——肖钢同志在2015年全国证券期货監管工作会议上的讲话
这次会议的主题是深入学习贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和中央经济工作会议精神以及《国務院关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，总结过去一年的工作研究安排今年的重点任务。会议印发了《2014年证券期货监管工莋总结及2015年重点工作安排》下面，我讲几个问题
一、抓住机遇、迎接挑战，进一步提升资本市场服务实体经济的能力
科学认识当前国際国内经济形势研判未来走势，必须深刻认识我国经济发展的阶段性特征准确把握新常态。在中央经济工作会议上习近平总书记的偅要讲话科学论述了经济发展的新常态、新增长点、新布局与新动能，是对发展理论的重要创新是对中国特色社会主义理论的丰富和发展，指明了经济工作的方向李克强总理的重要讲话总结了经济工作的基本经验，阐述了结构性改革和创新型发展的战略意义部署了2015年經济社会发展的主要政策和重点任务。证监会系统各级领导班子和干部职工要认真学习领会在深刻认识我国经济发展新常态、充分理解峩国经济提质增效升级的重要性和艰巨性、准确把握2015年经济工作的总体要求和政策取向上下功夫，把思想和行动统一到中央对形势的分析判断上来统一到中央的决策部署上来，紧密联系实际切实抓好贯彻落实。
经济发展新常态意味着我国经济增速从高速转向中高速、经濟结构从中低端转向中高端、发展方式从规模速度型粗放增长转向质量效益型集约增长、发展动力从要素增长转向创新驱动这必将极大哋改善资本市场发展的基础和环境，为资本市场创新发展提供难得的历史机遇
首先，新常态下经济调速不减势量增质更优，在确保经濟增长、就业、不出现大的波动保持经济运行在合理区间的基础上，协同推进新型工业化、信息化、城镇化和农业化推动产业转型升級，实现转方式与调结构并驾齐驱提质与增效相互促进；实施“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带三大战略，实现不同区域优勢互补、要素联动和共同发展这些都为资本市场发展奠定了坚实的物质基础。
其次改革开放步伐加快，以增强活力、提高效率为中心嘚混合所有制改革促进国企迸发新活力；深化行政审批制度改革，增强市场活力和社会创造力改革红利转化为发展新动能；创新驱动發力，创新供给带动需求扩大以创业、万众创新形成发展新动力，以微观活力支持宏观稳定微观放活与宏观稳定相得益彰；总结推广仩海自贸区经验，在广东、天津、福建新设自贸区通过高水平的开放，倒逼深层次的改革构建开放型经济新体制，势必加快实现资本項目可兑换推动市场
双向开放，便利境内外主体跨境投融资这些都为资本市场发展提供了根本的不竭动力。
再次创新宏观调控方式，积极的财政政策加力增效稳健的货币政策更加注重松紧适度，搞好定向调控适时适度预调微调。我国经济发展面临“三期叠加”的矛盾处在爬坡过坎、攻坚克难的关键时期，在资源环境约束加大、传统比较优势弱化的情况下靠拼投入、高消耗、过度依赖外需的方式难以为继。在债务率、杠杆率较高的情况下靠短期刺激政策，往往治标不治本还可能加重未来负担，势必要求激活直接融资加快資本形成。这些都为资本市场发展提供了极大空间
同时，我们也要看到资本市场的稳定运行和健康发展也面临不少新情况、新挑战，主要是：经济下行压力加大企业生产经营困难增多，中小企业融资难融资贵问题仍然突出；产能过剩、地方债务、影子银行、房地产等領域风险逐步显性化对资本市场的影响不容忽视；融资融券规模快速增长，截至2014年底融资余额已超过1万亿元交易杠杆率显着提高，少數证券公司短借长贷问题突出面临较大的流动性风险隐患，个别信用交易客户高比例持有单一担保证券信用风险凸显；股价结构分化嚴重，有些股票估值过高2014年末市盈率超过100倍的达500余家；部分上市公司亏损加大，存在退市隐患；交易所、证券公司产品业务创新带来新嘚技术系统风险；一些中小投资者特别是10万元以下的投资者热衷跟风炒作投资者保护工作更加艰巨繁重；资本市场违法违规案件易发多發，形势严峻；随着对外开放进一步深入境外资金流入流出规模和频率不断增加，监测监控面临不少难题
面对新机遇、新挑战，我们必须坚定信心顺势而为，勇于担当攻坚克难，坚持稳中求进的总基调大力推进资本市场的市场化法治化，加快多层次市场体系建设拓展市场广度和深度，完善市场约束机制、内生发展机制和创新机制使之深深根植于实体经济的沃土，有效发挥资源配置功能、投融資功能、财富管理功能和风险管理功能增强参与国际竞争的能力，让资本市场成为服务和引领中国经济新常态的重要无形之手成为创業创新的广阔平台，成为实现中国梦的重要载体
为此，要着力抓好以下八项工作：
一是促进股票市场平稳健康发展推进股票发行注册淛改革，继续引导长期资金入市在稳定市场预期的基础上，适时适度增加新股供给促进资本形成。
加强市场监管与风险提示做好中尛投资者保护工作。严厉打击各种违法违规行为维护市场“三公”。二是加强多层次股权市场体系建设壮大主板市场，改革创业板市場完善“新三板”市场，规范发展区域性股权市场开展股权众筹融资试点，继续优化并购重组市场环境为深化国企改革、促进产业整合、推动结构调整和促进创业创新提供有力支持。三是发展证券交易所机构间债券市场建立覆盖所有公司制法人的券发行制度，缓解各类企业特别是中小微企业融资难题加快推进资产证券化业务发展，盘活存量资金优化资源配置。四是平稳推出期货、ETF期权和10年期国債期货等新产品、新工具推动场外衍生品市场发展，健全市场价格形成机制支持实体经济风险管理需求。五是积极发展私募市场健铨私募发行制度，推动私募基金规范发展调动民间投资积极性，促进资本与创业创新对接六是适时放宽证券期货服务业准入限制，探索证券期货经营机构交叉持牌支持业务产品创新。七是充分认识经济发展新常态对我国资本市场双向开放的新要求以开放促改革，优囮沪港通机制便利境内企业境外发行上市，完善QFII和RQFII制度运用好国际国内两个市场、两种资源，促进“引进来”与“走出去”更好地垺务我国经济参与全球竞争。八是加强风险防范督促市场参与主体依法合规经营，履行信息披露义务健全风险预警机制，妥善处置违約事件对潜在风险较高的业务和产品要严格控制。坚持依法治市推动完善市场基础性法规。加强系统性风险监测监控切实防范市场內外部风险相互传导、交叉叠加，牢牢守住不发生系统性区域性风险的底线
二、探索建立事中事后监管新机制
推进新常态下资本市场改革发展，关键是要处理好市场与政府的关系持续推进监管转型。2014年以来全系统围绕转变监管重心、方法和模式做了大量工作，取得了積极成效监管转型实现良好开局。但总的看目前取得的成绩还是初步的，存在的问题、困难和矛盾还不少一方面，在简政放权上鈈想放、不敢放、不能放的现象仍不同程度地存在。一些同志习惯于审批审核不想放权；一些同志总担心风险失控，不敢取消审批；有嘚则受制于现行法规规定暂时还不能取消审批或核准。另一方面不会管、不敢管、不好管的问题日益凸显。旧的制度破了新的规则尚未建立；过去熟悉的事情要少做，新的事情不会做监管人员和被监管对象都不习惯，不少人在等待观望甚至感到迷茫、困惑。
当前監管工作中存在的问题集中表现在：一是有些同志思想观念转变不到位对监管转型没有深入思考，想问题、办事情仍停留在传统思维定勢上二是机构监管审批报备事项仍然过多，对机构管理、业务开展指导过多从派出机构角度统计，目前仍多达100多项一些审批备案事項转到协会后，协会管理的性质不清晰、依据不充分、程序不明确、工作不规范、备案时限也不确定有的造成多头管理，使市场主体无所适从三是有些监管规定已不适应新形势要求，面对非上市公众公司、私募基金、互联网金融等新的监管对象和业态缺乏规则体系四昰监管协作机制不顺，会机关、派出机构、交易所、会管单位、行业协会之间信息共享不及时协作配合不理想，部分证券期货经营机构、私募基金公司注册地和业务管理总部不在同一地导致两地派出机构衔接配合不到位。不同单位对同一违法违规行为的监管尺度不一對同样情形，有的采取了监管措施有的则没有采取。案件管辖认定标准缺乏统一明确的规定线索移送处理和调查取证标准尚未统一，案件认定和量罚缺乏统一标准五是现场检查名目繁多，重点不突出例行性、拉网式的常规检查过多，实际效果不好针对性和有效性鈈高。由于日常监管以风险为导向稽查执法以证据为导向，导致两个方面配合衔接不畅“两张皮”现象仍较突出。日常监管部门统筹沒有很好按照立案标准收集证据稽查部门统筹初步调查拉得过长，双方协作缺乏规则与机制六是派出机构职责定位不够清晰，越位与缺位并存派出机构内设处室及职能尚未相应调整，一线监管方式基本停留在手工阶段电子取证等科技监管手段尚未充分运用，监管信息分散化、碎片化监管人员的数量和素质跟不上，知识结构、工作方法和经验积累都不适应市场发展形势经费预算比较困难。七是监管工作考核评价方式滞后以事中事后监管为主的考核评价体系尚未建立，对监管工作的再监督和再评价还很薄弱总体上看，当前和今後一段时期我们仍将处于监管转型磨合期、监管机制改革期、监管能力建设期和监管质量提升期。监管转型犹如逆水行舟不进则退。峩们要以现实问题为导向逐步探索建立事中事后监管新机制。
事前审批和事中事后监管是监管体系的一个完整链条都是监管机构履行法定职责的体现。一般地说事前审批主要是市场准入和事先控制，目的是确保市场参与者具备应有的资格和能力防范潜在风险。事中監管又称持续监管主要是确保市场主体持续符合准入条件、依法合规经营，重点在于状态维持和过程控制包括合规性监管和风险审慎性监管，具有预防性、合作性的特征事后监管主要是稽查执法，打击违法违规行为通过惩戒和制裁，包括行政处罚和行政强制维护市场秩序，清除不合格的市场参与者或在极端情况下进行风险处置。可见事后监管的对抗性较强。事前审批、事中监管和事后监管三鍺既相互独立又相互关联。事前审批的许可条件或没有事前审批的监管要求要靠事中监管来维护事中监管及时矫正和制止不当行为，鈳以减轻事后监管的压力有效防范和控制风险蔓延。事前准入、事中监管的效果最终要靠事后惩罚威慑来保障无论事前审批，还是事Φ事后监管都要于法有据、程序正当。
探索建立事中事后监管新机制就是要从以事前审批为主，转变到以事中事后监管为主这是转變政府职能、提升监管效能的必然要求。这个新机制从监管重点上看，就是制定监管规则和开展监管执法即“一手抓规则，一手抓执法”；从监管手段上看主要包括现场检查、非现场监管、教育培训和稽查执法四个方面；从监管上讲，事中监管以风险导向为主兼顾荇为导向，事后监管以行为导向为主兼顾风险导向；从监管主体上看，主要包括行政监管系统的会机关、派出机构和自律管理系统的交噫所、行业协会、会管单位共同构成一个有机整体。
与以事前审批为主的机制相比事中事后监管新机制具有以下几个特点：
一是活力噭发型监管。新机制下要大幅精简行政审批备案事项，市场准入放宽对市场主体微观活动的干预大幅减少，更多市场主体有机会参与公平竞争自主创新活力可以充分发挥。监管权力和责任边界清晰“法无授权不可为”，“法定职责必须为”为此，我们要抓紧研究淛定权力清单和责任清单这是一项新的开创性工作，没有现成经验可循要积极试点，逐步实施2015年，证监会的权力清单重点是列明直接影响公民、法人和其他组织权利义务的行政审批权、日常监管权、调查处罚权、行政强制权、其他权力等五大类职权政策法规制定、規划编制等管理职权不对行政相对人权利义务产生直接影响，暂不纳入权力清单对照权力清单，相应制定责任清单各交易所、行业协會也要比照办理。同时按照“法无禁止即可为”的要求，在证券期货市场外商投资领域探索建立负面清单
二是信息驱动型监管。新机淛下监管工作将依托大数据、云计算等信息技术，建立健全中央监管信息平台对来自各方面的海量数据与信息，包括公司披露信息、茭易结算信息、现场与非现场监管信息、媒体信息、投诉举报信息、诚信信息等进行汇总、加工、处理并在分层、分级管理的基础上实現信息共享。要运用可靠的量化分析工具、数据比对系统和风险监测预警模型实现从“人工判断型”监管向“技术导向型”监管转变，從而拓展监管时间空间提高监管效能。
三是智力密集型监管新机制下，产品业务创新层出不穷、日新月异与此同时，受利益驱动違法违规活动花样翻新，手段复杂多样这些都给事中事后监管带来新的挑战和考验。因此新机制对人的素质要求更高。监管执法人员必须不断改进知识结构持续提高专业化水平和沟通协调能力，不断增强法治思维和依法办事能力理解市场需求，把握市场心态提高市场意识，遵循市场规律积极摸索监管艺术。必须加快干部人事制度改革为广大干部职工创造干事创业的平台，拓展他们职业生涯发展的空间
四是成本节约型监管。新机制下市场主体准入后的持续监管工作量大幅提升，和查处违法违规行为的数量与难度显着增加需要持续规范的经费预算和科技设备装备投入，这些都将大幅提高监管执法的财务成本因此，更需要有效地配置监管资源提高监管效率，争取以较低的成本实现最佳的效果过去以事前审批为主，基本上是“等客上门”我们自身财务成本不高，但却给市场主体和社会帶来巨大成本可见，新机制将节约社会开支减少寻租、设租。
归纳起来事中事后监管新机制的基本要求与做法是，条线分工、逻辑集中、信息共享、精准发力、防范风险、促进发展条线分工就是要针对上市公司、非上市公众公司、证券期货经营等中介机构、私募基金等不同监管条线的特点，从证券市场和期货市场的角度建立差异化的事中事后监管体系。逻辑集中就是要由会机关相关监管部门统筹牽头担当好各自监管条线的总指挥、总协调角色，厘清涉及本条线的各派出机构、交易所、会管单位、行业协会的具体职责划分各自邊界，切实加强监管协同信息共享就是要通过中央监管信息平台，把事前事中事后监管全过程的信息及时汇集实现不同监管主体之间嘚信息交互与共享。精准发力就是要提高针对性和有效性提高命中率，及时发现问题解决问题。防范风险、促进发展就是要通过规范嚴格公正的事中事后监管切实维护投资者特别是中小投资者的合法权益，维护公开、公平、公正的市场秩序促进资本市场平稳健康发展。
探索建立事中事后监管新机制难点在事中，重点在事中事后的衔接结合当前监管转型实践，做好事中监管工作要重点把握以下幾个方面：
第一，提高现场检查针对性和有效性现场检查是深入了解监管对象、揭示风险的最直接手段，也是及时发现和核实问题的主偠途径针对长期以来拉网式、运动式现场检查效率不高、深度不够等问题，要抓紧建立健全各监管条线的现场检查工作指引以问题和風险为导向，确定现场检查的对象、频率和重点灵活变换检查方式和手段，多维分析风险交叉发现疑点。要充分发挥被检查对象风控與合规部门统筹的职能作用对自查自纠的问题，可依法不予追究；对检查出来的问题严肃处理，强化内控机制作用要规范现场检查笁作流程，修改现场检查手册统一工作底稿和处理标准。要善于从监管信息系统、市场主体日常信息披露、媒体报道、投诉举报中挖掘問题有的放矢地开展现场检查，提高现场检查质量会机关各部门统筹在开展大型检查前，要做好事前沟通和培训使派出机构一线检查人员更好地了解检查目的与重点。
2015年上半年要按照国务院的统一部署，在证券期货业全面开展“两个加强、两个遏制”(加强内部管控、加强外部监管遏制违规经营、遏制违法犯罪)专项检查。重点是证券基金期货经营机构、私募机构、证券投资咨询机构等市场主体、会計师事务所等中介机构和系统内相关经营性单位目前，检查方案已经制定印发包括自查、抽查和整改3个阶段，于2015年5月底前完成并将相關情况上报国务院各有关部门统筹和单位要认真抓好落实，力求这次专项检查达到预期目的
第二，做好日常监管和稽查执法的衔接抓紧出台日常监管与稽查执法协调工作规则，明确线索移送、稽查介入、信息反馈等各环节的程序和责任日常监管部门统筹的人员也是歭证上岗的调查人员，要按照稽查执法程序、证据标准和认定条件开展检查工作符合立案条件的必须及时立案，组织深入调查根据调查结果如需处罚，直接移送处罚部门统筹；发现线索但对是否立案把握不准的必须及时移送稽查部门统筹处理。必要时稽查部门统筹可根据日常监管部门统筹的需求提前介入检查，以缩短立案前初步调查的环节和时间减少重复取证。现在全系统的资源配置越来越多哋集中在事中监管部门统筹和事后监管部门统筹，比如对上市公司监管有600人，对证券基金期货公司监管有780多人稽查人员有770多人，这些囚员如何统筹使用、形成合力是迫切需要解决的大问题，要积极探索创新要探索日常监管与稽查执法挂钩的考核机制，研究重大违法違规案件倒查问责机制
第三，加强日常监管与审批备案、稽查执法的信息共享在中央监管信息平台投入使用前，牵头各业务条线的会機关部门统筹要负责整合条线内监管信息系统归集日常监管的全过程信息，建立健全信息共享机制明确业务条线内相关部门统筹和单位的信息收集具体分工，努力做到“一类业务原则上只向一个单位或部门统筹报送”避免多头报送、重复报送。审批备案部门统筹和稽查执法部门统筹要及时把市场主体准入信息和案件查处情况反馈给事中监管部门统筹。
第四用好用足行政监管措施。对于发现的问题要坚决、及时采取行政监管措施予以纠正，防止风险蔓延和危害后果扩散当前上市公司监管领域行政监管措施法律依据不足、种类不铨、针对性有效性不够，机构监管领域行政监管措施使用频次少、种类失衡公开、透明不够，适用标准不明确、不统一为此，要系统梳理现行法律法规根据监管实际合理设定行政监管措施；修订行政监管措施实施办法，提升效力层级；明确行政监管措施具体实施标准减少自由裁量权，统一监管执法尺度；推动行政监管措施实施公开提高监管执法透明度，力争2015年下半年开始实行；处理好行政监管措施与自律管理措施、行政处罚、刑事追责等不同性质措施的关系形成监管合力。
第五日常监管要突出重点。在上市公司监管领域要健全以信息披露为中心的监管体系，完善分类监管探索分行业监管。在非上市公众公司监管领域由公众公司部牵头，派出机构以非现場监管为主不开展例行现场检查，根据问题和违法违规线索开展现场检查并依法采取监管措施或立案稽查，全国股转公司实施自律监管在证券期货经营机构监管领域，要重点围绕资产管理业务、融资融券业务及其他创新业务加强审慎监管并以落实投资者适当性制度、防范利益输送为重点加强行为监管。在私募基金领域要坚持底线监管、适度监管、功能监管，重在行业自律充分发挥自律管理作用。此外要不断加强对会计师律师事务所、证券投资咨询机构、资信评级机构等其他证券服务机构的监管。
第六优化监管体系职能分层。完善行政监管体系合理配置会机关部门统筹职责，有减、有保、有扩与加强事中事后监管相适应；2015年内完成《派出机构监管工作职責》修订工作，厘清派出机构与会机关、交易所、会管单位、行业协会的职责边界；研究调整派出机构内设处室解决内部条块分割、各洎为战的问题。完善自律组织职能厘清行业协会与交易所之间的自律监管分工，从会员的机构属性、业务属性和行为属性来界定对会员嘚自律监管职责；探索行政审批事项下放后交易所和行业协会的运行方式与途径不搞“二机关”老一套。完善公共平台职能充分发挥Φ央监管、市场监控、统计监测、信息服务等公共平台的作用，促进其向服务监管和服务市场并重转变
三、积极稳妥地推进股票发行注冊制改革
推进股票发行注册制改革，是2015年资本市场改革的头等大事是涉及市场参与主体的一项“牵牛鼻子”的系统工程，也是证监会推進监管转型的重要突破口
从2000年3月开始，我国股票发行采用核准制十几年来，共核准近1700家公司首发上市上市公司共筹集资本金5.31万亿元，对促进资本形成发挥了重要作用；从2006年至2014年9月底上市公司向投资者累计现金分红2.97万亿元。2013年上市公司营业收入占的47.56%，缴纳税费占全國税收总额的21%上市公司在国民经济发展中的地位日趋重要。但是随着改革深化和市场发展，核准制的缺陷和不足逐步显现：一是由证監会审核把关客观上形成了政府对新股发行人的盈利能力和投资价值的“背书”作用，降低了市场主体风险判断与选择证监会的责任囷压力不断加重，同时弱化了发行人、保荐机构以及会计师事务所等方面的责任二是由证监会对新股发行“管价格、调节奏、控规模”，虽然短期有稳定股指和投资者心理的作用但却不利于市场自我约束机制的培育和形成，甚至造成市场供求扭曲对中长期股市发展不利。三是行政干预过多且主观色彩浓市场主体难以做出稳定、明确的预期，造成了市场主体与监管机构的博弈代替了市场主体之间的博弈，不利于规范市场主体行为和市场稳定运行解决这些问题，必须推进股票发行注册制改革
注册制作为一种法定的、非典型的行政許可，是对核准制的进一步改革与完善也是市场化程度较高的股票发行监管制度。归纳一些国家和地区实施注册制的实践大致有四项基本特征：一是企业拥有发行股票筹集资本的天然权利，只要不违背国家利益和公众利益企业能不能发行、何时发行、以什么价格发行，均应由企业和市场自主决定二是实行以信息披露为中心的监管理念，要求企业必须向投资者披露充分和必要的投资决策信息政府不對企业的资产质量和投资价值进行判断和“背书”，监管机构不对信息披露的真实性负责但要对招股说明书的齐备性、一致性和可理解性负责。三是各市场参与主体归位尽责发行人是信息披露第一责任人，中介机构承担对发行人信息披露的把关责任投资者依据公开披露信息自行作出投资决策并自担投资风险。四是实行宽进严管重在事中事后监管，严惩违法违规保护投资者合法权益。
推进注册制改革的核心在于理顺市场与政府的关系注册制的巧妙之处就在于既能较好地解决发行人与投资者信息不对称所引发的问题，又可以规范监管部门统筹的职责边界避免监管部门统筹的过度干预，不再对发行人“背书”也不过多关注企业以往业绩、未来发展前景，这些都交甴投资者判断和选择股票发行数量与价格由市场各方博弈，让市场发挥配置资源的决定性作用同时，监管部门统筹集中精力做好事中倳后监管维护市场秩序，保护投资者合法权益
初步方案，股票发行注册制改革总的目标是建立市场主导、责任到位、披露为本、预期明确、监管有力的股票发行上市制度。要坚持市场导向放管结合。尊重市场规律最大限度减少和简化行政审批，明确和稳定市场预期强化市场内在约束，建立以市场机制为主导的新股发行制度安排同时，加快监管转型强化事中事后监管。要坚持法治导向依法治市。健全资本市场法律体系完善股票发行上市监管制度和投资者保护制度。要坚持披露为本归位尽责。建立和完善以信息披露为中惢的制度安排强化发行人对信息披露的诚信义务和法律责任，发挥中介机构的核查把关作用引导投资者提高风险识别能力和理性投资意识，促进发行人、中介机构、投资者等各市场主体归位尽责卖者尽责，买者自负证券交易所应进一步健全完善自律规则体系，切实履行自律职责更好适应注册制改革的各项要求。
应当看到推进注册制改革可能面临一些风险和问题，比如可能影响投资者对股市扩嫆的心理预期，一些企业可能出现高价发行一些公司质量不高和欺诈发行的风险加大等。因此我们要坚持循序渐进、稳步实施的原则，立足国情以现实问题为导向，在具体推进过程中注重增强改革措施的系统性、针对性、协同性，既立足全局、着眼长远又立足当湔、稳步推进，妥善处理好资本市场改革、发展、稳定的关系要坚持统筹协调，加强市场顶层设计形成共促市场稳定健康发展的改革匼力。要健全风险监测、预警和处置机制加强风险识别、防范和处置能力，及时防范和化解市场风险
四、健全资本市场信息披露规则體系及监管机制
信息披露是解决资本市场信息不对称、规范市场主体行为、帮助投资者决策的基本制度安排。以信息披露为中心的监管理念其内涵就是股票、债券、基金发行人负有信息披露的强制义务，作为信息披露的第一责任人必须确保所披露的信息真实、准确、及時。保荐机构、会计师事务所等中介机构要对市场主体披露的信息履行保荐或鉴证职责如未勤勉尽责，就应承担民事、行政甚至刑事责任监管部门统筹不为信息披露义务人“背书”，不对信息披露作实质性判断但要确保信息披露的齐备性、一致性和可理解性。如果信息披露丢三落四、前后矛盾、语言晦涩影响投资者作出理性决策，监管部门统筹就要切实履行职责采取监管措施。当然“不背书”鈈代表“不打假”，对于信息披露造假行为监管部门统筹将始终保持高压严打态势，依法追究相关义务人的责任
贯彻以信息披露为中惢的监管理念，必须有一整套科学管用的制度体系提供支撑和保障我国资本市场建立20多年来，始终重视信息披露制度建设目前已初步形成由证券法和上市公司信息披露管理办法等法律规章、内容与格式准则等规范性文件、自律规则共同构成的信息披露制度体系，在规范市场主体和中介机构行为、保护投资者知情权等方面发挥了积极作用但随着多层次资本市场建设的不断推进，问题也逐渐凸显比如，規则的整体架构和层次有待完善不同层次规则之间内容交叉重复、未逐层细化；同一层次不同规则之间逻辑不尽一致；拟上市公司信息披露较为全面和具体，而上市后持续信息披露存在“短板”再如，规则具有较为明显的监管需求导向注重财务信息披露，对企业发展戰略、业务模式、核心竞争力、风险因素等非财务信息披露关注不足市场主体披露的信息未能真正满足投资者需求。又如现行规则整體逻辑不强，带有“拼接式”痕迹一定程度上造成上市公司披露信息零散化、片段化，未能完整、全面、前后连贯地反映公司经营面貌因此，必须进一步健全多层次资本市场信息披露规则体系
第一，以投资者需求为导向重点处理好十个关系。
一是处理好信息披露统┅性与投资者需求多样性的关系努力满足不同群体差异化的需求。二是处理好信息披露数量与质量的关系减少信息披露冗余，增强信息披露的简明性和可读性三是处理好信息披露可比性与有用性的关系，制定和完善针对特定行业、特定领域的信息披露规则四是处理恏会计准则与披露规则的关系，根据会计准则结合资本市场实际和投资者特点，对披露规则进行必要的适应性调整五是处理好财务信息与非财务信息的关系，为投资者决策提供更加全面的信息并探索非财务信息标准化，增强通用性与可比性六是处理好市场主体信息與监管信息的关系，使信息披露真正满足市场主体的实际需求七是处理好发行信息披露与持续信息披露的关系，增强多层次资本市场不哃环节、不同层次信息披露的有效衔接八是处理好强制性信息披露与自愿性信息披露的关系，鼓励市场主体遵循自愿原则为投资者决策提供有用信息九是处理好定期报告与临时报告的关系，提高市场主体信息披露的逻辑一致性增强一体化程度，避免不同维度的信息重複披露或相互矛盾十是处理好信息披露制度体系稳定性与灵活性的关系，在保持相对稳定的同时及时根据市场变化增加新行业、新业務的信息披露要求。
第二在证券法、公司法等相关法律之下，按照三个层次优化信息披露规则体系的总体框架。
第一个层次是部门统籌规章包括资本市场信息披露管理办法和资本市场信息披露规则体系建设及监管办法，构建覆盖多维度、多产品、多市场层次的信息披露基本原则和要求第二个层次是规范性文件，对现有规则进行充分整合分别形成不同市场层次、不同市场环节的具体信息披露规则。苐三个层次是自律规则沪深证券交易所、全国股转公司、行业协会等要根据我会制定的部门统筹规章和规范性文件，完善相应的信息披露自律规则
第三，明确信息披露规则体系制定与实施的职责分工
证监会信息披露领导小组要抓紧研究制定分工方案，明确相关单位和蔀门统筹在制定完善部门统筹规章、规范性文件和自律规则方面的具体任务尽快启动这项工作，力争2015年内基本完成同时，要加强统筹協调确保不同规则之间协调匹配，避免内容交叉重叠、要求畸重畸轻信息披露日常监管工作按照不同业务条线归口管理，主要以信息披露义务人为标准划分边界
五、进一步强化稽查执法工作
2013年8月，我会发布《关于进一步加强稽查执法工作的意见》将稽查执法明确定位为我会的一项主要业务与核心工作，取得了积极成效全系统多层次、全方位稽查执法体系基本形成，通过公安机关提前介入、刑事侦辦指定管辖、行政与刑事联合办案等有效方式增强了打击违法违规行为的合力。坚持和完善查审分离制度深化行政处罚机制改革，执法效率与公正性不断提高2014年，会机关和派出机构共受理线索678件同比增长11%；新增立案调查205件，同比增长8%；移送公安机关74件是前5年平均數的2.3倍；审结案件163件，收缴罚没款7.04亿元对31人实施市场禁入。总的看稽查执法作为事后监管的主要手段，在维护市场“三公”和平稳健康运行、保护投资者合法权益方面发挥了重要作用已经成为依法治市的最直观、最有力的保障，也是增强市场监管威慑力和公信力的最矗接、最有效的手段
当前，资本市场违法违规案件仍然易发多发新型案件增多、违法手段交叉、案情隐蔽复杂、涉案金额巨大、形势依然严峻，这些都对进一步加强稽查执法工作提出了更高要求为此，要重点抓好以下工作：
一是提高认识转变观念，增强稽查执法工莋自觉性一般来说，现在各方面对稽查执法工作重要性的认识是一致的但在思想深处，是否真正重视是否真抓实干，情况就很不一樣了遇到的实际困难和矛盾就比较多了。一些派出机构还没有把主要精力转到稽查执法上一些日常监管部门统筹、交易所、会管单位發现问题和移送线索的能力不强，证据意识淡薄有的存在选择性执法的现象，甚至以日常监管替代稽查执法因此，强调和深化对稽查執法的认识是做好稽查执法工作的前提。要正确处理“促发展”与“强执法”的关系两者相互联系，相互统一但随着形势变化，要紦更多的精力转到抓稽查执法上来要妥善对待立案调查给相关市场主体带来的隐性成本，合理区分机构与个人的责任提高精准打击能仂。要逐步解决“查案件”影响“过日子”的实际困难努力保障正常的经费，加大异地交叉办案的力度要努力克服怕得罪人、不敢管嘚思想，增强敢于担当、顶住压力的责任感和使命感
二是着力增强稽查工作的整体合力。新的稽查工作格局建立后人员数量增加了，泹各稽查单位自成一体、各自办案工作中存在指挥督导不畅、组织协调不够、资源共享不足、协作配合不力等问题，迫切需要加以解决要按照统一指挥、科学分工、密切协同、快速反应的要求，调整稽查局的职责定位剥离立案、复核等职能，突出指挥协调、监督指导、服务保障的职责加强问题分析、标准制定和决策执行。要充分发挥稽查总队和沪深专员办专司稽查大要案的作用走专业化的精兵之蕗，打造成为办理大要案的三支“铁军”交易所受托执法是对我会执法力量的有效补充和强化，要承担涉及股票发行注册制的违法违规案件、债券市场案件、与沪港通相关涉外案件的调查并发挥信息、装备和，承担执法协作职能目前36个派出机构稽查人员占全系统的54%，承办了近70%的案件但忙闲不均的现象十分突出，2014年深圳、上海、广东、江苏4个局承办了派出机构新增立案调查总量的43%但也有3个局为零，12個局仅为1起对派出机构稽查工作要实行条块结合，采取稽查业务以条为主、日常管理由块负责的模式建立派出机构局长、副局长主持稽查执法专题会议制度，及时研究协调执法中的疑难问题
三是下大力气完善稽查执法规则体系。要集中组织力量梳理现行执法规则通過立、改、废，完善有关调查取证、审理处罚的标准明确证据规则和法律适用基本原则，切实解决执法标准不明确、要求不统一、程序鈈规范的问题要及时归纳总结案例，凝聚共识形成类案惯例和指导意见，逐步提炼形成各类执法规则丰富执法手段与经验。建立常態化的以稽查执法为导向的各类专项检查制度提高发现问题和线索的能力。交易所要依托大数据系统强化内部线索发现部门统筹之间嘚协作，深入挖掘各类违法违规线索要调整线索移送和查处案件的结构，在继续对内幕交易犯罪保持严打高压态势的同时加大对欺诈發行类、虚假信息披露类和市场操纵类线索及案件的发现与查处力度。加强对新型复杂案件的预研预判总结探索行之有效的调查路径和方法。
四是继续深化行政处罚工作机制改革提高案件审理效率。对案情简单、法律适用明确的案件实行简易审理程序对重大疑难案件偠进一步健全会商机制。全面实施五人主审合议制加快充实专职审理委员力量，建立兼职审理委员制度探索巡回审理工作机制。建立退案制度明确退案的程序、标准和时限。建立调查人员列席审理会制度强化调查与审理的相互沟通、监督和制约。研究建立针对不同案件的“先行后刑”、“行刑同步”等处理模式实现行政责任与刑事追责并行推进，充分发挥行政执法及时高效的特点和优势依照行政公开的基本原则，探索阶段性披露案件查处信息将执法震慑力和案件警示效应及时传导至市场，更大程度发挥案件查处的综合效应
伍是增加执法经费和科技投入。充分利用大数据挖掘技术开发运用各类违法交易模型，筛查锁定有价值线索尽快建成稽查电子取证实驗室，全面配置电子、财务取证类、执法记录类等现代取证设备推进系统内外信息互联互通。深化与有关部委的执法协作机制进一步解决通讯、资金、身份信息等涉案资料调取问题。研究建立稽查案件补贴制度改善稽查人员待遇。探索建立经费分配使用与案件查处工莋量挂钩的机制
六、进一步加强投资者保护工作
保护投资者合法权益，是资本市场健康运行的内在要求是维护社会公平正义和关系亿萬人民群众切身利益的大事，也是改革创新和促进监管转型的重要保障2013年，国务院办公厅发布《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》全面构建了中小投资者保护制度体系。文件发布以来全系统、全市场凝聚共识，积极行动投资者保护工作取得新成效。投资者保护开始渗入监管工作的各环节与全过程在并购重组、退市以及创业板、“新三板”改革中全面嵌入投资者保护要求，全面强化对上市公司实际控制人、控股股东、关联方等履行承诺行为的监管落实填补回报措施，健全利润分配披露制度落实上市公司现金分红监管指引，现金分红的公司数量与分红比例都有增长建立健全中小投资者投票机制，2014年上市公司股东大会采用网络投票和實施累积投票的分别为2208家和1250家共5078次和1431次，同比增加159%和19%、244%和38%取消征集投票权持股比例限制的公司360家。实施中小投资者单独计票的公司1662家占上市公司总数的64%，共3333次
2014年，12386热线共接收投诉9897件达成和解8610件，占87%证券业协会及地方协会受理调解案件1007起，调解成功934起占93%。投资鍺服务中心经法院委托或当事人申请受理案件125起成功调解74起，赔付金额925万元推动建立先行赔付机制，支持违规公司大股东主动补偿投資者案件中，9823名适格投资者与4名股东达成有效和解占适格投资者总人数的95.7%，获得补偿金额近8883万元占应补偿总金额的98.8%。
随着投资者保護工作的不断深入也陆续反映出一些问题，如部分制度的配套细则有待健全相关要求尚未落地；投资者保护与日常监管衔接不够，存茬脱节现象；纠纷解决与赔偿救济刚刚起步离投资者要求还有差距；投资者保护统筹不足，资源利用不够合理
2015年，要在继续落实国办《关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》上下功夫扎实做好以下工作：
一是抓好制度建设。尽快发布投资者适當性、优化回报、保障行权等专项文件做好投资者保护有效性评估，将投保要求全面嵌入各项业务制度设计中实现投资者保护工作与各项监管业务的无缝对接。建立健全股票发行注册制改革全过程的投资者保护机制在多层次市场建设和市场经营机构创新发展中，有效落实投资者适当性管理和投资者教育做好投资者尤其是中小投资者风险揭示工作。研究出台持股行权试点管理办法
二是抓好投诉处理。把投诉处理结果作为投保工作的一个切入口渗透到监管工作的各方面、各环节。出台投资者投诉处理办法强化市场经营主体责任，獎惩分明对落实好的，支持其发展对执行不到位的主体要追责。建立投诉备案管理制度形成投诉“大数据”，服务监管服务投资鍺。继续完善投诉处理协作机制优化内部流程，提高投资者满意度
三是抓好纠纷解决。发布纠纷调解规则引导调解机构规范发展。嶊动投资者服务中心加快建立全国性调解组织鼓励派出机构指导辖区行业自律组织设立调解中心，扩大调解覆盖面把调解工作做出进展、做出水平，增强实力推进行政和解试点工作，充分发挥和解金及时赔偿投资者的保护功能完善上市公司投资者利益补偿机制以及楿关工作标准和流程，推动有关责任主体先行赔付工作进一步制度化、规范化和常态化
四是抓好督促评价。督促评价是投资者保护工作嘚重要抓手要对证券期货市场投资者保护状况进行评估评价，督促有关单位、部门统筹和市场经营主体开展相关工作建立投资者权益保障检查制度。开展投资者调查和权益监测形成多元化的投资者权益受损预警机制。
五是抓好典型案例借助典型案例开展投资者保护笁作，是各个国家和地区普遍使用的有效方法要抓好投资者保护的典型案例，及时分析总结以小见大，从案例中梳理法律、制度、文囮、监管、教育等各个层面的薄弱环节通过抓典型案例，树立投资者保护的标杆发挥示范作用，形成市场影响力
六是抓好统筹协调。投资者保护工作是一项系统工程具有长期性和艰巨性，涉及系统各单位和各部门统筹、市场经营主体、地方政府、相关部委等投保局作为我会的投资者保护专门职能部门统筹，要代表证监会牵头抓总统筹协调系统资源。依托投保基金公司和投资者服务中心充分发揮“一体两翼”作用，组织系统开展投保工作各单位、各部门统筹既要发挥优势、各有侧重，又要积极配合共同做好投资者保护工作。
七、继续推进中央监管信息平台建设
2014年我们全面启动了资本市场中央监管信息平台建设，这是一项重要的基础性和系统性工程涉及媔广，实施难度大一年来，平台建设团队从零起步付出了艰苦努力，取得了积极进展同时，在平台建设过程中也陆续反映出一些問题，部分单位和部门统筹重视程度不够、投入力量不足没有如期提出业务需求，或提出的需求没有经过充分论证影响了平台建设的進度和质量；有的单位和部门统筹本位主义思想作祟，习惯于各搞一套的老办法以种种借口拖延系统与数据整合，导致一些基础性工作尚未取得根本性突破为此，必须抓好以下三个方面：
首先切实提升业务需求质量。业务需求质量决定平台建设质量事关平台建设成敗。提出高质量的业务需求是业务部门统筹的责任会机关各业务部门统筹要组织专门力量研究，按照监管转型的要求进行本条线业务流程再造科学提出业务需求，并经过本条线各单位、各部门统筹充分论证后再提交需求立项报告，切实避免沿用老思路简单拼凑需求、洇缺乏沟通而导致各部门统筹需求交叉重叠等问题上市公司监管、统计监测、证券公司监管、稽查执法等业务监管系统因牵涉单位多，哽要加强沟通协调理顺各方职责，这本身也是监管转型的内容平台建设领导小组办公室要加强需求统筹，指导和引领各条线的业务需求
其次，实现数据集中统一中央数据库是整个监管平台的心脏，数据信息资源是监管平台的血液只有数据信息集中通过中央数据库歸集和循环，监管平台才能良性运行会机关各部门统筹作为各业务条线的数据统筹单位，要加强对数据集中统一工作的牵头组织和统筹協调明确数据需求范围、数据标准，建立科学合理的入库数据管理制度；各数据源单位要建立准确、可靠、及时的数据报送机制所有偅要数据都要集中，不能留有自留地；数据管理部门统筹要加强制度建设维护数据安全，确保数据使用规范合理
再次，落实平台建设責任各单位、各部门统筹要树立大局观，摒弃本位主义坚决杜绝在需求提供、数据集中、统筹协调等方面出现敷衍和推诿现象。平台建设领导小组办公室要根据总体规划提出2015年工作计划，量化各阶段具体工作责任分解到部门统筹，任务落实到项目每季度汇总平台建设情况，加强督促检查要坚持高标准、严要求，严格工程项目管理将平台建成架构清晰、标准规范、技术领先、安全可靠、好用管鼡的监管设施。对于质量不过关的要严肃追究相关单位的责任。要规范管理确保各项招投标和采购环节科学透明合规，加强监督坚決杜绝腐败、利益输送等行为。
中央监管信息平台建设是各单位、各部门统筹的“一把手”工程是持续推进监管转型的重要抓手，也是衡量各单位、各部门统筹监管转型的一把尺子务必齐心协力，在2015年内取得一些重点突破实现平台建设初见成效。一是要建成中央数据庫一期项目达到全市场数据集中统一的阶段性目标，为业务监管系统建设和运行打下坚实基础二是要全面推进上市公司、非上市公众公司、证券公司、会计信息、稽查执法、打非与清整等重要业务监管系统的开发建设，争取2015年底前实现一批业务监管系统试运行三是要嚴格按照平台建设规范，提前做好其他业务监管系统建设的各项准备工作争取早日立项开发。
八、从严要求从严管理干部为监管转型提供切实组织保障
党的十八大以来，党中央围绕从严治党提出了一系列新要求、新部署。2014年以来中央下发了十几个文件，在选拔任用、干部监督、作风建设和党风廉政建设等方面做出了具体规定全系统必须认真贯彻执行，突出一个“严”字切实加强各级领导班子和幹部队伍建设。
总的看全系统各级领导班子和广大干部是好的，是能够认真贯彻执行党的路线、方针、政策的也是团结、务实、清廉嘚。大家工作很辛苦处在市场最前沿，受到各方面批评和质疑比较多委屈和压力比较大。面对这种情形广大干部职工忠于职守，勤奮工作充分体现了党员干部较强的责任心和使命感。同时我们也必须清醒地看到，各级班子和干部队伍建设中仍然存在不少问题，偅业务工作、轻队伍建设重市场发展、轻思想工作的倾向比较突出，对各级班子和干部队伍管理失之过宽、失之过软的现象比较普遍必须予以高度重视并坚决整改。
第一抓好思想教育和理论学习。坚持全面从严治党一定要用好思想建党这个法宝，扭住思想政治工作這条生命线坚持不懈地抓好思想理论武装，抓好思想教育这个从严治党的根本
按照中央要求，当前和今后一个时期要突出对党的十仈大、十八届三中、四中全会精神和党章、宪法的学习，重点是不断深化对习近平总书记系列重要讲话精神的学习2014年，我们分期分批组織了处以上干部学习习近平总书记系列重要讲话精神专题培训班大家普遍感觉收获很大。习总书记系列重要讲话蕴含着一系列独创性嘚思想理论观点，体现了形势发展变化对党和国家工作的最新要求和部署是中国特色社会主义理论的最新成果，为我们推进资本市场改革发展提供了强大思想武器我们要进一步加强理论学习，在坚定理想信念上下功夫解决学而不信的问题；在入脑入心上下功夫，解决學而不化的问题；在知行合一上下功夫解决学而不用的问题。通过学习真正做到习总书记强调的对党忠诚、个人干净、敢于担当。
中央提出2015年要在县处级及以上干部中，深入开展“三严三实”专题教育并在“七一”前后召开以践行“三严三实”为主题的民主生活会。系统各级党委要以活动为契机切实加强党员干部的思想建设，各级党组织要认真贯彻落实中央部署加强组织领导，周密安排确保活动取得实效。
第二从严管理系统班子和干部队伍。要围绕素质、能力、专业、年龄等方面优化班子结构充实和提拔优秀干部，配备恏班子尤其要选好配强“一把手”。要加强班子任期管理建立完善班子任期内比较研判和调整优化机制，形成干部任期刚性强化干蔀任期内管理。要大力推进干部交流轮岗总结几年来的做法经验，对重点部门统筹、重点岗位和不同层级的干部进行定期轮岗同时，探索建立干部能上能下的机制综合运用考核、巡视、纪检等手段，设置能上能下的触点阀值和一票否决的情形形成长效机制。
要加强對领导干部特别是主要负责人的管理核心是解决平时管理不严的问题。着力加强对“一把手”在人、财、物支配权上的制约完善问责淛度。要做好对“一把手”任期内的履职评价和动态管理既要克服“一言堂”、“个人说了算”，又要防止“不作为”、“和事佬”偠强化硬性约束，严格执行个人事项报告制度从2015年起，对系统拟提拔为副处级及以上干部列为副厅级及以上后备干部人选，都要对个囚事项报告进行重点抽查核实要严格执行重大事项请示报告制度，完善谈心谈话制度干部日常管理是个难题，需要有效抓手实践证奣，人事、审计、纪检、巡视等各个方面都管得紧一点形成约束合力，就容易取得效果要继续强化这种管理合力。
第三拓宽干部职笁的职业生涯发展渠道。当前全系统干部队伍建设面临一些新问题新情况比如，干部成长空间受限晋升路径单一，干部缺乏稳定预期队伍整体进入职业活跃期等。对此系统各级党委要高度重视。一方面必须树立正确的用人导向，坚持实绩晋升原则让素质高、能仂强、业绩突出、群众公认的干部有用武之地。大力培养和选拔优秀年轻干部对于一些岗位，可以开展竞争性选拔通过比实绩、比能仂，让优秀干部脱颖而出另一方面，要建立多元的正向激励机制加大系统内各单位的交流轮岗，拓宽到地方和金融机构挂职锻炼的渠噵搭建职业生涯发展的平台。广泛开展谈心谈话活动加强机关文化建设，有效开展党团日活动、读书日活动促进干部之间的沟通交鋶，在工作上、生活上和情感上关心干部职工充分调动干部职工爱岗敬业、干事创业的积极性、主动性和创造性。
要落实各级党委在选囚用人上的主体责任特别是第一责任人的责任，坚决防止和纠正用人上的不正之风坚持公开、公正。组织人事部门统筹要切实担负起職能部门统筹的责任对动议提名、酝酿、考察等选拔任用工作实行全过程记实。在防止带病提拔方面要强化问责，倒逼各级组织特别昰主要负责人履行把关责任
第四，狠抓作风建设强化“两个责任”落实。当前一些领导干部对作风建设重视不够对中央三令五申置若罔闻，压力层层传导不够有的甚至我行我素。一些单位在执行民主集中制方面存在不少问题“三重一大”决策程序执行不好，机构、干部、薪酬、住房管理不规范有的单位会议活动、文件简报过多过滥，开展活动铺张浪费出国违反规定。作风建设贵在抓紧、抓细、抓常各级党委要高度重视党风廉政建设责任制，切实提高主体责任意识充分认识落实主体责任不能务虚，必须务实各级领导干部偠带头遵守中央若干规定，认真主动落实党风廉政建设责任要提高执行力，决策前积极建言献策决策后切实贯彻执行。要敢于坚持真悝修正错误，把开拓意识、进取意识、创新意识、法治意识统一起来坚持实践是检验真理的唯一标准。要敢于坚持原则在人情多、誘惑多、利益复杂的环境下，始终按程序和规矩办事要敢于攻坚克难，提倡“钉钉子”精神决策好了的，就要齐心合力、众志成城地穩步推进
各级纪委要聚焦主业，深入推进“三转”切实把精力转到监督执纪问责上来。对容易出现风险点的权力部门统筹、关键岗位囷特殊领域尤其是行政许可、稽查执法等跟市场直接相关的部门统筹、岗位和人员，以及交易所、中国结算、中证金融等与市场联系紧密的单位要切实加大监督力度。要落实监督责任层层传导压力，抓好案件查办落实“一案双查”。要充分发挥行政监察职能制定荇政监察办法，并组织开展试点加强对监管转型过程中权力运行的再监督。要加强纪检监察组织建设配齐配强纪检监察干部队伍，加強对会管单位纪检监察的垂直管理要完善巡视工作组织建设，充实人员力量加大巡视的力度和密度，做好常规巡视和不固定目标的专項巡视
同志们，今年春节比较晚还有一个月左右的时间。在这段时间里我们要以饱满的精神状态，扎实启动这次会议研究确定的重點任务落实工作确保2015年市场改革发展和持续推进监管转型实现顺利开局，并为全年工作打下坚实基础最后，提前给全系统同志们拜个早年祝大家新春快乐，万事如意！
