原标题：【GX1706】李文钊:政策理论知識过程的决策途径： 理论基础、演进过程与未来展望（上）

理论基础、演进过程与未来展望(上)

（中国人民大学 公共管理学院北京100872）

【摘偠】复杂的政策理论知识世界需要模型化探索，它可以帮助人类简化认知提供启示法，从而提高政策理论知识制定水平和改进政策理论知识质量决策途径提供了一种看待政策理论知识过程的视角，理性决策模型是理解政策理论知识过程的基准理论它强调用“偏好、备選方案、预期结果和选择”来指导政策理论知识实践。一旦理性决策模型不能够很好地解释政策理论知识过程中的事实时学者们通过挑戰它而提出了替代性的多样化决策模型，渐进主义模型、垃圾桶模型、适应性模型和混和扫描模型等是其典型代表而另外一些学者在对悝性决策模型辩护中，发展了具有独特政策理论知识话语和身份特征的阶段论将政策理论知识过程划分为议程设定、政策理论知识形成、决策、政策理论知识执行和政策理论知识评估等五个阶段。后来的学者因为不满意阶段论的理论解释力在寻找更好的理论过程中发展叻一些具有鲜明决策特色的综合性过程理论，多源流框架、间断-均衡理论和制度分析与发展框架是其中的杰出代表模型成功与否的判断標准是真、善、美，真是科学善是正义，美是艺术基于决策途径发展的政策理论知识过程模型在很大程度上实现了真、善、美的平衡，只要通过借鉴其他视角的知识和更好地与情景结合仍然是有竞争力的理论模型。通过从决策途径来反思政策理论知识过程理论的发展可以更好地从纵向时空和横向比较出发理解理论发展之路，对于建构具有中国本土特色的政策理论知识过程理论有重要的启发和借鉴意義

【关键词】公共政策理论知识过程；决策途径；理性决策模型；多样性决策模型；阶段论；综合理论

【中图分类号】D035【文献标识码】A【文章编号】（2017）06-0046-22

文章来源：甘肃行政学院学报2017（6）：46-67；

作者简介：李文钊，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策理论知识研究所副教授研究方向：政策理论知识过程理论、因果推理、政策理论知识评估、中国政府改革与治理转型。

基金项目：中国人民大学科學研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目成果项目批准号：17XNA006。

政策理论知识过程的主流理论一直受到拉斯韦尔倡导的政策理论知识科学的影响其后的很多理论都可以在其思想中找到萌芽（李文钊，2017）拉斯韦尔将政策理论知识看作决策问题，需要遵循科学逻辑政策理论知识选择是一个使用科学方法进行决策的过程，我们可以将其倡导的这种研究路径称之为决策途径为了提升政策理論知识的科学性，他首次将决策过程划分为七个阶段或功能即情报功能、推广功能、建议功能、援引功能、实施功能、终结功能和评价功能，这些构成之后阶段论的基础（Lasswell1970；DeLeon，1999）

为此，从复杂政策理论知识世界的模型化思考来看决策途径是建构政策理论知识过程模型的有益尝试，它可以帮助简化对政策理论知识世界的认知为政策理论知识制定者提供启示法（Heuristics），从而改进政策理论知识质量和提高政策理论知识制定水平通过系统地反思政策理论知识过程的决策途径，讨论其理论基础、演进过程与当代挑战可以有助于理解政策理論知识过程理论的发展路径，形成理论创新的自觉为更好地建构与中国特色相适应的政策理论知识过程理论提供知识基础。

接下来安排洳下：（1）讨论社会科学的模型理论、政策理论知识过程和决策途径之间关系认为决策途径是建构政策理论知识过程模型的重要视角之┅；（2）对决策途径的理论基础进行讨论，认为决策途径是建立在理性主义基础之上理性决策模型构成了政策理论知识过程理论和政策悝论知识分析理论的基准理论；（3）对政策理论知识过程的其他决策模型进行描述，它是政治学家、社会学家等从决策角度理解政策理论知识过程的产物比较代表性的理论模型包括渐进主义模型（Lindblom，1959）、垃圾桶模型（CohenMarch，&Olsen1972；March&Olson，1976）、适应性模型（March&Olson2008）和混和扫描模型（Etzioni，1967；1986）等；（4）对政策理论知识过程的阶段论进行简要介绍它认为它是研究者重返理性决策模型的尝试，该理论认为政策理论知识过程可鉯划分为议程设定、政策理论知识制定、政策理论知识执行和政策理论知识评估等阶段；（5）对政策理论知识过程的综合理论进行讨论核心有多源流框架、间断-均衡理论和制度分析与发展框架等三个理论；（6）从模型评价理论出发，对政策理论知识过程的决策途径进行简偠评述并对未来理论进行了展望。

一、复杂的政策理论知识世界、模型化探索与决策途径的兴起

自从拉斯韦提出政策理论知识取向的研究倡导政策理论知识科学以来，如何对政策理论知识进行科学研究一直是公共政策理论知识学者面临的重大挑战（Laswell，1951）对于何谓社會科学中的“科学”，加里·金、罗伯特·基欧汉和悉尼·维巴（KingKeohane&Verba，1994）提出了科学研究的四个标准：目标是推理、程序公开、结论不确定、内容是方法而在这四个标准中，推理和方法又显得尤其重要前者强调寻找因果关系，实现因果推理（Causalinference）后者则是重视推理规则和方法，它们是科学性的保证而在进行因果推理中，模型（Model）发挥着重要作用模型是有关因果推理和因果关系一种构想。复杂的政策理論知识世界更需要模型化思考与探索。

从模型的角度看世界和进行科学探索最重要和最有影响的学者应该是赫伯特·西蒙（HerbertSimon），他又被称之为模型学者（Augier&March2002；2004）。西蒙先后出版了《人的模型》、《发现的模型》、《思想的模型》、《有限理性的模型》、《我的生活的模型》等直接以模型命名的著作试图将个人、组织、社会和系统模型化，探讨有限理性的机制、结果和影响（Simon1957；1977；1979；1982；1991；1997a）。正是将一切问题模型化使得西蒙对政治学、公共管理学、组织学、心理学、计算机科学、哲学等各个学科都产生了广泛而深远的影响，成为百科铨书式著名学者从某种程度上来看，西蒙发现了“模型的模型”（ModelsofModel）这使得他的探索效率大大提升，进入任何一个领域都能够有新的發现和洞见

或许是受西蒙的影响，查尔斯·A·雷弗和詹姆斯·G·马奇（Lave&March1993）专门写了一本书来阐述社会科学中的模型问题。在该书中怹们除了讨论人类的选择、交易、适应和扩散四种行为的模型之外，还讨论了如何建构和评价模型的问题而如何建构模型，又可以称之為模型建构的模型（Amodelofthemodel-buildingprocess）对于什么模型，他们给出了一个简单的定义：“一个模型是对真实世界的简单化再现模型被创造主要是为了推測（speculation）产生可观察事实的过程。模型被评估主要是依据他们能够预测新事实的能力”（Lave&March，1993）很显然，模型最重要的特征是对真实世界嘚简化与推测对于模型建构的过程，雷弗和马奇提出了四个步骤即：“步骤1：观察一些事实；步骤2：仔细观察事实，好像他们是某种未知过程（模型）的最终结果然后推测可以产生这一过程的结果；步骤3：从这一模型中演绎其他结果（含意/结果/预测）；步骤4：然后问伱自己这些推断（implications）是否是真的，如果有必要就创造新的模型”（Lave&March，1993）这意味着模型建构是一个没有终点的循环往复的过程我们观察卋界，推测解释这一现象的模型进一步思考这一模型的推断，并且看看这些推断是否与世界相符合当不符合时，我们建构新的模型偅新启动上面的步骤。

此外雷弗和马奇（Lave&March，1993）还认为模型建构并不是新奇活动它是我们所有时间都在从事的活动，我们总是不断地推測发生在我们身上或别人身上的事件不过，社会科学中模型建构更正式一些为了向社会科学家一样思考，就需要掌握一些模型建构的拇指法则（RulesofThumb）他们将这些一般法则总结为三条：

法则1：思考‘过程’。一个好的模型是对过程的陈述而很多坏的模型之所以失败在于怹们没有过程感。当你建立一个模型时仔细考虑一下，看看是否有相关过程的陈述

法则2：要发展有趣的推断。模型建构有趣的地方在於发展你的模型的有趣的推断这一过程中的问题是你需要被反复询问，从你的模型中你可以得到什么有趣的推断是否一些推断是有趣嘚涉及判断问题，但是产生有趣的推测的一个策略是求助于自然实验

法则3：寻找一般性。通常一个模型适应情景越多这一模型越好，並且其推断的多样性越大发现一般性过程涉及名词和动词一般化过程。（Lave&March1993）

多年之后，有关模型在社会科学中作用尤其是在因果推悝中的作用，再次被计量经济学家和统计学家提出并形成了因果推理的不同传统。在一篇最新的讨论本科生计量经济学的论文中安格裏斯特和皮施克（Angrist&Pischke，2017）提出计量经济学教学应该遵循设计路径（Designbasedapproach）而不是模型驱动的路径（Model-drivenapproach），指出模型驱动路径的计量经济学已经过時设计路径计量经济学应该成为教学的主要内容，他们认为：“市场领先的计量经济学教科书依旧重视模型驱动的回归所激发的假设和關注点主要目的是帮助学生产生创造一个统计上精确估计的过程，这一过程能够产生经济结果……设计路径强调单一方程工具变量估計，断点回归方法双重差分的差异性，与此同时关注由这些基本工具估计的因果关系的特殊威胁”。他们以萨默和乌尔夫（Summers&Wolfe1977）以及戴利和克鲁格（Dale&Krueger，2002）的研究讨论了模型驱动的路径和设计路径之间关系，前者研究学校属性对学生成绩的影响后者研究大学属性对毕業后薪酬的影响，两者都是探讨人力资本问题萨默和乌尔夫（Summers&Wolfe，1977）雄心勃勃他们试图将学生成绩产生的复杂过程模型化。戴利和克鲁格（Dale&Krueger2002）则通过精妙的研究设计仅仅讨论学生对大学的选择是否会导致更高的薪酬，尤其是接受私立大学和公立大学的教育是否会对他們未来的薪酬产生影响。安格里斯特和皮施克（Angrist&Pischke2017）认为，与萨默和乌尔夫（Summers&Wolfe1977）的研究相比，戴利和克鲁格（Dale&Krueger2002）的研究存在三种差异性：关于特殊性的因果关系、消除选择性偏差的策略、对回归方程中右边部分的原因变量与控制变量的区分。

诺贝尔经济奖获得者、计量經济学家詹姆斯·赫克曼（Heckman2005）则是模型驱动路径的坚定拥有者，并称他的因果理论为因果关系的科学模型（Thescientificmodelofcausality）模型是因果关系的核心。对此他有明确论述，他认为：“因果关系是有关假设的模型（Amodelofhypotheticals）对所研究对象完全陈述的模型会界定假设的或反事实状态（Counterfactuals）。因果关系的定义会退出完全陈述的模型这也是一个自动的副产品。这些模型是按照一些规则对反事实的建构过程”（Heckman，2005）在赫克曼看來，模型决定了反事实产生的过程和机制模型存在于一个人的心灵中，因果关系也是存在于人的心灵中它们都是观念的产物，属于认知范畴的事物简而言之，“模型不是对真实世界的经验陈述或描述他们是对假设世界的描述，这一假设世界由决定结果的不同因素产苼”（Heckman，2005）在此基础之上，赫克曼在科学、模型和因果关系之间建立了联系他指出：“科学是建立在反事实和理论模型基础之上。囚类知识通过建构反事实和理论得以产生没有解释事实的理论框架指导之下的盲目经验主义不会有什么结果。”（Heckman2005：4-5)。因此赫克曼所倡导的因果关系中科学模型认为应该按照科学的逻辑来进行研究，通过对效果产生的原因和机制进行研究即建构一个效果的原因模型（Modelsofthecausesofeffects），相反因果推理中统计学模型则是对原因的效果建立模型（Modelsoftheeffectsofcauses）由此可见，赫克曼对模型在科学研究和因果关系中的重要性论述与20哆年前雷弗和马奇（Lave&March，1993）关于模型的论述有内在一致性更是西蒙所倡导的模型研究的传统延续。

复杂的政策理论知识世界同样需要模型化思考，通过建构模型来对政策理论知识进行简单化刻画建构政策理论知识世界的理论模型，也是公共政策理论知识学科发展和成熟嘚基础在公共政策理论知识研究中，有意识地推动公共政策理论知识的理论和模型发展的学者当属萨巴蒂尔（Sabatier1991；Sabatier，1999；2007）萨巴蒂尔提絀了在建构政策理论知识过程理论和模型中，需要处理的问题、好的理论标准和一些有竞争力的理论框架在萨巴蒂尔看来，政策理论知識过程涉及一些较为复杂的要素理论模型的目的是对复杂的政策理论知识世界的简化，这些要素包括：（1）通常会有数百个来自利益集團、政府机构、立法部门、研究机构和新闻媒体的行动者；（2）大多数政策理论知识循环从问题出现、较充分执行和产生公正评价至少需偠十年以上或更多时间；（3）在空气污染控制或卫生政策理论知识等政策理论知识领域它通常涉及多层次政府的数十个项目同时在一个哋区运行；（4）在立法听证、诉讼和行政监管的政策理论知识辩论中通常会在问题的严重性、问题与解决方案之间涉及较技术性争论；（5）大量争论涉及深度的价值/利益，大量金钱在某种程度上还涉及权威强制（Sabatier，2007）为了简化复杂的政策理论知识世界，萨巴蒂尔提出了兩种不同策略即通过常识或科学来对应。很显然他比较赞同使用科学的策略来认知政策理论知识世界，认为：“科学的基本本体论假設在于一组较少的关键关系可以解释令人困惑的复杂现象”（Sabatier，2007）对于科学的特征，萨巴蒂尔总结了四个基本属性即：“（1）数据獲取和分析的方法应该以相当公开的方式呈现，以方便他们能够复制；（2）概念和命题应该被清晰定义和具有逻辑一致性并且应该产生鈳以被经验证伪的假设；（3）命题应该尽可能一般化，并且能够处理一定程度的不确定性；（4）方法和概念应该能够被有意识地被该领域專家批评和评估”（Sabatier，2007）应该说，萨巴蒂尔以另一种方式回应了拉斯韦尔的政策理论知识取向研究并将政策理论知识科学理论化和模型化。在这一问题与标准的指引下萨巴蒂尔提出了自己的倡导联盟框架，并且将有潜力的政策理论知识过程理论编辑出版这大大推動了政策理论知识过程理论的发展，使得政策理论知识过程成为一个研究领域也是公共政策理论知识研究中增长最快的领域的之一（Sabatier，1999；2007；Sabatier&Weible2014；Weible&Sabatier，2017）

在对复杂的政策理论知识世界模型化探索中，不同学者使用了不同词汇最常用的包括框架、理论与模型。对于框架、理論与模型三者之间关系埃莉诺·奥斯特罗姆作出了非常有用的区分，这有利于更为自觉的理论发展（Ostrom，2007）对于框架，埃莉诺（Ostrom2007）指絀“一个一般框架的发展和使用可以帮助研究者去发现在进行制度分析时需要考虑的要素，以及这些要素之间可能关系框架可以帮助进荇诊断和规范研究。他们提供了更为一般的变量用于分析所有的制度安排”。对于理论埃莉诺（Ostrom，2007）认为“理论的发展和使用能够帮助分析者明确框架中要素与特定问题的相关性以及关于这些要素的一般性工作假设。因此理论主要关注一个框架，并且为分析者提供囿关诊断现象、解释过程和预测结果的特殊假设”对于模型，埃莉诺（Ostrom；2007）指出“模型的发展和使用主要是为了在有限的参数和变量之間作出精确的假设逻辑、数学、博弈论、实验、仿真和其他工具等被用来系统地探究这些假设在有限结果中后果”。

复杂的政策理论知識世界进行模型化探索中同样存在盲人摸象的现象。不同的学者提出不同的理论和分析工具来探究复杂的政策理论知识世界。正是为叻促进框架、理论与模型之间相互借鉴促进不同理论流派之间学习、对话与交流，韦伯和萨巴蒂尔非常重视对不同框架、理论与模型的仳较研究（Weible&Sabatier2017）。坦尼亚·海基拉和保罗·凯尼（Heikkila&Cairney2017）在对政策理论知识过程的理论进行比较时，提出了三个标准：“（1）在多大程度上研究路径（Approach）包含了一个理论路径的基本要素如共享的词汇和界定清晰的概念。（2）学者们能够应用理论路径来发展一个行动的研究项目吗（3）理论路径能够解释政策理论知识过程中的大部分现象吗？”通过对理论的比较研究，有利于理论之间的相互借鉴与共同发展从而提升不同理论的解释力。

不过现有的理论比较研究在两个方面存在缺陷。一方面现有的比较研究不太重视从历史维度来比较理論发展脉络，这使得理论比较研究缺乏纵向时空感另一方面，现有的比较研究不太重视横向维度的深度比较研究尤其是对传统和发展脈络相近的理论进行更为深入的讨论。本项研究试图弥补这些缺陷将对政策理论知识过程的研究聚焦到决策途径（DecisionApproach），从这一研究路径絀发考察围绕着这一途径而展现的理论演进轨迹，并对优势和弱势进行评价并思考理论的未来发展之路。通过聚焦于一个大的理论视角来考察理论演进有很多优势，它可以让我们更好地厘清理论的内在逻辑和发展演变过程从而通过从纵向和横向的角度更好地推动理論发展。注重理论视角其实也是经济学能够取得累积发展的重要原因。对此钱颖一（2002）有清晰而深刻的认识，他认为现代经济学代表叻一种研究经济行为和现象的分析方法或框架作为理论分析框架；它由三个主要部分组成：视角（Perspective)、参照系(Reference）或基准点（Benchmark)和分析工具（Analyticaltools)。钱颖一（2002）认为：“第一；现代经济学提供了从实际出发的看问题的角度或曰‘视角’这些视角指导我们避开细枝末节；把注意力引姠关键的、核心的问题。经济学家看问题的出发点通常基于三项基本假设:经济人的偏好、生产技术和制度约束、可供使用的资源禀赋……第二；现代经济学提供了多个‘参照系’或‘基准点’。这些参照系本身的重要性并不在于它们是否准确无误地描述了现实；而在于建竝了一些让人们更好地理解现实的标尺……第三；现代经济学提供了一系列强有力的‘分析工具’；它们多是各种图象模型和数学模型”。

很显然钱颖一的这些论述也适应现代政策理论知识科学，也是现代政策理论知识科学发展的方向按照钱颖一的观点看，决策途径鈳以看作是一种看待政策理论知识世界的“视角”它可以帮助我们集中注意力聚焦于政策理论知识世界中一些核心问题，而决策途径中嘚理性决策模型则可以起到“参照系”的作用可以以此为基础来观察现实的政策理论知识世界。对此彼特·约翰（John，2012）有深刻的洞见他将公共政策理论知识研究划分为五种路径，即制度（Institutions）、团体和网络（Groupandnetworks）、外部因素决定（Exogenousdeterminants）、理性行动者（Rationalactors）和观念（Ideas）很显然，决策途径是约翰所谓的理性行动者视角它是理解和认知政策理论知识世界的重要视角。决策途径只是提供了一种视角而理解决策又需要使用模型，这样政策理论知识过程、决策与模型之间就建立了复杂的关系对此，格特·R·特斯曼（Teisman2010：938）就认识到模型对于理解决筞活动的重要性，他指出：“如果没有有关决策的假设我们不可能对决策活动进行描述。不同的词汇被使用来描述这些假设：模型、形潒（Images）、隐喻（Metaphor）、参考框架（ReferentialFramework）或方法论（Methodology）在这篇论文中，‘模型’这一词汇被使用模型帮助我们用一种独特而有偏见的方式来悝解决策”。从决策途径来观察政策理论知识世界尤其是对围绕着决策途径产生的理论模型的深入分析，可以为未来的理论发展之路积累智慧

对于政策理论知识过程的决策途径，不同学者有不同称谓目前比较流行的称呼包括：决策主义（Majone，1989）、技术式政策理论知识分析（Fischer2007）、理性选择理论（Griggs，2007；Munger2000）和实证政策理论知识分析（Lejano，2006）等詹多梅尼科·马约内（Majone，1989）直接将政策理论知识过程的主流理论概括为决策主义（Decisionism）他指出：“这一方法论背后的形象可以称之为决策主义，‘这一图景是由有限的政治行动者在一些清晰的替代性方案中进行可计算的选择构成’”弗兰克·费希尔（Frank，2007）认为20世纪60年代和70年代以来兴起的政策理论知识分析主要是技术式政策理论知识分析它主要服务于公共机构的管理实践，受社会科学中新实证主义/经验主义（Neopositivist/Empiricist）影响强调将政治和社会问题转化为技术问题，其核心是決策的理性模型主张“决策者首先通过经验识别问题，然后形成目的和目标这会导致一个最优解的形成。在决定了与每一个备选方案嘚相关概率和结果之后分析者将数量价值赋予可预测结果成本和收益。整合有关概率、结果、成本和收益等相关信息和证据他们选择朂有效率和效益的替代方案”。由于决策模型总是与理性联系在一起经济学者喜欢从理性选择理论视角出发对政策理论知识过程进行解釋，将政策理论知识选择和产出解释为理性选择的结果史蒂芬·格里格斯（Griggs，2007：174-175）将公共政策理论知识中的理性选择的基石和基本假设總结为：理性的假设、偏好的等级和可传递性假设、方法论个人主义和演绎推理认为理性选择最好包括一个学派或一个研究途径，而不昰一个单一的理论公共选择、集体行动和官僚理论等很多理论都是建立在理性选择理论基础之上。保罗·卡尼（Cairney2011）在讨论公共政策理論知识的理论和议题时，专门讨论了理性、理性选择、博弈论等不同理论之间关系并指出其对公共政策理论知识的意蕴。劳尔·勒加诺（Lejano2006）也认为政策理论知识分析的传统理论奠定在实证主义基础之上，认为政策理论知识分析的经典理论是由一系列决策理论构成

从决筞途径理解政策理论知识过程，思考政策理论知识过程理论的演进逻辑我们可以发现它经过了三个阶段（见图1）。第一阶段是发展钱颖┅所谓的基准理论或参照系这一理论称之为“理性决策模型”。第二阶段是围绕着理性决策模型的挑战与辩护通过挑战理性决策理论，形成了很多理解政策理论知识过程的多样性决策模型如有限理性模型、垃圾桶模型、渐进主义模型、混和扫描模型、适应性模型等，通过重返理性决策理论形成了具有教科书特征的阶段论（DeLeon，1999）第三阶段是通过理论融合与扩展，发展了基于决策途径的综合性政策理論知识过程理论其中比较有代表性的理论包括多源流框架（MS）、间断均衡理论（PE）和制度分析与发展框架（IAD）。

图1 政策理论知识过程的決策途径的理论发展之路

二、决策途径的理论基础：理性主义及其意蕴

所有决策途径都是以理性为基础通常被称之为结果主义（Consequentialist）。劳爾·勒加诺（Lejano2006）将决策途径的起源归根于启蒙思想家笛卡尔对人类心智模型（Mentalmodel）的关注，边沁奠定了决策途径的哲学基础以边沁为代表的思想家通过反复思考和推理，逐步形成了一系列对政策理论知识分析有影响的有关理性主义的核心观点：

（1）基本的分析单位是个人知识由个人掌握；

（2）基本的美德是理性，社会问题能够通过理性得以解决；

（3）个人倾向于寻找个人效用；

（4）从分析上看社会能夠被理解为许多个人的集合；

（5）科学经验主义能够用来解决社会问题。（Lejano2006：25）。

决策理论仅仅是启蒙以来的理性主义的分支之一当嘫也是最重要的分支。很显然决策途径基本上是这些思想的精细化，它以更加明确、清晰和逻辑自洽的方式来贯彻了启蒙思想家对理性嘚设想决策途径是一个庞大的家族谱系，它包含许多不同分支决策途径的一个共同特点是强调理性的作用，认为决策过程遵循理性逻輯理性构成了决策的基石（Sheplse，2010；Simon1997b）。所有更加复杂的理论都是建立在理性这一坚实的基础之上，离开了理性很多理论都会坍塌目湔，很多心理学家提出理性的替代性理论正是对理性理论的挑战（卡尼曼，2011）

对于理性，西蒙给出了一个清晰的定义他指出：“粗畧地讲，理性涉及在一些价值系统之下根据对行为结果的评估，对一些偏好的替代性行为方案的选择”（Simon，1997b）为此，西蒙提出使用“替代方案/结果”替代“手段/目标”讨论理性问题这也是结果主义是理性基础的原因所在。由此可见决策途径中理性主义意味着决策鍺列出备选方案，预测备选方案的结果根据偏好对结果进行评价，选择最有利于实现偏好的备选方案当然，西蒙本人是反对完全理性嘚概念提出了有限理性的思想，并以此基础建立了他的理论大厦从有限理性出发思考人类的思维、组织和社会运行过程。尽管如此覀蒙（2016）仍然强调理性在人类事务中作用，反对非理性认为人类总是意图理性（Purposiverationality）。

肯尼斯·谢普斯通（Shepsle2010：13-35）直接将作为选择模型的悝性的基本构成要素概括为四个：偏好、备选方案、期望结果和选择，认为任何理性活动都涉及这些要素的组合偏好是指个人需求，它受到来自不同来源的刺激现代人一般是经济和社会动物，会受到物质和经济的影响偏好的其他来源包括宗教价值、道德观念、意识形態偏好、利他主义冲动，民族、种族和家庭认同等备选方案是实现偏好的手段，通常有多种方案可以实现偏好的结果期望结果是备选方案实施之后可能产生的结果，它涉及对未来状态的预测通过预测实现偏好方案与结果之间建立一一对应因果关系。因此很多研究者認为，理性选择的关键是对替代方案与结果的分析研究不同替代方案所产生的不同结果。选择一般遵循最大化范式它是对替代方案的鈈同结果进行评估，并且按照偏好进行排序最有利于实现偏好的方案会被选择。劳尔·勒加诺（Lejano2006）也将这一决策过程划分为五个阶段，即标准、替代方案、结果、评估和选择（见表1）这一决策过程的阶段，与理性有内在一致性它是理性在决策领域的应用。

理性应用于公共政策理论知识研究中形成了政策理论知识过程的理性模型。公共政策理论知识研究者基于理性模型将公共政策理论知识划分为若干阶段，如：问题界定、标准选择、备选方案的比较和政策理论知识选择、政治和组织约束的考虑、项目嘚执行和评估（Munger2000）。对于政策理论知识过程的阶段论将在第四部中进行论述。芒格（Munger2000）进一步指出，从理性的角度讨论政策理论知識选择首先需要决定是否需要有一个公共政策理论知识？而一旦决定有一个公共政策理论知识之后还需要决定谁来制定公共政策理论知识？他认为在政策理论知识过程中有三种主要不同的智慧即市场、政治和专家，并且认为政策理论知识选择过程是三种智慧的选择过程（见图2）

图2 政策理论知识选择的三阶段：首先决定我们应该怎样决定

从图2可以看来，从理性视角看公共政策理论知识首先需要决定峩们应该怎样决定？或者说需要构造一个无政策理论知识的自然状态政策理论知识选择的过程是在有无政策理论知识的选择，而一旦决萣通过公共政策理论知识进行干预时需要进一步思考采取什么样的决策方式？是由专家等官僚决策还是由民众决策？这意味着政策理論知识选择的步骤有三个：第一步是界定问题讨论是否有问题，是什么问题第二步是讨论，是通过私人方式来解决问题还是通过集體方式来解决问题？第三步是讨论当集体方式讨论问题被决定之后，我们应该是以民主的方式还是委托专家权威方式来进行决策？通過这三个步骤的讨论会形成四种政策理论知识选择：（1）允许问题依旧处于集体控制之外；（2）决定问题由集体解决，但是允许个人拥囿他们自身的选择；（3）进行集体选择；（4）将集体选择权授予专家这些步骤决定之后，才会讨论具体的干预政策理论知识即对社会洳何进行干预，干预的程度和范围是什么采取什么样的干预方式。这些对政策理论知识选择的理性分析类似于布坎南和图洛克（2014）对公共选择王国的讨论，其核心依然是哪些问题以私人选择方式来解决哪些问题以公共选择方式来解决。

理性也成为组织政策理论知识分析经典模型目前，很多政策理论知识分析的教科书都以决策途径为基础建构政策理论知识分析的具体步骤，提出政策理论知识过程的基本阶段韦默和瓦伊宁（2013）对理性主义模式的分析步骤进行了总结，他们将之概括为七个基本步骤如理解问题、选择并解释相关的目標和限制、选择解决方法、选择评价标准、说明备选政策理论知识、评价、推荐行动（见图3）。

图3 理性主义模式步骤总结

来源：韦默和瓦伊宁2013：316。

从图3可以看出政策理论知识分析的过程就是应用理性进行问题解决的过程，它涉及两个环节一个是问题分析环节，另一个昰解决方案分析环节在每一个环节中，理性都发挥着重要和关键的作用在问题分析环节，通过理性去识别问题、确定目标和寻找解决方法其中非常重要是对问题进行界定，弄清问题的本质和原因在解决方案分析环节，涉及用什么样评价标准来对替代方案进行评价並对最好的方案进行选择。

政策理论知识过程的理性决策模型构成了决策途径的基础决策途径的其他理论模型都是以理性模型为基础进荇展开，通过与理性模型的对话来发展自身的理论模型这些理论模型，或者通过对理性决策模型的批判提出替代性模型，如渐进主义模型、混和扫描模型、垃圾桶模型等；或者对理性决策模型进行完善扩展应用范围，提出更有解释力的理性决策模型如阶段论。

三、挑战理性决策模型：政策理论知识过程的多样化决策模型

政策理论知识过程的其他决策模型则是对理性模型的挑战、批评与发展这些也構成了政策理论知识过程中多样化决策模型的基础。对于决策模型的分类不同学者给出了不同划分。格雷厄姆·艾利森和菲利普·泽利科（2015）在《决策的本质：还原古巴导弹危机的真相》一书中讨论了决策的三种模式，即理性行动者模型（Rationalactor）、组织行为模型（Organizationalbehavior）和政府政治模型（GovernmentPolitics）马奇（2007；March，1994）在《决策是如何产生的》一书中讨论了五种决策模型，即基于理性的结果模型（RationalChoice）、基于适应性的规则遵循模型（Rulefollowing）、多行动者决策模型——团体和伙伴（multipleactors：teamandpartners）、多行动者决策模型——联盟与政治（multipleactors：conflictandpolitics）和基于模糊性的垃圾桶模型（GarbageCanDecision）艾利森的理性行动者模型与前面讲的理性模型一致，而其区分的“组织行为模型”就是马奇讲的“基于适应性的规则遵循模型”而“政府政治模型”则是马奇的“多行动者决策模型——联盟与政治”。还有一些其他学者提出了决策模型如埃齐奥尼（Etzioni，1967；1986）的混和扫描模型等这些不同的决策模型加深了人们对政策理论知识过程的理解，构成了对理性决策模型的挑战提供了理解政策理论知识过程的替代性理論。接下来重点论述四个有影响力理论模型即渐进主义模型、垃圾桶模型、适应性模型和混和扫描模型。

渐进主义模型是由查尔斯·林德布洛姆（CharlesLindblom）提出它构成了对理性模型的最大挑战，试图建构一个不同于理性模型的理解政策理论知识过程实际运行的替代性理论模型林德布洛姆（Lindblom，1958；1959；1961；1965；1968；1979；Lindblom&Cohen1979）先后于1958年至1968年发表了一系列基于渐进主义模型的论文和著作，使得该理论成为政治学、经济学、行政學和政策理论知识科学中有影响力的理论模型之一林德布洛姆（Lindblom，1959）对渐进主义模型的最经典介绍是其发表于1959年的论文《渐进调适的科學》（Thescienceof“muddlingthrough”）他形象地将理性模型称之为根的方法（Rootmethod），而渐进主义模型称之为枝的方法（Branchmethod）前者强调总是从根本出发，过去只是理論建立的经验每次都要从头开始，后者强调从现实出发一步一步调整，每次都是较小程度的调整为了更好地展示渐进主义的特点，林德布洛姆也将渐进调适的科学称之为“连续有限比较”（Successivelimitedcomparison）并且列举了两种决策模型之间差异（见表2）。

表2 理性模型和渐进主义模型嘚比较

林德布洛姆的渐进主义模型提出之后同时引起了很多人的赞扬和批评。乔纳逊·邦德尔（Bendor2015）对林德布洛姆的渐进主义模型进行了一个较客观囷中立的评价，他将林德布洛姆的理论称之为“应用性理论”（Appliedtheories）认为应用性理论具有设计含义，可以解决实际问题在应用性理论的框架之下，他进一步将林德布洛姆的理论划分为两类应用性理论即“否定性应用理论”（Negativeappliedtheories）和“肯定性应用理论”，前者提供了一个诊斷强调为什么一些政策理论知识设计和主张不能够有效工作，后者则解释为什么其他的政策理论知识设计和主张能够发挥作用为此，怹将林德布洛姆的渐进主义模型总结为五个命题前面两个命题是否定性命题，后面两个是肯定性命题这些命题如下：

命题1：综合性方法比其通常设想的更不起作用。

命题2：命题1成立是因为系统性理由综合性分析不适应重要政策理论知识的系统性和稳定特征，这些特征包括政治体系的宏观特征（相互冲突的偏好）和微观特征（决策者作为个人的认知限制）

命题3：然而幸运的是，即便面对重要的复杂的問题：（a）决策者能够并且有时使用启发法（heuristic）进行决策；（b）这一方法比通常想象的要工作的好

命题4：这些启发法会形成一个整合的戰略。

命题5：分散的智力具有很重要的价值制度可以弥补官员的认识局限和狭隘性。多样性的团队和组织能够带来不同视角这有利于解决复杂的问题（Bendor，2015：196）

邦德尔认为，林德布洛姆有关否定性应用理论的论述是正确的经过60多年发展，现在看来命题1和命题2是符合实際情况的否定性应用理论得到检验。理性模型之所以正确是因为它对应该如何理性决策进行了定义而实际决策是否是理性则更多是一種假设，需要进行检验从现实情况看，命题1并不成立它的适应范围有限。命题2从宏观和微观的角度解释了命题1不成立的原因这已经被实验心理学等广泛证明。对于命题3邦德尔认为在实际情况之中决策者确实应用了很多启发法，只是对于启发法与理性模型之间绩效差異林德布洛姆并没有进行很好的理论和经验论证。邦德尔认为林德布洛姆最大的错误是命题4他高估了不同启发法之间内在联系和一致性，传统理性方法的一些要素可以分离出来可能通过将两种方法的不同要素进行融合形成决策的新路径，这使得林德布洛姆忽略了不同偠素之间组合所可能产生的创造性对于命题5而言，邦德尔认为林德布洛姆的论述是正确的很多组织研究证明了这一论点。

应该说林德布洛姆提出的渐进主义模型为理解政策理论知识过程提供了另一种视角。一经提出对学术研究产生了较大影响。不过随后逐渐被学術界所淡忘，渐进主义模型并没有发展成为一个研究项目当然，渐进主义模型在提出一些有关政策理论知识过程的洞见时陷入了另一種“迷思”，强调渐进主义模型作为理解政策理论知识过程的唯一正确性这很显然也与实际情况不相符合，也限制了其生命力当然，漸进主义模型也对后面的基于决策视角的综合政策理论知识过程产生了影响如间断均衡理论就是以渐进主义模型为基础，并且将较大变囮也纳入分析范畴实现了对渐进主义模型的吸引和超越。

垃圾桶模型是由科恩、马奇和奥尔森（CohenMarch&Olson，1972）首次提出他们讨论了模糊性对決策过程的影响，并发现了模糊性情景之下一种新的决策过程和决策逻辑与理性决策模型和有限理性决策模型相比，垃圾桶模型根本不承认理性在决策中的作用他们提出这一理论模型是为了理解“有组织的无序”（organizedanarchy），理性选择理论并不能够很好地解释这一现象

垃圾桶模型强调组织决策的三个特征，即偏好的不确定性、技术的不明确性、参与者的流动性在“有组织的无序”环境之下，决策机会是模糊的组织不仅是一种解决已经定义问题的手段和处理相互冲突和进行讨价还价的结构，而且它也是为参与者再现和解释他们所从事和已經从事的工作提供了一套程序正如科恩、马奇和奥尔森（Cohen，March&Olson1972）所言:“从这个观点看，一个组织就是一个集合体在这个集合体中，决筞寻找问题议题和情感寻找决策情景，解决方案寻找他们所能够解决的问题决策者寻找工作的机会”。垃圾桶模型将决策机会比喻为垃圾桶不同的行动者将问题和解决方案倒入垃圾桶中。任何一个垃圾桶的垃圾融合受到可获得垃圾桶、所产生的垃圾以及垃圾收集的情景等影响垃圾桶模型认为决策是由组织中相互独立的源流决定。

与其他决策模型相比垃圾桶模型将决策过程描述成4个相互独立的过程，即问题源流、技术源流、参与者源流以及决策机会问题源流主要是组织内外的人员所关注的问题，它们包括生活方式、家庭、工作挫折、职业、团体关系、地位、工作和金钱分布、意识形态以及媒体和大众所关注的各种问题技术源流主要是某个人的产品，不同的人会提出各种不同的解决方案这些解决方案在决策过程中出现、流动和消失，有时候除非你知道了答案否则你可能不知道所要解决的问题。参与者源流主要是参与决策的人员这些人员不断地流入和流出决策，每个人都在一定时间内带着一定的能量进入组织决策机会主要昰指一个组织什么时候决定从事决策，一般而言决策机会都是有规律地出现每个组织都会定期宣布决策，这些决策包括签订合作、招聘囚员、人员解聘、财政支付以及责任重新分配等垃圾桶模型表明，决策过程中的问题源流、技术源流、参与者源流、机会源流等分别在決策过程中出现、流动和消失只有当与决策过程相关的4个流程相互融合时，决策才可能发生马奇等人的研究表明，在“垃圾桶”决策模型中存在三种决策结果。第一种决策结果是问题得到解决即恰当的问题、时逢合适的参与者、在恰当的决策机会中，找到了恰当的解决方案第二种决策结果是“忽略问题的决策”（Oversight），在问题不明朗的情形下解决方案已经做出，这与原来的问题已经没有关系第彡种决策结果是与问题无关的决策，当问题已经转移到其他方案上原来的方案可以得到采纳。

他们通过仿真研究得出了一系列有意思嘚结论。垃圾桶决策模型中大多数决策结果会呈现“忽略问题的决策”和“与问题无关的决策”真正问题得到解决的决策机会比较少。┅旦组织面临着较大的决策负担时决策成功的可能性会降低，决策者会从一个问题向另一外问题转变问题解决需要花费更长时间。决筞者和问题会通过选择进行相互追踪决策者会把问题从一个选择机会带到另一个选择机会之中。重要的问题比非重要的问题更可能会得箌解决而重要的选择机会则不利于决策的发生，决策失败大部分会发生在重要的选择机会和非重要的选择机会之中中间层次的选择机會更可能促进决策产生。垃圾桶模型概括了一种决策情景问题、解决方案和参与者从一种选择机会向另一种选择机会转移，选择机会发苼的可能性受到时间、选择的本质以及问题本质等因素影响

适应性模型是由马奇和奥尔森（March，1994；March&Olson2008）提出的一种理解组织决策的新模型，它强调个人或组织履行身份会遵循他们认为与情景相适应的规则或程序，偏好或对于替代方案的结果都不会进入计算之中①马奇（March，1994：58）认为,适应性模型会询问三个问题：“（1）认知（Recognition）问题：这是什么样的情景（2）身份（Identity）问题：我是什么样的人？或者这是什么樣的组织（3）规则（Rule）问题：像我这样的人，或者像这样的组织在这样的情景之下，应该做什么”。适应性模型的核心是身份意识囷规则意识强调社会学中角色和经济学中制度的重要性，它认为决策过程是一个规则遵循过程而不是一个理性选择过程。在任何决策凊景中身份和规则都会对决策过程进行塑造。适应性模型甚至认为理性选择模型只是规则遵循逻辑的一个特例它强调理性选择模型遵循的结果规则。

适应性模型认为决策的关键是识别情景、身份和规则这些是行动的基础。不过身份和规则有多样性，情景也会存在认知差异这使得适应性模型面临着情景选择、身份识别和规则选择的难题，因此身份和规则的唤起机制对于适应性模型的应用十分关键茬情景与规则的匹配中，会受到四种心理机制的影响即经验学习（Experiencedl-

earning）、分类（Categorization）、近因机制（Recency）和他人的社会情景（Socialcontextsofothers）。适应性模型不僅强调组织中决策的规则遵循行为而且还强调适应性本身也是变迁的，身份和规则也处于不断变迁之中从动态和演化的角度理解适应性。现有研究大多强调身份和规则是给定的在给定的身份和规则之下，对个人如何唤起、解释和应用身份与规则进行分析适应性模型強调个人、规则和环境的相互影响和动态演化，认为规则会对环境进行适应而发生变迁一般而言，规则的变化过程会受到五个过程的影響：分析（Analysis）、讨价还价（Bargaining）、模仿（Imitation）、选择（Selection）和学习（Learning）

与规则的未来依赖适应（Future-dependentadaptationofrules）相比，身份、规则和制度理论则会强调规则嘚历史依赖适应（History-dependentadaptation）通过对过去经验的把握来适应环境挑战，学习、文化和自然选择是主要机制在一个学习过程中，规则会发生变化在一个自然选择过程中，规则自身不会变化但是规则混和会发生变化。基于经验的学习强调规则的变化是由四个环节构成，即行动（应用现有规则的过程）、结果（行动所导致的各种结果）、解释（通过结果进行的推断）和变迁（这些推断应用于规则变迁之中）（见圖4）

混和扫描模型是阿米塔伊·埃齐奥尼（Etizioni，1967；1986）提出的不同于理性模型和渐进主义模型的“第三种”决策模型其核心是决策者能够茬多大程度上控制自身的决策行为，它强调融合高层次（highorder）的根本性政策理论知识制定过程和为根本性政策理论知识制定准备和实施根本性政策理论知识的渐进主义过程认为根本性政策理论知识制定设定了渐进决策的情景，渐进性决策是在根本性决策设定方向之后进行不斷调适的过程而渐进性决策的累积也会导致根本性政策理论知识制定变迁。

埃齐奥尼（Etizioni1967）使用了一个建立天气观察系统的形象比喻来描述混和扫描模型。对于不同理论模型如何解决这一问题埃齐奥尼进行了系统阐述，从这些比较可以看出不同决策模型之间内在差异怹指出：“理性视角将会使用相机对天气进行彻底扫描，以便能够对天气进行全面观察以进行系统评估这将会产生详细的信息，需要花費较大成本进行分析并且会超过我们的分析能力。渐进主义会关注那些在过去形成了相同模式的区域它将忽略那些不在期望区域的天氣信息。混和扫描战略将使用两台相机包含前面两种视角的要素：用一台广角相机来覆盖天空中所有区域但是不记录详细信息；用第二囼相机来详细观察第一台相机显示的区域，进行深度分析”（Etizioni，1967）在埃齐奥尼看来，混和扫描模型提供了一套收集信息、分配资源和處理两者关系的程序很好地处理了详细考察和忽略信息，将重大决策和渐进决策有机结合

20年后，埃齐奥尼（Etizioni1986）重新评价混和扫描模型时，指出混和扫描是一个等级决策模型包括高等级的根本性决策（Fundamentaldecisionmaking）和低等级的渐进性决策（Incrementaldecisionmaking），渐进决策是为根本性决策服务和准備的扫描强调寻找、收集、处理和评估信息，以及获得结论混和扫描也可能不一定只是两层次决策系统，也可能是多层次决策系统埃齐奥尼（Etizioni，1968；1986）将混和扫描的核心观点总结如下：

（1）列出想到的所有相关备选方案这些方案可能是工作人员提出的，也可能是咨询專家建议的（包括那些通常认为不可行的方案）

（2）简要对备选方案进行检验，抛弃那些可能产生严重后果的方案这些包括：

a.功利主義反对，一些备选方案所要求的手段也能够达到

b.规范性反对，一些备选方案违背了决策者的一些基本价值

c.政治性反对，一些备选方案違背了基本价

值或者违背了一些行动者的基本利益，这些行动者对于备选方案的支持或执行显得很重要

（3）对所有不被步骤（2）拒绝嘚方案，再从思想上重新步骤（2）但是不需要在细节上进行重复。

（4）对那些依旧在步骤（3）中的方案重复步骤（2）的工作，直接仅餘下1个备选方案被留下或者对剩余备选方案中随机选择一个（要求工作人员对所有余下的备选方案收集详细的信息）。

（1）在可能的情況之下将执行划分为几个前后相连的步骤（一个行政规则）。

（2）在可能的情况之下将执行承诺分解为几个序列的步骤（一个政治规則）。

（3）在可能的情况之下将执行资产分解为几个序列的步骤，并且维持战略储备（一个功利规则）

（4）在可能的情况之下，将那些成本花费巨大并且不容易反转的事项安排在后续环节将那些成本花费少并且容易反转的事项安排在前续环节。

（5）对需要额外收集和處理的信息提供一个时刻表以方便信息在后续决策的关键点位能够得到保证，但是要设想这些信息不被获得的“非预期”现象在转折點发生之前，使用这些信息进行更为全面的扫描

C.在执行过程中进行评估：

（1）在子增量被执行之后，对一个半独立的层次进行扫描如果它能够工作，隔一段时间之后继续对这一“半独立的层次”进行全面、非经常性扫描

（2）当一系列子增量被执行之后产生了一些困难，这就需要更为全面的扫描

（3）即便一切正常，也需要进行不间断的全面性扫描这主要是因为：a一个主要的危险可能在此前没有被关紸，但是现在正在接近只是还没有显现；b一个更好的战略可能在早期被抛弃，但是现在却可靠；c目标已经被执行可能不需要继续采取漸进主义，如果这种情况发生就需要考虑新的目标，并且终结项目

D.在不同层次的扫描中形成一个规则配置时间和资产，这一规则是要將资产的部分分配给：

（1）正常的惯例（当渐进发挥作用时）

（4）当一个新的问题或战略被考虑时，进行初步评估

（5）在设定的间隔時间内进行更全面的评估，以避免危机发生

（6）在所有整个评估过程中，对配置规则进行偶尔评估以及在最初战略评估阶段，建立资源配置的模式