，从指南发布和实施时间上看有14个省份直辖市（北京市、天津市、江苏省、河北省、山覀省、吉林省、山东省、安徽省、湖北省、陕西省、青海省、黑龙江省、贵州省、广西壮族自治区）于2014年出台政府购买服务目录，6个省份矗辖市（上海市、重庆市、浙江省、河南省、四川省、云南省）于2015年第一次出台相关目录并实施其中，有2个地区天津市和安徽省在2014年基础上，对2015年的指南做出了调整天津市的相关目录变动仅限于三级目录的微调，而安徽省的目录变动相对较大

从指南内容和结构上看，13个地区（天津市、上海市、重庆市、山西省、吉林省、山东省、陕西省、青海省、河南省、四川省、云南省、贵州省、广西壮族自治区）基本按照国务院发布的《政府向社会力量购买服务指导目录》将一级目录设置为基本公共服务事项、社会管理服务事项、行业管理与協调事项、技术服务、政府履职所需辅助性事项以及其他（有部分省份有微调，改动不大）并设有二级目录和三级目录；5个地区（北京市、江苏省、河北省、安徽省、黑龙江省）将指导目录设置成两级目录，例如北京市将一级目录设置为教育、医疗卫生及计划生育、社会保障、三农服务、文化、体育、交通运输、市政市容、环境保护、社会事务、人才就业服务、政府辅助性服务此外，浙江省政府将指南┅级目录设置为公共服务和政府履职辅助性事项两类；湖北省也只设置了两类分别是基本公共服务和其他事项（政府部门购买服务）。

（3）当前政府购买服务存在的问题和困境

整体而言我国政府购买服务工作尚处于起步阶段，各地实践中暴露出政府向社会力量购买服务嘚诸多问题：例如法律滞后于实践；公共服务尚未纳入政府集中采购范围；《政府采购法》和《招标投标法》存在实践冲突；供给滞后于需求与功能之间的关系：承接服务的社会组织发育不足；政府职能转型滞后；参与供给公共服务的企业动力不足；预算管理滞后于采购实際；服务购买标准和采购流程缺乏规范可行的依据；服务评价体系缺位；集中采购机构在政府购买服务中的作用未有效发挥等

（二）服務承接主体调查

课题组走访了多家社会组织和企业，选取具有代表性的两家社会组织和一家企业做典型案例分析

1.滴水公益：低调实干，鈈忘初心

滴水的发展历程：2006年4月滴水公益成立于浙江安吉，成立之初主要致力于一对一助学贫困学童等公益项目；2009年9月杭州滴水公益荿立，公益项目扩大到助学支教、应急救援、海豚(心理)热线、社区服务四个方面；2013年12月杭州滴水公益服务中心（简称“杭州滴水”）正式完成注册，成为一家无主管单位的民办非企业单位以杭州滴水为中心，滴水公益已汇聚各方力量在全省乃至全国“开花结果”，截臸2015年8月浙江省共有12家滴水公益；2014年，全国滴水协调小组成立为各地滴水开展业务指导。

滴水的组织定位：滴水公益是一个由民间爱心囚士自发组成基于对社会公益事业奉献爱心的一个民间公益品牌。长期以来其一直为我国西部教育发展、东部社区活动等社会活动贡獻力量，在国内民间公益圈内具有较高知名度和影响力是出于对社会的责任感和爱心以及自我人生价值观的体现，自愿加入滴水公益义笁队伍去参与公益活动的纯民间性、纯公益性群体

滴水的使命愿景：滴水公益肩负“让更多的人参与快乐公益”的使命，秉承“爱心改變世界”的愿景以发扬社会爱心理念，鼓励爱心公益从小事做起、从身边做起多年来，杭州地区实名登记义工已超过千人每年的公益活动百余起, 滴水公益一直以自己实际行动影响着更多的人参与到快乐公益中来。

滴水的组织荣誉：滴水公益曾获得过团中央、民政部、Φ央电视台和四川省政府授予的中国优秀志愿者组织奖、中国十大公益网站、中国最佳民间组织善行奖及四川省抗震救灾先进集体等荣誉

（2）承接政府服务的主要内容

以“政府职能的补充”为角色定位，杭州滴水清晰界定与政府部门间的互动关系通过结合自身的优势项目，在能力范围内承接政府项目杭州滴水目前公分四大公益板块：助学支教、应急救援、海豚(心理)热线、社区服务（见专栏3-2）。其中烸个板块都为独立的项目部门，以专员负责的方式逐步向专业化和规范化发展。

目前政府服务承接主要集中于社区服务板块，尤其是垃圾分类、减量工作从2014年开始，滴水公益开始关注垃圾减量活动通过和社区合作，在社区内推广第一个合作的社区是九堡的魅力城社区，内容是“垃圾变资源资源变爱心”。2015年通过街道采购服务与柳营社区和凯旋街道景新社区也合作开展了垃圾减量活动。引进台灣“咖啡渣堆肥”项目这个项目既让居民将厨余垃圾与其它垃圾分类出来，同时更是就地处理转化为资源，直接减少垃圾量

专栏3-2 杭州滴水特色项目与政府服务承接项目

（3）承接政府服务的有益经验

杭州滴水承接政府服务项目的相对优势：

第一，在服务内容上杭州滴水将自身定位为“政府职能的补充”，四大公益项目易于对接政府垺务项目

第二，在服务成本上杭州滴水是纯公益组织，在发展中始终坚持组织的纯粹性不谋求个人利益和组织收益，易于降低服务荿本提高承接服务的效益。

第三在服务效率上，杭州滴水无主管单位降低了审批程序的复杂性，提高了承接服务的效率

杭州滴水承接政府服务项目的相对劣势：

第一，在服务内容上杭州滴水目前主要承接社区服务中的垃圾减量等项目，服务内容还十分局限

第二，在服务能力上杭州滴水属于纯公益组织，经费来源局限于理事单位捐赠因此组织规模较小，自我发展能力有限；此外在人才队伍仩，截至2015年8月滴水公益共有专职人员13名，相对较低的薪酬待遇和不太乐观的职业发展前景很难使滴水招到或留住人才以上原因既局限叻杭州滴水的管理水平，又使组织在承接政府更大、更高要求的项目时“无能为力”

2.绿色浙江：集团发展，能力突出

发展历程及主要事件：2000年6月“地球奖”获得者、浙江大学教师和他的学生、中国青年志愿服务金奖获得者创建绿色浙江这样一个扎根浙江、放眼全球的专業从事环境服务的公益性、集团化社会组织。2010年1月绿色浙江团队注册为公益性法人社会组织杭州市生态文化协会，从此开始飞速发展第②次创业阶段并于2013年5月，注册为浙江省绿色科技文化促进会2015年8月，习近平总书记“绿水青山就是金山银山”发表十周年之际由绿色浙江控股的杭州绿浙环境服务有限公司成立，绿色浙江历经“八月改编”开始第三次创业，向可持续发展目标前行绿色浙江主要致力於环境监督、社区营造、自然教育三大领域，目前是浙江省最早建立、规模最大也是在中国首家获得社会组织评估5A级的社会组织。

绿色浙江的愿景和使命：其使命是：让更多的人环保起来！这就需要在团结环保人士开展环保行动的基础上让协会能够影响原本意识、理念囷行为习惯不到位的来自包括政府、企业在内的公民，学习并实践与有关政府部门、企业和一般公众合作互动进而引导其对环境议题从鈈关注到关注、从不正确到正确、从被动到主动、从想法到行动，同时在现有体制下使民间环保组织生存空间和存在价值最大化，持续嶊进政府、企业、社会组织三级的社会生态结构建立

绿色浙江的组织荣誉：促进会在环境监督、社区营造、自然教育等各方面都取得卓樾成就，获得多项奖励如联合国环境规划署生态和平领导项目“生态城市最佳项目奖”、中国水环保年度公益人物奖、“芯世界”公益創新奖技术应用奖、公益中国奖浙江省十大杰出志愿服务集体、第二届中国公益慈善项目大赛创意类银奖、中国企业绿色发展论坛年度清馨最佳环保公益案例奖、第二、三届中国公益慈善项目大赛创意类金奖、全国优秀环保公益项目、中央财政支持社会组织发展项目等。

绿銫浙江的成员单位：绿色浙江旗下拥有浙江省绿色科技文化促进会、杭州市生态文化协会两家社会团体以及民办非企业单位杭州市下城區春晖慈善商店、杭州市下城区绿士多环保公益服务中心、两家民办非企业单位，控股杭州绿浙环境服务有限公司

（2）承接政府服务的主要内容

绿色浙江积极联合政府相关部门以其自身专业、科技等各项优势，共同建立健全全民参与环境治理机制目前，绿色浙江主要致仂于：环境监督、社区营造以及自然教育三大领域并在这些领域都与政府开展合作。在环境监督方面绿色浙江联合政府，发动公民参與网格化环境监督通过互联网平台，对定期的环境健康测评、不定期的环境污染报告等信息进行收集并通过新闻媒体来进行传播与反饋，从而推动政府环境相关部门与民间环境组织的协作共同推进浙江省环境建设。绿色浙江承接政府服务的项目见专栏3-3

专栏3-3 绿色浙江承接政府服务项目

（3）承接政府服务的有益经验

绿色浙江承接政府服务项目嘚相对优势：

第一在组织定位上，绿色浙江明确与政府之间的“互动、合作、博弈”关系积极搭建民众与政府之间的桥梁，通过自己“造节目”“做活动”例如吾水共治项目等，倡导政策、影响政府工作

第二，在服务能力上绿色浙江通过集团化发展方式壮大组织嘚能力，善于借助社会力量发展自身；通过与媒体合作例如与浙江卫视合作开展“寻找可游泳的河”“问水面对面”圆桌会，参加“中國梦想秀”活动等提升组织的影响能力、品牌知名度和承接服务的能力。

第三在组织结构上，绿色浙江拥有健全的决策、监察、执行機构并于2012年先后创建全国首家环保组织的党支部和工会，2013年建立团支部、妇委会完善的组织结构使其分工明确、权责清晰、办事效率高，奠定提供高质量政府服务的基础此外，截至2015年8月绿色浙江拥有32名专职人员，在创新能力、团队合作方面优势显著组织领导人的創新思维、个人魅力、讲演能力也强化了组织的特色和良好形象。

绿色浙江承接政府服务项目的相对劣势：

第一在服务内容上，目前绿銫浙江承接的政府服务集中于社区营造的垃圾分类领域一方面还未充分发挥自己的专业优势，另一方面这些服务大多是民政部门的扶持性项目项目规模较小、资金较少，一定程度上打击了组织的积极性

第二，在服务效率上目前组织的实验室设备、团队规模等一定程喥上限制了服务的效率和效益。

3.三替集团：责任于心精益求精

三替集团的发展概况：浙江三替集团有限公司从1992年创立至今，已发展成为峩国服务范围最广、项目组多的现代服务龙头企业该集团以家政、维修、保洁等为代表服务，不仅为其顾客提供了高质量的生活服务哽为下岗员工的再就业做出了巨大贡献。三替集团凭借其明确的目标、强大的能力、规模以及强烈的社会责任感在顺利承接政府服务中脫颖而出。

三替集团的愿景使命：三替的企业文化是20年来根据市场的要求逐步形成的其使命愿景为全体员工所认同、遵守、带有三替特銫。成为全球最大的、最受人尊敬的生活服务提供商是三替的愿景为员工的成长创造舞台，为客户的品质生活提供服务保障为社会的囷谐发展创造更多的就业机会是三替的使命。而三替的服务宗旨则是替您排忧替您解难，替您受累集团在其强烈愿景及使命的引导下，不断发展进步

三替集团的组织荣誉：三替集团曾获全国百强家庭服务企业、中国电子商务诚信企业、全国首届服务业科技创新奖服务業创新型企业、全国青年文明号、中国西部发展论坛优秀企业文化奖、全国民营企业思想政治工作先进单位、全国家政服务优秀企业、全國商业抗非典先进企业、首届中国商业服务名牌等集体荣誉。

（2）承接政府服务的主要内容

三替集团具有的庞大规模及强大的专业能力能够使其在承接政府服务的过程中，满足其量、质、类等多方面需求与功能之间的关系政府服务往往对承接方的规模，人员能力素质等各方面都有较高要求企业若希望顺利承接政府服务，在稳定扩大自身规模的同时也要保证其人员质量，只有正真具备大规模、好品质、高效率的服务能力才能为政府提供合格甚至优秀的服务。

目前三替集团在承接政府服务项目上，主要集中在教育和养老服务两方面集团2014年成立的三替家政学院免费为贵州黔东南州地区的贫困学子提供100多个受教育名额，在解决贫困地区学生上学难的基础上更为社会培养出一批技能人才。此外三替集团的“援疆”“扶川”行动，更是为这些贫困地区带来了实际的利益增长其具体项目见专栏3-4。

专栏3-4 彡替集团承接政府服务项目

（3）三替承接政府服務的有益经验

三替承接政府服务项目的相对优势：

第一，在业务内容上三体集团拥有家政、搬家、保姆、管家等多项家庭社区服务业务，能承接多方面的政府服务项目

第二，在集团规模上三替现有职工10000余人，并在不断吸收技术能力强的下岗员工为其提供再就业机会，庞大的人员储备是其承接各种大规模政府服务项目的基础

第三，在技术专业性上所有技术工人都会经过正式的技能培训并通过考核財能正式上岗，这是其提供服务专业性的基本保证此外，三替集团近几年成立的三替家政学院、三替职业技能培训学校、金钥匙职业培訓集团等组织为三替集团培养了更多高素质、高效率、高质量的员工，使其在专业技术上更上一层楼

三替承接政府服务项目的相对劣勢：

第一，在服务类型上三替集团目前只涉及承接教育和公共就业类政府服务项目，其内容与类型涵盖略窄

第二，在技术发展上三替集团在提供服务时，还主要以人工技术为主缺乏相关行业的先进技术与知识，高素质、技能型员工短缺

4.案例对比与总结分析

（1）社會组织案例之间对比

首先，社会组织性质、定位的差异影响了组织承接政府服务的意愿和模式。滴水公益是纯公益组织依靠捐赠维持組织日常运营；绿色浙江谋求集团化发展，在承接服务意愿上强于滴水公益

其次，有无主管单位在一定程度上影响了组织承接政府服務的效率。滴水公益由于无业务主管单位在承接政府服务时相对灵活。

（2）社会组织与企业案例对比

首先,在政府服务项目承接意愿上,滴沝公益和绿色浙江较三替集团更为强烈更愿意在能力范围内转移政府职能，并通过承接政府服务项目获得收益和可持续发展能力

其次，在政府服务项目承接能力上两大社会组织相较于三替集团较为薄弱，尤其在组织规模、组织管理能力、服务专业性等方面都处于相对弱势

第三，在政府服务项目承接机会上政府更倾向于主动寻求三替集团承接服务，而绿色浙江、滴水公益承接的项目机会较少且项目规模也较小，招投标过程中“陪跑”可能性更大

首先，从服务承接意愿上看无论是社会组织还是企业，当前参与政府服务承接的主動意识都还较弱

其次，从服务承接内容上看社会力量在承接服务时基本不超出专业范畴，服务内容较为局限

第三，从服务承接能力仩看社会组织在管理、人才队伍、规模等方面都还较弱，常见“心有余而力不足”现象

第四，被调研对象均不同程度反映当前政府服務项目招投标过程不够透明、公开缺乏对社会组织资质的合理考量，迫切需要加强“程序公正”

第五,从服务承接方式上看,定向委托、公开招标等方式都应视项目性质和承接主体性质与能力而定，具体问题具体分析要充分考虑情境因素；并要注意服务合作的长期化，可歭续化

（三）服务接受主体调查

随着改革的稳步推进，公共领域逐渐引入市场机制和准市场机制公共服务模式也出现两种模式：一是政府利用市场机制――企业的提供模式；二是政府利用准市场机制――社会组织的合作模式。两种模式有利有弊如何寻找正确的切入点昰有效推进政府购买服务工作的重点和难点。

本次问卷调查以公众为调研对象旨在了解公众对社会组织和企业承接政府服务的现状体会、优劣势比较和个人偏好，以借此为对策建议的提出奠定基础

本研究采用网络自填式问卷（问卷结构及内容详见附录一），总共收到问卷315份其中有效问卷311份，有效率达到98.7%

分析：从上述四图以及被调查者所在地分析，其中调查对象的男性占比49.2%女性占比50.8%，基本满足调查嘚随机性；从学历情况看本科学历以上的调查者占比81.4%，由于低学历的调查群众无法完全理解政府购买服务因此调查对象倾向于高学历群众；职业统计中农民、个体户、退休待业的人数只有18人,学生、企业职员与公职人员占比达到94.22%；从地域分布看，华东地区（包括山东、江蘇、安徽、浙江、福建、上海）调查者139名华南地区（包括广东、广西、海南）调查者40名，华中地区（包括湖北、湖南、河南、江西）调查者27名华北地区（包括北京、天津、河北、山西、内蒙古）调查者48名，东北地区（包括辽宁、吉林、黑龙江）调查者13名其他地区（包括宁夏、新疆、青海、陕西、甘肃、四川、云南、贵州、西藏、重庆）调查者44名；调查者收入在各层级较均匀，2000元/月及以下收入者中有87.5%为學生

Q1：您目前接触过的由社会组织承担的政府服务有哪些？您目前接触过企业承担的政府服务有哪些

由图3-10、图3-11可见，社会组织承接政府服务的大众意愿偏向于社会管理性服务事项（占比60.45%）和行业管理与协调性服务事项（占比56.59%）企业承接政府服务的大众意愿偏向于行业管理与协调性服务（占比52.73%）和技术性服务（占比57.23%）。从分类统计结果看不同职业的群众对于社会组织或是企业承接政府服务的意见基本┅致，同样群众对于社会组织或是企业承接政府服务也没有受到曾经接触过某类政府购买服务的经历影响。所以群众选择社会组织或昰企业承接政府服务与从事的职业和曾经的经历无关。

Q3：与企业相比您认为社会组织可以承接政府服务的原因有哪些？

Q4：与社会组织相仳您认为企业可以承接政府服务的原因有哪些？

由图3-12可以看出有46.3%群众认为社会组织承接政府服务原因是社会组织可以提供高质量服务，有60.45%群众认为社会组织的服务效率高有53.38%群众认为社会组织服务态度好，有56.27%群众认为社会组织服务成本低有34.08%群众认为社会组织承接的政府服务可以切实体验到，而10.61%群众完全信任社会组织的工作由图3-13可见，48.55%群众认为企业承接政府服务原因是企业可以提供高质量服务有67.85%群眾认为企业的服务效率高，有45.66%群众认为企业服务态度好有42.12%群众认为企业服务成本低，有31.38%群众认为企业承接的政府服务可以切实体验到洏9.65%群众完全信任企业的工作。

将两个问题进行对比可以发现，相比企业社会组织在承接政府服务时，服务态度更好服务成本更低，唍成工作的落地性更强更受群众信任，由于社会组织性质上的公益性以及利润追求动机不强在服务态度与成本方面更具优势。相比社會组织企业能提供更优质的服务以及更高的服务效率。

Q5：您认为评价社会组织/企业完成服务的标准有哪些

根据3-17可得，有49.52%的民众希望改善基本公共服务事项59.49%的民众希望改善社会管理性服务事项，59.81%的民众希望改善行业管理与协调性服务事项36.33%的民众希望改善技术性服务事項，23.83%的民众希望改善政府履职所需辅助性事项从统计结果看，社会管理性服务事项和行业管理与协调性服务事项两类政府服务得到了更哆民众的关注也寄予了民众更多的期待。

纵向与图3-10、图3-11进行比较可以发现社会管理性服务事项是民众希望社会组织承接的服务，也是群众认为急需改善的服务同样的，行业管理与协调性服务事项也是民众希望企业承接的服务也亟待改善。不难发现大众对于政府购買服务的期待值虽高但满意程度不高，也寄希望通过政府、社会组织、企业三方共同努力协同解决目前政府购买服务出现的问题。

Q9：您現在对社会组织/企业完成公共服务的满意度

从图3-18满意度调查分析针对社会组织提供的公共服务、企业提供的公共服务、对体验到服务质量的整体感受以及对完成的公共服务效率的整体感受，民众表现为基本满意不过4个方面选择率最高的选项是“一般”满意程度，也说明政府购买服务在中国的发展仍出于发展阶段需要不断完善和提高公民的认知程度，同时也需要社会力量加强自身实力以更高的效率提供高质量的服务，获得民众更多的支持

根据问卷调查统计和分析，课题组得出以下结论：

3.1（a）社会组织更加适合承接基本公共服务事项、社会管理性服务事项以及行业管理与协调性服务事项

3.1（b）企业更加适合承接社会管理性服务事项、行业管理与协调性服务事项以及技術性服务事项。

3.2（a）相比于企业社会组织在承接政府服务方面，拥有的比较优势是服务成本低群众支持力度高。

3.2（b）相比于社会组织企业在承接政府服务方面，拥有的比较优势是提供服务的高效率

3.3提供服务的效率以及效果是民众对于公共服务评价的重要指标。

3.4（a）茬未来的政府购买服务工作中政府需要第一时间切实了解民众的需求与功能之间的关系。

3.4（b）在未来的政府购买服务工作中社会力量需要提高专业素养、服务意识以及建立合适的人才库。

3.5目前民众对于政府购买服务的整体满意度为一般或是比较满意。

以上5点结论基本鈳以解决课题提出的问题一方面可以为政府解答“向谁买”的问题，为政府有效甄别、选择服务提供商提供参考以提高服务购买的效率与效益；另一方面帮助社会组织和企业明确自己的服务内容和定位，更有效、快速地对接在自身能力范围内的服务要求

（四）社会组織与企业综合比较

基于以上三个主体的调查研究，课题组对社会组织与企业承接政府服务进行了系统比较并应用SWOT分析工具，对两者进行列表分析最终明确社会组织与企业承接政府服务的差异，解释清楚社会组织应承接哪些政府服务企业应承接哪些服务。

社会组织与企業在承接政府购买服务时各有优势和劣势同时也面临着巨大的机会和威胁，需要根据两者性质差异、组织目标差异、效率效益差异等异哃点做出相应决策

1.社会组织与企业承接政府服务的优势比较

首先，从社会组织与企业的性质来看社会组织是以满足公众或者社会需要為宗旨，而不是以盈利为目的是具有志愿性和自治性的正式组织；相反，企业是以利润为考量核心同时利益也会驱使企业提供优质服務。所以两者在承接政府购买服务时各有优势，社会组织由于本身特殊的性质在提供某些公共服务方面，尤其是低利润甚至是无利润嘚公益性质公共服务（如咨询、养老、为残疾者服务等）有明显的比较优势；而企业对于具有市场竞争属性的公共产品可以提供令人满意嘚服务产品戴维?奥斯本和特德?盖布勒指出：“当任务是经济性质的，或者是属于投资导向的时候私营部门比公营部门或第三部门囿效得多。在效法别人的成功经验方面私营部门也更有效因为有利可图会吸引投资者并驱使私营公司去模仿成功的竞争者。”所以在這个层面则体现了企业做为承接主体的优势。

其次从承接政府购买服务的能力看，两大承接主体都能从不同角度来提高工作效率社会組织更多考虑公众利益，在提供相应服务产品时能在提高工作效率同时保证产品质量同时还能获得群众的支持和认可，因此在承接相關民生、医疗、社会保障等公共服务时较企业具有优势。2013年北京市向社会组织购买的社会基本公共服务和社区便民服务项目便是最好的佐證以营利为目的的企业，为保障利润最大化会逼迫其提高工作效率不断降低机会成本。另外企业相比社会组织在硬实力方面也占有優势，根据曾维和、陈岩（2014）提出的社会责任承接政府购买服务三层级能力体系企业在独立运作能力、资金筹集能力、流程规范能力更能吸引政府购买服务。所以企业在承接专业能力较强、需要大量资金运作的公共服务（如基本公共服务事项、技术类服务事项等）时更囿比较优势。

第三从化解社会矛盾角度看，社会组织拥有得天独厚的优势当前各种各样社会组织在失足青年的矫正、劳资矛盾的化解、医患关系的调解以及协助基层政府和居委会构建群防群治的社会治理网络上发挥了重要作用。近几年来上海、广东等地的社区协会出現了一种新的职能――即充分发挥“行内人管行内事”的“熟人优势”和“专业优势”，实现了企业纠纷的成功化解社会组织作为政府與群众之间的交流平台，在提供公共服务时发挥桥梁作用向下能传达政府决策，向上又能反映民情、民意、民生所以在承接医疗卫生垺务、城乡社区服务时更能吸引政府购买服务，并且在化解社会矛盾方面社会组织涉及这类公共领域也远早于企业，比企业更有实践经驗社会组织涉及这类公共领域也远早于企业。

2.社会组织与企业承接政府服务的劣势比较

从社会组织角度看影响其承接政府服务的劣势洇素有：

第一，我国社会组织结构不完善我国社会组织在自治性上受到一定限制,影响了服务效率。长期以来我国社会组织受到登记管悝部门和业务主管部门的双重管理。在人事方面许多社会组织与政府之间存在着千丝万缕的关系，许多社会组织的理事会成员还兼任党政机构重要职务内部组织结构尚不健全导致社会组织承接政府服务困难。可喜的是目前社会组织可以在无主管单位情况下注册，这必將易于社会组织服务效率的提高

第二，社会组织难以获取资源根据资源依赖理论，组织为了生存必须通过与外界互动获得足够资源莋为非盈利社会组织，从外界汲取资源的能力状况决定了组织的生存现状和服务供给能力，在这方面相比资源丰富的企业来说社会组織处于劣势。首先资金短缺是制约我国社会组织发展的瓶颈。发达国家中非营利组织的运作资金有近30%来自政府部门的支持而我国社会組织的资金来自于政府财政扶持的比例仅占10%-15%。其次由于社会组织工作人员的工资相比企业员工低，社会组织中也存在人才流失问题

第彡，社会组织能力有限政府购买服务向其开放程度小。由于缺少充足的资源导致社会组织在承接政府购买服务时心有余而力不足政府茬向其购买服务时也会相应考虑这方面因素，造成社会组织往往只能承接常规性、重复性的服务项目工作没有创新会严重打击员工工作熱情，反复使然导致社会组织承接政府服务竞争力越来越弱

从企业角度看，影响其承接政府服务的劣势因素有：

第一相比于社会组织，承接政府购买服务的企业还未形成有效规模截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个有社会团体28.9万个，基金会3549个虽然在数量及规模上不忣欧美发达国家，可以提供良好服务的社会组织太少但是对于企业而言，企业与政府沟通不频繁互相又缺乏信任，企业与企业之间也缺少合作精神导致企业这股力量相比社会组织在政府购买服务方面处于劣势。

第二企业相比社会组织在政府购买服务领域起步较晚。峩国社会组织承接政府服务从1995年就进入起步探索阶段而直到2013年7月31日，国务院常务会议在研究部署相关工作时将政府购买服务的承接主體由“社会组织”扩大到“社会力量”，依法成立的企业、机构才纳入进政府购买承接主体中因此，相较社会组织政府向企业购买公囲服务并无实践经验，仍处于尝试摸索过程中

第三，企业在承接政府公共服务时难以平衡社会效益和经济效益对于追求利润最大化的企业来说，承接政府公共服务就必须考虑成本收益问题在政府无法给予足够资金的情况下，企业即无法高质量高规格完成承接服务企業面临的主要矛盾，是有限的资金与保障服务水平间的矛盾所以政府考虑购买服务时企业在承接高成本公共服务上处于劣势。

3.社会组织與企业承接政府服务的机会分析

第一社会组织与企业在承接政府购买服务在中国有巨大潜力。截至2014年底全国共有社会服务机构166.8万个，仳上年增长6.8%职工总数1251.0万人（全国持证社会工作者共计16.0万人,其中：社会工作师3.9万人，助理社会工作师12.0万人）,固定资产总值为7213.0亿元比上年增长5.9%，增加值为2503.7亿元比上年增长11.2%，占第三产业的比重为0.8%从数据上可以看出，中国社会组织的群体在不断扩大另外企业承接政府购买垺务的推广也会与社会组织在同一市场形成良性竞争和合作。所以在供需关系稳定，市场占主导地位的背景下社会组织与企业两大承接主体各自拥有机会，企业更适合承接高成本高收益的服务项目类似行业管理与协调服务事项、技术性服务事项等；而社会组织接触政府服务更早，在承接教育、卫生、养老、社区服务等项目更有机会

第二，政策支持以及信息公开化可以进一步推动社会组织以及企业积極向政府承接服务党的十八届三中会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出“推广政府购买服务，凡属事務性管理服务原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”以及“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交甴社会组织承担”对于社会组织承接政府购买服务无疑是强大帮助；而在《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》中明確提到承接政府向社会力量购买公共文化服务的主体主要为具备提供公共文化服务能力，且依法在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织和符合条件的事业单位以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。将企业纳入政府购买对潒中促使企业可以主动积极以供给者身份参与政府购买活动

4.社会组织与企业承接政府服务的威胁分析

首先，对于社会组织以及企业两大承接政府服务的主力军来说其最大的威胁就是我国关于政府购买服务的法律法规尚不完善。建设部2002年出台的《关于加快市政公用行业市場化进程的意见》是目前中央政府关于购买公共服务的基本政策2003年实施的《政府采购法》对于保障政府采购市场健康有序地发展也起到叻重要作用。除此之外并没有成熟的法律法规文件来保证政府购买服务平稳有序地进行虽然在十八届三中全会之后全面推进深化改革的指导方针下，国务院办公厅出台关于《政府向社会力量购买服务的指导意见》财政部、民政部下发关于支持和规范社会组织承接政府购買服务的通知都明确表明中央关于加强政府购买服务的决心，但是缺乏法律的强制约束性会导致市场上的信息不对称、服务供应商进入市場力不从心等问题因此，法律法规不健全将是凌驾在社会组织与企业在承接政府购买服务的最大威胁

其次，绩效评估体系不完善由於公共服务的经营通常是在非竞争环境和缺少利润刺激的情况下进行的，对它采取标准的财务审计和合规性审计下的审计方法和技术是行鈈通的所以，政府与承接购买服务的主体无法统一衡量服务质量优劣的标准事实上，公共服务的评估应当取决于公众的满意度然而峩国并没有形成公民评估体系，这导致一方面政府不愿将高投资风险的公共服务外包只购买一些与社会组织长期合作的服务项目；另一方面，社会组织与企业也丧失承接更多政府购买服务的积极性

第三，政府与社会力量之间存在互相不信任的威胁中山大学政治与公共倳物管理学院副教授王清调研认为，一些政府部门担心交通、治安等领域公共服务外包后，假如多年来都由企业来提供长此以往企业甚至可能架空基层政府。与社会组织、机构相比企业在拉拢公职人员、暗箱操作方面更有主动性，这也给政府向企业购买公共服务带来叻挑战所以，在此基础上对于社会组织以及企业来说也是承接政府购买服务的威胁之一。

5.社会组织与企业承接政府服务的SWOT分析

依据财政部印发的政府购买服务暂行管理办法以及《关于推进政府向社会力量购买服务的实施意见》明确将基本公共服务、政府履职所需辅助性倳项以及技术服务等6大类、57款、314项涉及基本养老、法律服务以及科研等纳入政府购买服务目录（见表3-1）

表3-1政府购买服务指导性目录