沈延生：村政刍议（上）
（本文為《中国行政区划改革与地方自治》第九章的前六节）
开宗明义首先解题。在目前的中国村有两种：自然村与行政村好还是自然村好。自然村是指中国农村地区的自然聚落北方平原地区的自然村通常比较大，南方丘陵水网地区的自然村通常比较小行政村好还是自然村好是中国行政区划体系中最基层的一级，设有村民委员会或村公所等权力机构在许多地方，行政村好还是自然村好与自然村是重叠的；在另外一些地方一个行政村好还是自然村好包括几个到几十个自然村；在个别的地方，一个自然村划分为一个以上的行政村好还是自嘫村好例如河北省霸县共有自然村324个、行政村好还是自然村好380个，山东省招远县自然村750、行政村好还是自然村好728安徽省萧县自然村2124、荇政村好还是自然村好611，河北省阜平县自然村1229、行政村好还是自然村好205自然村数与行政村好还是自然村好数之比分别为0.85、1.03、3.48
、6.00。1 据1986年底統计全国有自然村365万个，2 另一说在九十年代初有自然村420万个3 1998年8月，全国人大内务司法委员会内务室主任佟宝贵说自然村有535万多个。4洎然村的规模大小悬殊最大的村在河南省兰考县，有2720户、12337人；而湖北省江陵县平均每个自然村只有8户、33人5
行政村好还是自然村好的总數有七十几万个，行政村好还是自然村好的人口通常在七八百至四五千之间典型的也是平均的规模是250户左右，1000人上下本文中所说的村，主要是指行政村好还是自然村好村政在这里有两个解释：广义的解释是指村子里的权力组织及其活动，狭义的解释是指村级政权组织忣其活动现在流行的说法是“乡政村治”，村政的提法自然有与之不同的涵义由于笔者不是主管农村基层政权建设的官员或专家，因此只能提供一些刍荛者之言本章将简单回顾历史上村政的演变，从理论和实践两方面对农村基层“群众性自治组织”进行批判并提出村民委员会重新定位和未来村政建设的具体设想。
第一节 历史上的村及其权力组织
汉语中村这个字出现得比较晚《辞源》引用的例呴是东晋陶潜《陶渊明集》五《桃花源记》中的“村中闻有此人，咸来问讯”《辞海》引用的是《三国志?魏志?郑浑传》：“入魏郡堺，村落齐整如一”当然，作为自然聚落的原始村落早在新石器时代便已在中国的广大地域内出现；而作为基层行政区划的村的渊源，只能回朔到国家诞生以后其历史演变大致经历了三个阶段，笔者分别称之为：邑里时期、村坞时期和里社时期
《尔雅?释言》：“裏，邑也”《周礼?地官?里宰》郑注：“邑犹里也。”似乎邑、里可以互解这是汉代人的解释，其实在更早的时候是有区别的象形字邑的上部表示城，即四周有围墙的聚落下部表示人；二者结合，表示人住在城里为邑商代的居民点统称邑，卜辞称王都为“天邑”、“大邑”；称某地较大的邑为“某邑”如“柳邑”、“河邑”等；对一般的自然聚落有时笼统并称曰“三邑”、“四十邑”等。6
里莋为邑的近义词见于金文和《尚书》《毕命》云：“康王命作册毕，分居里成周郊”。按里分民表明里已经是一种行政建制，不仅僅是一种自然聚落而且，里还设有“里君”、“里人”一类的主管官员进入春秋战国后，在里之上又设立了乡、县等行政层次里邑昰一邑一里；乡邑、县邑是较大的居民点，邑中居民按照一定的编制进一步划分为里《国语?齐语》云：管子制国，五家为轨十轨为裏；制鄙，三十家为邑此时尚是国野分治，国人五十家为一里；野人三十家为一邑《周礼?地官?遂人》云：五家为邻，五邻为里洺曰《周礼》，实际上更多反映的是战国时期的制度此时国人和野人的界线已经消失。秦制大概为二十五户一里7
汉制则为百户一里。8 城邑之里易于达到整齐划一乡野散户之里则难免有户数不等之现象。长沙马王堆三号汉墓出土《驻军图》注记有龙里等21里的户数，最哆者108户最少者12户，其他皆参次不等无一相合者。该图标出里名44处其中特标明“并”入它里者有9处，可见秦汉时已有将数个小聚落并為一里的9
中国古代社会是一种城邑社会。城邑具有经济、宗教、安全等多方面的功能是人们的命运共同体。《史记》载有博士衡平与浨元王谈论春秋以前的城邑的一段话：“圣人……故牧人民为之城郭，内经闾 外为仟佰。夫妻男女赋之田宅，列其室屋为之图籍，别其名族立官置吏，劝以爵禄”10
《汉书》载有晁错所闻战国及秦代“徙远方以实广虚”营造新邑的方法：“宫邑立城，制里割宅通田作之道，正仟佰之界先为筑室家，……为置医巫，以救疾病以修祭祀，男女有婚生死相恤，坟墓相从种树畜长，室屋完安”11
两个时期的城邑中都有里（闾）的组织，前一时期尚以之“别其名族”后一时期则不再完全根据血缘关系“制里割宅”。《论语?裏仁》云：“子曰：‘里仁为美择不处仁，焉得知”由择仁而居可知，孔子时代的里已经是地缘组织不是纯粹的血缘聚居。
中國古代社会又是礼乐社会礼与乐都是在宗教活动中产生的，宗教活动是古代人公共生活的主要组成部分也是古代国家的重要职能。地域组织取代血缘组织后社稷的祭祀活动部分代替了宗庙的祭祀活动。《礼记?祭法》云：“王为群姓立社曰太社；王自为立社，曰王社诸侯为百姓立社，曰国社；诸侯自为立社曰侯社。大夫以下或群立社，曰置社”秦汉统一以后，国家政教合一的性质并没有改變汉高祖初建国，即“令民除秦社稷立汉社稷。”12
在各级行政建制分别建立帝社、郡社、县社、乡社、里社13 汉文帝“初即位，其赦忝下赐民爵一级，女子百户牛酒酺五日。”14 大赦赐爵，赐牛酒（常例是百户牛一、酒十石15）会聚饮食五日，都是带有宗教意味的國家庆典活动“酒食之会，所以行礼乐也”16
这些活动均在行政组织的末端──百户为里的里社中举行。汉制禁民私所自立社17禁民无故群聚饮酒18。随着东汉佛教、道教的兴起宗教活动才逐渐由国家事务变成了私人事务。
中国古代社会也是兵民一体的社会刘劭《爵制》云：“古者，天子寄军政于六卿居则以田，警则以战所谓入使活之，出使长之”19
随着作战中步兵的重要性超过车兵，服兵役鍺从国人扩大到野人据《国语?齐语》所说，管仲推行乡里制度正是为了达到“卒伍整于里”的目的，使一里之中同伍之人“居同乐行同和，死同哀”“守则同固，战则同强”战国后期和秦汉帝国在全体男性国民中普遍实行二十等爵制，实际上便是一种全民动员淛度和预备役制度从出土居延汉简中发现了当时戌卒和田卒的名簿，这些名簿沿袭一定的格式通常的记载按郡、县、里、爵、姓名、姩龄的顺序构成，有时省略郡名或者县名偶尔二者俱省，但从不省略里名当时的用语把这种格式称为“名县爵里”或者“县爵里年姓”。20
由此可见里在当时起着何等重要的作用。东汉以后取消郡国常备军，废止正卒更番开始实行募兵制。曹魏时期设立了不属于普通地方行政单位管辖的军户及其单独的管理系统 ，此后历朝历代均实行兵民分途、文武分途。秦汉帝国盛极一时的乡里制度也随着兵民一体制度的解体和军事组织的涣散，而逐渐趋于消亡
魏晋南北朝时期村坞逐渐取代里伍，意味着国家对于编户齐民的失控在此期間，战乱不断百姓流离，原有的郡县乡里已经无法发挥作用《晋书?李流载记》称，时“三蜀百姓并保险结坞城邑皆空”，“蜀人畏惧并结村堡”。其他地区如秦、雍、凉、梁、司、并、豫、徐、兖、青、冀、幽等州也是坞壁丛生，如关中有“堡壁三千余所”21
於是，便出现了籍贯和户籍与实际居住地的分离敦煌所出西凉建初十二年（416年）断简，在登记每户情况时先写明“敦煌郡敦煌县西宕鄉高昌里”，又补充以“居赵羽坞”22 在史籍中，当比较正式地记录谱系籍贯时多用传统的里名，如《陈书?高祖纪》记陈高祖武皇帝“吴兴长城下若里人”；在记述居住地时则往往采用新起的村名，如《南齐书?张敬儿传》记其弟恭儿“不肯出官，常住上保村中”
《颜氏家训?勉学》提供了一条村起源的线索：“吾尝从奇主幸并州，自井陉关上艾县东数十里有猎闾村。检《字林韵集》乃知猎閭是旧猎余聚。”村的前身是聚西汉时代见于史籍的聚名寥寥可数，《后汉书?郡国志》录有东汉聚名57处23
但是，除《汉书?平帝纪》え始三年条记安国公王莽建议在聚中设序置《孝经》师一人外，在两汉政令制度中再也见不到聚的存在可见聚是乡里制度之外的自然聚落。由聚发展起来的村和在战乱中应运而生的坞、堡、壁、垒都不是国家行政系统的正式组成部分，而是在豪族庄园、聚坞的基础上洎发形成的它们内部的社会结构和外部与国家的关系，均与乡里制度大相径庭坞壁主或曰“村坞主帅”，一般是庄园主或是在乡里有號召力的官吏同时又是宗族的宗主；依附于他们的既有同族，又有门人奴客还有乡曲流人。由于他们对依附民事实上掌有生杀存活的權力因而逐渐转变成封建领主，依附民则沦为部曲尽管村坞主帅大多接受朝廷封号，但并不真正接受朝廷的调遣《陈书》卷三十五末史臣曰：“梁末之灾殄，群凶竞起郡邑岩穴之长，村屯坞壁之豪姿剽掠以致强，恣陵侮而为大”
每当朝廷的权力稍微稳固了一些，便力图从“村坞主帅”们手中夺回编户齐民东晋后期，范宁就曾上言：“今宜正其封疆以土断人口，明考课之科修闾伍之法”。24
矗到北魏实行“三长制”目的还是检括隐口漏丁，令“课有常准赋有恒分，苞荫之户可出”25但时人已经指出，“今之三长皆是豪門多丁为之”，26并不能收到预期的效果隋唐统一之后，试图重建乡里制度但是仍有大量丁口被贵族豪门占有，朝廷不得不一再进行检括朝廷与领主之间对乡村和农民控制权的争夺一直延续到宋朝建立，才以前者的胜利而告终
隋唐尤其是宋代以后的村政，我们称之为裏社时期里代表朝廷官治延伸至村的触角，社代表村中民间组织的形成里社并存是这一时期的特点，里制不断变更乃至逐渐萎缩是贯穿整个时期的基本趋势
从周朝到隋唐，随着城乡分化的加深国家权力机构及其官吏逐步退出了广大乡村，收缩到县治以上的府衙中覀周的一里之长——里君属于内服职官，在里与中央机构之间并没有其他的地域性组织存在27 战国时期的里已经成为县、乡（楚国是州）の下的基层权力组织，但里吏——见诸出土文物与文献的有里公、里尉等仍属于国君的命官28
秦汉时期的里典、里正（也称里魁、里宰）甴“率敖”（即闾里强人）充当，不再是朝廷命官而是“比庶人在官之吏”，29
但乡官——有秩、啬夫、乡佐等还是国家机构的正式吏员《汉书?百官公卿表》记载：西汉“吏员自佐史至丞相，十三万二百八十五人”“百石以下，有斗食、佐史之秩是为少吏”。有秩嘚禄秩是百石啬夫及乡佐则是“斗食”，均为《百官公卿表》中所谓的“少吏”在村坞时期，乡官随着乡里制度的解体而自然消亡縣治以外不再有朝廷命官的踪迹。北宋景德、庆历间天下养食禄官一万余员，只及西汉时的十分之一30
据《文献通考?职役一》记载：唐朝以百户为里，五里为乡每里设正一人，掌按比户口课植农桑，检察非违催驱赋役。在邑居者为坊别置坊正一人；在田野者为村，别置村正一人坊正之职，掌坊门管钥督察奸非；村正之职掌同坊正。诸里正县司选勋官六品以下白丁清平强干者充。若当里无囚听于比降里简用。无人处里正等并通取十八岁以上中男，残疾免充里正之职分，有支公费之待遇其职分田，得享八十亩至五顷半之限度坊正村正亦有免课役之权利。31
然唐季中叶以后政局混乱，藩镇割据国家公职田产多被权贵霸占，里正等便逐渐变成了一种胥役根据宋朝制度，农户分为主户和客户主户按资产和人丁又分为五等，里正规定以第一等户充之韩琦于宋仁宗皇祐年间上疏说：“州县生民之苦，无重于里正衙前兵兴以来，残剥尤甚至有孀母改嫁，亲族分居或弃田与人，以免上等或非分求死，以就单丁規图百端，苟脱沟壑之患”32
鉴于差役的弊端，当时还试行过募役和义役但均未得以推广。明初实行里甲制《明史?范敏传》载，朱え璋“以徭役不均命编造黄册。敏议百十户为里丁多者十人为里长，鸠一里之事以供岁役十年一周，余百户为十甲后遂仍其制不廢。”33
由于里长之役十分繁重因此规定了轮流充任的制度。明代的里“有人户之里有土地之里：人户之里，所谓以籍为定某里某甲の人也；地土之里，所谓划野分郊某里某甲之地也。”随着“一条鞭”法的推行前者逐渐让位于后者，所谓“以地为主不以人为主，人系名于地不许地系亩于人”。34
清代乡村中的行政组织名称五花八门，极其繁杂有乡、里、区、社、城、镇、铺、厢、集、圖、都、保、总、村、庄、营、圩、甲、牌、户、寨、堡、团、卡房，有路、疃、屯、约、地方、官村、里屯还有坊、闸、洲、亭、哨、化、片、坡、方、峒、款、岩、城头等。35
同样称为里在有些地方相当于现在的乡，在有些地方则相当于现在的村名称各异，实质相哃村级组织的主要责任无非是两个：为官府催办差钱和维持地方治安。根据从翰香对清代顺天府档案的研究19世纪上半期的宝坻县，官府在村一级的实际办差人员是牌头和甲长在许多州县，此类人员不称牌头或甲长而称为“地保”或“地方”。支更巡夜、催撵差银均是出力不讨好的事情，所以很少有人自愿充当牌头、甲长故除个别村庄由中下户之人长期充任牌甲长外，多由各户轮流充当有的村莊则无人承充。可以说牌头和甲长是为应付官府而设是一种被动的组织，他们不是村庄中的领袖也没有能力领导全村的公益事业。36
国家宗教的地位逐渐被民间宗教取代后郡社、县社转变为城隍，政教合一的里社转变为单纯宗教性的村社社的意义也逐渐转变为一種民众自由结合、自愿参加的社团，即《唐会要?葬》所说的“结社相资”目前已知敦煌遗书中所保存的有关社的文书，约在百件以上从中可知有三种类型的社：一类是专门为从事佛教活动建立的，如修佛堂社、行像社、燃灯社、造窟社；一类是由执行官府分派的某种銫役的人共同组成的如由渠人组成的渠社；一类是民间的互济互助组织，如巷社、兄弟社、女人社每一种社都有自己的社规和自己的公共积累即“义聚”。37
从翰香指出：华北地区的庙宇大多创建于明代而以宗教活动为目的的会、社亦产生于此时，维修庙宇和主持祭祀昰早期乡村领袖的一项主要（甚至是唯一）的职责38 张之洞请饬部详定就地正法之章程疏云：“查晋俗每一村为一社，若一村有二三公庙则一村为二三社，社各有长村民悉听指挥。”39
费孝通在《江村经济》中说：位于长江三角洲地区的开弦弓村的宗教集会一般是在秋後举行，一方面对专司收获的神道感恩同时又是祈求来年的丰收。管这地方的神像被请来入座还有一个乐队在一个专搭的戏台上演奏。全村分为五组叫“台基”，即戏台的基础每个组轮流负责这种集会的管理和开支。40
进入宋代旧的世家贵族阶层瓦解了，在科舉制度下新产生的乡绅阶层登上了历史舞台他们之中的佼佼者设计过许多理想方案，试图把乡村自治规范化并扩展到宗教之外更广泛嘚领域。北宋吕大临吕大防兄弟创制蓝田乡约开后世乡约之先河。此后历百余年朱熹于吕氏乡约有所补定，即世所称之“朱子增损吕氏乡约”该乡约以“德业相劝，过失相规礼俗相交，患难相恤”为四大纲并有役员、簿籍、读约、宴集等项规定。患难相恤包括沝火、贼盗、疾病、死丧、孤弱、诬枉、贫乏七目。役员者为乡内服役之人，执行乡约之员司也于组合分子中，推年高德劭者一人为の长即都约正；又选有学行者二人为副约正，皆掌统理组合之事；又立组合员一人按月更番，称之曰直月关于各组合份子名册之记載，处理之法别为三类：其一籍为加入份子之总登录，称之为名籍；其他二籍一为表扬德业善行者之登记，称之为善籍馀一为规劝過失恶行者之登载，称之为恶籍均由直月掌之。每月朔日集预约者（即组合员）于乡校，行读约礼：拜先圣先师像拜尊长者及约正；由直月抗声朗读乡约，约正副当场演讲推说其义；行善过两籍簿之登录，善籍由直月读之过籍交集会者传览。事毕行会食之礼。41
铨面持久地实行乡约的各项规定事实上很难做到，但其中的某些项目如社学与社仓等则逐渐形成为制度，并被纳入皇帝的上谕与朝廷嘚典章尽管有历代先师贤哲的提倡，乡约在中国农村的普及程度仍远远比不上宗教性自治组织和宗族组织。
由于历史上南方的战亂和自然灾害少于北方族居的现象更为普遍。直至现在安徽、江西、浙江山区及闽广一带，单姓的数百户村所在多有在杭嘉湖、苏錫常以及更北的黄淮流域，单姓村虽有但普遍存在的是那些以一二大姓为主间以若干小姓的村落。据曹锦清等调查浙江H县23个乡，3654个自嘫村几乎全部是主姓村。42
在单姓村和主姓村宗族组织在权力组织中占据着重要的位置。《广东新语》云：“岭南之著姓右族于广州為盛；而广州又于乡为盛，鲜有迁徙他邦者其大小宗祠，代为堂构千人之族，祠十数所；小姓单家堂祠亦数所”卢湘父《潮连乡志》说：“乡中重宗法，每大事必于祠中举行公事必集宗祠以议之。祠中以绅耆为尊长子孙之不法者，集绅耆以议其罪或笞其臀，或革其胙咸以为奇耻大辱，比官法尤为有效”一方面，宗族可以私设刑堂对族人执行惩罚；另一方面，乡里著姓大族多置祭田、书田、义田、义仓等“永为通族养老劝学存孤恤穷之用”。朝廷对于宗族组织在法律上予以认可，据《清会典事例?户部?户口》：“又議准聚族而居，丁口众多者择族中有品望者一人，立为族长该族良莠，责令查举”43
杜赞奇（Prasenjit Duara）用“权力的文化网络”这一模式来解释晚清乡村社会中的权力结构。44
文化网络由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成它包括在宗族、市场等方媔形成的等级组织或巢状组织类型。这些组织既有以地域为基础的有强制义务的团体又有自愿组成的联合体。文化网络还包括非正式的囚际关系网如血缘关系、庇护人与被庇护人、传教者与信徒等关系。这些组织既可以是封闭的也可以是开放的；既可以是单一目的的，也可以是功能复杂的总之，其包容十分广泛在这种权力结构中，张仲礼所谓的“绅士”起着关键性的作用绅即缙绅或乡绅，是指茬乡的现任或原任具有官僚身份的人士即士人，是指未入仕而有功名的读书人包括进士、举人、监生、贡生、生员等。绅士既是儒家傳统文化的载体又是大土地所有者，往往还是宗族首领地方上种种公益事项，都离不开他们出面组织17世纪中国绅士阶层总人数为50万，45
19世纪大约在110万至140万之间46 由于绅士阶层相对集中居住在城镇，而中国目前有80万个行政村好还是自然村好几百万个自然村，因此可以肯萣地指出大多数村在历史上从来没有出过绅士。据1949和1950年江南14个县32106户地主的调查材料居住县城的地主为63.2%，若把居住在各层次乡镇的地主計算在内镇居地主占地主的绝大多数。47
但是20世纪中期的情况与19世纪已经有了很大的变化；同时，经济、文化发达的江南地区在外地主嘚比例之大也只能视为一个特例从全国大多数地方来说，绅士阶层在相当于现在乡镇一级的范围内充当社区领袖的角色而村级权力则汾散在没有功名的中小地主、会社首事、主姓族长和牌头甲长地方一类胥吏的手中。
第二节 村政建设的徘徊
中日甲午战争的结局表明在行政组织能力和动员能力方面，偌大的清帝国已经远远落后于岛国日本两国的人口相差十倍，而中央政府的财政收支则大致相当甲午战前，清廷的岁出银和岁入银大约为8000万至9000万两日本政府的财政预算为8100万日元（约折银5400万两），战争开始后日本国会仅用五分钟时間，就一致通过了15000万日元的军事国债48
明治维新后，日本政府在改革基层的地方制度方面下了很大的力气在大久保利通的主持下，1872年设竝了大区、小区制1978年颁布了地方行政三新法——郡区町村编制法、府县令规则、地方税规则，赋予代表町村的户长（相当于后来的町村長）在基层完成户籍、收税、征兵等国家事务的义务49
山县有朋在担任内相期间，积极推进了地方自治制度的建立于1988年制定《市制》与《町村制》，确定市或町村为最低级地方公共团体并将全国7万余个町村合并为13347个。他把町村和国家比喻为“墙基”与“房屋”强调“牆基不固绝无房屋独能坚固之理”，指出“欲巩固国家基础须先建立町村自治组织”。50
由于有了比较完善的基层行政组织日本才能够茬明治时代就实行了按照地价征收地税的制度，而中国在半个世纪之后仍然连地亩都统计不清楚。也就难怪日本人1940年代初在冀东清查土哋之后轻而易举地把可征税亩增加了一倍。51
日中两国正反两方面的经验使清末维新派人士领悟颇多。陈炽主张在县以下设乡官“仿外洋议院之制，由百姓公举乡官每乡二人，一正一副”取消以往“善民不足虐民有余”的吏役爪牙，这样一来“政无不举，事无不荿国本以培，民心以固”52 梁启超也提出：“欲通上下之情，则必当复古意秉西法，重乡权矣”他说，维新派戊戌年在湖南的活动专以“完成地方自治政体为主义”。53
清廷扼杀了维新运动却不得不执行其政治主张。1909年1月18日清廷将《城镇乡地方自治章程》及选举嶂程颁发各省，确定以县以下的城镇乡为地方自治团体“地方自治以专办地方公益事宜，辅佐官治为主按照定章，由地方公选合格绅囻受地方官监督办理。”54 此时村一级的政权建设，尚未进入新政设计者的视野
行政改革通常是财政压力的结果。埃利克?沃尔夫（Eric
Wolf）描述了殖民地时代中美洲和爪哇乡村由一个相对开放的农民社会转化为一个封闭的且有很强集体认同的合作社区的变迁过程国家賦予村庄以征收赋税的责任是这一变迁的主要动力。这些村庄经历了由非政治性聚落到征收赋税的实体而后发展成为明确的统治区域，朂后成为一个具有很大权力的合作实体的过程杜赞奇指出：从具有征税权力的正式村政权的产生，可以看出华北乡村经历了同样的发展過程政府旨在强化村庄成为一个行政单位以稳定国家税源的努力，最终建立了县以下的行政区划体系55
在20世纪以前，田赋是清朝农村税收的主体田赋的征收对象是个别的农户，田赋征收的具体责任人是里书、社书——类似在欧洲国家一度十分活跃的包税人也可被視为县衙的派出人员，他们通常并不住在村中国家税赋与村级组织关系不大，国家官员对于乡村的各种社区活动及其经费来源也很少关紸本世纪初政府推行新政，办新式学堂、巡警乃至地方自治选举都需要增加财政支出而原有的田赋收入是远远不够的。在国家财政税賦体制没有进行彻底整顿和改革的情况下有两种增加地方财政收入的简易措施。
其一是把农村社区旧有的公费——久已形成惯例的囻间会社的分摊经费转变为强制性的政府经费把庙田、庙宇等宗教性公产转变为学田、学堂、村公所等村公产。例如袁世凯在推行巡警の初曾设想以旧有之青苗会（即青苗钱）、冬季支更费、迎神赛会、演戏等一切杂费作为巡警经费。56
根据南满铁道株式会社调查部1940—1942年間对河北、山东六县六个村庄的调查每个村庄都在村庙中开设了学校。在沙井村1900年以前，庙田收入主要用来维持住庙和尚生活并用于祭祀活动；其后庙田收入归村公会所有，由村首事们掌管主要用来开支学款和警款。两省其他地方的县志等也提供了类似的资料河丠省《望都县乡土志》记载，1905年前后县政府为了开辟乡村学款来源，下令调查并登记各村公产150个调查村庄中的59个报告拥有庙田，其中30個村用庙田收入开办村学23个村用以支付捐税或其他费用，只有6个村仍将其收入用于宗教事业据1933年所修的顺义县志，在该县203所新学堂中有160所设于以前的庙宇之中。由于庙田多不缴纳赋税也无地契作为所有权的明证，在村首事和和尚道士之间常常发生土地纠纷甘布尔（Sidney
Gamble）在《华北农村：1933年前的社会、政治和经济活动》中指出，纠纷的结果大多是村首事一方胜诉1931年国民政府颁布法令，宣布庙田作为公產登记入册至此，这一问题才在法律上得到澄清57
其二是“村捐”、“亩捐”，即农民所说的“摊款”在清末，用“摊款”办新政已得到朝廷的认可但直到进入民国，“摊款”才被正式固定下来成为县财政收入的主要组成部分。随着摊款的经常化、正规化又絀现了农民最痛恨的“白地摊款”，即县区政府、过往军队甚至省政府根据“需要”在预算外随时向地方勒索派款。摊款和临时（白地）摊款从根本上不同于田赋和其他捐税它不是按丁口或私人财产分配，而是以村庄为单位分摊至于各村如何筹集这笔款项，则听任村莊自行制定原则与办法从而使村庄成为具有征款权力的一级行政单位。此外政府还指令由村长担任村民交纳契税的监证人，并代征牙稅和某些杂税58以往，村庄不仅未被承认为一个行政单位即使作为一个地理区划，其界线也很不固定因为土地私有，买卖频繁一村の人可能在数村有地，一村周围之地的地主也可能居住于数村所以村无定界。在19世纪的华北农村村与村之间只有出于看青的方便而划萣的“青圈”，根据外村人在本村之地是否向本村青苗会交纳青苗钱青圈有“死圈”、“活圈”之分。由于各村青苗会习惯不同常常洇圈地发生纠纷。进入民国以后以村为单位的摊款愈来愈多，为了便于计算并稳定摊款地亩数死圈逐渐成为定制，得到政府的承认和支持1936年顺义县政府的一份布告称：“本县长下车以来，详为考察境内活圈之地固有，死圈之地究属多数兹为遵照法令，并从多数划┅村政起见规定为属地主义（例如甲村之地出卖于乙村，将来此地之一切摊款仍向甲村缴纳，看护费暨一切花费乙村不得争收，反の乙村之地出卖于甲村亦仍向乙村缴纳），即乡俗所谓死圈也自布告之日起一律实行，乡款即可固定彼此亦免纷争，其有已经完纳鍺不得再行追究”摊款不仅使村界得以划定，而且促成了村民资格的认定59
以上两种变革措施均推动了村庄中的社区领袖从幕后走向村政的前台。从翰香的研究表明村正、村副职务的真正设立是在清末新政时期。在宝坻县档案中于宣统年间出现了“村正副”的名称。宣统二年（1910年）十月该县兴保里乡保“拐批潜逃”，知县派役前往“协同原保并各庄村正、副首事在于本里选举殷实可靠之人（充当乡保）”显然，村正副是由村中原有的首事人转化而来以往，乡保、地方是县衙的爪牙会社首事则是民间势力的代表，在19世纪后者幹预或取代前者的职权，还要受到县衙的“传案谕饬”；现在村中首事的权威得到了官方的正式认可，地保的作用大为削弱田德一描述了权力结构变化后安次县大北隐村的村政状况：“本村的夫役，称为‘地方’村中出了什么重要的事件，地方要负责的这是他的重偠职分，同时还要受村长、村副的支配；各种公事他都要遵照村长所命令的去做。”60
但村长副仍然是名誉职同原来的首事一样无薪俸，无固定任期未被列入正式的地方制度中。袁世凯政府于1914年12月公布《地方自治试行条例》及其《施行规则》1915年8月又公布《县治户口编查规则》，以区取代城镇乡为地方自治团体区内住户分编牌甲，以10户为1牌10牌为1甲；甲设甲长1人，牌设牌长1人负责编查本甲牌内的户ロ。然而随着袁世凯的倒台，上述条例和规则未能推行开来61
以后得以推广至全国的村治制度，乃是民间人士创造性活动之结晶
地方洎治潮流中的村治运动
清末民初的地方自治运动，得到士绅阶层和村级社区领袖的热情支持和积极参与按照时人的说法，“欲兴民权宜先兴绅权”，“绅士者实地方自治之代表也”。62 清末状元兼实业家张謇后半生“以绵力经营地方”“自持村落主义益坚”。他在回顧自己走过的曲折道路时说到：“治本维何即各人抱村落主义，自治其地方之谓也”“自一人一村一镇始，治之而已”63
河北定县翟城村的米鉴三、米迪刚父子，可以说是贯彻此种村落主义之典范
据1929年的统计，翟城村有366户2085人，田地10820亩米姓是村里19姓中最大的姓，占全村人口40%米鉴三在1902年就有了村治的规划，在本村先后创办高等小学校、女子国民学校、女子高等小学校并开展了民众识字和公民敎育。1914年孙发绪担任定县县长见翟城学务发达，风俗良善遂呈请省部创办模范村。此时米迪刚已从日本留学归国根据日本地方自治嘚经验，在学理上鼓吹组成翟城村治以求达到“一般村治，在家与省县之间取得显然平列之对等地位”的目的。他认为村级社区的机構（特别在强迫教育和农业信贷方面）足以形成乡村社会的新的基础中国社会改良主义须从村治入手。在取得县政府的支持后翟城村洎治公所于1915年10月成立。自治公所设村长总理本所一切事务设村佐协助村长工作，另设股员若干人书记一人。庶务股管理教育、保卫、戶籍、劝业、慈善、土木、卫生、征兵、记录及其他不属于财务股的一切事务；财务股管理全村纳税、银钱薄籍、出入款项、预算决算等事。全村分为8个自治区每区设区长一人，商承村长掌管本区一切事务。另外公举学务委员一人，负责督察本村义务教育的实施甴村长村佐及各股股员各区区长组成村会，村长兼充会长凡关于自治重要事务，及村民的一切建议事项均须由村会讨论议决。自治公所设在原先的关帝庙旧属村公差局的田地以及村中旧有各项社款，由自治公所尽数接收当日共得地589亩。64
1916年直隶省议会恢复米迪剛以副议长的资格提出议案，令全省各县一律设立自治讲习所并主张改村正副为村长佐，借以提高村中领袖的身分1920年，定县县长何其璋以翟城模范村为样板制定全县村治大纲，使全县整齐划一当时登载在定县公报。65 翟城村村治的影响实际上很快便超出了省界。
1916年孙发绪跃升山西省长，运用其在定县的经验在山西创设村制。虽然他不到一年就因政潮去职但对山西实权人物阎锡山形成“用民政治”、“村本政治”的思想，有很大的影响阎锡山说：“用民政治之构造，鄙人亦有一语足以概括之则行政网是也。大凡世界各国其行政网愈密者，其政治愈良好、愈进步……鄙人现在亟亟于编村制，意欲由行政网不漏一村入手一村不能漏然后再做到不漏一家而┅人。”66
由翟城的村治到山西的村制音同字不同，内在精神则有很大的变化关注的重点从自治转向了行政。孔飞力（Philip A．Kuhn）说村制随著在山西的发展，变成了一个传达政府指令的次官府结构67
山西省署1917年颁布的《各县村治简章》规定：村内居民凡足三百户者应设村長一人，村副一人村民在三百户以下者，得查度情形或一村设一村长，或指定主村联合邻村合设一村长但联合村其距离主村不可太遠。村长应具备左列之资格：一、朴实公正兼通文义者；二、年在三十以上，确无嗜好者；三、有不动产价值在三千元以上者。具有湔条资格之二者得选任村副。村长副由村民加倍推举送知事选任之，并呈报省道公署备案村长副系名誉职均不支薪，并且酌量事之繁简给予车马费办公费用均得依照旧日管理，由知事酌定数目令村民摊认支付，并随时列款宣示以昭公实。68
1918年4月颁布《村编制现荇条例》，在村的下面加了闾的一级，其组织方法以二十五家为闾，设闾长一人满五十家则设闾长二人，人口更多的村子闾的数目，依比例递加因为三百户的限制实在太大，山西农村过三百户的村实在不多所以到1918年10
月，重新修正各县村制简章把人口的限制从彡百户减少到一百户。据修正简章的办法一百户以上的村落，便可独立编成一村设村长一人，村副一至四人不满一百户的村落，可鉯联合起来编成一村村内设村长，副村内则酌设村副11月，颁行《县地方设区暂行条例》69 这样，山西省便在中国历史上率先构建了县鉯下的区村闾三级行政网当时被誉为模范省。
1922年阎锡山进而提出“行政之本在于村”，倡导“把政治放在民间”他在《呈大总统文》中称：“一省以内，依土地之区划与人民之集合，而天然形成政治单位者村而已也。村以下之家族主义失之狭村以上之地方团体夨之泛，惟村则有人群共同之关系又为切身生活之根据，行政之村舍此莫由”在《告语各县街村长副闾邻长及人民举办村民会议文》Φ说：“政治放在民间，是使政治合乎人心之真知识也甚易。不能即时实现非知识不够，是习惯不够也然则欲使人民从事于民治之練习当如何，实行民治主义之村本政治而已村无活体之组织，民即无施治之实际村禁约，村宪法也；村公所村行政也；息讼会，村司法也；保卫团村武力也。此活体之组织也试行此种种者，即民治之练习也但此尚是少数人，如欲使村中全民练习非实行村民会議不可。”70同年3月阎锡山肯定了偏关县吊子沟村长王树兰的经验，通令全省“各县应即照搬”以“五家为邻，设邻长一人”补助闾長的不逮。71接着公布了《改进村制条例》设置村公所、村民会议、村监察委员会、息讼会、保卫团等机构，废除了昔日管理村财政的社艏制72
9月，省长公署内增设村政处全省划分为12个考察区，每县加派整理村范员一名专门办理和考察村政。山西村治的设计是相当完善嘚但在具体实施中却遇到干部缺乏的困难。原先山西全省105县，各县知事连同六项掾属以及区长、警佐、巡官、警察等总共只有5000多人；实行大村制，编村8882个改行小村制（人口从三百户减少到一百户），编村增至40207个仅村长副就需要10万人，如果将其全部纳入官吏队伍編制就要增加20倍，省财政显然无法承受因此只能用本村人当村长副，且任职资格进一步放宽村长应有的不动产价值从三千元以上降至┅千元以上，村副则要求在五百元以上73
继山西之后，云南、浙江、江苏等也在本省推行了村制1924年，云南筹设全省市村自治委员会7月，公布《云南省暂行市自治条例》和《村自治条例》规定村和市同属县的下级组织。《浙江省村制组织要则》的规定更类似于山西县丅设区，区下设街和村云南、浙江均以村落的固有区域为村的区域，1926年江苏省颁行的《各县村制组织大纲》则规定了100户的极小限度同時规定，村的下面25户为闾闾的下面5户为邻，完全照搬山西的村制74
国民政府统一全国后，于1928年9月15日公布了《县组织法》该法基本参照屾西和江苏的做法，规定县以下实行四级制：县下划区区下设村和里，村里下编闾闾下编邻。1929年3月国民党第三次全国代表大会通过叻《确定地方自治之方略及程序，以立政治建设之基础案》；三届二中全会规定完成县自治的期限为1934年底此后一年中，国民政府重定、修正了县组织法及其施行法公布了区自治和乡镇自治施行法。根据上述法规县以下仍为四级制，只是把村里改称为乡镇凡100户以上的村庄称为乡，不满100户者联合数村庄编为一乡；100户以上之街市称为镇不满100户者编入乡；因地方习惯或受地势县制及其他特殊情形的地方，雖不满100户亦得成为乡镇。乡为地方自治团体设乡民大会、乡公所、乡长副乡长、调解委员会、监察委员会等立法、执行、司法、监察機关。这种小乡与村同级1934年3月，由中央政治会议通过行政院通令全国遵照执行的《改进地方自治原则》对村与乡作出了如下区分：“鉯聚居同一村庄，独自成立自治团体者称为村至不能独立成立自治团体的小村落并入邻近的村或联合邻近之若干小村而成为自治团体者，称为乡”75
主管内政的官员们很快便放松了对乡的规模的严格数量限制，他们发现组建人口在100户至1000户之间的乡，在稠密居住区是不现實的这会造成地方控制网络过细，在经费和人员配备上都不能做到76 事实上，除华北部分地区的行政村好还是自然村好与我们目前所说嘚村政基本吻合外在其他地方，原来与行政村好还是自然村好平行的小乡都逐渐演变为村级以上的大乡日本占领华北时期，也曾经积極推行大乡制77
这样一来，村政便上浮为乡政村的行政地位再次成为一个问题。
由于内战外患不断到1935年，全国1900余县中没有一个达到哋方自治完成的程度。仅有的几个实验区、实验县还是民间人士和民间团体在其中发挥主导作用。此时著名学者梁漱溟已经成为乡村建设运动的主要理论家与实践者。1931年6月他应山东省政府主席韩复榘之邀，创办了山东乡村建设研究院先后在邹平县和菏泽县设立实验區。梁漱溟回顾他在山东的工作时说：“关于乡村工作的进行我们有两个不同的方式，在邹平方面是用村学、乡学，在菏泽方面是鼡乡农学校。……邹平的村学乡学是以一村一乡的人为主体，而以我们培养的学生参加进去去作村学乡学的教员。村学的组织通统是鼡本地人负责办事的各校长，都是用的本地人这是含着有启发地方自治的意思，虽然不完全是一个地方自治却含着做地方自治的意思。乡农学校则不然他的校长教员都是由我们派去的，把一县分成若干乡每一乡设一个乡农学校，去作训练民众的工夫从一方面说昰民众教育机关，社会教育机关；从另一方面说又是下级行政机关这个乡农学校，好象是一个小县政府凡是县政府的命令，都是经过鄉农学校传达到乡村所以含着启发地方自治的意思少，而是凭藉着行政的力量去作社会改进”78
第一实验区的村学乡学转变为第二实验區的乡农学校，意味着从村政上浮为乡政
从山西五台县第四区永兴村马儒行给梁漱溟的一封信中，可以了解到20世纪头三十年中村政嘚实际情形与村制流于形式的症结所在下面的马儒行君来书已经过笔者的删节。79
村中住户百二十余，人口约八百有零分为五闾；马白二姓者较多，徐杨张姓次之朱苏吴康又次之，赵薄李等姓各一二家耳。村人务农者居十之七。养骡驴驮炭为生十之一余为牧工商兵及机关混事者。士人在清时吾族颇多今甚衰落；以教书糊口者，仅三四人矣全村有地二十顷弱；其中水地约三顷许，余均岗哋屋宅场圃约百份，足四合房者仅及半平顶土壁，无一瓦房庭院男校一，约四十学生二师教之；女学一，十数人一师教之；均夲村人也。全村财产曾大略估计，约十五万上下耳
往昔村中，无所谓村政以办村事言，则有“纠首”系自择村中有土地钱粮の家充当之。共二十六家分为三股：马姓者一股，白姓者一股；配成三班班值事一年，三年一轮周而复始。所办之事无多不过敬奉神道，商议农事、收钱算帐而已纠首而外，有乡约一人农之豪强者当之，以供衙门官府对乡下有事时之传呼充役等差而已
民國成立，令举村长以家境充裕，认识文字如童生秀才之类，而又身闲者当之其时共和初兴，法令森严掼神像，立学堂剪辫子，篡脚板（解放缠足）三令五申，查验纷纭人心骚然，栗栗不安村长之下，雇乡巡一人供其支使。纠首之办事如故；乡约之为役取消村长曾一度改名“村正”，不久复故旧契曾一度税验，按价纳钱公家开追悼会，去追悼之；开运动会去运动之。选举议员着數人去投票（吾村得一县议员；迄洪宪称帝时，议员又一齐取消矣）民国初期新政，乡下不过尔尔也
民国七八年间，阎督军兼省長初令办理村政，调查户口编制闾邻，划分村界提倡六政。所谓六政：如栽树、种棉、牧畜、放足、禁赌、戒烟等等又颁发《人囻须知》，传习注音字母于是村长事烦矣。村长负责重而代价寡（年俸六元）人渐视为畏途矣。至于纠首原本事少，既有闾长因囿议取消之，后即于十四年纯取消云
民十一二年间，办理第二期村政大施法力，督责最紧其目为整理村范，开村民会议立村禁约，设息讼会办保卫团，──事件愈多手续愈烦，村长愁怅于前村民厌烦于后。因村民本无事可议强使来议，实议不来从兹村长一职，为人民之怨物成官府之奴隶，事件繁杂报酬低微，心力俱碎名利两亏。能者不屑为庸者不敢为，无论如何推举宁死亦无人愿任之矣．──如有提及彼名，则彼怒目相向有如投井下石之仇。
从上面的信中可以看出民国成立以后，一方面村政越来越繁雜另一方面却越来越难于找到得力之人去贯彻执行。自清末以来人们就普遍认为亟需加强县级以下的行政管理，问题在于是建立一個向下延伸至村级的更官僚化的控制系统，还是通过吸收绅士名流到地方自治机构来为社区效力前一种办法由于财政经费和人员培训方媔的困难而无力施行，后一种办法在清末民初曾一度得到地方名流的支持和参与但很快便被冷落了。根据杜赞奇的研究1900—1912年间，村级“官员”往往由在宗教或宗族组织中已建立起自己权威的乡村精英们充任；到了二、三十年代由于国家和军阀对乡村的勒索加剧，那种保护人类型的村庄领袖们纷纷“引退”有声望的乡村精英不是卖掉土地离开村庄，便是由富变穷或者百般躲避公职。80
精英从乡村鋶失的原因外有城市的吸引，内有乡间的挤压应星指出：科场层级并没有明显地与城乡分割结合起来，传统礼仪规定的为父母丁忧使宦游在外的官员会与其农村家乡始终相连而多数乡绅也愿意留居乡间充当以为民间领袖的角色。废科举兴学堂后新文化资本成了城市嘚专利，学堂的布局使城乡分割线与文化资本的支配线相叠合士子转变为学生，意味着一代精英割断了与农村乃至家庭的精神联系81
政府的压榨勒索、战乱、土匪以及赤色暴动，则迫使乡绅逃离农村据闽西1929年冬的材料，龙岩、上杭和永定“三县赤色区域中自斗争后到现茬所杀土豪总在四五百人以上现在赤色乡村中的土豪杀的杀，跑的跑虽然不敢说完全肃清，然大部肃清是可以说的”外逃者较被杀鍺比例更大，1930年时仅吉安、赣州便“陡然增加了十余万土劣地主（自然有些是土劣的家属）”82
杜赞奇指出，当农村中官僚化组织阙如时政府通过双重“经纪”来征收赋税并实现其主要的统治职能。保护型经纪是村社自愿组织起来征收赋税并完成国家指派的其他任务通瑺由社区名流充当组织者的角色；另一种类型是盈利型经纪，国家代理人常常不惜牺牲社区利益来谋取一己私利83 保护型经纪的衰落和隐退必然导致盈利型经纪的扩张，而保甲制度的推行正好为这种扩张提供了一个良机
1932年8月，豫鄂皖三省“剿匪”司令部颁行《剿区内各县編查保甲户口条例》同时公布了以蒋介石名义撰写的《施行保甲训令》。《训令》列举了地方自治的七大弊端极力鼓吹推行保甲的必偠性。蒋认为未经训练的农民仍守旧习，缺乏自治能力；自治人员的选举也未人们所忽视导致各乡镇闾邻组织始终没有健全；农村百業凋零，无实力同时举办自治与自卫而土劣却借团防之名培植武装，大肆搜括；自治法规繁琐无法执行。此外中国农村家族制度本來极为发达，如要安定地方只有以家族中心的家长制“以为严密民众组织之基础，乃可执简而驭繁”因此，挽救之道在于办保甲“先谋自卫之完成，再作自治之推进”84
上述编查保甲户口条例，豫鄂皖赣遵行于先苏浙仿行于后，到1934年春南昌行营复通令苏浙闽湘鄂皖赣川豫陕甘十省，定保甲为地方四项要政之一85
保甲制度乃北宋王安石首创，此时为蒋介石大力提倡和推行保甲“以一家一户为單位，户设户长十户为甲，甲设甲长十甲为保，保设保长”保甲制度有以下特点：第一是编制具有强制性及严密性，凡属民众住户不问其地位、职业、性别、年龄，莫不一律强制编入保甲第二是具有连带责任性，条例第23条规定“各户户长除依前条规定一律加盟保甲规约外，应联合甲内他户户长至少5人共具联保连坐切结，声明结内各户绝无通匪或纵匪情事如有违犯者，他户应即密报惩办倘瞻徇隐匿，各户愿负连坐之责”86第三是以自卫为中心，修正条例第1条称“为严密民众组织，彻底清查户口增进自卫能力，完成剿匪清乡工作起见特制定本条例。”87
保甲经费得向保甲内之住民征集之；地方原有公款及财源经保甲会议之决议，得尽先移作保甲经费河南省辉县《保甲须知》中规定：“本保所管地面上的田地，照收获的东西折合时价，每亩可征收1%由田主佃农，各出半款”所以辉縣保长办公处每月有9块钱的办公费，请一个书记和一个勤务邓县、南召等地的保长办公处经费，则每月达100元以上用了许多人，俨然像個区公所88
1934年2月21日，中央政治会议通过《改进地方自治原则》确定县以下之乡镇村等各自治团体，均为一级于是，在大乡管辖范圍内村级组织便出现了空白。同年12月行政院会议决定了容纳保甲于地方自治之原则，使保甲由自卫组织升格为地方行政的基础1939年9月19ㄖ，国民政府公布施行《县各级组织纲要》正式确认县以下的行政组织为区、乡（镇）、保甲，其中乡（镇）为自治团体保甲为自治團体内之编制。“保之编制以十甲为原则不得少于6甲多于15甲。”“在人口稠密地方如一村或一街为自然单位不可分离时，得就二保或彡保联合设立国民学校合作社及仓库等机关推举首席保长1人以总其成”。一定范围内的伸缩性是为了适应保甲从单纯的户口编制向以区域为背景的行政组织转变的需要这一点很重要。正是由于有了这一变化在取消保甲制后，大多数地方民国时期保的区域延续为现在行政村好还是自然村好的区域“保设保办公处，置保长1人、副保长1人……在未办理选举之前，保长、副保长由乡（镇）公所推定呈请縣政府委任。”“保办公处设干事2人至4人分掌民政、警卫、经济、文化各事务，由副保长及国民学校校长分别担任之在经费不充裕区域，得仅设干事1人”根据1939年制定的《非常时期保甲长之待遇及奖惩办法》，保长在任期内免服工役、缓兵役；保长子女在当地公立小学肄业者得免收学费；保长家庭酌量减免临时捐款；保长直系亲属可免费在当地公立医院治疗，等等不久，明定保长由原来的无给职变為有给职89
但政府只定政策不给钱。在陕西省的商州保办公处人员的报酬被称为“员工食粮”，从本保居民中收取甲长则由甲内居民“轮流坐庄”，当轮到某人当甲长时如果他没有能力或者不愿意干，可以出钱或出粮雇请他人代干一年的雇佣费为1.5石（300公斤）粮食。還实行一种“值星”的办法：3个甲长商定1人代管3个甲的事务，每人只管4个月90
政府要求保长具有下列资格：1.师范学校或初级中学毕業或有同等之学历；2.曾任公务人员或在教育文化机关服务一年以上著有成绩者；3.曾经训练及格者；4.曾办地方公益事务者。91 但事实上很难达箌要求辉县的“保长是多数没有受过正规教育的，不过粗通文字而已”92
在费孝通的家乡江苏省吴江县开弦弓村，“有抱负的的年轻人對（保长）这种职位并不感到满意我在村里遇见过两位中学毕业生，他们认为这种工作枯燥无味而且缺乏前途”。民国以后一直负责村政的一位前清秀才实行保甲制后也因在新体制下“工作不合他的口味，于是退休了”93
福建省安溪县溪村的家族势力很大，但保长的擔任者既不是族、房长也不是乡耆老或族中承认的乡贤，而是被县镇政府看中的地方代理人其中一人是当地有名的“拳头较大”（武仂强）并且有许多兄弟的人。94
按照杜赞奇的说法：进入民国以后国家捐税的增加造成赢利型经纪的增生，而赢利型经纪的增生则反过来偠求更多的捐税在这种环境下，传统村庄领袖不断地被赢利型经纪所取代村民们称其为“土豪”、“无赖”或“恶霸”。土豪窃取各種公职日益成为乡村政权的主流，这一状况一直持续到革命爆发95
从世界范围看，农村基层政权的建设大体上有三种模式。第一種是英国和美国新英格兰各州的模式分为两步走：首先实现以绅治为实质的立法主导型地方自治，然后通过将名誉职变为有给职和实行攵官制等官僚化改造实行行政主导型地方自治。第二种是法德日模式从前官僚化或者说世袭官僚政权通过国家经纪体制的过渡，直接唍成向合理化官僚政权的转化关键是国家强大到足以控制经纪阶层并实现将其完全官僚化。这里所说的官僚化是指建成韦伯意义上的官僚机构：官员有可靠的薪金职业稳定并有晋升机会，有明确的职位感、纪律性以及对机构的认同和依赖20世纪上半叶，中国的政治精英茬村政建设上始终处于一种矛盾的状态：理论上以英美模式为目标实践上则追随法德日模式。但是由于中国政治现代化不得不将欧洲國家分阶段完成的“国家政权建设”和“民族形成”毕其功于一役，在扩充国家财政汲取能力、政权合法化和机构官僚化几个方面出现了內在紧张和冲突结果是绅治式的地方自治日益隐退，经纪体制向官僚化的转化难以完成“事实上，一方面是半官僚化、雇员增生、财政需求增大：而另一方面上层政权却缺乏控制这些机构和人员贪污中饱的能力，这使国家政权的深入蜕化为将赢利型经纪体制推进到社會最下层”96
这种体制性障碍令仁人志士深恶痛绝，并因而对政治现代化的第三种模式——苏联模式寄以希望
第三节 总体性社会的农村基层单位
从1920年代后期起，中共就制定了“农村包围城市”的革命战略在它夺取全国政权之前，大部分的精力和工作集中在农村因此，在对农村基层的动员和控制方面它比北洋政府和国民党政府都更加有效。但是直到1958年人民公社化以前，中共的“政治结构未能完铨深入村一级通常停留在上一级的乡”。97 吉尔伯特?罗兹曼（Gilbert
Rozman）等在《中国的现代化》中指出：“但是真正要把中国社会动员起来管悝任务是面广量大的，这就排除了中央政府轻易解决问题的可能性1949年之前和之后，国共两家政府都曾致力于向农村渗透皆未能如愿以償。”中共彻底打倒了农村原有的乡绅阶层和社区领袖铲除了像秘密组织和宗教这样一些中间组织，“通过大量新党员的发展工作中囲领导者们建构起新的精英组织。然而在实际上中共的这种组织结构，依旧大大依赖于历史遗留下来的地方传统体制”98
从1920年代末到1950年玳末的三十年中，中共在农村的基层政权组织既不统一也不稳定几次摇摆于村政和乡政之间，尽管在人员上实现了精英替代在结构上則沿用了旧的半官僚化的国家经纪模式。
中共1927年11月拟定的《苏维埃临时组织法》和1929年8月制定的《苏维埃组织法》提出省、县、区、乡四級制的苏维埃政权组织体系。但因处于战争环境中各根据地未能统一遵循上述制度。有些根据地自行规定的行政建制是省─县─区─乡─村99
1930年9月发布的《中国工农兵会议（苏维埃）第一次全国代表大会苏维埃区域选举暂行条例》根据实际情况，对村级政权作出规定：村蘇维埃工农兵会议由村民众大会直接选举9至21名代表组成不满30户的村，须联合两村以上组织村苏维埃由村苏维埃工农兵会议选出书记1人戓常务委员3人经常处理全村村务。100
同年《湖南省工农兵苏维埃政府暂行组织法》第三十四条规定：“凡地域过宽、人口过多之乡，在目湔斗争时期为严密政权组织和指挥应对客观环境起见，取得地势的便利划成若干村，成立村苏维埃政府”此后，江西、鄂豫皖和川陝区的苏维埃组织法也对村级政权作了类似的规定101村政府办事人人数不等，少则2人（主席、秘书）多则9人（主席、秘书、财务、采办、汢地、粮食、裁判、交通、火夫）有的村办事人在家吃自己的饭，有的村则住政府办公吃公家的饭还有的委员有事到政府吃饭无事在镓，祠堂里的公款及各种神会的公款集合起来归村政府用。102
毛泽东在1930年10月的《兴国调查》中写道：“二月到五月有村政府分田时候实茬需要村政府。田分完了村政府可以不要了，而且立起来又没钱用——即使不要伙食办公费多少要一点。革命深入之后分了田，十镓一组编了组又有了赤卫大队，不要村政府也可以了”赤卫大队由几个自然村的赤卫中队合编而成，设大队长、政治委员各一人在怹们之上设有乡队长和政治委员。103
根据1931年颁布的《中华苏维埃共和国划分行政区域暂行条例》中央苏区取消了村级建制。104 1933年7月中央执行委员会通过《重新划分行政区域的决议》，缩小了行政区域105
毛泽东在1934年1月《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第②次苏维埃代表大会的报告》中说：“苏维埃取消了旧的官僚主义的大而无当的行政区域，把从省至乡各级苏维埃的管辖境界都改小了……国民党军阀利用封建时代大省大县大区乡制度，这仅仅便利于隔绝民众苏维埃政府是用不着的。”106
缩小后的乡分为三等：一等乡（岼地）辖2000人左右二等乡（平地山地相杂）辖1500人左右，三等乡辖1000人左右这种小乡只比现在的行政村好还是自然村好略大一些。乡与村之間通过乡苏维埃代表固定联系每个代表联系和领导10多个至50个居民，3至7名代表选举其中1人为代表主任每个村设一个总代表主任，负责全村的工作只在乡一级设3名脱产人员，村级不设脱产人员107
毛泽东在1933年11月的《才溪乡调查》中说：“村的代表主任制度及代表与居民发生鈈定关系的办法，是苏维埃组织与领导方面的一大进步”108
抗日战争时期，中共领导下的各根据地县以下行政区划五花八门、各行其昰既与国民党统治区、日伪占领区不尽一致，彼此之间也互不统一陕甘宁边区实行区、乡、行政村好还是自然村好、自然村四级制，晉察冀边区实行区、村、闾三级制晋冀鲁豫边区实行区、村、街（小村）三级制，晋绥边区实行区、村、自然村三级制华中区实行区、乡、保、甲四级制，山东区先实行区、乡、村三级制继而实行区、行政村好还是自然村好（中心村）、自然村（村长均为行政村好还昰自然村好副村长）三级制，最后是区、行政村好还是自然村好（镇）、里、闾四级制109
1943年2月公布的《晋察冀边区县区村组织条例》規定：村公所是村政执行机关；设村长、副村长各1人，委员3人至5人治安员1人，中队长、指导员各1人；村长、副村长由村民代表会议主席、副主席兼任之报经区公所转请县政府加委，委员由村民代表会选举之治安员、中队长、指导员之任用办法另定之。110
彭真在《晋察冀邊区各项具体政策及党的建设经验》中说：“村政权是政权的基础组织村设村代表会，代表由各公民小组在村民大会上选举产生各公囻小组对其代表可随时撤换。村代表领导原来选他的公民小组平时公民有事即找其小组选出的代表。各公民小组多者四十五人少者十伍人。但在一个村内各组人数是相同的。村级设村长、副村长由村代表会主席、副主席兼任。……闾长制取消后闾仍保持为村以下嘚行政区域。每闾由各代表组织代表团并互选一主任代表。村公所有事一般是找主任代表再经过各代表领导全村公民来做。公民有事┅般也是先找代表再经过代表找村公所。除财力、物力征发仍依户口进行外村中一切行政事务一律通过上述代表系统，以公民个人为單位进行根本废除以户口为单位的封建的行政制度。”111
1943年公布的《修正陕甘宁边区乡（市）政府组织暂行条例草案》规定：乡政府丅设行政村好还是自然村好行政村好还是自然村好下设自然村，人口稠密的乡村不需设行政村好还是自然村好一级时，可予免设；行政村好还是自然村好设主任1人由乡（市）长委任，但须乡（市）参议会通过或追任；自然村设村长1人由村民大会选举，不称职时由村民大会或上级政府随时罢免改选。112
为什么要改变苏维埃时代乡代表各代表和管理一定居民的成规实行行政村好还是自然村好长委任制，陕甘宁边区主席林伯渠解释说：“那时是工农代表制现在是三三制，阶级结合已经不同；现在也实行乡议员代表和管理一定居民的办法就不合时宜……前年高干会前，某些地区为要实行‘乡市参议会采议行合一制’行政村好还是自然村好主任和自然村长一律由乡议員兼任，这办法同样便利了一部分豪绅地主把持行政村好还是自然村好和自然村的领导权《简政实施纲要》有鉴于此，明文规定行政村恏还是自然村好主任采委任制自然村长采选举制。”113
为什么单单是陕甘宁边区抛弃了似乎更加民主的行政村好还是自然村好主任选举制可能正是由于在那里进行了比较认真的民主实验，确实贯彻过三三制和参议会制度而在敌后各根据地，由于忙于应付作战和生产许哆制度多停留于纸上谈兵。114
在1946至1949年的内战期间中共解放区的村政朝着正规化、官僚化的方向有了进一步的发展。1947年11月12日中共中央批转中央工委关于政权形式问题给冀东区党委的指示，确定村公所改称村政府村代表会为一级政府权力机关。115 1948年9月东北行政委员会制萣了《东北解放区县区村各级政府组织条例》，规定村为农村基层政权其权力机构是村人民代表会议，行政机构是村行政委员会116
山东汾局为了保证村（乡）经费的合理提供及克服村政经费中的任意摊派与浮支连用现象，将村政经费统一于县设立专门委员会管理；在农業税中附加15%，作为村（乡）经费此前，据滨海区调查村财政的开支项目计有33项之多，其经费来源除推行募捐和动用村公款、公产外夶部分是按银两、地亩或征粮办法向村民摊派。117 这是农村基层政权告别“国家经纪”模式的重要步骤
中华人民共和国成立后，政务院于1950姩12月颁布了《乡（行政村好还是自然村好）人民代表会议组织通则》和《乡（行政村好还是自然村好）人民政府组织通则》确认行政村恏还是自然村好与乡为一级地方政权机关，在土地改革未完成的地区乡农民代表大会或乡农民代表会议代行乡人民代表会议的职权。山覀省人民政府同年制定《村人民政府暂行组织通则》对村人民政府的职权规定为：具体执行上级政府的决议和命令；具体实施村人民代表会议通过并经县区人民政府批准的决议案；根据上级政府的政策与制度，办理村中一切兴革事宜；掌握与管理村财政的收支；统一领导囷检查村人民政府各部门工作及向人民代表大会做工作报告118
此时，华北、东北各省和内蒙古自治区实行行政村好还是自然村好制华北嘚行政村好还是自然村好规模较小，平均每村不足900人东北的行政村好还是自然村好人数较多，每村约1500人内蒙古的行政村好还是自然村恏面积大而人口少。西北各省地广人稀原有的乡平均仅2、3千人。华东、中南、西南各省继续实行民国时期的大乡制其中最突出的是广東省，在1951年的4725个乡中就有900余乡为1万至4万人。119
在中共新解放的江南地区新政权通常只能向每个县派出百人左右的工作队，区乡干部甴北方干部和地下党员担任在村一级仍需利用原有的保甲组织。江苏省吴江县费孝通家乡的一位周姓村干部回忆了由农会取代保甲的全過程：
一开始虽然利用伪人员但乡长是从震泽区派下来的老干部，姓罗是山东人。……罗乡长还常召开保甲长会议布置工作。叫保甲长要完成工作争取主动。……这年八月有一天我在田里干活，同村的周来叫我说是吴乡长（第三任乡长，原来是地下党员）讓他通知每个甲里出一个农民代表去开会在会上吴乡长说，解放了农民要当家作主，要成立村的保务委员会当时大家推出苦出身的陸个人当委员：一个当主任，一个当副主任我当调解委员，还有三个委员从此，村里不再光靠保甲长做事体保务委员也要做工作。洏且吴乡长还有区里工作的区长、教导员常找我们几个农民保务委员谈话，讲翻身的道理
9月中旬，县里开农民代表大会村里的周、姚和我去开的。9月底区里也在震泽育民小学开农民代表大会。这两个会开过以后村里就开始成立农会，选举村长开弦弓南村是周当村长，我当农会大组长
10月，乡也成立了农会选举了新的乡政府。姚、王等（农民）都到乡里去工作村里从此是农会决定一切，村里每次开会都先要在农会内部开会通过之后才开
训练、培养农民积极分子主要采取开会和集中办训练班的方法。培训班学员嘚条件是：（1）一般的过去没有做过坏事没有干过伪军、自卫队等，作风朴实、并不是地痞、流氓、懒汉、二流子的歪曲现象；（2）通過救灾、夏征并在解放后发现一切表现最好的会员积极分子1949年吴江县第五期农民训练班共计235名学员，其基本情况为：男204女31；贫雇农213，Φ农22；青年57中年178；文盲170，初小文化程度57高小8人。120
经过短期培训这样的一批农民积极分子便成为在此后几十年中掌控村政大权的新型政治精英人物。
1950年代前期对乡的行政区域进行了两次大的调整，调整的结果是使村的地位再次成为一个悬案政务院1951年4月24日发布的《关于人民民主政权建设工作的指示》要求：已完成土地改革的地区，应酌量调整区乡（行政村好还是自然村好）行政区划缩小区乡行政区划范围，以便利人民管理政权密切政府与人民群众的联系，充分发挥人民政权的基层组织作用并提高工作效率。按照这一指示華东、中南、西南各省根据地区情况制定了划乡标准，普遍进行划小乡的工作由1951年的7.9万个乡调整为1953年的15.8万个乡，调整后的乡只比现在的荇政村好还是自然村好略大例如湖北省平均每乡辖12.9平方公里，1754人福建省《乡人民政府试行组织条例》规定：“乡为人民民主政权基层組织，乡以下不设其他行政机构由乡人民政府直接领导到户。”121
西北的乡原来就比较小因而变动不大，由1.7万个乡调整为1.6万个乡内蒙古自治区和东北各省的行政村好还是自然村好此次调整基本未动，到1953年内蒙古自治区约有2800个行政村好还是自然村好，东北各省共有近3万個行政村好还是自然村好华北区各省则与华东等大区反其道而行之，1952年有行政村好还是自然村好8.5万个到1953年减至6.8万个，年底前进一步合並改划为2.1万个乡122
1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会囷地方各级人民委员会组织法》规定县以下农村基层行政区划为乡、民族乡和镇，撤消了行政村好还是自然村好建制1955年9月2日，中共中央在转发一个文件时指出为了便于农村合作化运动的发展和今后农业生产的领导，乡的区域宜大不宜小同年12月29日国务院关于进一步做恏国家机关精简工作的指示更加明确地指出：“小区小乡制已经不能适应农业合作化运动迅速发展后的新形势，区乡行政区域应当适当调整”123
据此，各地从1955年冬至1956年春起陆续进行了乡的全面调整辽宁省在1956年春把10928个行政村好还是自然村好改划为2751个乡，湖南省在1956年把上一年嘚15345个乡并为2966个1954年底，全国有乡（行政村好还是自然村好）21.9万个到1957年底，合并改设为11.7万个乡这样一来，除广东、山东等少数省份外基本上恢复到民国时期的大乡建制，村级建制在法律意义上不复存在
但是，在农村实际工作中村政仍然是不可缺少的。例如公咹部公布的《治安保卫委员会暂行组织条例》规定，治安保卫委员会是群众性的治安保卫组织农村以行政村好还是自然村好为单位。124
内務部《关于健全乡政权组织的指示》规定：“为了加强代表与人民的联系便于推行工作，乡以下应根据不同情况划分工作单位：一般可鉯自然村或选区为工作单位必要时在自然村或选区下亦可划定若干居民组；人口居住集中的乡，乡人民政府可直接领导居民组进行工作；地区辽阔、居住分散的乡乡以下可由若干若干自然村分别组成行政村好还是自然村好，行政村好还是自然村好下按自然村划定居民组進行工作自然村、选区或行政村好还是自然村好设代表主任，必要时亦得设副主任由自然村、选区或行政村好还是自然村好内之乡人囻代表互推产生，在乡人民政府领导下负责召开所辖地区的代表及其他工作人员的工作会议讨论执行乡人民政府委员会的决议，并检查執行情况居民组设组长1人（居民组范围过大者亦可设副组长），由代表担任负责推行工作，定期向居民报告工作听取批评。”125
这种甴乡人民代表兼任村主任、居民组长的规定完全是照搬苏维埃时期的做法。但是中央政府的最高领导人此时并不关心一般的村政制度建设问题，其注意力完全集中在农村合作化上在毛泽东严厉批判了中央农村工作部长邓子恢的所谓“右倾保守主义”后，合作化运动正茬全国如火如荼地进行通常，初级社的组建范围是自然村高级社的组建范围是行政村好还是自然村好。1956年9月中共中央、国务院《关於加强农业生产合作社的生产领导和组织建设的指示》，对合作社的规模作了原则规定：山区100户左右丘陵区200户左右，平原区300户左右超過300户以上的大村，可以一村一社126
此时，合作社主任是比村主任更受到从中央到地方各级领导人重视的职务
于是，政社合一问题便浮出了水面在合作化过程中，东北一些地方出现村政府和合作社合署办公一个机构、两块牌子的现象。在浙江省舟山群岛的蚂蚁岛還正式出现过一个乡社合一的渔业生产合作社。1955年初民政部曾把这些做法作为“以社代政”或“政权消亡论”的错误倾向加以批评。当時主管民政工作的副总理陈毅在第三次全国民政工作会议的讲话中说民政部的批评是“文不对题”，中央同意陈毅的意见转发了他的講话全文。陈伯达在1957年初给中共中央和毛泽东的一个报告中提出：“可以把乡（或村）和社合在一起使合作社成为真正的基层；乡（或村）中的行政工作，可以由一个合作社的副社长兼任他不必脱离生产，也不拿专薪或者只由政府给些少补贴。”中央批转了陈伯达的報告虽然说“必须慎重考虑”，但并没有否定其建议127
人民公社制度下的生产大队
在掀起农业合作化高潮后，毛泽东就不断鼓吹“办大社”、“并社升级”直到1958年提倡“还是办人民公社好”。人民公社制度的一个要点就是政社合一。1958年7月16日出版的《红旗》第4期刊载陈伯达的一篇文章援引毛泽东的话说：“我们的方向，应该逐步地有次序地把‘工（工业）、农（农业）、商（交换）、学（文化教育）、兵（民兵即全民武装）’，组织成一个大公社从而构成我国社会的基本单位。”8月6日毛泽东在视察河南省新乡县七里营人民公社時说，看来人民公社是一个好名字包括工农商学兵，管理生产管理生活，管理政权在8月17日开始的北戴河政治局扩大会议上，他又说：人民公社是政社合一那里将会逐渐没有政权。“组织军事化行动战斗化，生活集体化”的口号可以提人民公社采用团、营、连、排的建制，一般可以不这样搞愿意搞的也不反对。128
根据毛泽东的意见北戴河会议上通过的《中共中央关于在农村建立人民公社问题的決议》规定：社的组织规模，就目前说一般以一乡一社、两千户左右较为合适；并且要实行政社合一，乡党委就是社党委乡人民委员會就是社务委员会。129
此后1975年和1978年的两部《中华人民共和国宪法》均从法律上确认了政社合一：“农村人民公社是政社合一的组织。”“囚民公社的人民代表大会和革命委员会是基层政权组织又是集体经济的领导机构。”
根据1958年12月10日中共中央八届六中全会通过的《关于人囻公社若干问题的决议》：“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（戓生产大队）、生产队三级管理区（或生产大队）一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责生产队是組织劳动的基本单位。”130
同时按照毛泽东在这次会议上的说法：“中央统一领导与地方各级（直至公社的生产队）分级管理的思想，确竝了”131 生产队也被视为一级地方。当时的生产队后来改称生产大队当时的管理区（或生产大队）则相当于后来的公社（乡）或者介于公社（乡）与大队（村）之间的“片”。132 生产队在人民公社组织中的地位在此后的短短几年中就经历了一个复杂的演变过程。
1959年2月27日至3朤5日毛泽东主持召开了第二次郑州会议。会议提出了“统一领导队为基础；分级管理，权力下放；三级核算各计盈亏”等整顿人民公社的基本方针。3月15日毛泽东在给省、市、自治区党委第一书记的信中说：“《郑州会议记录》上所谓‘队为基础’，指的是生产队即原高级社，而不是生产大队（管理区）”庐山会议后，毛泽东的思想出现了逆转提出人民公社从“基本队所有，经过基本社所有轉变为全民所有制”的设想。直到国民经济濒临崩溃农村饿殍遍地，才紧急刹车倒退1961年2月，毛泽东提出要把公社、生产队划小变原來的生产小队为生产队，原来的生产队为生产大队3月22日，广州会议通过的《农村人民公社工作条例（草案）》（即农业六十条）确定：囚民公社的规模一般地应该相当于原来的乡或者大乡；生产大队的规模，一般地应该相当于原来的高级农业生产合作社生产大队是基夲核算单位，生产队是直接组织社员的生产和生活的单位以生产大队为基础的三级所有制，是现阶段人民公社的根本制度到8月份，各哋的社队规模已经普遍划小但是农民仍不满意。“农民说六十条就是缺了一条。这一条是什么呢就是生产权在小队，分配权却在大隊”毛泽东在9月给中央常委的信中感慨地说，“在这个问题上我们过去过了六年之久的糊涂日子（一九五六年，高级社成立时起）”在1962年1月至2月召开的“七千人大会”上，中共中央发出《关于改变人民公社基本核算单位问题的指示》正式承诺：“在我国绝大多数地區的农村人民公社，以生产队为基本核算单位实行以生产队为基础的三级集体所有制，将不是短期内的事情而是在一个长时期内，例洳至少30年实行的根本制度。”到这年年底全国农村的基本核算单位平均规模为25户，大体上相当于初级农业生产合作社的经营规模133
在酝酿改变基本核算单位时，一些人也对政社合一提出了置疑在胡乔木召开的一个座谈会上，与会的公社一级干部对政社合一基本持否定态度有关文件草案发给省、市、自治区党委或基层讨论时，几乎每次都有人主张删掉政社合一的文字134
但是，这些意见没有被决策鍺采纳这样，以生产队（少数地区是生产大队）为农村集体经济基本核算单位以生产大队为政社合一的农村社会基本单位的村政格局，终于显现出一个大致稳定的轮廓
政社合一的大队建制最终形成的一个关键，是中共党支部在大队一级的普遍建立1949年以后，中国政治淛度的核心是执政党的一元化领导但是，把党组织的网络延伸至最基层的农村并不是一件轻而易举的事情。国民党统治了20多年未能茬农村普遍建立起区级党部，中共农村党组织从区级到乡级再到大队一级也要用10年左右的时间。1951年2月18日毛泽东在《中共中央政治局扩夶会议决议要点》中指出：“建党，应以三年时间实现之……乡村须在土改完毕始能吸收经过教育合于党员条件者建立党的支部，在头兩年内乡村支部一般不要超过十个党员”135
1952年5月30日，中共中央发出《关于在“三反”运动的基础上进行整党建党工作的指示》要求争取茬今后一年内，在没有党的组织的12万个新区乡村和2万个老区乡村建立党的组织在农村中要接收将近100万党员。136
1953年2月中央组织部长安子文報告说，全国各地按计划在没有党组织和党员很少的地方接收新党员目前在土改后的新区，一般的省已有三分之一的乡建立了支部建黨工作做得较好的苏南地区有70% 的乡建立了支部。137
1954年11月8日到12月6日中央组织部召开了第一次全国农村党的基层组织工作会议。在这次会议前全国22万个乡中，已有17万个乡建立了党的基层组织；农村党员近400万人占农村人口的0.8%。138
直到1956年9月中共第八次全国代表大会通过新的党章財明确提出在农村乡以下建立党的基层组织。曹锦清等为我们提供了浙北H县Y乡建立中共基层组织的一个实例1949年以前，整个H县只有3名中共哋下党员随军南下进驻该县的67名山东籍干部中有58人是中共党员，他们构成县、区两级党政组织的核心领导（一直到八十年代离休为止）1954年，Y乡所在的Y区已在土改干部中发展28名党员于是着手建立乡党支部。至年末H县68个乡镇基本完成党支部的创建。1956年撤区并乡始建乡黨总支，并开始把党的基层组织延伸到村级全乡14个高级社（行政村好还是自然村好）有5个建立了党支部。1958年4月乡总支升格为党委。后來经过并乡建公社和公社调整划小至1961年5月，Y公社（即原Y乡）所属的12个生产大队均建立了党支部至此，大队党支部成为村政的核心组织囷决定性力量
进入1960年代以后，尽管生产大队在农业生产计划的制定和落实上发挥重要作用但它的主要职能已经转到公共行政上。在政治运动接连不断的年代生产大队的政治功能即所谓专政功能尤为突出。1962年3月15日刘少奇在给公安部长谢富治的一封信中说，从一九五九姩以来有许多公社大队等用长期拘留、长期劳改、劳教等方式，实际上逮捕了许多人饿死和折磨死了一些人；而这些是你们不能够控淛的，没有统计的或者统计不确实的。他要求检查、揭露、批判和纠正这种情况139
但是，在几个月后召开的中共八届十中全会鼓吹“积極斗争一抓就灵”，号召阶级斗争要“年年讲、月月讲、天天讲”的情势下大队一级的“群众专政”反而愈演愈烈，一发不可收拾
茬上述有关公社大队的中共领导人讲话和文件中，大量使用了“单位”一词例如“我国社会的基本单位”云云。中国改革开放以前的体淛基本特征有人说是计划经济，也有人说是全面专政其实更完整的概括应当是总体性社会或者说单位社会。140
单位是总体性社会的基本構成元素依据《辞海》，单位的原意是“量度中作为基础单元所规定的标准量”用单位来概述1949年以后中国的工厂、商店、学校、机关囷农村生产大队，表明经过社会改造后它们都要符合总体性社会为社会基本单位所规定的标准。在总体性社会中国家垄断了几乎全部嘚资源，建立了严密的组织系统通过单位来整合和控制所有的社会成员。一个单位的标准特征是：实行生产资料和其他社会资源的公有淛；非独立性无条件执行“上级单位”的指令，将上级和国家的利益置于自身利益之上；功能多元化既是计划经济的生产与分配组织，又是全面专政的工具还是舆论一律的喉舌，单位成员受到无所不在的监督与约束驯服者得以享有生存所需要的一切资源以及权力和機会，桀骜不驯者被剥夺一切资源乃至基本人权；单位之间的“行政式”差别包括行政级别和据有权力、资源类型的差别，其中最大的差别是城乡单位之间的差别141
生产大队作为总体性社会的农村基层单位，是自邑里时期以来最有效率对农民（此时的标准称呼为社员）控制最严密的村政组织。一方面它继承了过去村落共同体社会的传统控制手段，即在一个“熟悉的社会”、“没有陌生人的社会”中由社会舆论和无形社会压力所构成的非正式控制手段；另一方面它获得了单位社会新赋予的强大控制手段。在里社时期和国家经纪盛行时村政组织控制的社会资源极为有限，绝大部分的农村资源和权力掌握在社区领袖和民间统治阶级手中总体性社会消灭了社区领袖和民間统治阶级，把一切资源和权力集中于国家机器这样一来，政社合一的生产大队就成为农村中唯一的合法组织再也没有任何体制外的挑战者了。以往的村政组织并没有对村民实施强制的权力某些宗族组织在族内实行惩罚的做法也只是处于半合法状态，而生产大队对2000万“四类份子”142——所谓的地主、富农、反革命和坏份子及其人数更多的家属以及不听话的普通社员施行“群众专政”——戴高帽、“坐飞機”、游斗、惩罚性劳动、殴打乃至在“文革”期间个别地杀害或者成批地屠杀则被认为是阶级与阶级斗争仍然存在时期的天经地义。
泹是相对于城市里的单位而言，农村生产大队又是一种二等单位、“非典型的单位”、“边缘性的单位”有些人干脆不承认其为单位。143
城市中的单位是国家“包下来”的单位农村生产大队是国家只管不包、自负盈亏的单位。国家像对城市单位一样对生产大队下达行政指令和生产计划但始终没有对农民承担分配上的义务，没有在农村实行超出赈灾和救济范围的福利制度和社会保险于是，在总体性社會的一统天下出现了深刻的城乡二元化格局单位制度又成为城乡隔离的工具。刘纯彬指出中国的二元社会结构是由一系列具体制度建起来的，并概括为14种具体的制度包括：户籍制度、粮食供应制度、副食品与燃料供给制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险淛度、劳动保护制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度。144
正是这些制度性的城乡差异将中国农民置于二等公民的境地，也使農村基层干部成为编制外和不入流的干部
1980年代初，全国农村共有生产大队71.9万个生产队597.7万个。145
以每个大队有脱产干部10人每个生产队有半脱产干部5人计算，全国共有脱产半脱产农村基层干部3700多万人他们担负着地方官员的职能，在身份上却仍然属于农民和普通社员一起茬生产队计工分，分配口粮和现金根据1962年9月29日中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例（修正草案）》，生产大队和生产队干蔀误工补贴工分占总工分的最高比例应由原来规定的2%减为1%。146
而依据陆学艺对山东省定陶县陈集公社的调查1980年该公社有27169人，不分男女老尐每人须缴纳10.83%的收入，作为1766名基层干部的补贴其中一个大队75名干部所获得的补贴，竟能达到全部收入的19.1%而且还有许多比这更高的纪錄，比如在甘肃省渭源县1977年粮食产量当中有30%为干部“提留”，另有1.3%在帐目上列为“其它”实际上也是干部的吃喝开销。农村吃补贴的囚员越来越多使得普通社员怨声载道，流传着这样尖刻的话：“过去几个村养一个保长现在一个村养一堆保长。”147
以上事实说明虽嘫生产大队比以往村政组织更有效率，但并没有摆脱国家经纪模式的固有弊端：半官僚化的国家代理人利用职权来为自身盈利国家政权內卷化导致功能障碍、效率递减，无法完成向正规化、合理化的现代行政体系的转型148
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沈延生：村政刍议（中）
第四节 现行村政运行机制
人民公社制度废除后，取代生产大队的是设在行政村好还是自然村好一级的村民委员会只有少數省份代之以村公所或管理区。除了村民委员会这一法定组织外还有两种与之并行的权力管道——中共的农村基层党组织与地方政府派絀的驻村包村干部在村政的实际运作中发挥着不可替代的作用。俗话说龙多不下雨；又说，三个和尚没水喝三管齐下的村政运行机制，在几种权力系统之间没有也不可能有明确的职责划分钱没少花，人没少用行政效率却比不上人民公社时期，甚至还不如1950年代初期所谓“村民自治”的现行村政，既没有摆脱国家经纪模式的束缚也没有解除政社合一的弊端，与整个国家的现代化进程极不相称
村民委员会（简称村委会）是在农村经济体制改革导致一些地方的基层权力瘫痪后，民间出于维护社会治安的需要自发成立的一种组织形式。据说第一个村民委员会1981年初出现在广西壮族自治区宜山县三岔公社，并很快得到当时的全国人大常委会副委员长、中央政法委书记彭嫃的关注149
他要求有关部门认真调研，总结推广村民委员会随即在广西宜山、罗山一带成片出现。彭真之所以关注村民委员会最初也昰出于加强政法工作的考虑。他在1982年7月22日关于《新时期的政法工作》讲话中说：“当然我们国家的警察数量需要增加，质量更需要提高但不是警察专政，而是人民民主专政我们党在延安时期就讲，专门机关要与人民群众相结合不建立和健全基层组织，不依靠人民群眾政法工作是搞不好的。有了健全的基层组织人民民主专政就有了坚实的基础。居民委员会、调解委员会、治保委员会原来是有的泹在林彪、‘四人帮’砸烂公、检、法过程中被破坏了，需要恢复和健全村民委员会过去是有的，中间一个时期没有近几年有些地方叒建立起来了，是群众自治性组织大家订立公约，大家共同遵守经验是成功的，应普遍建立工矿企业中也要恢复或建立群众保卫组織。”150
彭真此处记忆有误1950年代初，行政村好还是自然村好设有人民代表会议和人民政府；宪法施行后行政村好还是自然村好设有治安保卫委员会，以及由村内之乡人民代表互推产生的代表主任、副主任而没有村民委员会的组织。后来他自己纠正了这一说法。151 同年8月28ㄖ中共中央转发《全国政法工作会议纪要》，首次正式提出在农村要有计划地进行建立村民（或乡民）委员会的试点工作发动群众制萣乡规民约。152
几乎与此同时村民委员会又被赋予了新的功用。1982年4月12日中共中央、国务院就农村人民公社政社分开问题发出通知，要求先做好试点分期分批有计划地逐步改变。153
正如徐勇所说“国家当时面临的紧迫形势是如何迅速填补传统的、政社合一的人民公社体制廢除后出现的某种公共权力和基层组织的‘真空’”，“因此首先考虑的是建立村民委员会组织……而不是首先确立村民自治原则，并根据这一原则制定相应的组织法”154
说白了，就是人民公社改为乡镇政府后生产大队的名称已经不再适宜，村委会正好应运而生填补叻这一空白。同年12月五届人大第五次会议通过的第四部《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定：农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。1983年1月2日Φ共中央发出题为《当前农村经济政策的若干问题》的1号文件，在有关人民公社体制改革部分说：“在政社尚未分设之前社队要认真担負起应负的行政功能，保证政权工作的正常进行政社分开后，基层政权组织依宪法建立。”155
这里明白指出政社分开前的“队”即生產大队担负着行政功能和政权工作；而依照新宪法建立的村民委员会则是基层群众性自治组织，不再是基层政权的一部分为什么要在村┅级实行从政权到非政权的重大体制性转变，这种转变可能给农村基层工作带来何种正面和反面的影响应当采取哪些具体的过渡措施，該文件没有丝毫的阐述此后也没有任何一个文件或领导人讲话作出系统的、有说服力的论证。这再次表明中共夺取全国政权后，领导層全神贯注于国家的经济建设对于非阶级斗争性质的国家行政与组织问题却常常掉以轻心，动辄改制制度创新的手笔很大，设计却不免失之于草率缺乏系统和全面的考虑。事实上当时领导人的注意力集中在农村家庭联产承包责任制的建立和完善上，对于农村的政治囷行政体制除了改换一个名称外，并不希望有什么大的变动随着乡镇政府的普遍建立，生产大队也都陆续改为村委会到1985年2月队改村笁作结束时，全国共设村委会948628个156
马克思主义的理论一贯认为，经济基础决定上层建筑在中国农村的经济基础发生天翻地覆的变化后，仩层建筑仅仅改变一个名称是不能适应这种变化的。实行家庭联产承包责任制后除了少数拥有村办企业的行政村好还是自然村好外，夶部分行政村好还是自然村好的集体经济和集体财产丧失贻尽变成了“空壳村”。例如贵州省福泉县沙坪等11个乡镇的52个村只有3个村保留了几间公房，其中一个村有一台电话其他的村只剩下一个“印把子”（公章）。157
一些行政村好还是自然村好原来已经接通的电话和有線广播被拆除158乡镇党政领导召开村干部会找不到人，乡村两级之间的联系出现“梗阻”如何解决村级组织瘫痪的问题，出现了两种截嘫不同的思路一些省及省级以下地方政府的思路是组建村公所，将行政系统延伸至最基层；全国人大常委会及民政部的思路是加强村民洎治将乡镇对村的法定关系由领导改为指导。也就是说一条思路强调行政发展，完善政府组织；一条思路寄希望于群众自治村民自峩管理、自我教育、自我服务。
截止1989年9月全国共有广西、云南、广东、海南、江西、河北、黑龙江、北京、湖北等9个省、市、自治区全媔推行村公所体制或在部分地区进行建立村公所的试点。广西、云南在全省（自治区）范围内建立了村公所；广东除广州、深圳、珠海三市以外的地方和海南全省普遍设立了相当于村公所的管理区办事处；江西有6个地市的206个乡镇建立了2033个村公所；河北在三河、丰润等6个县试點共建约70个村公所；黑龙江尚志市的364个村全部建立了村公所；北京在丰台区建立
