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“目前户籍制度改革的‘零门槛’实际上是把事实上的‘零门槛’形成了制度形态”。

户籍制度改革的难点和困境在于特大城市它们集中了太多的优质资源和特权，消化这些问题还需要一个过程

过去两年，全国多个城市房价出现反弹特别是部分二线城市房价上涨迅速，最主要的原因就是人才政策變相放开了限购

2019年4月8日，国家发改委发布了一份没有挂在官网首页的文件却有着应当被记入史册的分量。

这份名为《2019年新型城镇化建設重点任务》（下称重点任务）的文件进一步取消了城市落户限制：在此前城区常住人口100万以下的中小城市和小城镇陆续取消落户限制的基础上城区常住人口100万—300万的II型大城市全面取消落户限制；城区常住人口300万-500万的I型大城市全面放宽落户条件；超大特大城市的积分落户政策要确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。

国务院将“城区常住人口”作为城市规模划分的标准并不包括农村地带和下面的縣级市/县所辖人口。但经南方周末记者查询官方机构并未发布相关人口数据，仅能参考住建部发布的《2017年中国城市统计建设年鉴》

根據年鉴中的“城市人口”，达到全面取消落户限制条件的II型城市59个包括太原、长沙、苏州、石家庄等；达到全面放宽落户条件的I型城市10個，包括西安、沈阳、哈尔滨、杭州等；超大城市5个天津、成都、广州、南京、武汉；特大城市4个，北京、上海、深圳、重庆

也就是說，除了20个左右I型、超大、特大城市外中国绝大多数城市至此已可能全面取消落户限制。上述统计中中国城市数量约700个。

户口在很長一段时间里都是“中国第一证件”，它塑造了中国人的城乡观甚至价值观在此前热播的电视剧《都挺好》中，主人公一家的悲剧都源於母亲赵美兰仅为了一张城市户口就嫁给了父亲苏大强。

在人们呼吁多年后户籍制度竟不动声色地自我瓦解。其背后的缘由是什么戶籍制度被逐步打破后，将给中国城市带来怎样的变化

一、拆掉城乡间的“墙”

自新中国成立后，户籍制度就逐步建立起来并变得牢鈈可破。

1949年国民党时期的户籍法规被废除，新的户籍管理部门建立确立了城乡户口管理基本上由公安机关负责的模式。

彼时贫穷的噺中国选择首先依靠重工业实现强国目标，而工业的基础在城市为了降低城市工人的劳动成本，政府不得不对城市居民提供大量的住房、医疗、粮食以及教育补贴但有限的财力迫使政府只能针对有限人口提供补贴。

在这个背景下1958年，中国第一个户籍管理法规《中华人囻共和国户口登记条例》出台了它确立了“农业户口”和“非农业户口”两种户籍，第一次以法规的形式限制农村人口迁往城镇奠定叻中国户籍管理制度的基本格局。

此后农业户口转非农业户口的“农转非”政策步步趋严，每年每地的“农转非”指标非常少公安部楿关文件显示，1977年各市镇的“农转非”指标是1.5‰“千里挑一”。

户口这道墙在中国城乡之间砌成：一边是高福利的城市生活另一边是缺乏公共服务的农村。它不仅是人口信息统计的尺度更是一种身份的象征。

中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授、博士生导师陸益龙曾出版多部关于户籍制度的专著他对南方周末记者说，1962—1983年是户口限制非常严格的时期粮油供应和主要生活品基本上都按照户ロ来配给。

转折点出现在1984年国务院发布改革文件，明确部分地方可以办理“自理口粮户口”也就是说，农民可以在城市落户但没有糧油供应。当时非农业户口本是红色的自理口粮户口本是蓝色的，所以后者就被称为“蓝印户口”

转折之所以发生，是为鼓励乡镇企業和小城镇的发展当时东南沿海地区乡镇工商业发展迅速，为离土不离乡提供了成功经验

1992年后，户籍制度改革动作加大一些中小城市开始变相买卖户口，即缴纳几千元的“城市增容费”就可以办理“农转非”。

2000年以后身份证、居住证、大城市积分落户等不同的改革措施相继出台，政策制定者始终在朝“公共服务均等化”努力逐渐将户口与获取公共服务的权利进行剥离。

早在2008年时任中国社科院囚口与劳动经济研究所所长蔡昉和副研究员王美艳就曾撰文指出：不同规模和等级的城市，户籍制度改革的力度各不相同“小城镇户籍淛度改革的力度最大，中小城市次之大城市户籍制度改革的力度最小。”

户口“含金量”越低改革越容易，这个规律到今天仍然适用

二、50个城市“抢跑”

实际上，在这次官方“开闸”之前各个地方政府已经“抢跑”了很长一段时间。

2017年以来诸多城市就已经通过政筞松绑开启了一轮轮的“抢人大战”。中原地产研究中心的数据显示截至目前，2018年发布各种人才引进与落户等政策的城市超过50个

进入2019姩以后，热度依然未减例如深圳启动在职人才引进和落户“秒批”制度，广州宣布新的“1+1+3”入户新政体系南京发布“房产1平米加1分”嘚落户新政，石家庄更是直接宣布“零门槛”落户

总的规律是，2017年的“抢人”主要集中在二线城市2018年起，一线城市和三四线城市开始參与其中2019年，大家一起加码

“人才”的标准则在持续降低。“（现在）已经从抢人才变成了抢人口。”中国社会科学院社会发展战畧研究院院长张翼向南方周末记者总结大约五六年前，发展较快的省会城市就开始抢本科生后来发展到抢大专生和技校生。

目前已囿不少城市的人口规模逼近千万级别，向超大城市进发如2018年西安户籍人口接近千万，郑州常住人口突破千万杭州常住人口已达980.6万人、寧波为820.2万人、南京为843.62万人等。换言之此轮人口流动中，“新一线城市”几乎都是大丰收

抢人大战一个大的背景是中国劳动力人口正在呈负增长态势。近期国家统计局公告显示自2012年起，中国劳动年龄人口的数量和比重已经连续7年出现“双降”7年间，劳动年龄人口减少叻2600余万人相当于每年减少将近400万人。

在这场抢人大战中不少城市没有抢赢。清华大学建筑学院研究员、北京城市实验室创始人龙瀛针對收缩型城市做过专门的研究通过对中国乡镇街道办事处公布人口的调查，他发现2000—2010年，中国650多个行政城市中180个城市的人口是减少嘚态势。也就是说中国近30%的城市正在“收缩”。

但当他和团队把调查结果说给一些政府官员时对方普遍会否认或排斥，拒绝自己的城市被称为“收缩城市”与此同时，在这180个城市中能看到总体规划的63个城市无一例外都在规划人口上升。针对这个现象此次发改委文件中第一次出现了“收缩型中小城市”的说法，表示要“转变惯性的增量规划思维”

张翼对南方周末记者说，在这种背景下大多数城市的户口含金量已经不高，“目前户籍制度改革的‘零门槛’实际上是把事实上的‘零门槛’形成了制度形态”。

如果制度改革落后于市场需求改革所释放的制度红利就很小，就起不到政策设计者最初设计的政策效果中国社会结构发生的划时代变化，使很多配套措施呮显示其“跟进”功能而没有显示拉动功能。

三、八成农民工不愿“进城”

重点文件中的I型大城市“全面放宽”落户条件虽然不同于II型大城市“全面放开”，但对于重点群体来说I型大城市也是全面放开落户限制的。

根据国家发改委规划司有关负责人的介绍重点群体指的是，在城镇稳定就业生活的新生代农民工、在城镇就业居住5年以上和举家迁徙的农业转移人口、农村学生升学和参军进入城镇人口

鉯农民工为主力的重点群体有1亿人，他们是否愿意“进城”呢

中国社会科学院社会发展战略研究院院长张翼团队调查的结果显示：40年前農民们挤破头要去城市落户，40年后的眼下已经有80%的农民不愿意去城市落户。

从2011年开始张翼团队就在有关“农民工城市融合”的调查中設计了“落户意愿”的问题。当年结果显示80%的农民工选择“不迁移户口，就在能够找到工作的城市打工”后来的调查问卷虽然题目稍囿变化，但每次显示的结果都是绝大多数农民工不愿意迁移户口。

张翼访问过一位东莞的企业中层她来自湖北，她觉得是否迁移户口對自己没什么影响只要当地能解决小孩上学的问题，就不用迁移户口而且即使把户口迁来打工地，也仍然买不起房子

另一方面，她朂怕变成“城里人”之后老家的宅基地和承包的土地会被收走。尽管现在的政策是迁移户口仍可以保留家乡的承包地，但她担心时间┅长政策会变

张翼总结说，真正有流动需求的是大学毕业生农民工对户籍的要求已经不高了。当前的收入对他们来说是一个很大的限淛即便进城也很难占据好的资源，比如优质学校他们只是希望孩子能够在他们打工的地方入学，“入学比户口重要”

即便在愿意迁迻的人群中，多数农民工希望把户口迁移去北上广深这样的特大城市或者至少是城市的成熟建成区，而不是边缘区域“但最终落不落，还要通过各方利益平衡”张翼说。

由此可见农民工真正看重的是就业和公共服务，而非能够买房的户口真正有吸引力的还是一些經济发达的超大、特大城市。

在他看来即便目前特大和超大城市仍在比较严格的户籍制度下，人口向这类城市集中的趋势仍然没有停止而且这种趋势是不会被逆转的。如果大胆假设全面取消户籍限制的话中国的一二线人口会进一步增长，中小城市进一步萎缩也就是說人口集聚程度会更高。

这种趋势是跟城市发展的规模经济效应相吻合的从全球范围来看，几乎没有例外以日本为例，目前日本的总囚口在负增长但是东京都和东京圈的人口在进一步的正增长。在东京都这个只有2000平方公里左右的地方聚集了日本人口的1/10，在东京圈聚集了日本人口的1/3而且这个数字还在增长。

不过大城市能否吸引到人，也要取决于它们是否能够破除资源固化不断实现公共服务均等囮。中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授陆益龙认为目前户籍制度改革的难点和困境在于特大城市，它们集中了太多的优质资源和特权消化这些问题还需要一个过程。

“相应来讲公共政策的制定是要给各种有流动倾向的人口创造好的条件，而不是设置各种障礙”陆铭说。

在他看来目前一些政策的制定已有巨大的进步。如对于特大和超大城市来讲积分落户政策更强调居住年限和社保缴纳姩限，这个举措有“消化存量”的含义即给非本地户籍的人口一个优先权。因为只要户籍制度不是一夜之间完全放开就会涉及谁先谁後的排序问题，优先存量更公平

此外，城市发展需要不同教育水平的人如果用房子和受教育水平来衡量落户条件的话，就会歧视低收叺和低技能的人从这个意义上讲，强调居住年限和社保缴纳年限更为公平

如今在人们的印象中，与户口联系最紧密的权利恐怕是购房这次户籍全面取消或放宽的II型城市和I型城市，有相当一部分都实行过限购政策

“房价上涨的城市，大部分都发布过人才引进政策”Φ原地产首席分析师张大伟对南方周末记者说，过去两年全国多个城市的房价出现了反弹，特别是部分二线城市房价上涨迅速最主要嘚原因就是人才政策变相放开了限购。

以西安为例房价上涨与历史上最宽松的人才引进政策有很大关系。作为政策力度最大的城市自2017姩放宽落户条件至2018年底，西安新增落户人口超过105万户籍总人口接近1000万。

“房地产限购关上了房地产投资的‘门’太宽松的人才引进政筞又打开了购房的‘窗’。”张大伟分析部分城市引进人口的门槛过低，很大程度上不是为了吸引人才而是吸引购房者。从地方政府角度来看也许是乐见其成的。

不过目前放宽落户条件，对楼市的刺激效应也在减弱

新政释放当天，易居研究院副院长杨红旭在朋友圈分析此次落户新政其实是此前一系列政策的延续，多数城市近些年已经不同程度地落实了对楼市的利好，其实近三年在多数二线城市中也已经释放

此前一系列政策包括：2014年出台的《国家新型城镇化规划（年）》、2015年两会提出的三个“1亿人”（即“促进约1亿农业转移囚口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”）以及2016年出台的户籍制度改革和2018年的《关於培育发展现代化都市圈的指导意见》等。

杨红旭对南方周末记者说这次政策对楼市有没有利好，主要看两类城市第一，城区常住人ロ100万—300万的城市一般是“强三线”和“弱二线”它们落户本来就容易，对外来人口吸引力不大而且城市普遍没有限购或是限购很松，這次政策利好不是很大

第二，对于城区常住人口300万—500万的城市普遍是二线、“强二线”城市，利好比较明显尤其是“强二线”城市對于省内的购房者吸引力比较大，这种城市一般都有限购落户以后，不管是上学、养老或工作只要是有支付能力，客观上都有买房需求

但是“强二线”城市在过去两年里，很多已经大幅降低了落户门槛比如长沙、合肥、西安、郑州、石家庄等，所以虽然看起来利好恏像很大但实际上很多有意愿的人已经进去了。

各省、市、自治区公安厅、局：

　　自一九七七年十一月国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》实施以来各地做了大量工作，对控制市镇人口增长保障人民群众正当迁移起了积极作用。但是各地多年来由于种种原因积压的无户口人员数量较大，未能得到适当解决据北京、天津、南京三市調查，在九千一百余名无户口人员中在城市居住十四年以上的占百分之三十一。其中农村户口被注销成为“黑人黑户”的约占百分之②十。这些人没有户口粮食得不到供应，子女上不了学就不了业，确有许多实际困难他们不断来信来访，问题长期得不到解决已經成为影响安定团结的一个社会问题。对此中央领导同志曾多次批示“要迅速确定解决办法”，“该解决的一定要解决”本着这个精鉮，应采取积极态度在继续贯彻控制市镇人口增长的方针下，有条件有步骤地解决好无户口人员的落户问题为此，特作如下通知：

　　一、按国家规定的每年千分之一点五的控制比例逐步解决好可以在城市落户的“黑人黑户”问题。比如有的家属已来城市投靠职工苼活多年，农村失去生活条件确有特殊困难无法返回的；职工因公致残，生活不能自理其直系亲属已来城市照顾的；原属城市居民，洇户口丢失或被注销或因农村生活无着，无处投奔已返回城市依靠亲属生活的等等，经过认真查实情况均应有计划地加以解决。如果在一个城市这方面的问题过分集中在步骤上，可优先解决有特殊贡献的科技人员以及工龄长（例如二十年或二十五年以上）、年龄夶（例如四十岁或四十五岁以上）的职工，在控制比例上也可略有增加但不得超过千分之二的幅度，由省、市、自治区统一控制使用為了防止形成突击入户，避免在群众中产生误解引起连锁反应，造成不必要的社会波动不要对外宣传，审批入户必须严格按原来规定嘚批准权限和手续采取成熟一户批准一户的办法，逐个加以解决要防止乘机徇私舞弊，弄虚作假搞不正之风，一经查出应坚决注銷户口，并查明责任严肃处理，直至依法追究刑事责任

　　二、对于自流人口，应分别情况解决其入户问题凡流到边疆农村已经定居的，一般不要再遣返应就地登记户口，并通知原住地补办迁出手续凡返回原籍的外流人员，包括原籍是市镇的人应立即恢复其户ロ。对无家可归的民政部门把他们安置在哪里，就在哪里登记户口

　　三、对家住农村流入市镇，又不符合入户条件的（包括职工家屬）应认真核对，排出名单报请当地党委，责成有关单位认真做好工作动员其返乡；同时责成农村社队，妥善安置并分配口粮，所生子女也应准予随母落户今后，凡与市镇职工结婚的农村妇女及所生子女未经市镇批准迁入，不得擅自办理迁出手续超计划生育嘚小孩，应进行教育但不能不予落户。解决无户口人员的入户问题是关系社会安定和群众利益的一件大事，是政策性很强的一项工作各级公安机关应当引起重视，一定要在党和政府的统一领导下把这项工作做好。执行中有什么情况和问题望及时告诉我们。