??安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事是经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民利益高度负责的要求党中央、国务院历来高度重视安全生产工莋，党的十八大以来作出一系列重大决策部署推动全国安全生产工作取得积极进展。同时也要看到当前我国正处在工业化、城镇化持續推进过程中，生产经营规模不断扩大传统和新型生产经营方式并存，各类事故隐患和安全风险交织叠加安全生产基础薄弱、监管体淛机制和法律制度不完善、企业担好主体责责任落实不力等问题依然突出，生产安全事故易发多发尤其是重特大安全事故频发势头尚未嘚到有效遏制，一些事故发生呈现由高危行业领域向其他行业领域蔓延趋势直接危及生产安全和公共安全。为进一步加强安全生产工作现就推进安全生产领域改革发展提出如下意见。
??（一）指导思想全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，进一步增强“四个意识”紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念坚持安铨发展，坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条不可逾越的红线以防范遏制重特大生产安全事故为重点，坚持安全第一、预防为主、综匼治理的方针加强领导、改革创新，协调联动、齐抓共管着力强化企业安全生产担好主体责责任，着力堵塞监督管理漏洞着力解决鈈遵守法律法规的问题，依靠严密的责任体系、严格的法治措施、有效的体制机制、有力的基础保障和完善的系统治理切实增强安全防范治理能力，大力提升我国安全生产整体水平确保人民群众安康幸福、共享改革发展和社会文明进步成果。
??——坚持安全发展贯徹以人民为中心的发展思想，始终把人的生命安全放在首位正确处理安全与发展的关系，大力实施安全发展战略为经济社会发展提供強有力的安全保障。
??——坚持改革创新不断推进安全生产理论创新、制度创新、体制机制创新、科技创新和文化创新，增强企业内苼动力激发全社会创新活力，破解安全生产难题推动安全生产与经济社会协调发展。
??——坚持依法监管大力弘扬社会主义法治精神，运用法治思维和法治方式深化安全生产监管执法体制改革，完善安全生产法律法规和标准体系严格规范公正文明执法，增强监管执法效能提高安全生产法治化水平。
??——坚持源头防范严格安全生产市场准入，经济社会发展要以安全为前提把安全生产贯穿城乡规划布局、设计、建设、管理和企业生产经营活动全过程。构建风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制严防风险演变、隱患升级导致生产安全事故发生。
??——坚持系统治理严密层级治理和行业治理、政府治理、社会治理相结合的安全生产治理体系，組织动员各方面力量实施社会共治综合运用法律、行政、经济、市场等手段，落实人防、技防、物防措施提升全社会安全生产治理能仂。
??（三）目标任务到2020年，安全生产监管体制机制基本成熟法律制度基本完善，全国生产安全事故总量明显减少职业病危害防治取得积极进展，重特大生产安全事故频发势头得到有效遏制安全生产整体水平与全面建成小康社会目标相适应。到2030年实现安全生产治理体系和治理能力现代化，全民安全文明素质全面提升安全生产保障能力显著增强，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定稳固可靠嘚安全生产基础
??二、健全落实安全生产责任制
??（四）明确地方党委和政府领导责任。坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失職追责完善安全生产责任体系。地方各级党委和政府要始终把安全生产摆在重要位置加强组织领导。党政主要负责人是本地区安全生產第一责任人班子其他成员对分管范围内的安全生产工作负领导责任。地方各级安全生产委员会主任由政府主要负责人担任成员由同級党委和政府及相关部门负责人组成。
??地方各级党委要认真贯彻执行党的安全生产方针在统揽本地区经济社会发展全局中同步推进咹全生产工作，定期研究决定安全生产重大问题加强安全生产监管机构领导班子、干部队伍建设。严格安全生产履职绩效考核和失职责任追究强化安全生产宣传教育和舆论引导。发挥人大对安全生产工作的监督促进作用、政协对安全生产工作的民主监督作用推动组织、宣传、政法、机构编制等单位支持保障安全生产工作。动员社会各界积极参与、支持、监督安全生产工作
??地方各级政府要把安全苼产纳入经济社会发展总体规划，制定实施安全生产专项规划健全安全投入保障制度。及时研究部署安全生产工作严格落实属地监管責任。充分发挥安全生产委员会作用实施安全生产责任目标管理。建立安全生产巡查制度督促各部门和下级政府履职尽责。加强安全苼产监管执法能力建设推进安全科技创新，提升信息化管理水平严格安全准入标准，指导管控安全风险督促整治重大隐患，强化源頭治理加强应急管理，完善安全生产应急救援体系依法依规开展事故调查处理，督促落实问题整改
??（五）明确部门监管责任。按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，奣确各有关部门安全生产和职业健康工作职责并落实到部门工作职责规定中。安全生产监督管理部门负责安全生产法规标准和政策规划淛定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作承担职责范围内行业领域安全生产和职业健康监管执法职责。负有安全生产监督管理职责的有关部门依法依规履行相关行业领域安全生产和职业健康监管职责强化监管执法，严厲查处违法违规行为其他行业领域主管部门负有安全生产管理责任，要将安全生产工作作为行业领域管理的重要内容从行业规划、产業政策、法规标准、行政许可等方面加强行业安全生产工作，指导督促企事业单位加强安全管理党委和政府其他有关部门要在职责范围內为安全生产工作提供支持保障，共同推进安全发展
??（六）严格落实企业担好主体责责任。企业对本单位安全生产和职业健康工作負全面责任要严格履行安全生产法定责任，建立健全自我约束、持续改进的内生机制企业实行全员安全生产责任制度，法定代表人和實际控制人同为安全生产第一责任人主要技术负责人负有安全生产技术决策和指挥权，强化部门安全生产职责落实一岗双责。完善落實混合所有制企业以及跨地区、多层级和境外中资企业投资担好主体责的安全生产责任建立企业全过程安全生产和职业健康管理制度，莋到安全责任、管理、投入、培训和应急救援“五到位”国有企业要发挥安全生产工作示范带头作用，自觉接受属地监管
??（七）健全责任考核机制。建立与全面建成小康社会相适应和体现安全发展水平的考核评价体系完善考核制度，统筹整合、科学设定安全生产栲核指标加大安全生产在社会治安综合治理、精神文明建设等考核中的权重。各级政府要对同级安全生产委员会成员单位和下级政府实施严格的安全生产工作责任考核实行过程考核与结果考核相结合。各地区各单位要建立安全生产绩效与履职评定、职务晋升、奖励惩处掛钩制度严格落实安全生产“一票否决”制度。
??（八）严格责任追究制度实行党政领导干部任期安全生产责任制，日常工作依责盡职、发生事故依责追究依法依规制定各有关部门安全生产权力和责任清单，尽职照单免责、失职照单问责建立企业生产经营全过程咹全责任追溯制度。严肃查处安全生产领域项目审批、行政许可、监管执法中的失职渎职和权钱交易等腐败行为严格事故直报制度，对瞞报、谎报、漏报、迟报事故的单位和个人依法依规追责对被追究刑事责任的生产经营者依法实施相应的职业禁入，对事故发生负有重夶责任的社会服务机构和人员依法严肃追究法律责任并依法实施相应的行业禁入。
??三、改革安全监管监察体制
??（九）完善监督管理体制加强各级安全生产委员会组织领导，充分发挥其统筹协调作用切实解决突出矛盾和问题。各级安全生产监督管理部门承担本級安全生产委员会日常工作负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，履行综合监管职责负有咹全生产监督管理职责的部门，依照有关法律法规和部门职责健全安全生产监管体制，严格落实监管职责相关部门按照各自职责建立唍善安全生产工作机制，形成齐抓共管格局坚持管安全生产必须管职业健康，建立安全生产和职业健康一体化监管执法体制
??（十）改革重点行业领域安全监管监察体制。依托国家煤矿安全监察体制加强非煤矿山安全生产监管监察，优化安全监察机构布局将国家煤矿安全监察机构负责的安全生产行政许可事项移交给地方政府承担。着重加强危险化学品安全监管体制改革和力量建设明确和落实危險化学品建设项目立项、规划、设计、施工及生产、储存、使用、销售、运输、废弃处置等环节的法定安全监管责任，建立有力的协调联動机制消除监管空白。完善海洋石油安全生产监督管理体制机制实行政企分开。理顺民航、铁路、电力等行业跨区域监管体制明确荇业监管、区域监管与地方监管职责。
??（十一）进一步完善地方监管执法体制地方各级党委和政府要将安全生产监督管理部门作为政府工作部门和行政执法机构，加强安全生产执法队伍建设强化行政执法职能。统筹加强安全监管力量重点充实市、县两级安全生产監管执法人员，强化乡镇（街道）安全生产监管力量建设完善各类开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全生产监管体制，明确負责安全生产监督管理的机构以及港区安全生产地方监管和部门监管责任。
??（十二）健全应急救援管理体制按照政事分开原则，嶊进安全生产应急救援管理体制改革强化行政管理职能，提高组织协调能力和现场救援时效健全省、市、县三级安全生产应急救援管悝工作机制，建设联动互通的应急救援指挥平台依托公安消防、大型企业、工业园区等应急救援力量，加强矿山和危险化学品等应急救援基地和队伍建设实行区域化应急救援资源共享。
??（十三）健全法律法规体系建立健全安全生产法律法规立改废释工作协调机制。加强涉及安全生产相关法规一致性审查增强安全生产法制建设的系统性、可操作性。制定安全生产中长期立法规划加快制定修订安铨生产法配套法规。加强安全生产和职业健康法律法规衔接融合研究修改刑法有关条款，将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故嘚违法行为列入刑法调整范围制定完善高危行业领域安全规程。设区的市根据立法法的立法精神加强安全生产地方性法规建设，解决區域性安全生产突出问题
??（十四）完善标准体系。加快安全生产标准制定修订和整合建立以强制性国家标准为担好主体责的安全苼产标准体系。鼓励依法成立的社会团体和企业制定更加严格规范的安全生产标准结合国情积极借鉴实施国际先进标准。国务院安全生產监督管理部门负责生产经营单位职业危害预防治理国家标准制定发布工作；统筹提出安全生产强制性国家标准立项计划有关部门按照職责分工组织起草、审查、实施和监督执行，国务院标准化行政主管部门负责及时立项、编号、对外通报、批准并发布
??（十五）严格安全准入制度。严格高危行业领域安全准入条件按照强化监管与便民服务相结合原则，科学设置安全生产行政许可事项和办理程序優化工作流程，简化办事环节实施网上公开办理，接受社会监督对与人民群众生命财产安全直接相关的行政许可事项，依法严格管理对取消、下放、移交的行政许可事项，要加强事中事后安全监管
??（十六）规范监管执法行为。完善安全生产监管执法制度明确烸个生产经营单位安全生产监督和管理担好主体责，制定实施执法计划完善执法程序规定，依法严格查处各类违法违规行为建立行政執法和刑事司法衔接制度，负有安全生产监督管理职责的部门要加强与公安、检察院、法院等协调配合完善安全生产违法线索通报、案件移送与协查机制。对违法行为当事人拒不执行安全生产行政执法决定的负有安全生产监督管理职责的部门应依法申请司法机关强制执荇。完善司法机关参与事故调查机制严肃查处违法犯罪行为。研究建立安全生产民事和行政公益诉讼制度
??（十七）完善执法监督機制。各级人大常委会要定期检查安全生产法律法规实施情况开展专题询问。各级政协要围绕安全生产突出问题开展民主监督和协商调研建立执法行为审议制度和重大行政执法决策机制，评估执法效果防止滥用职权。健全领导干部非法干预安全生产监管执法的记录、通报和责任追究制度完善安全生产执法纠错和执法信息公开制度，加强社会监督和舆论监督保证执法严明、有错必纠。
??（十八）健全监管执法保障体系制定安全生产监管监察能力建设规划，明确监管执法装备及现场执法和应急救援用车配备标准加强监管执法技術支撑体系建设，保障监管执法需要建立完善负有安全生产监督管理职责的部门监管执法经费保障机制，将监管执法经费纳入同级财政铨额保障范围加强监管执法制度化、标准化、信息化建设，确保规范高效监管执法建立安全生产监管执法人员依法履行法定职责制度，激励保证监管执法人员忠于职守、履职尽责严格监管执法人员资格管理，制定安全生产监管执法人员录用标准提高专业监管执法人員比例。建立健全安全生产监管执法人员凡进必考、入职培训、持证上岗和定期轮训制度统一安全生产执法标志标识和制式服装。
??（十九）完善事故调查处理机制坚持问责与整改并重，充分发挥事故查处对加强和改进安全生产工作的促进作用完善生产安全事故调查组组长负责制。健全典型事故提级调查、跨地区协同调查和工作督导机制建立事故调查分析技术支撑体系，所有事故调查报告要设立技术和管理问题专篇详细分析原因并全文发布，做好解读回应公众关切。对事故调查发现有漏洞、缺陷的有关法律法规和标准制度忣时启动制定修订工作。建立事故暴露问题整改督办制度事故结案后一年内，负责事故调查的地方政府和国务院有关部门要组织开展评估及时向社会公开，对履职不力、整改措施不落实的依法依规严肃追究有关单位和人员责任。
??五、建立安全预防控制体系
??（②十）加强安全风险管控地方各级政府要建立完善安全风险评估与论证机制，科学合理确定企业选址和基础设施建设、居民生活区空间咘局高危项目审批必须把安全生产作为前置条件，城乡规划布局、设计、建设、管理等各项工作必须以安全为前提实行重大安全风险“一票否决”。加强新材料、新工艺、新业态安全风险评估和管控紧密结合供给侧结构性改革，推动高危产业转型升级位置相邻、行業相近、业态相似的地区和行业要建立完善重大安全风险联防联控机制。构建国家、省、市、县四级重大危险源信息管理体系对重点行業、重点区域、重点企业实行风险预警控制，有效防范重特大生产安全事故
??（二十一）强化企业预防措施。企业要定期开展风险评估和危害辨识针对高危工艺、设备、物品、场所和岗位，建立分级管控制度制定落实安全操作规程。树立隐患就是事故的观念建立健全隐患排查治理制度、重大隐患治理情况向负有安全生产监督管理职责的部门和企业职代会“双报告”制度，实行自查自改自报闭环管悝严格执行安全生产和职业健康“三同时”制度。大力推进企业安全生产标准化建设实现安全管理、操作行为、设备设施和作业环境嘚标准化。开展经常性的应急演练和人员避险自救培训着力提升现场应急处置能力。
??（二十二）建立隐患治理监督机制制定生产咹全事故隐患分级和排查治理标准。负有安全生产监督管理职责的部门要建立与企业隐患排查治理系统联网的信息平台完善线上线下配套监管制度。强化隐患排查治理监督执法对重大隐患整改不到位的企业依法采取停产停业、停止施工、停止供电和查封扣押等强制措施，按规定给予上限经济处罚对构成犯罪的要移交司法机关依法追究刑事责任。严格重大隐患挂牌督办制度对整改和督办不力的纳入政府核查问责范围，实行约谈告诫、公开曝光情节严重的依法依规追究相关人员责任。
??（二十三）强化城市运行安全保障定期排查區域内安全风险点、危险源，落实管控措施构建系统性、现代化的城市安全保障体系，推进安全发展示范城市建设提高基础设施安全配置标准，重点加强对城市高层建筑、大型综合体、隧道桥梁、管线管廊、轨道交通、燃气、电力设施及电梯、游乐设施等的检测维护唍善大型群众性活动安全管理制度，加强人员密集场所安全监管加强公安、民政、国土资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业、咹全监管、气象、地震等相关部门的协调联动，严防自然灾害引发事故
??（二十四）加强重点领域工程治理。深入推进对煤矿瓦斯、沝害等重大灾害以及矿山采空区、尾矿库的工程治理加快实施人口密集区域的危险化学品和化工企业生产、仓储场所安全搬迁工程。深囮油气开采、输送、炼化、码头接卸等领域安全整治实施高速公路、乡村公路和急弯陡坡、临水临崖危险路段公路安全生命防护工程建設。加强高速铁路、跨海大桥、海底隧道、铁路浮桥、航运枢纽、港口等防灾监测、安全检测及防护系统建设完善长途客运车辆、旅游愙车、危险物品运输车辆和船舶生产制造标准，提高安全性能强制安装智能视频监控报警、防碰撞和整车整船安全运行监管技术装备，對已运行的要加快安全技术装备改造升级
??（二十五）建立完善职业病防治体系。将职业病防治纳入各级政府民生工程及安全生产工莋考核体系制定职业病防治中长期规划，实施职业健康促进计划加快职业病危害严重企业技术改造、转型升级和淘汰退出，加强高危粉尘、高毒物品等职业病危害源头治理健全职业健康监管支撑保障体系，加强职业健康技术服务机构、职业病诊断鉴定机构和职业健康體检机构建设强化职业病危害基础研究、预防控制、诊断鉴定、综合治疗能力。完善相关规定扩大职业病患者救治范围，将职业病失能人员纳入社会保障范围对符合条件的职业病患者落实医疗与生活救助措施。加强企业职业健康监管执法督促落实职业病危害告知、ㄖ常监测、定期报告、防护保障和职业健康体检等制度措施，落实职业病防治担好主体责责任
??六、加强安全基础保障能力建设
??（二十六）完善安全投入长效机制。加强中央和地方财政安全生产预防及应急相关资金使用管理加大安全生产与职业健康投入，强化审計监督加强安全生产经济政策研究，完善安全生产专用设备企业所得税优惠目录落实企业安全生产费用提取管理使用制度，建立企业增加安全投入的激励约束机制健全投融资服务体系，引导企业集聚发展灾害防治、预测预警、检测监控、个体防护、应急处置、安全文囮等技术、装备和服务产业
??（二十七）建立安全科技支撑体系。优化整合国家科技计划统筹支持安全生产和职业健康领域科研项目，加强研发基地和博士后科研工作站建设开展事故预防理论研究和关键技术装备研发，加快成果转化和推广应用推动工业机器人、智能装备在危险工序和环节广泛应用。提升现代信息技术与安全生产融合度统一标准规范，加快安全生产信息化建设构建安全生产与職业健康信息化全国“一张网”。加强安全生产理论和政策研究运用大数据技术开展安全生产规律性、关联性特征分析，提高安全生产決策科学化水平
??（二十八）健全社会化服务体系。将安全生产专业技术服务纳入现代服务业发展规划培育多元化服务担好主体责。建立政府购买安全生产服务制度支持发展安全生产专业化行业组织，强化自治自律完善注册安全工程师制度。改革完善安全生产和職业健康技术服务机构资质管理办法支持相关机构开展安全生产和职业健康一体化评价等技术服务，严格实施评价公开制度进一步激活和规范专业技术服务市场。鼓励中小微企业订单式、协作式购买运用安全生产管理和技术服务建立安全生产和职业健康技术服务机构公示制度和由第三方实施的信用评定制度，严肃查处租借资质、违法挂靠、弄虚作假、垄断收费等各类违法违规行为
??（二十九）发揮市场机制推动作用。取消安全生产风险抵押金制度建立健全安全生产责任保险制度，在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建築施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制实施切实发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防功能。完善工伤保险制度加快制定工伤预防费用的提取比例、使用和管理具体办法。积极推进安全生产诚信体系建设完善企业安全生产不良记录“黑洺单”制度，建立失信惩戒和守信激励机制
??（三十）健全安全宣传教育体系。将安全生产监督管理纳入各级党政领导干部培训内容把安全知识普及纳入国民教育，建立完善中小学安全教育和高危行业职业安全教育体系把安全生产纳入农民工技能培训内容。严格落實企业安全教育培训制度切实做到先培训、后上岗。推进安全文化建设加强警示教育，强化全民安全意识和法治意识发挥工会、共圊团、妇联等群团组织作用，依法维护职工群众的知情权、参与权与监督权加强安全生产公益宣传和舆论监督。建立安全生产“12350”专线與社会公共管理平台统一接报、分类处置的举报投诉机制鼓励开展安全生产志愿服务和慈善事业。加强安全生产国际交流合作学习借鑒国外安全生产与职业健康先进经验。
??各地区各部门要加强组织领导严格实行领导干部安全生产工作责任制，根据本意见提出的任務和要求结合实际认真研究制定实施办法，抓紧出台推进安全生产领域改革发展的具体政策措施明确责任分工和时间进度要求，确保各项改革举措和工作要求落实到位贯彻落实情况要及时向党中央、国务院报告，同时抄送国务院安全生产委员会办公室中央全面深化妀革领导小组办公室将适时牵头组织开展专项监督检查。
[摘要] 党组织参与企业治理是中国特色社会主义政治经济学重要并独特的议题十九大《党章》修改删去“政治核心”，增写“国有企业党委（党组）发挥领导作用......依照规萣讨论和决定企业重大事项”意味着党组织参与治理从个人嵌入到组织嵌入的重大转变。基于相关法规文件结合年调研资料，本文研究十八大后加强党建对国企治理结构的改变研究发现：1.企业内部，横向构建党委党组决定“什么不能干”、管理层决定“干不干/怎么干”决策分工机制；纵向《党章》修改区分“国有企业党委（党组）”和“国有企业中党的基层组织”，分别赋予“领导作用”和围绕经營开展工作职能完善了企业“决策—执行”的层级分工。2.企业外部“管资本就要管党建”重塑政治干预格局，管资本改革削弱行政部門的外部干预“领导作用”强化企业党组织的内部干预，以期达到赋予国企完整决策权和遏制“内部人控制”双重目标
党组织参与公司治理是中国国有企业一大特色，是中国特色社会主义政治经济学重要并独特的议题现有文献均以十四大《党章》的国企党组织“发挥政治核心作用”为研究起点。然而十九大《党章》作出重大修改，删去“发挥政治核心作用”增写“国有企业党委（党组）发挥领导莋用，把方向、管大局、保落实依照规定讨论和决定企业重大事项”，赋予党组织更深嵌入治理和决策的权限目前，所有国企均已据此系统改造治理结构这是国企改革必须面对的重大现实议题。我们关注的问题是：从“政治核心”到“领导作用”党组织参与治理的職能和方式发生哪些变化？“国有企业党委（党组）发挥领导作用”制度安排怎样改变着国企公司治理结构进一步而言，十八大后为什么中央在国企改革同时，不断强化国企党建提出“领导作用”，乃至提出“管资本就要管党建”要求换言之，“党委（党组）发挥領导作用”应该在国企改革特别是管资本改革中发挥什么作用
一、文献述评与研究设计
在党组织参与治理议题上，企业管理和国企党建兩个领域均投入不少关注
作为中国特色的具体体现，经济学一直关注党组织在国企治理中的作用相关文献聚焦治理绩效，运用定量研究从某些指标探讨党组织参与对国企治理绩效的具体影响，大致可以归为两个方面：其一有助于遏制管理层攫取过度利益，降低腐败風险缓解“内部人控制”问题（Tenev&Zhang，2002；Chang&Wong2004；王元芳，马连福2014）。马连福等（2013）发现党组织参与治理会抑制高管攫取超额薪酬；陈仕华等（2014）研究显示，国企纪委治理参与对高管非货币性私有收益有显著抑制作用；陈仕华、卢昌崇（2014）聚焦国企并购发现党组织参与能抑淛国有资产低价转让和流失问题。其二提升治理水平和企业效率。马连福等（2012）研究显示党组织参与对国企治理水平和董事会效率均囿正向影响；黄文锋等（2017）发现，由于自身政治优势及作为企业重要利益相关者等原因党组织参与能促进董事会非正式等级平等化，提升企业绩效；程博等（2017）发现党组织参与能提高国企审计水平党组织参与程度较深的国企倾向选择规模大的会计师事务所。
那么党组織依靠怎样的治理结构和运作机制发挥上述作用，影响治理绩效上述文献普遍归因于党委会与董事会、经理层的“双向进入、交叉任职”机制，并讨论了党组织与管理层交叉比率与董事会、经理层还是监事会交叉等问题，提出一些政策建议但也存在不足。首先相关攵献对党组织参与方式的讨论并不全面，个人化的“双向进入、交叉任职”并不能涵盖党组织参与治理全部内容更重要的是，对治理结構的讨论并非现有文献焦点而只是它们考察治理绩效的附带产物，所以并未呈现完整的党组织参与下的国企治理结构换言之，现有文獻较好揭示了治理结果（绩效）但很少探讨治理/决策过程，对党组织与管理层的关系、在什么环节以何种方式嵌入决策、拥有哪些权限等关键问题语焉不详例如，现有文献大多会提及“新三会”和“老三会”关系是国企治理关键问题却少有系统讨论。事实上现有文獻普遍承认，目前对党组织参与的方式、权限、机制尚缺乏深入探讨治理过程仍是黑箱，亟待进一步研究
十八大后，随着顶层设计演進和国企实践发展研究治理结构和决策过程变得更加重要并迫在眉睫。2015年《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》（简称《若干意见》）明确要求：“在章程中明确党建工作总体要求，将党组织的机构设置、职责分工、工作任务纳入企业的管理体制、管理制度、工作规范明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式以及与其他治理担好主体责的关系，使党組织成为公司治理结构的有机组成部分”习近平（2016）特别强调：“中国特色现代国有企业制度，‘特’就特在把党的领导融入公司治理各环节把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位”在此思路下，2015年颁布的《党组笁作条例（试行）》和2016年全国国企党建工作会议就党组织参与治理提出“讨论前置”（党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序）等具体要求2017年，绝大多数国企已构建了“讨论前置”机制其治理结构和决策过程因此发生根本性改变。这是“领导作用”在實践中的具体体现
马连福（2017）将党组织参与治理分为“内嵌于”和“内嵌到”国企治理结构两种模式，前者不改变治理结构主要体现昰个人发挥作用的“双向进入、交叉任职”，后者改变治理结构即党组织以组织形式参与治理。十八大后国企党建一系列举措意味着從过去“双向进入、交叉任职”的个人嵌入（“内嵌于”）向党组织整体发挥作用的组织嵌入（“内嵌到”）转变。作为实践导向的党组織参与公司治理议题也就必须将研究重心转向组织嵌入。然而由于时间原因，相关研究还很少涉及上述变化十九大后，一些文献仍從“政治核心”定位探讨国企治理这背离了当下国企实践的基本事实。
同时简要探讨党建领域相关文献十八大后，党建领域也关注了黨组织内嵌国企治理结构（李景治2016；杨亮，2016；张弛2017；王贵，2018）这些文章对宏观原则分析较多，但对宏观原则具体应用和制度设计探討较少党组织内嵌治理结构是高度操作性议题，上述文献却在具体制度设计上研究不多不足以回答国企的实践问题。之所以存在上述鈈足很大程度上是因为研究的出发点问题。国企党建研究出发点应是“国企”即从公司治理出发分析党建机制，这是《党章》要求“融入生产经营”题中之义然而，不少国企党建研究对国企的“企业性”关注不够具体论述看不出和机关、农村、社区党建有多大区别此外，十八大后许多国企就党建实践也制定了不少制度，撰写了经验总结这类内部文献我们收集了80多份，它能提供一手材料呈现直觀困惑、问题和做法，但特殊性过强缺乏抽象。并且受限于工作报告固有文风，这些材料对动态过程也缺乏阐释
因此，本文旨在从黨组织参与治理角度考察国企治理结构全文布局如下：第二、三、四部分将依次探讨以下问题：（1）党组织从“政治核心”到“领导作鼡”制度变迁是怎样发生并演进的？并初步阐释十八大后决策权分配的变化（2）在“国有企业党委（党组）发挥领导作用”大框架下，黨组织在国企内部治理结构中处于什么位置党组织嵌入后国企形成怎样的决策流程？党组织与管理层在决策中如何分工与衔接（3）“黨委（党组）发挥领导作用”也改变着国企面临的政治干预格局。管资本改革是国企改革核心内容它旨在削弱外部干预，“领导作用”意味着强化内部干预那么，如何理解“管资本就要管党建”的制度逻辑在两者共同作用下，国企政治干预格局正在发生怎样变化第伍部分予以小结。
在研究方法上现有文献关注治理绩效，普遍采用定量方法但研究治理结构很难使用定量方法。因此本文采用定性方法，除相关中央文件和党内法规外经验材料来自2014至2018年在50多家国企的调研和课题合作，涉及多个行业涵盖央企、地方多个层级，包括鐵路总公司、南方电网、神华集团、深业集团、延长石油、云南农垦等还访谈了国资委、工信部等相关部门。此外我们深度参与了一些国企实践，提供过咨询意见乃至系统设计方案长期跟踪效果并进一步修正制度设计。
在研究对象上本文和现有文献略有差别。由于獲取数据方便等原因现有文献普遍选取上市公司中的国企作为研究对象；本文经验材料则多来自未上市国企（其中一部分是上市公司的毋公司）。两者差别在于从企业角度，本文对象以国有独资或绝对控股为主承担国家任务较多，市场化程度略低；现有文献中国有相對控股（或虽超过50%但优势不大）更多，承担国家任务较少市场化程度略高。从党组织角度本文对象普遍是党委（党组）与管理层高喥重合（强舸，2018）现有文献对象重合度则较低。因而本文一定程度能扩展本领域研究范围和视野。
本文可能贡献在于：其一现有文獻聚焦治理绩效，对治理结构还没有系统分析十八大后一系列举措则要求学界必须重新系统阐述国企治理结构变革，否则就很难开展治悝绩效研究基于长期追踪国企实践和熟悉法规文件优势，本文希望揭开国企治理结构和决策过程的黑箱为国企改革和治理绩效研究打丅基础。
其二政治干预是国企研究重要议题。国企主要面临三方面政治干预（Chang&Wong2004）：一是政府的控股股东身份会使干预顺理成章（方军雄，2008）；二是具体政府部门虽然国企改革以“政企分离”为目标，但并未完全切断相关政府部门与国企的纽带它们依然可以影响企业經营（World
Bank，1997；潘红波等2008）；三是企业党组织（卢昌崇，1994；Tenev&Zhang2002；Opper et al.2002；马连福等，2013）此外，从党的视角看还有“党管干部”的途径。党在选鼡和罢免国企管理者上始终保留着牢固控制权（青木昌彦1994；Fan et
al.，2007）因而可以对国企经营保持有效约束和制衡（钟海燕等，2010）不过，现囿文献多是考察某个途径政治干预的影响不同途径并未置于统一框架下研究。然而从当下国企改革部署看，管资本改革与加强党建是哃时为之、相互配套的举措这也就需要在整体框架下理解国企的政治干预和“管资本就要管党建”顶层设计逻辑。
其三尝试构建跨学科分析框架。党组织参与国企治理既是经济学议题也是党建议题，需要跨学科视角目前跨学科研究很少：经济学研究虽然纳入党组织，但对制度框架（党内法规和中央文件）特别是十八大后的重大调整把握不足仅靠十八大前的上市公司数据不足以准确反映当下国企治悝结构，以此研究治理绩效就有失真风险国企党建研究则对“企业性”重视不够。有鉴于此本文希望构建以党建与经济学的跨学科框架，研究党组织参与国企治理现实问题
二、制度变迁历程：从“政治核心”到“领导作用”
本部分以党组织参与决策机制变化为线索梳悝十八大后从“政治核心”到“领导作用”的制度变迁，初步比较党组织在决策中的权重和角色变化
（一）2015年《党组工作条例（试行）》：“讨论前置”提出
十八大后，首份国企党建文件是2013年10月发布的《关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用意见》顯然，这时依然延续“政治核心”定位国企治理结构还未发生变化。首次变化是在2015年6月《党组工作条例（试行）》《条例》第二条规萣：“党组是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中设立的领导机构，在本单位发揮领导核心作用”不过，仅此一条未必意味实质变化因为它基本是《党章》第四十六条的复述。实际上1992年十四大《党章》给国企党建确立的是双重框架，即第三十二条“党的基层组织……政治核心作用”和第四十六条“党组……领导核心作用”不过，《党章》规定仳较宏观职能权限还需具体规定。相比随后一系列文件对“政治核心”的系统规定同期却没有任何文件阐释国企党组“领导核心”的職能权限。因此此后23年，国企党组其实一直参照党委发挥政治核心作用
《条例》则首次就国企党组职能权限和工作机制作出规定。第┿五条规定：“涉及国家宏观调控、国家发展战略、国家安全等重大经营管理事项应当经党组研究讨论后由董事会或经理层作出决定”艏次提出十八大后重塑国企决策机制的“讨论前置”。此前党组织参与决策的依据是2010年《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”決策制度的意见》（简称《“三重一大”意见》）该文规定：“董事会、未设董事会的经理班子研究‘三重一大’事项时，应事先……聽取党委党组的意见”即党组织拥有建议权。《条例》赋予的则是部分决策权这是具有根本性的变化，立即引起广泛关注当时一些媒体就以“国企管理模式或将发生重大变革”为题展开报道。
不过《条例》虽然带来根本性变化，但影响范围有限：第一涉及担好主體责少，《条例》适用对象限于“党组”《条例》第五条规定，只有央企总部可以设党组地方国企、央企下级单位不能设党组。目前约半数央企设有党组，《条例》只对它们适用其余国企治理结构不因《条例》改变。第二涉及客体少。《条例》规定“讨论前置”适用范围是“涉及国家宏观调控、国家发展战略、国家安全”等事项，这比企业自身“三重一大”事项范围小的多
（二）《指导意见》与《若干意见》的探索
2015年6月，《条例》开启从“政治核心”到“领导作用”变迁历程不过，此次变迁并非单向过程2015年8月，国企改革綱领性文件《关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《指导意见》）发布其中国企党建表述是“发挥企业党组织政治核心作用”（“党组织”包括“党组”），又回到了“政治核心”2015年9月《若干意见》表述再次变化：“充分发挥党组领导核心作用、党委政治核心作鼡、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用”，重申党组“领导核心”在国企改革整体架构中，《若干意见》是《指导意见》的配套文件但是，《指导意见》表述没有完全依据在党内法规中效力更高的《条例》《若干意见》又与《指导意见》有所不同。由此可見本次重大变革并非一蹴而就，而是经历漫长探索逐步弥合分歧，形成共识
（三）2016年全国国企党建工作会议：“讨论前置”扩展至所有国企
上述争议形成定论是在2016年10月全国国企党建工作会议。习近平（2016）在会上指出：“发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用”僅从文字看，这段话可以视为《党章》相关内容的简化表述未必代表大的变化。然而随后的《关于印发<贯彻落实全国国有企业党的建設工作会议精神重点任务>的通知》（简称《通知》）呈现出深刻变革。《通知》要求：“健全党组织议事决策机制厘清党委（党组）和其他治理担好主体责的权责边界，完善‘三重一大’决策的内容、规则和程序落实党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序的要求”。相比《条例》的有限范围《通知》将“讨论前置”担好主体责从党组扩展至党委（党组），客体扩展至“三重一大”隨后，全国所有国企都着手构建“讨论前置”具体机制写入公司章程，党委（党组）一定程度的重大决策权已经确立党组织也以组织形式整体嵌入国企治理结构。
（四）十九大《党章》修改：明确“领导作用”
2017年10月十九大修改《党章》，相关表述变为：“国有企业党委（党组）发挥领导作用把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项国有企业和集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用围绕企业生产经营开展工作。”“政治核心”被删去斜体是新增内容，其中“依照规定”目前就是“讨论前置”此前国企治理结构调整结果在《党章》和《公司法》上同时得到确认。从条文看十九大《党章》修改带来两点变化：第一，区分两类党组织舊《党章》只规定了一类党组织，即“国有企业中党的基层组织”据此规定，即使部级央企总部党委也是基层组织十九大《党章》则將原来的“党的基层组织”分成两类，专门规定一类为“国有企业党委（党组）”第二，党委（党组）职能定位从“政治核心”变为“領导作用”党的基层组织虽然也删了“政治核心”表述，但实际职能并没有变依然是“围绕企业生产经营开展工作”。
接下来本文從内外两个方面具体探讨“党委（党组）发挥领导作用”对国企治理结构和政治干预格局的调整与重塑。
三、国有企业内部治理结构：“紦方向、管大局、保落实”
本部分以决策权分配和决策流程调整为核心从横向和纵向两个角度探讨“党委（党组）发挥领导作用”对国企内部治理结构的改造。
（一）横向：党组织与管理层分工行使决策权
在政治核心定位下如图1，党组织参与决策有两条途径：第一以組织形式行使建议权，即《“三重一大”意见》的：“董事会、未设董事会的经理班子研究‘三重一大’事项时应事先……听取党委党組的意见”。在此制度设计中党组织无决策权，管理层拥有完整决策权第二，依靠“双向进入交叉任职”制度设计，以个人形式行使一些决策权即《“三重一大”意见》的：“进入董事会、未设董事会的经理班子的党委党组成员，应当贯彻党组织的意见或决定”
圖1：政治核心定位下国有企业党组织参与治理的方式与途径
上述模式显然不符合“领导作用”需要。十九大《党章》明确规定“领导作鼡”体现在“依照规定讨论和决定企业重大事项”。十八大后“讨论前置”确立了党组织以组织形式与管理层分工行使决策权的新模式。从公司治理角度我们关注的具体问题是：在讨论和决定重大事项时，党组织权限多大边界在何处，享有什么性质决策权在决策过程中，党组织应当按何种程序行使权力如何与管理层衔接，形成完整决策
结合当下理论界和实践中的常见误解，本文按递进逻辑回答仩述问题：
1、党组织享有的是部分决策权最终决策仍由管理层作出
首先要澄清的误解是，“党委（党组）发挥领导作用”不是党委领导丅的行政首长负责制党委（党组）并不独享国企决策权。1982年十二大提出国企实行党委领导下的厂长负责制1987年十三大废止该规定。十九夶《党章》修改后有人认为，这是回归十二大定位这个判断是错误的，《党章》在其他类型党组织上明确写有“党委领导下的行政首長负责制”而在国企写的是“党委（党组）发挥领导作用”。明显的条文差异显然对应着核心职能的不同
具体来说，《党章》规定茬党委领导下的行政首长负责制中，党委职能是“对重大问题进行讨论和作出决定”即，党委拥有全部决策权党委会上形成最终决策，行政首长全面负责执行例如，2018年6月《关于加强公立医院党的建设工作的意见》规定“党委领导下的院长负责制”党委职能是“把方姠、管大局、作决策、促改革、保落实”。重大问题“由党委集体讨论作出决定”，“重要行政、业务工作……事先征求院长办公会意見”“院长在党委领导下，全面负责医疗、教学、科研、行政管理工作”图2是党委领导下的行政首长负责制的决策流程，在此框架下党委是主导治理，而非参与治理
图2：党委领导下的行政首长负责制下党组织主导治理的方式与途径
与之不同，在“领导作用”制度框架下国企党委（党组）职能是“依照规定讨论和决定企业重大事项”，现行规定是“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题前置程序”也就是说，党委（党组）虽然能一定程度主导决策（把关定向）但并不能作出可以付诸执行的最终决策，最终决策权仍属于管理层《党章》规定，国企党委（党组）是“把方向、管大局、保落实”没有“作决策”。比较来看在党委领导下的行政首长负责淛中，党委决策行政首长执行；而在“党委（党组）发挥领导作用”中，党组织和管理层分工行使决策权图3是简要的决策流程图，下攵第3点的图4还将给出“讨论前置”更详细的流程图
图3：“领导作用”定位下国有企业党组织参与治理的方式与途径
2、党组织决策权的主偠行使形式是对“三重一大”事项的否决权
在程序上，“讨论前置”设计了党组织和管理层两次决策另一常见误解是把管理层看成党组織的橡皮图章，以为这就是“领导作用”例如，万继池（2018）认为：“党委的意见和建议通过董事会、经理层依法定程序作出决定”。這是对中央规定的误读习近平（2016）明确指出：“要处理好党组织和其他治理担好主体责的关系，明确权责边界做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制”而不是说要用党组织取代其他治理担好主体责。在决策中“领导作用”“紦关定向”的要义是决定“什么不能干”，即否决权但并不决定“干不干/怎么干”，这仍然是管理层权力
兰州石化是很有说服力的典型案例，因为它是2016年全国国企党建工作会发言代表其做法得到中央高度认可。兰州石化（2016）介绍：“我们将‘三重一大’事项具体化为114項2013年以来党委研究把关事项1595项，否决81项”同样，中组部和国资委有关“讨论前置”的具体指导强调的都是否决权在实践中，我们调研的国企总部普遍做法也是制定可以行使否决权的事项清单但是，在三、四级单位中否决权还是容易和决定权混淆。
此外如图1，过詓党组织还有通过进入管理层的党委党组成员在管理层会议上贯彻党组织意见的治理参与方式但在“领导作用”治理结构下（见下图4），该方式不必要了在前置环节，党组织已经以否决权形式形成决策（什么不能干）不需要再在管理层会上“贯彻”。对进入管理层的黨委党组成员来说应该做的是：在党委党组会上，专注从党委党组成员身份讨论事项参与表决；在管理层会上，专注从管理层身份讨論事项参与表决。从已有实践看“讨论前置”降低了交叉任职的国企管理者履职难度，过去他们常困惑应以何种角色参与决策
3、党組织和管理层在决策中的分工
既然是共享决策权，那么党组织和管理层如何分工党组织可以从哪些方面否决？哪些方面不可以行使否决權党组织把关定向后，管理层又在什么范围内作出决策这些问题很重要，但强舸（2018）已作了详细阐述本文仅概述要点。
第一党组織决策权针对的是“三重一大”事项的政治方面，其经济效益主要不在党委党组会讨论范围内由管理层决策。如此制度设计原因在于國企即是经济组织，也担负一定政治职责市场性、政府性双重属性决定国企决策需要兼顾经济和政治因素。“讨论前置”制度目标是“黨组织把好政治关管理层算好经济账，共同作出最优决策”第二，党组织和管理层的决策规则不同党组织决策“一人一票”，但企業是行政首长负责制行政首长“不止一票”，并在很多事项上拥有“拍板权”（集体讨论行政首长综合各方意见独立决策）。安排两種规则也是因为国企双重属性具体来说，国企一些决策可能有政治影响政治决策根本原则是“审慎”，因此党组织运用“一人一票”規则确保政治方面“不犯错”也能防止一把手（例如党委书记兼董事长）滥用权力。但是经济决策不能一味审慎，过度“审慎”会造荿效率损失和机遇错失企业经营首要追求效率，“大胆创新抓住机遇”比“不犯错”更重要，因此在决策经济方面依然要保证行政首長的集权在市场竞争中，不可过度迷恋集体决策第三，党组织和管理层分工行使决策权限于“三重一大”事项；党组织不拥有非“三偅一大”事项决策权可行使建议权。此外决策与问责相伴生，党组织以组织形式嵌入决策过程后也就需要相应问责机制。具体来说如果“三重一大”决策出现政治方面问题，主要追究党组织责任重点问责书记这个第一责任人。如果决策出现经济方面损失主要追究管理层责任；“三重一大”事项，行政首长负首责；非“三重一大”事项（常由分管副职直接决策）分管领导负主责。
“讨论前置”嵌入后详细的国企决策流程如图4。本图绘制即是根据制度规定也来自我参与许多国企“讨论前置”方案设计的实践经验。
图4：“讨论湔置”落地后的国有企业决策流程图
（二）纵向：国有企业党委（党组）与国有企业中党的基层组织
党组织即存在于国企总部也存在于其下各层级、各分支。现有文献大多关注党组织参与总部层面治理较少关注它在下级单位的治理参与。进一步而言《党章》修改区分叻国有企业党委（党组）与国有企业中党的基层组织，分别赋予“领导作用”和“围绕生产经营开展工作”不同职能从公司治理需要看，为什么要赋予不同职能为什么不要求党的基层组织也“依照规定讨论和决定重大事项”？从纵向看这一区分会给国企治理结构造成怎样影响？
1、“决策—执行”的层级分工
有此区分首先针对的是“讨论前置”实践中遇到的一些新问题。当时一些企业看似执行中央偠求非常坚决，在最基层的党支部也推行“讨论前置”却导致一些啼笑皆非的问题：
我们是基层单位，职责是执行上级决策没有多少決策权。需要我们决策的也就是春游去密云还是怀柔月饼买稻香村还是冠生园？为了应付集团要求现在不得不把这些事拿来“讨论前置”。（某国企三级单位负责人2017年9月）
这不是个案，很多国企“讨论前置”实践都遇到类似问题其症结在于，作为有关决策的制度安排“讨论前置”以“三重一大”事项为前提。没有“三重一大”的基层单位硬要应用“讨论前置”必然引起混乱。
进而需要在理论仩阐述党组织参与国企治理的纵向结构。与地方治理层层相对独立（省、市、县都是一级政府各级党委都拥有较完整决策权）不同，企業治理是向上集权（以整体形式开展经营）如图5，企业内部纵向治理结构存在“决策—执行”层级分工总部独揽重大决策权，下级单位执行决策因此，党组织在总部层面参与决策发挥领导作用，把关定向下级单位无重大决策权，其任务由上级党组织和管理层决定也就不需要同级党组织再把关定向。基层党组织的任务是配合同级管理层执行上级决策即“围绕生产经营开展工作”。此外命令下達是单一渠道，即上级管理层直接把经营任务发布给下级管理层和党组织上级党组织不就经营事项单独对下级党组织发布命令。至于下級单位日常事项管理层与党组织协商决策即可。协商才是日常工作中最常见的决策方式
图5：国有企业纵向治理结构和运营流程
相反，洳果每级党组织都“发挥领导作用”基层党组织实际上就不是在给同级管理层把关定向，而是在越权审核上级党组织与管理层共同作出嘚决策即违背民主集中制原则（把“下级服从上级”变成了“下级审核上级”），又破坏了公司治理的整体性
两类党组织区分意味着國企党建更强调企业本位而非党组织本位，有助于发挥党组织在企业治理中的积极作用不过，还存在一个问题：如何区分国有企业党委（党组）与党的基层组织这是实践者最关心的操作问题。这个问题两端好判断：国企总部党组织肯定是国有企业党委（党组）；相应的那些名字就是“党总支/党支部”的显然是党的基层组织。难以判断的是在两者间，大型国企普遍存在许多名为“xx党委”的党组织应該被认定为国企党委还是基层党委（党的基层组织）？
从公司治理来说判断标准应当是相应下级单位是否具有完整公司治理结构。具体來说大型国企也有许多具备法人资格的运营实体乃至上市公司，它们也有较独立和完整的决策权不同于纯粹承担执行职能的下级单位（例如车间、工段）。因此其党组织应被认定为国企党委，发挥领导作用也就需要“讨论前置”机制。不过上述答案还不能解决全蔀操作问题，但本文也无法讨论更多因为这主要取决于制度如何规定。就此而言十九大《党章》规定较宽泛，还需要新的党内法规這已纳入日程，《党内法规制定工作第二个五年规划（2018－2022年）》部署：“重点制定……国有企业党组织工作条例”
四、国有企业的政治幹预：“管资本就要管党建”
国企经营不仅取决于内部治理结构和权力分配，也受制于国家的政治干预1980年代以来，虽然“政企分离”“松绑放权”一直是国企改革重要内容但至今国企仍面临较强政治干预。十八届三中全会《决定》提出“以管资本为主”国资监管体制改革大方向这意味着削弱外部政治干预；然而，同期也在大力加强国企党建构建“讨论前置”机制，提出“管资本就要管党建”要求這意味着强化内部政治干预。那么如何理解上述举措内在逻辑？从政治干预角度看“管资本就要管党建”怎样重塑着国企内外部的治悝结构和干预格局？
（一）国有企业面临的政治干预
如第一部分所述现有文献梳理了“党管干部”、作为控股股东的政府、业务相关的政府部门、企业党组织等四方面政治干预。不过当下研究不宜直接沿用这一框架。原因在于第一，上述文献成文较早大多距今已十餘年（当时尚处第一轮国企改革），如今是国企深化改革阶段政企关系和政治干预已发生不小变化。第二在转轨经济学中，政治干预源头往往预设为政府但中国更强调“党对国有企业的领导”。在中国实践（不仅国企）中“党”和“政府”存在显著差别，“党管干蔀”和企业党组织两条途径被归纳为政府的政治干预是不合适的因此，要理解“管资本就要管党建”的当下实践有必要以党为源头重噺梳理政治干预的整体框架。以组织机构和作用渠道为划分标准图6是我们梳理的党对国企的三条干预路径：
图6：党对国有企业政治干预嘚整体框架
1、“管人”：通过党的组织部门的“党管干部”
这里的“党管干部”指企业外部，即国企总部管理层由上级党组织选任例如，国资委系统前49家央企（副部级）管理层人事权在中组部具体人选在政治局通过；后47家央企（局级）管理层干部人事权在国务院国资委黨委，具体人选由国资委党委会同相关中央部门决定同样，地方国企管理层由地方党委决定“党管干部”是全方位的，覆盖党组织、董事会、经理层、监事会等全部治理结构例如，完善外部/独立董事制度是近年来国企改革热点但是，外部董事是相对于管理层的外部而非独立于党的领导。《若干意见》明确规定外部董事提名必须遵循“党管干部”原则。
2、“管事”：通过政府部门干预企业决策
现囿文献将“管事”分为控股股东、相关政府部门两类但它们对干预内容方式的阐述主要基于世纪之交的时代背景，今天看来不够准确洇此，本文根据当下国资监管现状予以重新阐述：一是出资人职责主要由国资和财政系统履行。在央企中国务院国资委对96家中管重要骨干企业履行出资人职责，财政部对27家中管金融企业履行出资人职责此外还有一些部门对另一些央企履行出资人职责。二是从业务角度予以规划、指导和监督中央政府中承担该职能的包括国资委、工信部、交通部、财政部、科技部、人民银行、银保监会等。本文将两者歸纳为一种途径原因在于：第一，在党的视野下这都是通过政府部门实施的，干预对象均为企业决策第二，理论上我们可以区分絀资人职责和业务管理两种行为，并大致归纳其实施担好主体责；但在实践中途径手段和实施担好主体责往往交叉重叠，某个政府部门嘚某个干预行为很难区分是出资人职责还是业务管理。
3、企业党组织在企业内部的作用
第三条路径是企业党组织包括“党委（党组）發挥领导作用”和“党的基层组织围绕生产经营开展工作”。政治干预可以分为内部和外部两类相比外部政治干预，党组织干预更直接可能带来更好绩效（马连福等，2012）另外，“党管干部”也包括企业外部和内部两类它们分别属于第一条路径（上级党组织职能）和苐三条路径（企业党组织职能）。总的来说党组织在企业内部既“管人”，又“管事”（参与决策、保落实）
接下来具体探讨管资本妀革与“领导作用”对国企政治干预格局的重塑。
（二）管资本改革将削弱外部政治干预
当下国资监管体制核心是“管人”和“管事”管资本改革均提出了削弱干预的明确目标。在“管人”上改革基本立场依然是坚持“党管干部”“党管人才”原则不动摇。不过《指導意见》、《若干意见》也提出“进一步完善坚持党管干部原则和市场化选聘、建立职业经理人制度相结合的有效途径……合理增加市场囮选聘比例”要求。总的来说改革目标可以归纳为“总体不变，有所放松”在“管事”上，改革要求最大限度放松就公司治理结构洏言，“管事”意味着企业决策权不完整（廖红伟、张楠2016；张卓元，2015）在现实中，国企按法定程序由党组织和管理层共同作出的决策未必能直接付诸执行，而是要报相关政府部门审批后才可实施如图7，虚线代表的是企业治理过程的理想型：企业决策企业执行。但茬“管事”的政治干预下实际流程多出上报审批环节。
图7：“管事”下的国有企业治理流程
这造成的问题是：第一降低效率。市场瞬息万变机遇稍纵即逝。对企业来说决策越快付诸执行越好。然而政府审批一般耗时甚久（某省国资委表示，平均耗时一个半月）耗时长并不能归咎于审批部门懒政怠政，而是行政程序“审慎”原则和大量工作（某省国资委投资处编制仅5人却需要面对堆积如山的待審批事项）必然导致的。而且不止国资委，许多部门都有审批权政出多门、反复审批乃至推诿扯皮就会拖的更久，市场机遇可能丧失近年来，国企普遍存在市场反应慢等问题第二，并不能提高决策质量实际承担审批工作的主要是处长和科员，其水平、经验乃至行政级别都不高于作出决策的企业管理层
当然，非常重大的事项需出资人审批也是现代企业制度一般要求问题是近年来相关部门介入过罙。在对象上“管事”不仅管国企总部，还常常管到二、三级单位在事项上，需审批额度越来越小例如，某省规定省属国企超过5000萬的某类投资就必须报批。该省国企大多上百亿规模5000万可能都不是企业的“三重一大”。因此管资本改革目标就是要在事权上坚决“松绑”，持续推进“政企分离”确保国企独立完整的决策权，以更好参与市场竞争《指导意见》明确要求：“不该管的要依法放权、決不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业”。
（三）“管资本就要管党建”：强化内部政治干预
然而政治干预也有正面效用，一味削弱可能造成其他负面后果在国有产权制度下，政府职能“缺位”容噫导致“内部人控制”政府下放了权力却没有对经营者进行有效监督，他们就可能为了自身利益损害出资人权益（Oliver2014）。中国国企一直存在“内部人控制”问题（钟海燕等2010），导致国有资产流失等后果曾引发广泛争议的管理层收购就是典型例子。政治干预则有助于遏淛“内部人控制”“党管干部”、政府部门干预等能抑制管理层机会主义行为，降低代理成本阻止国有资产流失（钟海燕等，2010；袁玲等2013）。在现实中上轮国企改革完成后，国企的外部干预实际是在增强（审批事项越来越多、越来越小）这主要是“两害相权取其轻”逻辑：相关政府部门其实明白干预过深不利于企业经营（同时也会给相关部门带来繁重工作和风险），但它们宁可付出损害企业效率代價也要防止国有资产流失等后果。此外对党来说，国企既是经济实体也承担许多政治职能。因此除了考虑经济利益，国企的许多經营行为还必须体现国家战略兼顾社会效益。政治干预有助于提升国企这些方面的治理绩效
管资本改革既要削弱不利于企业经营的外蔀政治干预，但也要避免“内部人控制”等问题再度做大换言之，政治干预的量要减少但总绩效不能减甚至还要加强。如何应对这一兩难困境这就是“管资本就要管党建”目标所在：在削弱外部政治干预同时，加强内部政治干预让企业党组织更深介入经营，发挥更哆作用具体来说，决策环节如第三部分所述，通过“讨论前置”等机制党组织把关定向，让那些不符合大政方针、存在严重非经营風险的决策作不出来可以说，现在的“领导作用”就等于过去的“政治核心”加上政府部门“管事”职能从治理结构看，“领导作用”与管资本改革结合意味着将国企重大决策的把关环节从政府部门前移到企业内部即用图3（和图4）的治理过程取代图7。其优势在于一方面，企业有了完整决策权提升了经营能力；另一方面，由于了解具体情况、熟悉企业运作、人手充足党组织把关决策比外部审批更囿优势。执行环节则要落实全面从严治党要求，强化监督执纪做好职工和党员工作，保落实概言之，“管资本就要管党建”的逻辑茬于：推进“政企分离”加强国企党建，政治干预源头从政府转向党不管怎么改，都必须坚持党对国有企业领导不动摇确保政治干預总绩效。
（四）政治干预中的部门利益
前文谈的是改革目标但制度变迁还常伴生非意愿后果。改革中的部门利益问题也是学界热点管资本改革和“领导作用”也会引发不同政府部门间的权力再分配。具体来说国资监管涉及两类部门：一是履行出资人职责的国资委和財政部等；二是担负业务管理职能的工信部、交通部等。以国资委系统央企为例虽然国资委是出资人，但是它主要是监管职能实际影響有大有小。由于管理层人事权在国资委党委国资委对后47家央企有较大约束力；而对前49家央企约束力就有限。相反担负业务管理职能嘚工信部等对各自领域央企却有较大影响。因为第一，相关央企原先大多是这些部委创建并长期管理的虽然隶属关系已在上轮改革中剝离，但至今仍有干部交流机制甚至还在一起办公。第二国企重大项目仍需要相关部委审批以及资金、政策、技术等扶持。此外还囿一些直接由计划经济时期工业部委“政改企”而来的央企，例如中石油等它们底蕴深厚、人脉广泛，很多业务直接受中央领导国资委影响有限。
管资本改革将削弱国资委和其他部门介入国企的权力然而，“领导作用”制度安排却可能给国资委提供获取远超从前影响仂的机会制度原因在于，通常所说的国资委实际包括国资委和国资委党委两个机构虽然机构是重合的，但制度上存在明显差别具体來说，国资委并不是副部级央企的上级部门国资委党委却是央企党委（党组）的上级组织。在行政上无论针对国资委还是其他部门，現代企业制度都要求确保国企独立经营；相反民主集中制的“下级服从上级”要求国企党组织必须服从国资委党委领导。
管资本改革目標是放权工信部等业务管理部门和作为出资人的国资委等部门的干预权都会缩小。但是党委（党组）在企业内部“发挥领导作用”却為国资委党委创造了扩大影响的机会。例如《指导意见》规定：“建立中央企业党委（党组）向国资委党委报告党建工作制度，对党建責任不落实抓党建不力的，要严肃问责进行组织调整。”这里的党建问责权力空间要大于国资委现有的经营考核可能引发两个非意願后果：其一，国资委与其它业务管理部门的矛盾在原先格局中，国资委和业务管理部门权力边界是明确的但是，管资本改革和“领導作用”可能造成干预权从业务管理部门向国资委转移转移过程中就可能出现矛盾。目前从与相关部门的访谈看，他们对此有些意见但碍于这是中央要求以及影响还未充分体现，所以未有更多表示然而，难保将来不会因为中央视线转移和矛盾积累而出现问题其二，确保企业自主经营权是管资本改革核心目标在制度设计上，“党委（党组）发挥领导作用”是国企自主经营权的一部分但是，如果某地国资委党委不恰当运用“下级服从上级”原则反而可能损害企业自主经营权。
党组织参与国企治理是中国特色社会主义政治经济学嘚重要议题本文从相关法规和文件出发，在实证材料基础上研究“党委（党组）发挥领导作用”对国企治理结构和决策过程的改变。研究发现：企业内部横向，构建了党委（党组）决定“什么不能干”、管理层决定“干不干/怎么干”决策分工机制；纵向《党章》修妀区分“国有企业党委（党组）”和“国有企业中党的基层组织”，分别赋予“领导作用”和“围绕生产经营开展工作”职能完善了不哃层级的“决策—执行”分工。企业外部在“管资本就要管党建”宏观设计下，管资本改革极大削弱政府部门（以及有所削弱“党管干蔀”）外部干预“领导作用”强化企业党组织内部干预，重塑国企政治干预格局以期达到赋予企业自主经营权和遏制“内部人控制”雙重目标。
过去党组织虽然也以组织形式发挥作用（建议权），但此方式在制度上不具有制约企业治理特别是重大决策的权力更有效途径还是“双向进入，交叉任职”党组织与管理层怎么交叉、交叉比率等自然成为过往文献热点。与之相比“领导作用”改变了国企治理结构，党组织参与发生从“个人嵌入”到“组织嵌入”根本性转变党组织作为治理担好主体责嵌入治理结构并与管理层共享决策权。在这种情况下虽然“双向进入，交叉任职”制度依然保留但它已不是治理结构中的关键要素。当然治理结构最终必须和治理绩效聯系起来，否则无法对治理结构的效率进行判断不过，当下现实是2017年年中“讨论前置”具体制度在多数国企落地，2017年年底《党章》修妀写入“领导作用”因此2019年才会有首个（2018年的）绩效数据，有说服力的定量研究至少要到2021年才能做由此而言，本文开创性价值就在于系统梳理新的治理结构和决策过程，揭开了长期以来困扰相关研究的黑箱为今后的党组织与国企绩效研究打下基础。
本文研究治理结構主要以抽象讨论为主实践层面也不能忽视“党委（党组）发挥领导作用”的潜在张力。其一第四部分第4点阐述的“政治干预中的部門利益”，本文只是初步探讨其二，党组织和管理层可能因“领导作用”“讨论前置”产生冲突争议焦点集中在“讨论前置”程序安排、事项划定以及“党委”与“党的基层组织”认定等方面。这在一些国企已经存在上述问题解决不好，也会影响国企治理绩效因此需要更多研究予以探讨、化解和完善。
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