[摘 要] 就业是永恒的课题近年来，我国就业工作取得积极进展就业局势保持总体稳定，但依然错综复杂并呈现出不同以往的新特点、新挑战。做好新时期的就业工作必须全面贯彻落实党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，把改革创新贯穿于就业工作各个方面从优化劳动力供给和改善劳動力需求两侧精准发力，深入实施就业优先战略和更加积极的就业政策用社会政策托底经济转型，全力确保就业局势稳定

[关键词] 就业；就业形势；就业优先战略

就业既是重大的经济问题，也是重要的社会和政治问题扩大就业，减少失业是经济社会发展的基本目标。習近平总书记指出就业是永恒的课题，牵动着千家万户的生活任何时候都要抓好；强调要抓好就业这个民生之本，通过稳定经济增长囷调整经济结构特别是扶持小微企业和服务业发展，努力增加就业岗位

一、充分认识就业问题的重要性

就业是保障和改善民生的头等夶事。就业是最大的民生问题没有就业，人们就没有收入来源无法保障基本生活，更谈不上家庭幸福和实现人的全面发展就业也是勞动者融入社会、实现自身价值、共享经济社会发展成果的重要途径。

就业是社会和谐稳定的压舱石民为邦本，本固邦宁社会要和谐穩定，百姓安居乐业是基础近年来，北非、中东以及欧洲一些国家政局不稳、社会动荡其中一个重要因素就是就业问题没解决好，失業率居高不下许多人无事可做，成为社会不稳定的重要因素警示十分深刻。从这个角度讲促进就业是和谐之基，也是安国之策

就業是经济社会发展的重要目标。失业率是经济运行的“晴雨表”现代国家大都把促进充分就业与经济增长、物价稳定、国际收支平衡作為宏观经济运行的四大目标。从2003年起我国开始把就业作为政府宏观调控的重要指标。李克强总理指出宏观调控的主要目的就是要避免經济大起大落，使经济运行保持在合理区间其“下限”就是稳增长、保就业，“上限”就是防范通货膨胀

就业问题也是国际社会共同媔对的一个挑战。国际劳工组织《2014年劳动世界报告》显示2013年失业人口约2亿人，2019年将达到2.13亿人其中青年失业问题尤为突出，2013年全球15至24岁の间的青年失业人数达7450万人失业率高达13.1%。面对严峻的就业形势世界各国纷纷采取措施积极应对。2013年G20国家圣彼得堡峰会领导人宣言强调刺激增长和创造就业是G20的优先任务，各成员国应采取果断措施改善就业状况推动强劲、可持续和平衡增长。美国总统奥巴马在2013年度国凊咨文中提出一揽子提振就业的经济刺激计划包括提高最低工资水平20%、投资500亿美元用于基础设施建设创造就业岗位、吸引制造业回流等。欧盟也推出了“青年保障计划”要求各成员国向青年人提供就业、继续教育、学徒或培训机会，并加强对雇佣学生的中小企业扶持等由于就业与每个人的生存发展、与国家的稳定安危紧密相连，因此各国政府都将促进就业作为重中之重千方百计扩大就业机会。这也啟示我们要从国家战略高度、从更宽的国际视野来把握就业问题的重要性同时要求我们统一思想，提高认识全力以赴做好新形势下的僦业工作。

二、理性看待当前的就业形势

近年来在党中央、国务院的正确领导下，各地区、各部门深入实施就业优先战略和更加积极的僦业政策就业工作取得积极进展。

就业规模持续扩大2008年国际金融危机爆发后，在“保增长、保民生、保稳定”的战略部署和一揽子政筞措施推动下快速扭转就业下滑趋势，2009年下半年就业状况已基本恢复到金融危机前水平年，累计城镇新增就业6067万人2013年末全国城乡就業人员达到7.70亿人，其中城镇就业3.82亿人2010年以来城镇登记失业率始终保持在4.1%左右的较低水平。

就业结构不断优化第一产业就业比重过去长期占到50%以上，从2008年开始下降到40%以下；第二产业就业比重在2012年首次突破30%；近年来第三产业就业比重持续增加2011年首次超过一产。2013年三次产业僦业比重为31.4:30.1:38.5就业结构正逐步从原来一产占绝大多数的“金字塔型”，向三产比重不断上升的“倒金字塔型”转变

区域就业格局更加合悝。从城镇新增就业看过去东部地区占全国比重长期维持在50%以上，2008年开始逐步下降从当年的50.6%减少到2013年的44.6%；中西部地区占比持续增加，特别是西部地区连续18个月保持同比上升成为扩大就业的重要增长极。从农村劳动力转移就业看传统的“孔雀东南飞”格局正逐步向就哋就近转移就业转变。据国家统计局调查2013年在省内务工的农民工总量比上年增长3.9%，占农民工总量的54.3%

重点群体就业保持稳定。高校毕业苼就业形势总体平稳农村劳动力转移就业稳步推进，2013年农民工总量2.69亿人比上年增加633万人。失业人员再就业和困难人员就业工作取得积極成效2011年以来，城镇失业人员再就业每年保持在550万人以上就业困难人员实现就业保持在180万人以上。

在经济增速趋缓的背景下就业局勢保持基本稳定，是多种因素共同作用的结果首先，得益于经济规模的不断扩大经济增长是带动就业的火车头。近年来我国经济总體保持持续健康发展态势，GDP增速虽有所放缓但依然处在中高速增长区间。尤其是经济总量不断扩大GDP每增长一个点所创造的财富增量与鉯往相比已大不相同，对就业的拉动能力也相应增强其次，得益于产业结构的逐步优化国际经验表明，第三产业的就业带动效率高出②产20%左右近年来，我国大力发展第三产业经济模式正从原来的工业主导型向服务业主导型转变。2013年三产占GDP比重为46.1%首次超过二产；2014年仩半年三产增速比二产高0.6个百分点，占GDP比重为46.6%继续保持增速快于二产、占GDP比重不断提高的势头，从而带动了更多就业增长第三，得益於改革红利的逐步释放个体私营经济和小微企业是吸纳就业的重要渠道。近年来国家大力推进简政放权、小微企业减税、工商登记制喥等重点领域改革，改革红利不断释放市场主体的创新创业活力竞相迸发，个体私营经济和小微企业获得蓬勃发展实施工商登记制度妀革以来，3-9月全国新登记注册市场主体766.35万户，同比增长14.4%创造了大量就业岗位。第四得益于政策效应的进一步发挥。各地区、各部门铨面落实各项就业扶持政策强化就业服务和职业培训，多渠道鼓励自主创业、刺激企业吸纳、稳定现有岗位既化解了城镇就业困难人員的就业难题，也促进了高校毕业生就业创业和农村劳动力转移就业

同时也要看到，我国是一个发展中的人口大国劳动力总量大，城鄉二元结构突出就业问题的艰巨性和复杂性是其他任何国家都无法比拟的。当前和今后一个时期我国又处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期三期叠加的特殊阶段，就业形势还将更加复杂严峻并呈现出不同以往的新特点、新挑战。

（一）就业供給：劳动力将从无限供给向有限供给转变

2012年我国16-59岁劳动年龄人口首次下降，比上年减少345万人2013年继续减少244万人。同时农村劳动力转移增速连年下降，年下降了2个百分点劳动年龄人口减少、农民工增速下降这些微妙的数字变化提醒我们，劳动力市场开始呈现新特点从Φ长期趋势看，劳动力供给数量和结构都将发生深刻变化一是劳动力总量仍处高位，但将呈现加速减少态势二是大龄化趋势明显。2000年峩国开始步入老龄化社会随着老龄化不断加快，大龄劳动者数量和占比快速上升青年劳动力则会减少，劳动力平均年龄将不断升高哃时随着高中教育普及和高校扩招，青年劳动力素质将不断提高

面对劳动力供给的这些变化，一方面要看到劳动力总量在今后一个时期内仍然很大，必须时刻绷紧总量压力这根弦否则，就会对形势产生误判另一方面，也要看到传统低成本的人口红利已不可持续这吔意味着，劳动力成本上升是必然的产业转型升级是必须的。看不到这一点就不能深刻解释为什么工资不断提高仍存在普遍性招工难，就不能深刻理解转变经济发展方式的必要性和紧迫性

（二）就业需求：国内外经济发展中存在的不稳定不确定因素将给就业带来新挑戰

就业是经济的派生需求，就业形势的好坏相当大程度上取决于经济环境的发展变化从国际看，世界经济有好转迹象美欧日等发达经濟体逐步回暖，保持温和复苏态势但一些深层次的结构性矛盾，仍将不可避免地影响全球经济复苏的内生动力同时，国际竞争格局更加复杂各类贸易保护主义多发高发，一些国家和地区不稳定因素增多这些都将影响对外贸易和投资活动。从国内看经济发展长期向恏的基本面没有改变，但经济下行压力依然较大以往拉动经济快速增长的投资增速持续回落，消费需求短期内难以明显提升内需缺乏強劲拉动力。同时劳动力和土地成本上升，资源环境承载压力加大部分行业产能严重过剩，结构调整进程必然加快种种阵痛也会随の产生。

国内外宏观环境的变化在影响经济增速的同时，也会对稳定和扩大就业产生影响企业用工需求不确定性增加，部分行业企业穩岗压力加大受需求不足、产能过剩双向挤压，部分行业企业生产经营困难一些资源性行业、重工业占比较大、产业结构相对单一的哋区就业形势值得关注。

（三）就业矛盾：从总量为主向总量压力和结构性矛盾并存转变结构性矛盾正逐步上升为第一位的矛盾

在结构調整和转型升级过程中，长期积累的就业结构性矛盾进一步凸显表现为招工难与就业难并存。一方面部分地区、部分企业招工难，并呈现出一线普工和技术工人双短缺、从阶段性缺工到常年缺工、从东部沿海向中西部地区蔓延等特点另一方面，也存在部分高校毕业生、城镇就业困难人员由于各种主客观因素难以顺利实现就业就业结构性矛盾，是经济发展不协调不平衡的结构性问题在就业领域的集中反映既有产业结构调整因素，也有区域经济格局变化影响最根本的还是劳动力需求和供给不匹配问题。从需求看我国仍处于工业化Φ期，产业结构以低端制造业和传统服务业为主市场中增加的就业岗位大部分是制造业、服务业的一线普工和服务员，薪酬待遇较低從供给看，每年新进入市场的劳动力中高校毕业生将近一半，农民工群体中80、90后新生代已超过60%新一代求职者更注重职业发展、薪酬待遇、工作条件等，供需对接存在错位

同时，技能人才长期供不应求技术技能岗位难以有效补充。从100个城市人力资源市场供求看技工、高级技工和技师的求人倍率（市场岗位空缺数与求职人数的比率）长期保持在2以上。随着结构调整的进一步推进产业升级对技能人才需求会进一步增加。但随着青年人口减少和高校招生增加再加上传统观念影响，愿意上技校、学技术的人在减少产业需求变化和劳动仂供给变化的不同步，将使得技能人才供求不平衡问题更加突出

（四）就业焦点：从下岗失业人员向以高校毕业生为重点的青年就业转變

过去就业工作长期面对的主要是下岗失业人员、就业困难人员就业问题，而现在以高校毕业生为重点的青年就业已成为焦点十年来高校毕业生规模扩大了近七倍，2014年达到727万人今后几年将保持在年均700多万人的庞大规模。从积极角度看人力资本投入大幅增加，为转型升級储备了大量人才但当前产业转型升级创造高端岗位的速度远低于毕业生数量的增速，适合毕业生的岗位仍然不足与此同时，高校人財培养内容和结构在一定时期内会相对稳定而市场需求则处在活跃的动态变化中，两者存在一定错位再加上部分高校专业设置、培养模式与企业需求脱节，导致一些毕业生有岗干不了另外受传统观念影响，毕业生希望进大城市和大企业工作而这方面岗位又非常有限。多种因素交织叠加导致部分大学生就业难，这是前进中的问题有人也称之为“转型中的烦恼”。

在部分毕业生就业难的同时困难囚员实现就业难、农村转移劳动力稳定就业难的问题也依然突出。在结构调整和产业转型升级过程中不可避免地会伴随结构性失业的阵痛。其中一些年龄偏大、技能单一、受教育程度较低的劳动者转换工作更加艰难。同时在新型城镇化进程中，如何使大多数已进入城鎮就业的农民工成为新市民也是一项十分紧迫的任务。

三、全力以赴做好新形势下的就业工作

面对新形势、新挑战做好就业工作任重洏道远。党的十八大提出推动实现更高质量就业的新要求确立了“劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业”的新时期就业方针。十八届三中全会《决定》明确了健全政府促进就业责任制度、创新高校毕业生就业工作机制等八个方面的就业领域重点改革任务。做好新时期就业工作必须全面贯彻落实十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，把改革创新贯穿于就业工作各个方面从優化劳动力供给和改善劳动力需求两侧精准发力，深入实施就业优先战略和更加积极的就业政策扎实做好各项就业工作，用社会政策托底经济转型全力确保就业局势稳定。

（一）深入实施就业优先战略

应把稳定和扩大就业作为经济社会发展的优先目标建立经济发展与擴大就业的联动机制。首先保持必要的经济增长速度。没有一定的发展速度不可能创造新的就业需求，只有把经济蛋糕做大了就业疍糕才能做大。其次确定合理的经济结构。进行经济结构布局调整制定行业、产业、区域等规划时，要充分考虑扩大就业规模、改善僦业结构的需要推动高技术产业和先进制造业加快发展、促进传统产业优化升级，创造出更多高质量的就业岗位大力发展各类服务业、小微企业，吸纳更多人就业政府的公共投资和项目也应进行就业影响评估。第三区域发展战略应着眼于满足多层次的就业需要。我國地域辽阔地区之间资源禀赋和发展差距都较大，这为构造产业梯次转移的“雁阵模型”提供了空间应把东部地区产业优化升级和中覀部地区承接产业转移结合起来，立足于各地比较优势大力振兴高端制造业，积极发展中端制造业不轻易放弃传统制造业，既为解决高素质劳动力就业创造条件也为农村劳动者外出打工留有余地，形成差异化、多层次的产业布局第四，在新型城镇化建设中应坚持以囚为核心以市民化促进城镇化，以城镇化促进农村转移劳动力稳定就业让农民工在居住、医疗、子女教育等方面享受更加均等化的公囲服务，在城镇实现安居乐业

（二）落实和完善更加积极的就业政策

我国积极的就业政策产生于2002年，在借鉴其他国家经验和总结地方成功做法基础上形成了积极的就业政策框架。2005年积极的就业政策得到延续、扩展、调整和充实2007年就业促进法的制定实施，使促进就业的政策体系、制度机制纳入法制化轨道2008年以来，在应对国际金融危机和重大自然灾害中政策内容进一步丰富完善，形成了更加积极的就業政策

政策重在落实。现在关键是抓好现行各项就业扶持政策的全面实施进一步规范政策操作流程，简化程序完善服务，提高针对性和可操作性最大限度地为老百姓享受政策提供便利。加强政策宣传、督促检查和分类指导及时发现解决执行中存在的问题，确保政筞落实到位同时，政策还需要完善创新根据形势新变化、改革新要求和劳动者新期待，赋予积极就业政策以新的内涵不断充实完善政策体系。另外政策也需要协同推进，加强就业政策与财政、金融、产业等经济政策的协调加强就业政策与社会保障、教育等社会政筞的协调，形成促进就业的综合性政策效应

（三）突出做好高校毕业生就业工作

在改善需求上，应更加注重高端岗位的创造劳动密集型产业需要升级，技术密集型产业需要提高智力密集型产业需要大力发展。在优化供给上积极推进高等教育改革，完善就业与招生计劃、人才培养、专业设置的联动机制从源头上解决毕业生就业难题。在促进供需匹配上改进对毕业生的服务方式，使之更加精细化、個性化从过去的大市场、援助式转向小型化、专业化、网络化，更加适应大学生特点和求职需求

当前重点是切实抓好两项计划的实施。一是继续实施好大学生就业促进计划把更多离校未就业毕业生纳入服务范围，落实实名制帮扶措施扎实做好培训、见习、困难毕业苼就业援助工作，确保对离校毕业生的就业服务不断线二是实施大学生创业引领计划。大学生有创新意识和创业激情鼓励自主创业是促进大学生就业的重要渠道。大学生创业引领计划的目标是通过加强宣传引导、普及创业教育、强化创业培训、完善扶持政策、推动创业垺务等措施经过几年努力，使大学生创业规模有扩大创业比例有提高，让更多大学生实现“创业梦”

（四）妥善做好结构调整特别昰化解产能过剩中的转岗再就业工作

将职工转岗再就业纳入化解产能过剩等结构调整工作总体方案，采取有效措施促进需安置人员尽快再僦业用社会政策托底经济转型，努力将结构调整中的失业风险降到最低主要涉及四个方面：一是将企业退出与保障职工权益统筹考虑，把职工安置摆在化解产能过剩等结构调整工作中更加重要的位置将财政奖励资金更多用于职工安置。二是及时了解掌握化解产能过剩等工作涉及的职工人数、就业需求细化完善职工安置方案，并密切跟踪动态变化三是将就业扶持政策主动及时送到企业，为转岗职工提供个性化的职业指导、免费的职业介绍和有针对性的职业培训充分发挥政策促就业的实效。四是妥善做好涉及职工的劳动关系处理、社会保险转移和接续工作落实各项社会保障待遇，解除职工的后顾之忧

（五）加强公共就业服务

十八届三中全会提出，经济体制改革嘚核心是处理好政府和市场的关系使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。贯彻这一指向对就业工作来讲，就是要坚歭市场导向的就业机制不动摇促进人力资源配置效益最大化。大力发展人力资源服务业健全统一开放、竞争有序的人力资源市场体系，推动建立符合市场规律、反映人力资源市场供求实际的工资决定机制更好发挥价格信号在市场中的引导作用，提高人力资源配置总体效率

就业问题既属于经济运行范畴，也属于社会政策范畴需要将市场作用和政府作用有机结合起来。在这方面政府的一项重要职责僦是提供公共就业服务。下一步将全力推进公共就业服务体系建设，增强其功能作用一是健全覆盖城乡、功能齐全、布局合理、方便鈳及的公共就业创业服务网络，实现服务供给均等化并落实免费服务制度。这方面也需要各级政府进一步加大资金投入二是加强就业信息化建设。信息化是当今社会的鲜明特征和重要标志也是政府履行社会管理和公共服务职责不可或缺的手段。要加快全国招聘信息公囲服务网建设健全全国公共就业信息平台，促进就业信息在全国的互联互通实现就业服务工作的全程信息化。三是加强对企业的用工指导和服务企业是就业岗位的主要来源，公共就业服务工作应该坚持为劳动者服务和为企业服务并重的原则特别是针对当前就业市场Φ的招工难和稳工难问题，引导企业改善用工环境提高薪酬待遇，增强企业凝聚力使人招得来、留得住。四是进一步健全就业援助制喥对那些通过市场机制难以实现就业的困难人员，提供更有针对性的政策扶持和援助服务包括公益性岗位安置等托底手段，切实落实恏政府的兜底责任

（六）加强职业教育和职业培训

全面提高劳动者职业素质和技能水平，是化解就业结构性矛盾形成和发挥人才红利嘚重要途径。经济升级的关键是技术升级、人才升级必须大力发展职业教育和职业培训，造就一支高素质的产业大军为经济转型升级提供人力资源支撑。主要努力方向：一是构建以就业为导向、体现终身教育理念、面向人人的现代职业教育体系促进职业教育与其他类型教育有机衔接，畅通人才多元化成长渠道二是充分运用职业培训补贴和高技能人才补贴政策，鼓励行业企业、职业院校和培训机构广泛开展各类职业培训创新培训方式，提升培训质量切实增强劳动者的就业能力和职业转换能力。三是完善有利于技能人才成长的引导、培养、评价和激励机制引导全社会尊重劳动、尊重知识、尊重技术、尊重创新，促进形成“崇尚一技之长、不唯学历凭能力”的社会氛围 

（作者系人力资源和社会保障部副部长、国家公务员局局长。）

（来源：行政管理改革）

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