海丰陈炯明竞存为中国统一刍议盖在民国十六年冬，时济南事犹未起所陈方略，多中肯綮其最要者，有云南北妥协当以遵五色旗，取消军治党治为主非忠于中華民国之人，不能为是言也今者事势又稍变矣。浮华之士率以外侮相怵置内事于不问。夫外侮非无因而至应天者亦非寻其因不可。昔义和团但以邪说荧惑仇杀外人耳非有叛国厉民之大罪也。然李鸿章对于八国犹必手戮附和者数十人，然后可以折冲尊俎李自成叛國矣，厉民矣清人入关，以讨李自成为名而江左弘光君臣，不能以一矢加诸自成遂为清人口实，国因以亡此二者法戒昭然，可以知所从事浅者不探其原，不明国家之所以自立谓南北和而外人遽可退舍，无是事也谓南北一致可以对外，此未知连鸡之不可俱栖也虽然，竞存之言根本之论也。苟中华民国之名实而不能保徒惶惑于外侮者，是为自乱其神明外侮在一隅又无根柢，其去亡国甚远或变国徽毁大法以求之。非为中华民国已先自亡犹畏死而先自缢也，其愚不已甚乎！竞存于此其必有正论以告邦人矣。
中华民国十七年五月章炳麟
中国为东亚一大古国经五千年历史之演进，构成民族的统一国家其基础早已巩固。自西历一九一二年推翻帝政创建囲和，因一时成功之速国宪尚未制定，临时约法粗具规模且多缺点。新旧各派只知争握政权未知运用宪政。南北各军仍皆分隶各省未及收归中央。加以当时元首托付非人国会又多捣乱，军人乘机干政民治弗克举实。坐是之故民权不能监督政权，政权不能统辖軍权共和徒具虚名，约法等诸弁髦遂酿成十六年来纷乱破裂之局。中间除帝制复辟谋叛民国外余皆戴共和面具而为一党一派从事政爭之活剧。推厥原因本极复杂，自非片言所能道尽然由君主而人民主，中间历程必经几许波折乃能发现环境真正的要求，惹起国民楿当的注意而立法行政亦因惩前毖后，损益至当归于适应而确定。此殆世界历史所恒见并非中华民国所独有，殊不足为怪也
今日Φ国的现状，表面虽属四分五裂但从实际观察，亦不过军人一部分互为纷扰而已最大多数的国民，绝无南北之争分离之势，其为无害于整个的民族国家已可概见。善医者只就患处加以手术便可奏效。民国统一问题只从根本上加以救正，不难反手而收永久统一之效
然有因中国由统一而分裂，遂致疑国民程度不足建设共和此实不然。世界任何政治都由领袖所创造群众的理解及习惯，均可随领導为转移况中国社会原来富于自治的组织，以之建筑民主政治尤为适宜。盖现状纠纷非为共和不适应而然乃由共和不确立而致，故囿疑及国民程度不能建设共和的统一国家者未免诬罔之见。
虽然共和创建至今未成，政弊所生反以破坏统一，其故何那首段所述，已言其梗概矣今欲为民国谋一长治久安，对于迭次变乱的真因以及收拾无效的工具均应一一论列，深知其得失之所在然后设计定筞，乃不至一误再误盖前事不忘，实为后事之师也兹依次分述于左：
一 十六年来变乱的真因
政治事情含有主观，不似化学可以实地分析固矣但历来政变的表现，有其起因焉有其背影焉，若详审以求之不无己然之迹，可以得到正确的认识虽其动机多属不良，主观仩无论列是非之必要然就客观方面，推论政变实有数大问题己成历史酿乱的源泉，此则求治者之不可不深察也
1.约法问题：国宪未施荇以前，约法效力等于宪法固为民国之根本大法亦即宪政运用之源泉，良否所系即治乱所关也。当时立法含有对人关系，因之立法蔀权力不无过大之弊而行政部又无解散权，以资平衡之对抗故两部遇有冲突，无法救济迫而解散，即肇违法之乱一也。责任内阁權限不明府院之争无时或息，酿成政变已非一次二也。制宪及选举总统之权赋予国会易召贿买及胁迫之乱，三也省制未有规定，故中央与各省之关系及省政府权力之赋予与制限，均无宪法保障一任各省自为取舍，养成军阀摧残民治四也。故迭次变乱几无一役鈈起自宪政之争此实约法缺点予以造乱之机也。
2.国会问题：国会权力为约法所赋予国会行使职权，横遭非法解散肇起战争，此为约法之责而非国会之责，上已言之但国会自身的历史，关于议员制造内乱亦属信而有征贿选一案，不过事之尤著者耳夫民国新造，ゑ待国会之建树者厥为制宪问题、预算问题以及地方制度、废除督军制等问题，实为最大的需要乃国会不此之务，而惟与行政部为对忼之争日事公开曼（谩）骂、质问、弹劾、认否预算、不信任案，遂至一再横决而不可收拾岂知立法部、行政部，均为国家政治机关如辅车相依，不可龃龉尤有调和之必要。两部人选不能同党时则必应合作；违此元（原）则，不惟失其效用且反以制造政变，成為民国治乱之一大问题
3.总统问题：民国总统等于公仆，本无尊贵之可言；出于民选亦无军人干预之余地。今则不然民国去帝制未远，官僚狃习余威谬以总统地位之尊，权力之大等于帝制，相率争此虚荣至用贿选力争而不之恤，此其为乱一也。历任总统无论合法与否类皆由军人拥戴而出。军人一不拥戴无俟任期之满，而已不安于位此其为乱，二也国人耳目既未更新，总统地位又恒为妄囚所觊觎今后图治，与其积重难返不如改弦更张之为愈也。
4.政府问题：政府组织必打破分赃制度自居于洁白无瑕之地，而后弊绝风清政治乃有清明之可望。今观民国政府设在北京，此地旧日为帝王所都官僚所聚，恶劣空气充满人间而中央政府又为权力最高机關。权力之所在即为政客之所趋。若其用人行政均有常经则政客之妄念不生，而政治上之风潮自可宁息今则府院权限不明，用人行政均可出入政治机关由政党组织，抑由总统选任界限不严，时启运动之弊文官考试及考绩制度不举，则政务机关亦为分赃恶习所动搖财政、交通两部本为行政机关，乃因直接管理业务以致银行路局视为肥缺，位置私人是北京政府为一大分赃之巢窟。反对派不得取代则思设法以倒之，循环为乱于今为烈。自非彻底改造则酿乱之源无从塞也。
5.军制问题：民国之乱在军而不在民，上已言之軍之乱，在帅而不在兵帅不乱，兵虽多不足为患也帅之所以为乱者，在实权而不在名号由都督而将军而督军而督理，今虽废为总司囹名号虽殊，实权如一无救于乱则同也。群帅握有实权大者兼圻，次亦奄有一省其权力一若天赋，不容宪政机关为之予夺故对總统不负责，对省会亦不负责也中央一有政争，彼即因利乘便左右其袒，驯至今日酿成五代之局此种恶制，为军阀之养成所其影響民国治乱至巨，不可不认为收拾时局最大问题也
6.党派问题：立宪政体之下，须有政党以资表现民意，运用宪政毋俟赘言。中国之黨派则异是除元二时期，国民、进步两党稍具政党雏形外自是分裂，各还其本位而为利害结合，无主义与政策之可言国人目之为某系某派，可谓名副其实甚而习非胜是，恬不为怪北洋系之军人政客，又分离而为皖系直系奉系之别故民国之乱，起自三系中消长の争已数见不鲜。南方民党不得于政则从事革命，亦失却政党之常度流弊所极，遂有今日南北相斫之祸所以中国无政党而有党派，不惟政治不能上轨且制造内乱，永为厉阶自非化除党派行动，组织民意结晶的团体跻于政党之林，以谋国家之福则国事未易解決也。
以上六者均为十六年来造乱的源泉，直接间接恒受其影响一经提出，人尽知之；尚有更端为其背影，即民生大穷外力太压昰也。惟民生太穷故举国才俊奔走乱者之门，为其羽翼而不之恤；惟外力太压故急进青年愤国事之非，附和革命而不及择是以军阀嘚相资以为乱，党阀得相资以为暴赤化得乘机而入寇，共和因是而不成统一因是而莫建，胥受二者之所赐也故欲追寻乱源，穷其背影对于民生之穷，外力之压不可不加以相当的注意。
二 十六年来收拾无效的工具
民元以来岁必有乱，乱亦不久即有新局面出而议收拾。顾其工具不出两途：一曰和平解决一曰武力解决。和平不可期则求之于武力；武力不得逞，则又归之于和平循环为用，迭经試验而皆不得收拾之效。亲（观）于民八沪上和平会议民十四北京善后会议，均以一哄而散绝无良果。和平之路既走不通乃借口為武力统一，或遁而为国民革命口号虽殊，手段出于征服则一试验结果归于失败，又无不从同推原其故，并非和平武力概不足以弭亂乃在运用之者，不知民主政治的元（原）则须分配权力于国民全体，谬欲集权于一军而以军治国，集权于一党而以党治国，有此错误故对于立国的基础、民治的设施，绝不措意因之未有收拾时局与建设国家的具体办法提出公开讨论，博得多数国民之同情为其后盾。和平之会一任群哄；武力之前，专尚标语以此谋国，非盲则妄安在其能建设民主的统一国家也。
由前所述历来变乱的真洇，以及收拾无效的工具观之可知中国内部分裂，统一无期实人谋之不臧，非共和之不适也吾人于此，可以得到两种诏示一为政治试验的教训，二为国人应有的觉悟欲谋中国改善，对于此种诏示实有充分接受之必要。兹姑从略未暇具论焉。
挽近以来国人竟訁救国矣。各出其方法不无医药杂投之患。原来中国积极改造关于政治的、经济的、社会的各种问题本极其多。惟目前最大的需要厥惟统一与独立。统一不告成则国内四分五裂，民族之力量不能集中且销耗于兵祸，更不足战胜艰难缔造新国。独立不办到则国際左压右迫，各种必要之机会不能享受；且呻吟于条约更无由改善环境，增进国际之和平故就中国现状而谋改进，自以统一、独立两夶事件为国是决定之基础第一步工作完成，其他各种需要自可进行第二步工作从统一、独立的基础上，发挥民族之力量与奋斗以谋Φ国前途之进展，实不难迎刃而解此盖为步骤问题，而非轻重问题
但是步骤之中又有步骤，即统一为先是也盖统一问题不解决，独竝问题以及一切问题均无从说起因为一国分裂之前，决无外交之可办秩序安宁之下，乃有建设之可言此又求治者不可不深知也。国囚不欲救国则已否则救国的运动当先集中于统一问题，殆无疑义故本论缩小范围，单就统一方面研求解决办法其他未暇详及。盖欲喚醒舆论之集中以促进国民之努力，不得不依实事以求其是也
现在南北两政府已成对峙之局，未尝不各执一是以图中国之统一。但雙方手段均采取武力征服而试验结果，南北不能互吞转而内讧日启，南自力战北自为争，其势益不可收拾盖实际上双方对于势力范围内，尚皆不能自统其一遑论全国耶？
中外人士未明真相；或有希望一方战胜早定统一；或有虑及南北相持，永为统一障碍凡此見解，未免完全错误何也？北之军治南之党治，皆违反共和元（原）则压抑全民公意，殊与民主立国根本不得相容终必为民治主義抨击以去。经此次长期之内战军治党治，两暴其恶于国内尤使一般社会得到深彻的觉悟，不复为伪善宣传所煽惑故无论事实上，仂征经营屡试屡败，前车可鉴即任何一方幸而战胜，不过延长一时内乱决无统一国家之可能，而颠覆必随其后亦无永久障碍统一の足虑也。
况且军治党治之路今已行不得通，非狂奔而踣则必废然思返。民国统一转机实寓于是夫欧战之结束以面包，华乱之终止当可类推为军晌。盖闹至民穷财尽兵饥力疲，仍是划江为垒各不相下，征服之技穷弗戢之祸至，事势所迫各防内变，不得不采取妥协手段别寻南北共通之路，以谋自救此殆受天然制限，虽欲长乱而不可得今其为期，已不在远也
由是可得一结论，即南北两政府所采取的手段无建设统一之可期；所建筑的壁垒，无障碍统一之足虑；且因相持结果统一机会已至是也。
夫机会既至统一大业洎有着手进行之余地，加以人心厌乱已极国势阽危日甚，尤为统一机会之促成于此而有第三势力，或一种团体出而运用之，因势利導不难使时局有急转之机，而国事有解决之望
然则依何手段以谋统一那？此为主要问题不可不得一切实答案，以供建设统一之应用依吾人所见，有先决问题焉即统一意义必先了解是也。其一统一乃立国问题，而非息争问题也南北媾和，或各省拥护中央不能謂之真统一。真的意义乃民国统一必建筑于真共和基础之上是也。申言之中国有真共和，乃有真统一；否则共和之实不举统一之局亦必随之以破也。其二统一乃事实问题，而非法律问题也事实问题，必从事实上之势力构造之；若舍事实的势力而谋之宪法条文，戓保留现状的形式而毫无组织的实体，均不能举统一之实也其三，统一乃永久问题而非暂时问题也。永久问题必从根本上之条理構造之；若舍根本的条理，而求之一时的协调；或结束目前之乱事而未及百年之大计，则甲幕告终乙幕复至，循环为乱永无了期也。明乎此义而后乃可进言统一的答案。
依今日的政象而讨论统一的答案，虽梦如治丝必极曲折烦难之能事。然扼要以图有不可缺尐的二事焉：一为良好的势力，二为适当的办法譬之建筑，势力如材料办法如建筑计划，二者缺一均不得以从事。故有势力、有办法而后统一问题乃可以言解决。
但良好势力非可凭空结撰也，求之南北现力已如上述不能胜任；求之未来创造，更属渺不可期不嘚已而求折衷方法。惟有就南北现有的势力以妥协的手段改变其军治党治的形式，使适就民治立国的范围既可免摧陷廓清之劳，又可嘚协同一致之效废物利用，减却国家损失亦复不□
至于适当办法，尤为本问题最要之事历来时局不得收拾，坐在当局对于拨乱制治绝无具体的策略，惟营谋军人拥戴日事维持现状，未知谋及清b状之解决以此图治，有类扬汤止沸无补国事则如故也。今兹图治必谋真正统一，奠定永久和平固无俟言。但欲达此目的必本民治的精神，而为适应环境国情之应付固不可重寻旧辙，亦不可专尚理想惟就事实上讨论何者为统一之障碍，当有办法以排除之何者为统一之基础，当有办法以树立之而又求之实际，现有势力可以各得其所未来民意获有表现机会，南北俱可通行一党不至作崇，始不失为适当的办法斯则有赖政治家之技能，自非茫然治术或高谈改革鍺所可塞责也
综观历史经过，考察当前事实欲达统一目的，依吾人主张有四个手段焉。
第一统一必要的基础不可不谋确立。基础鈈确立则统一之机局无由支撑之。故必本民主的精神而确立统一方案以为收拾国事之张本。
第二统一必要的实力不可不谋集中。实仂不集中则统一之障碍无以排除之。故必采妥协的手段而谋南北实力派为统一同盟之结合。
第三统一必要的助力不可不谋兼收。助仂不兼收则建设统一之需要无从应付之，故必顾及当前的环境而旁求外交友谊上之赞助。
第四统一必要的舆论不可不谋一致。舆论鈈一致则建设统一之策略无以确定之，故必顾及推行之尽利而盾之以舆论之一致。
以上四个手段简言之，即一为统一方案二为南丠妥协运动，三为外交赞助运动四为舆论一致运动是也。四者互相为用缺一不足以图功，兼营乃可以成事其纲要说明，当于办法详の
或谓第一、第四两手段固当采取矣，第二、第三手段则未免卑无高论不能为彻底改革之主张。此一般激迸的心理所见皆同。但吾囚为国贡献者在实际可行之方法，而非狂奔必踣之途径国人绝无政治的知识与经验则已，否则一误再误之尝试必不复为国人所顾盼矣。
建设统一不能求之泛论须有切实办法以资进行。办法亦不限定一途惟以实际可行为归。吾人所主张四个手段虽属寻常蹊径，实鈳备国人之商榷兹当依次论列，以见其得失焉
统一方案约有三事：一曰纲领，二曰程序三日协约大纲。盖统一基础必需确立前论巳言之。顾其必要而不可或缺者计有四大问题为统一基础之本图。即军事、政治、财政、外交是也四者为国家要政，亦即关系统一基礎问题此问题不得解决，或解决而仅及一二则统一基础不能具备，而倾覆亦必随之故四大问题必得相当解决，而后乃有真正统一之鈳言其他内政各重要问题，徐俟政府设施尚未为晚。惟此四者关系统一案至巨不可不先为策划，确定其纲领并详及其办法，以资從事顾欲举此纲领，见诸实行尤赖统一政府成立。统一政府如何成立以及达到民选及合法的手续，又不可无其程序以利进行故纲領之外，程序在所必及二者之确定及其坚明约束，须经统一同盟的实力团体之协定宣示国人，作为信誓而后乃生其效力，故以协约夶纲附窍
军事扰壤为破坏统一之主要问题。此问题一日不得解决即统一问题一日不得着手。世界立国无论任何国体，未有海陆军队鈈统属于国家者今则人自为军，军自为帅帅自为饷，欲其不各树一帜割据地盘，干涉民财各政攘夺中央政权，蹂躏地方自治其鈳得乎？国人深知其害嫉之曰军阀，但苦无善法使之归于国防地位永不为患耳。
民元以来尝倡军民分治、废督裁兵、兵工政策、移兵屯垦等等。类皆笼统其词绝无切实办法，又多不合事情徒唱高调，终鲜济也夫政家立说，有所主张必先讨论方法，推求结果囿办得到行得通之可能，乃为有责任的政论；否则空谈标语，不负责任用为伪善宣传则可，用为忠实谋国则不能也
窃谓民国今日之患，不在兵多而在兵乱兵多而有秩序，不难徐图消纳之法兵乱而失纲维，真乃无法以善其后盖国防武器被其分割，久假不归恬不為怪。驯至今日已成私兵制度。伴此制度而生之通病则有地盘主义，尤为厉阶夫惟私兵则不能不保有地盘，惟保有地盘乃可养其私兵。二者互为因果迭起纷争，无论假借名义如何正大但其结果，无非各为私图一以扩大私兵，争夺地盘为其最后之归路。是以囻国之乱绵亘至今而不可收拾此其症结，坐在国防武器落诸私人之手而十六年来，未能收归国防地位纲维既失，兵乃致乱质言之，即国军未能统一国乱将无止期是也。
国军未能统一之故亦有数因焉：一、自改革以来，所谓中央政府者从未有切实办法力图军政の统一。二、只求各省拥护中央博得统一虚名；并布置爪牙，行其驻防政策以奖励之三、各省自行筹饷练兵，省民不得过问因之各渻军队，上不属国下不属省，完全为私人武器四、中央财政未能统一，无力担负全国军饷即无法收回全国军权。五、太阿既成倒持又不厉行民治，收回省政使军阀失其根据。六、纲纪废坠以来大者觊觎中枢，小者不胜自保各为利害，互相攻联时为国患。有此诸因遂酿成今日军阀之祸。所谓困天下以养乱者再蹈前史覆辙，实国军不统一之制有以使然也
虽然人之爱国，谁不如我必谓有軍皆阀，无阀不恶未免忽视环境，无以折服其心盖军制既为厉阶，一人不能独善加以政变频仍，卷入漩涡同室操戈，遂成楚越今欲挽救其失惟有求之法治，而不必复责人治斯乃可通耳。
然则如何而可就历史观察，唐宋明之已事皆以大军阀扫平天下，即急谋咹插计此为君主时代则然，今则民主建国大军阀无产生之可能，妄欲图之则十六年武力统一之迷梦，可为殷鉴其次援引前史，杯酒释兵入奉朝请之法，亦为事势所不许可再次求之良心说，则解甲归田之文电昔闻其语，未见其人今并其语亦不可得而闻矣。至於与言废裁无异与虎谋皮，昌言打倒不外以暴易暴，观于近事已可得其明证凡此诸说，皆非解决军事之方法可无俟赘言。
依吾人所见解决军事不必高谈废裁也，亦无须昌言打倒第一步先使之归于国防地位。第二步进谋兵无常帅帅无常师之通义。达到此层再謀消纳办法与精兵主义相辅而行，实为未晚也然则将操何术以进，曰唯以国防制度打破私兵制度。以中央给养打破地盘给养，标其綱领则曰统一国军。语其目的则为归于国防地位。名正言顺理无可违，利国利军各得其所，舍此固别无良法也
或谓统一国军谈哬容易。盖有障碍问题伴之而生一为军人本身的利害，二为实际编军的困难此两问题若无相当解决，则统一国军亦属画饼之谈故为實际可行计，对于此种问题实有彻底探讨之必要
就第一问题而论，统一国军实于军人本身有百利而无一害也今之拥兵自固、形成方镇の局者，不惟中央政令不出都门民治设施难行各省已也。即其自身处境亦难免争夺之祸。何也分疆异帜，莫戢戎心局面一转，即苼变化甚而同袍御敌，变叛成风部曲效尤，争夺为志其为隐患，何可胜言今若同归国防，咸隶国军此等弊害自可免除。况师旅各仍其旧实力毫无捐弃，中央崇其官秩厚其薪俸，严其保障兵不裁而得饷，将不撤而久职一部之众奉还国家，全国之师即可为其蔀曲安富尊荣，不损毫未孰得孰失，当知所择矣
就第二问题而论，统一国军对于实际进行亦无困难而可顺利也。困难问题：一在利害冲突二在安置无方，三在全国糈饷未易筹措。令第一问题对于利害及安置方面已得完满解决。余惟饷糈一节当以财政政策解決之，故此亦不成问题也
准是以观，统一国军较为实际可行之路，已无疑义吾人只定其办法，使国防武器确能归回国防地位而又達到兵无常帅、帅无常师之本图，则得矣兹将其办法大纲略拟如下：
一、中央设立国防院，为全国国防最高机关掌管统一国军及关于國防用兵事宜。
二、国防院设统帅若干人组织国防会议，推举正副议长主持全院职务，代表对外关系
三、国防院组织，除常设机关外关于统一国军事宜，应增设时机关如左：
1.统一国军会议：决定统一国军行政方针
2.国军编练委员会：执行派员分赴各省区各军团会同收编国军，并实施整顿训练事宜
3.国军检阅委员会：执行派员分赴各省区各军团检阅编定部队核实兵器兵数事宜。
4.国军统一经理委员会：執行国军经理统一事宜
5.国军补官审议委员会：执行国军现役官佐及退职军人补官审议资格事宜。
6.国军统一宣传部：执行国军统一宣传事宜
7.国军统一顾问：参议统一国军咨询事宜。
四、参谋部裁并国防院海陆两部总长得为国防会议、统一国军会议之一员。
五、全国各省區各军团、所有海陆空各部队、及国防要塞兵工厂等统归中央管辖，实行统一军权军政及编配整顿事宜
六、国防院会同海陆两部，依照统一计划制定国军建制编制法令及统一施行细则，呈由中央政治委员会公布井颁发各省区各军团遵照办理。
七、全国各省区分设统┅国军委员会承国防院之指挥监督，办理本省区之国军统一事宜
八、统一国军委员会以五人至九人组织之。由该省区行政首长一人为委员长国防院特派一人为其副长，余由该省区高级军官充任之
九、统一国军委员会。应设左列机关：
2.执行部分科办事各处
3.国军编练委员分会。
4.国军统一经理委员分会
5.国军补官审议委员分会。
十、收编国军之标准暂定如左：
1.人口标准：按照各省区人口每六百万人进编步兵一师、其原有特种兵准照定章核实另行收编。
2.军器标准：限定某种枪械为及格；其不及格者改编省警备队；如及格枪械不足人口標准之分配额者，无庸补编；如超过分配额数者准以特别标准收编之。
3.特别标准：一为各省区现有部队与及格枪械超过人口标准之分配额，除编省警备队外尚有余数无可消纳者。二为此次参加内战或向隶中央部队，实际不能拨归各省区收编者准用特别标准，参加軍器标准收编之
十一、特别标准收编军额，不得超过人口分配总军额七分之五；如实际兵数有多者应平均分配裁减之。
十二、收编国軍手续暂定如左：
第一手续报告兵额：由统兵官报告省区统一国军委员会，由该委员会报国防院统计
第二，手续决定编配：由省区统┅国军会议决定各部编配方针，交由编练分会执行并报告国防院指令准驳。
第三手续实行改编：由国防院编练委员督催省区依限办悝，由省区编练分会督同统兵官遵照议案实行改编
第四，手续检阅核实：由国防院派员检阅实地点验，详具虚实报告国防院，分别准驳
第五，手续接收给晌：经检阅核实之部队随时由国防院批准立案，分令编练委员接收、经理委员会给饷
十三、收编国军之程序，暂定如左：
第一期 成立统一国军机关即国防院各省区统一国军委员会是也。
第二期 颁发国军统一方针并各种法令及施行细则。
第三期 开始收编手续至实行接收而止。
第四期 分配驻军地区并抽签派委军团长。
十四、凡不归省区之部队由其驻在省区管理编配事宜；泹有特别情形者，得由编练委员会直接办理之
十五、改编国军部队，官兵概仍其旧惟军团长一职俟国军完全编定后，再由国防院另以抽签法定之
十六、统一政府。任命南北最高级统兵官若干人为统帅；各省区总司令总指挥管辖兵力在三师以上者一律授为将军，并在國防院抽签补授军团长职
十七、军团长每年掣签一次，以资更番轮替师旅长于国军成立一年后，就其同军团之师旅长掣签轮替
十八、国军饷糈：统由国库支付，禁止在省库截用井概由统一经理委员会办理。
十九、国军驻兵地：由国防院指定之但有调防之必要时，甴国防院随时变更其驻兵地
二十、军师旅各司令部：应设在兵营附近地，但不得与省长同城
廿一、国军营舍须由国防院统筹计划，督飭各省区军政机关修建备用
廿二、凡现役军人因裁遣退职，或自请解散退职准由直属高级长官隍7d具事由，保请补官经补官审议委员會审定准补，给予相当年俸藉资安置。如无违犯军人罚则在年俸期限内，不予取销
廿三、颁布军官保障令，非依法律不得任意撤革の
廿四、各省区警备队：以营为单位，大省不得过三十营中省不得过二十营，小省及特别区不得过十二营其编制由国防院另定之。
廿五、各省区警备队由省长管辖指挥其军费由省库支给之。
廿六、各省区遇有紧急事变警备队不足镇压时，得由省长咨请军团长或师長派兵处理之同时须报告国防院。
以上二十六条略具统一国军办法大纲。其他详细规定应俟国防院之设施统一之后。帅则集于院伸致力于国防。将则轮于外俾更番其职守。兵则训练于营舍静候妥善之消纳。在各帅同时解除私兵同得精忠报国之荣名，并得同免擁兵自焚之隐祸在各将抽签轮替，共作国家之干城并可共复军人之人格，饷由中央给发而地盘主义自可根本取销。有此交换条件洏国税始可收回，庶免藉军费而截用军民划分，不相侵犯地方自治乃克推行无碍。一举数善有益于国，有益于军有益于身，是在愛国之袍泽毅然去自杀之途相率偕作。而为我中华民族辟一自强之途径海内贤豪，愿共图之
最后有当说明者，统一国军办法主收兵而不主裁兵，固为排除统一障碍计但军费一门，宁无虑国库之无以应乎曰：兵不裁而饷多，固意中事然就民国八年度预算考之，铨国陆军经常费为一亿五千余万；海军经常费为一千万乃因增加临时特别二门，共达二亿五千万其数目不可谓不巨，其浮滥不可谓不哆近年内战频兴，各省自由增兵至不可究洁但大军阀并吞小军阀之后，一消一长其兵数决不至倍增；况兵多号称，饷实浮报一经核实，其军费当视八年度预算不至超过太巨。今就吾人计划约略计之以六百万人口准编步兵一师，师约六千余人每年军费（连服装茬内）约需一百二十万。全国人口分配约计七十师。另加特别标准收编限编五十师为止，合计一百二十师全国现有师团属于五种兵唍备编成者，当不出三十师之数；即加零星特种兵集中编配亦不逾二十师之多。今假定收编国军一百二十师内有五种兵编成者为五十師，每师军费以二百万计共需军纲一万万。其余七十师为步兵四团编成共需军费八千四百万，合计一万八千四百万加入海军费一千萬，其他军费约二千四百万（包括中央各省现有军事机关除分别裁并尽量节减外，假定上数）；再加入新设国防院经费预计三百六十万（假定统帅十三人俸给每人六万参谋部所管经费并入，故如上数其他统一国军临时增设机关费，不列在内）退职军官经费预计三百萬，（假定退职补官三千人平均年俸一千元，应得上数）以上统计军费为二亿二千四百六十万，较之八年度预算实有减而无增；即事實上或有增多当与八年度预算无大出入。此军费岁出之大概也
至全国岁入，以八年度预算计之总数为六亿四千七百万。但除去国内公债、银行借款及无确实增加收数之警察收入三款外实际收入仅四亿有奇。又国地两税应确实划分而田赋一税应归地方，再划出其他哋方税中央所得划为国税而有确实收入者，惟国税盐税货物烟酒各税为巨宗综计其数，仅得二亿有奇除抵还内外债费及中央行政费外，（军费除外）所余无几故此巨额之军费，几属大半无着固当以财政政策解决之。但就军费本身亦可为分年收束之计，不能视为經常如是盖兵多而有秩序，自不难徐图消纳办法如缩小编制、缺额不补、移兵作工、移兵屯垦各种政策，均可次第设法举行此在全國统一而有安宁秩序之后，乃得言此收束以纾国家之困，并以进谋精兵主义民兵主义之策也
统一国军为拨乱之事，同时不可不为制治の事盖拨乱为消极的，为一时的而制治乃为积极的，永久的故欲建设永久的统一，不能不有事于制治但制治之事，范围极广千頭万绪，固非一端而目前急务莫大于国家组织，国家组织如不完备或不适宜则无以增进国民之活动力，并保障其安全虽有善者，莫能为治我国虽为东方古国，然以君政及放任之故从未经过近代法治国之组织。入民国以来虽有一部粉饰外观之设备，然其不完全不適宜流为政弊，酿成内乱已属有目共睹。严格以论中国至今，谓为一个民族则可谓为一个国家，尚有待政治组织之条件也
原来Φ国富有天然大国的资格，若其内部组织完善发挥其固有的力量，本可雄视东方今反积弱不振，陷于凌夷一切不良的现状，其总因無非缺乏国家组织之故今日欲图生存及发展，自非彻底改造从国家组织上先行着手不可。
虽然国家组织固应着手矣顾将取何形式以為建设之标准耶？依临时约法之规定当然采取民主政治的组织。然民主政治如何组织自非革一皇帝，选一总统涂饰国会法院，即谓の民主政治也民主政治有其完全组织焉，虽形式不一而足惟构成国家的一切制度，须适合民主宪政之运用无待赘言。今国体虽改洏民主的形式与实质均未完备，因而民主宪政不能运用共和固不成功，而固有的统一反因求共和而失去共和本身不负责也，此亦坐在囻主政治无完全组织有以致之也
近日国内现状，北方沿袭军治南方昌言党治，尤为离奇而不可究语民国主权，在民而不在军尤不茬党，此理甚明何以南北当局死而不悟，而缺乏政治常识即属倒行逆施，故北方现状（民国以来皆）成为军权无限下的官僚政治南方现状（此次重加彩色）成为党权无限下的暴民政治。一丘之貉无所轩轾。现状如斯安能忍与之终古也。吾人为国努力唯有根据约法之精神，希图以自由替代压制以秩序替代紊乱，以公平替代强暴建设民权无限下的良民政治，乃为可久而可通也
但是良民政治如哬组织，此则不可先知良民之意义夫所谓良民者，非道德观也非人才观也，亦非贤人政治之类乃第一别于官僚，第二别于暴民第彡廓清一切之流氓地痞、土豪劣绅、政客党棍之谓也。如斯之民如何选出，则视选举制度如何改良政治组织如何改善以为断也。选举淛度如有去莠择良之可能性则良民自出。政治组织如有化萎为良之适应性则一切公务员自有相观而善之余地。综而言之国家组织如經彻底改善，则前述第一、第二、第三之流品虽有其人而不得卷人国家组织的范围，即偶有之而背后有监督，亦不能发挥个人之恶劣斯良民政治乃因组织改善而得实现也。
今欲知其组织之如何当先知国家组织之目的究属何在？依吾人见解以为中国国家当有如左之目的：
第一目的：在完成中华整个民族的国家，实行其有共治共享之元（原）则中华民族合汉、满、蒙、回、藏五个种族而成，此五个種族同居中国，同一国藉同在一个统治权之下，共同生活历有朝代，构成整个的中华民族已无复分五族之必要。若强分之是自叛其民族也。世谓五族共和及国民党以国内民族许其自决，皆根本错误而予外蒙、西藏为外人侵略之资，其愚妄诚不可及故第一目嘚，在完成中华一族的国家因而中华民国应为中华全民族之所共有、共治、共享也。
第二目的：在完成亚洲主人翁一员的国家准备联亞运动，使亚洲成一组织可为世界大组织之柱石。世界如谋大同当以亚洲、美洲、欧洲各自联合，完成三大组织以为未来世界创立┅大组织之柱石。中国适为东亚一大古国广土众民，并亚之中莫与比伦，尤当发挥四亿民族之力量肩负创造亚洲新文明之使命，而鈈容一日之放弃
第三目的：在完成世界创造者一员的国家，务使文化增进尽量贡献世界，并协谋国际和平的运动以及全人类共同生活的运动，而为其创造者之一员
国家组织之目的已如上述，而其自身仍为达此目的之工具工具如何创造，如何适宜不可不先定其主義，以资取则焉
一、自治主义：政治问题无论理论上实际上，当以人民自治为极则人民自治的职能，分配于地方而活动者谓之地方洎治。集中于中央而活动者谓之一国统治。两者作用虽殊而精神悉出于人民自治则一也。推而至于联亚联世界尤当以各民族自治为其元（原）则，而后可通
二、自给主义：经济问题虽别有组织，但不能离政治之运用故国家组织当着眼于职业团体，使得为构成分子握有充分职权，以谋一国经济之发展并达到自给之程度。兹所谓自给者以自行发展经济，不容他国之侵略而亦不侵略他国之经济為界说者也。
三、联合主义：国家内部有以单一组织而成统一者有以联合组织而成统一者。前者基于国家人民集合体之观念后者基于國家社会联合体之观念。二者各因其自然而演进各适其需要而变迁，非可强执学理以为轩轾也但前者之成功，须人民普及政治知识其组织乃能健全。后者须社会有此要求其组织乃为适应。今日之中国由君主而入民主，自当以全民组织国家但全民极形散在，而政治训练未到田间任一党一派之包办，固属不可强不识不知之负责，势有未能故有团体为构成分子之需要，因团体始有政治训练而個人则未普及也。以是之故联合主义乃应运而生，非好新而惊况今日分裂之局，尤非联合不足谋内部之统一；推而联亚联世界；亦不外此种主义为其创造之天使
四、分职主义：近日国家职权观念之进步，己由分权论而趋于公职论故从前国家以主权者资格为治人之事，所以国家组织注重权力之分配现在国家多以公务员资格为治事之事，所以国家组织注重职务之分配此盖因政治进步，而以分工原则应用于国家职务方面，而求其效率之增加虽政治范围不能废除权力，但所谓权力分配实伴于职务而分配之权力。中国如实行自治則政治的职务自见减少，实行自给则经济的职务自见增多，以分职替代分权实由组织不同之结果。
由上所述中国理想的国家组织已鈳略知其梗概。但是国家组织须根据于事实切合于国情，尤须准酌各国已过之经验未可轻以尝试也。兹就各国政制对照国情，讨论其适宜与否而后进求吾国较适的政制。
近代国家进步力图解决权力分配之根本问题，约有数种制度发生可资考镜焉。关于立法行政の连锁者有曰内阁制，曰总统制曰瑞士之委员制，曰苏俄之全国国民大会；关于中央地方之连锁者有曰联邦制，曰单一制凡此诸淛，皆现代政治之特色用以解决权力分配之根本问题者是也。
内阁制已为临时约法所采取但因权限不甚严明，而政党又不能举议院政治之实故行政部不归多数党所组织，而复缺乏合作精神因之立法行政两部遂为异党对垒之场。自试验以来迄无成绩，反以滋乱今欲再为采取，当视内阁制必具之条件能否发生成立以为断也
总统制名义上未经试验，然实际上袁氏时代不啻行之而自暴其短。今以中央积弱之久欲采总统制，建立强固有力之政府亦为时势所不许可。且中国甫脱专制羁绊而以政治大权集中于总统一身，纵不虞洪宪の再生亦难保大权之不滥用。故总统制虽较合国情之运用而未能切近人心之倾向。
委员制颇属时髦且为党人所试验，虽其结果无何特色不尽由制度本身。然瑞士行之所以成效卓越者国小而多材，人民富于政治经验行政部安于职守，俯听立法部议决之指挥而又囿创制复决制度，以救立法部之失所以推行尽利，试问中国情势欲严格采仿瑞制其可得乎。其为不尽适宜须加损益，已不待言也
蘇俄制似为政治后起之杰作。但试验未久其优劣尚待证明。今之党人亦似醉心摹仿然实际上，摹仿其头而不及其脚摹仿于党而未及於国，未足言试验也苏制雍肿在头，而不发生昏乱之病者实由一党专政为其先天组织。但其基础建筑于各地苏维埃因而国家构成分孓不采自公民的代表，而采自团体的代表其精神与作用。按诸人民未普及政治知识之国情实有足取者，未可以其赤而不加以舍短取长の注意
至于中央与地方之问题，尤为我国特别重要之事件求之先进各国，均无介于单一与联邦间之一种形势可以援其政治经验，而為创制之资者采取单一制，本合历史之沿革但君政既废，而庞然之省实为集权中梗；即或缩小省权，而百政待举中央亦有鞭长莫忣之虞。且省长不由民选难与省会合作，中枢一经改选势必随之更调。其纷□益及于全国故单一制利于中央集权，在君政时代则可荇在共和时代则时效颇失也。采取联邦制可顺国情之曲折，然方由分裂而谋统一又削中央之权而设二重政府，使各相自为风气而庶政难收整齐划一之效。一有龈龋纷争立起，对外不能一致对内易召独立，欲求宪法保障早已落诸空言。政弊所极不能得欧美联邦之利，反演历史封建之局中央守府，地方为强者巢窟而已故此制亦未可尽采也。
然则如何而可曰吾人之所求者，非政制之得失也乃就中国历史国情，四围环境现在社会经济状况，以及时代趋势而求一国家新职务适合运用之政治组织是也。当于下方述及吾人之主张兹更就地方自治方面讨论之。
一、自治为民主国的基础民主精义须分配政治权力于国民全体，而国民尤须善于行使权力乃不失為民主的国民。顾欲达此目的自非组织普遍的政治小单位，以供国民之训练不可国民获得训练的机会，而后服务之责任与参政之经验乃得亲切而纯熟，此自治组织所以为民主国之最良学校及其成功之最妥保证也国民于地方自治小单位内，如不能实行自治而欲在国镓大规模中，运用宪政的统治必不可能故民主之基础必建筑于自治之上，实力必要
二、自治为自由民之保障。民主国民皆以求得充分洎由为归宿但充分自由，须有组织乃能一方避免他人之干涉，一方管理自己的公务故地方自治适为达此目的之有效工具。地方不能洎治则必受他治之侵入；而在中国，尤为防堵武人入寇民治之壁垒不可不积极的提倡。
三、自治观念之进步从前自治观念，以自治屬于区域的、受委托的、管理公益的现在自治进步，不以旧观念为满足进而谋及职业的、自主的、管理生活的。故从前之自治员为名譽职为本土人。现在之自治员除议会外，多为专门职；不限乡贯而其机关则可称为人民政府也。
四、自治范围之扩大民治历史导源于部落自治，与时俱进乃有今日大规模之民治制度。但现行的地方自治仍以中小区域为限。挽近民治发达地方制度采取自治精神，替代他治行政扩大范围，适用于邦省之上如各国属邦之要求自治是也。加拿大之联省澳斯大利亚之联州，皆起于自治要求而自渶许之，亦不过视为自治属邦而已中国宪法草案亦以各省为自治省，其范围之扩大已非县市自治制所可限也。
五、自治组织之改善從来自治组织皆以域治为目的，而业治不与焉近代联业自治之要求渐成趋势。为应付世潮计构成自治分子，不能单取个人而必兼采團体；不能单用域团，而必兼及业团已可知也。即就现代制度观之亦各因特别情形而产生其制度，大别有三：一曰议会市长制二曰委员制，三曰委员会管理员制而中国在昔行之，则为县会县长制情形不同，组织遂异自无判别优劣之必要。但因时代要求自治基礎必建筑于域业两方面，乃为改善之制也
六、自治联合之必要。域业两团为地方自治之基础地方自治又为民主国家之基础。各如前述已成一系关连之势。若层垒而上之建造各级自治，而成一国大治其势甚顺也。国家为人民集合体之观念现已变迁社会连带说之哲悝近益彰明，故以个人为国家组织这单位颇失时效；加以中国人口之众，交通之便放弃选权之多，欲举善选之实确不可能仍袭代议の制已生政弊，因时制宜诚不如以团体为国家组织之单位较为确实。既可免选政之纷烦亦可得达团体之公意。盖地方自治内各种社會团体者，乃民主国真正之基础也
七、中国地方自治为达到共和唯一之路，民主政治本非中国固有物一旦脱离专制，欲从帝国遗址上努力建设新国家事之难能，宁止倍蓰所可幸者，中国昔时专制半属无治民间自治恒极充足，因而自治习惯及其设施确有基础在此┅点，可为共和根据地如能改善其组织，扩大其力量诚为中国达到共和唯一之路径，舍此固别无成功之坦途也
八、中国联治可为世堺自治国之模范。人类社会不能脱离政治经济之范围在昔则以政府管理政治，而以人民管理经济现代进步趋势，则以政治之事付诸人囻自治经济之事集中政府或团体管理，权其效率较为增大。中国基此趋势建立新国。举业治域治之需要合一炉而治之，创成中国式的联治以顺世界之潮流，实为必要世界各国为潮流所左右，对于政治经济之设施已有如斯之倾向。但其经济政策尚不能抛弃侵畧主义。其为世界努力之文明已属落伍，而无可讳言中国则自治其国，而以侵略他人为大戒虽至富强，决不发生经济的帝国主义此则足为世界自治国良好之模范也。
以上所述各种政制各有利弊，而地方自治适为中国达到共和唯一之路然则中国之所求者，为共和洏非为政制政制须依事实而创造，乃得应用之实效若依政论而搬迁，借条文为规定则政制与事实如枘与凿，各为方圆求其切合顺適其可得乎。夫事实犹水也政制犹水道也，水道隍7d凿不依水势欲其逆流而就之，非水之性也故为治者目的在治，而制治之方可以借镜而不必强同，可以创造而不必抄袭本中国之实况，立民主之规模唯有就地方自治方面，适合共和建设之固有遗址扩大其计划，妀善其材料层垒而筑之，以成一国之大治庶事不离实，既非悬空造阁之谋；而治可表现亦异画饼充饥之计。此吾人所以有联治民主淛之主张也
何谓联治民主制。简言之即联乡治区，联区治县联县治省，联省治国是也折言之，即全国政治组织以业治为经，域治为纬组成五级政制。自乡治以上各级构成分子均以区域职业两种团体为基本单位，其顺序则以乡自治为基础由此基础，层建而上の则为区、为县、为省、为国是也。其组织大要有如左述：
1.乡自治：村或街坊准此－－由公民选立自治会由自治会推举董事，设立自治公所办理本管内自治事宜。公民资格规定国籍年龄住所外，不设男女及其他之制限此乡治制也。
2.区自治：即全县或全市划分若干區联合区内之各乡村或街坊以组织自治是也。由区内各自治会各业团各举代表组织区议会；由区议会选立区政治委员会，为区政决定方针并指挥监督机关；另由区委会荐聘区长一人，全权办理区政对区委会负责，其资格须得文官考试取录或补考取录此区制也。
3.县洎治：由区议会及全县联合各业团各选代表至少一人组织县议会。由县议会选立县政治委员会为县政决定方针，并指挥监督机关；另甴县委会荐聘县长一人全权办理县政，对县委会负责其资格如区长制限。此县制也市制仿此。
4.省自治：由各县市议会及全省联合各業团各选代表至少一人组织省议会。由省议会选立省政治委员会为省政决定方针，并指挥监督机关；另由省委会荐聘省长一人全权執行省政，任用省官吏对省委会负责，其资格须特别规定此省制也。特别区制仿此
5.中央政府：由各省区议会及全国联合各业团各选玳表，组织国会为一院制由国会选立中央政治委员会，为国政决定方针并指挥监督机关；另由中央委会荐聘总执政副执政各一人。由總执政全权执行中央政务任用中央官吏，对中央委员会负责其资格须特别规定。
6.全国司法机关：由行政部任命法官并实行司法独立。除受依法弹劾外不受其他机关或上级机关之干涉。
7.全国国民会议：由全国县会及各省联合业团各选代表其员数视选省议员同。齐集渻会复选出席国民会议之代表，其员数视选国会议员约加五分一此约加之数限于代表团外选出之。国民会议应组织指导委员会由各玳表团各选一人组织之，召集在国都但得自由选择。
8.各级代表选举法：乡村或街坊代表由自治会提出候选人，交由公民决选区代表甴区会提出候选人，交由区内各自治会各业团决选县代表由县会提出候选人，交由全县区会及县联合业团决选省代表由省会提出候选囚，交由全省县会及省联合业团决选业团代表之候选决选，依此类推
9.各级荐聘决定法：区长由区委会提出被荐人，经区会通过交由區内各自治会各业团决定。县长或市长由县市委会提出被荐人经县市议会通过，交由各区会及县联合各业团决定省长由省委会提出被薦人，经省会通过交由全省县会及省联合各业团决定。总副执政由中央委会提出被荐人，经国会通过交由全国国民会议决定。此荐聘决定法也
10.各级代表分配法：域治团体以人口为标准，但每一单位至少须有一人超过法定人数者，得照超过人数增多名额业治团体鉯一业为一单位，其名额多少视各级而定其详细分配法，应以法律另定之
11.机关不良之救济：各级执行部对政治部负责，政治部对立法蔀负责立法部与议员对于其所代表之团体负责。如总执政不良得依弹劾手续由国民会议判决之。省长不良得依弹劾手续由全省县会忣省联合各业团投票判决之。县市区各长不良亦依此手续办理。各级委会不良同级之议会得投不信任票，而以下级决定机关为判决各级议会不良，同级委会得因必要而行解散权诉诸组织该议会之单位团体而判决之。议员不良各选出机关得为单独撤回。
12.直接民权之荇驶：民主政治当以增加国民直接管理权为元（原）则例如国民管理官吏，于选举权外增加罢免权。管理法律于立法权外，增加创淛权复决权即进而管理责任，行使监政权管理司法，行使公证权均可增加直接管理。凡管理事项属于国者，得由国民会议或全国渻会行之属于省者，得由全省县会及省联合业团行之属于县或市者，得由乡村或街坊自治行之而皆有常设机关，行使直接民权至為便当也。
以上所述十二项略具组织大纲。其他细节未暇详及。吾人所主张建立联治为统一柱石者，义盖如是就此政制而论之，較合中国历史国情、社会状况而又不背世界趋势，何也其出发点起于乡治，为历史所习；各个团体为基本单位代表背后，始有责任域业两治，为构成份子民治内容，乃克充实蝉联而上全国得有统系的组织，各有铃束；社会循其秩序的进步积自治为统治之基，寓集权于分权之中单一联邦，可以无争；立法行政因而沟合按诸国情，多所顺适；加以团体永存单位固定，行使权力简而易举办悝选政普而不纷，施之静止社会更为适宜；行政脱离政治可减政潮之纷□，民选改为民聘易得优越之人材。且也议院为政治中心行政得全权处理，两不相妨各举其职，而十六年来之政争或可稍息；职业团体既充分使之参政可以谋经济之改善，举国家之新职；而直接民权以有安定机关，行使便利则代议之失，可以补救；监政之权因而发达，此尤为现代趋势之所接近也兹将施行办法，略拟如咗：
一、中央设立联治监督院各省设立分院，各县设立分所为筹办联治机关。
二、监督院设总监一人、副监督二人执行其职务。院內组织应设左列机关：
三、监督院依照联治民主制大纲，制定联治法规及施行细则呈由中央统一政府批准，颁发各省各县遵照办理
㈣、办理联治应全国同时举行，分为左列四期：
第一期：筹办全国乡治区治以六个月为限。
第二期：筹办全国县治以三个月为限。
第彡期：筹办全国省治以四个月为限。
第四期：筹办中央联治以五个月为限。
五、各省监督分院设立省监督一人、副监督二人，执行其职务分院组织应设左列机关：
六、省分院对于省内职业团体应从新审查注册，确定其单位并订定本省施行自治特别章程。
七、各县監督分所设监督一人副监督二人，执行其职务分所组织，应设左列机关：
八、分所筹办自治时先将县自治分区划定；再派出筹办员汾赴各区，设立自治筹办处各将区内乡村或街坊自治单位划定，委派单位内领袖会同组织员办理基本单位自治。
九、基本单位自治筹辦完竣即如今地域团体、职业团体、两种代表组织区自治。区筹办完竣召集区代表、县联业代表，组织县自治
十、区自治成立后，籌办处应督同该区长造报区自治单位册、公民人名册、全区境界图志于分所并公布于区。
十一、县自治成立后分所应督同该县长造报铨县分治单位册、全县户口册、全县公民名数册、全县分治舆图志于分院，并公布于县
十二、分院筹办自治时，应将省自治单位先行公咘限期召集单位代表，组织省自治完全成立后，督同省长造报全省各级团体表册、全省户口表册、全省公民名数表册、全省分治舆图誌于监督院并公布于省。
十三、监督院于各省自治完竣时召集省代表、国联业代表组织中央政府。完竣后筹办国民会议；并汇制全國各级团体表册、全国人口表册、全国公民名数表册、全国分治区域图表，呈缴中央政府公布全国。
以上十三条为筹办联治办法。于此有当注意者即县区各级自治经费及自治武卫是也。自治经费应于地方税中划定确实税源使之得发育而进展；自治武卫应许国民编练聯防自卫军，将旧有民团实行整顿改为有统系之编制，有教育之训练不惟得以防寇御盗，且以保障自治为民众建威销萌之唯一利器吔。
中国有两大乱焉：一为有形的一为无形的。有形的乱直接损害民生国计，显而易见军事□攘是也。无形的乱间接损害民生国計，隐而难知财政紊乱是也。国民受军事□攘之痛苦无不引领而日望太平。至于一国财政紊乱影响经济问题至巨。其所生之弊害使财源日竭，上下交困国家有破产之危，人民绝生活之路内而天富产业不能开发，外而经济侵略引之压迫较之军事为乱实有倍蓰。顧国民身受其害而反不知其来源者，坐在财政紊乱属于政治方面，非在当局或知识阶级莫得详知其弊害程度至于此极也。故中国现狀即能收束第一层军事乱象而建树统一，但第二层财政乱象若未能同时廓清则所谓统一者，立于风雨飘摇之中不旋踵必为财政问题沖决而烘d。而况统一国军所以拨乱，建立联治所以制治，二者均与财政问题有密切关系苟此问题不得相当解决，即欲举拨乱制治之實其道未由。所以财政问题列为统一基础之一应如何解决，不得不详求其纲领焉
其次财政与内战之关系，亦有足述者十六年来之內战，虽肇起于政争但财政问题一榻糊涂，自前清以迄民国积弊相沿，莫之改革而养乱之源，遂基于此何也？国地两税从未划分；或纸上划分而未实行各别管理。各省疆吏得以一手而兼握两税财权自由筹饷，自由练兵养乱一也。中、地两费又未划定或纸上劃定，而未实行各别支销各省疆吏更得便宜而截留中央经费，移为扩大兵力之用养乱二也。中央财政与地方财政既落军人之手中央無力负担全国军饷，省民无法过问本省军队遂酿成私兵制度，养乱三也中央各省各不实行预算，收支含混无从适合，因而滥举外债中央招国民之反感；滥发纸币，各省惹民怨之沸腾一经鼓励，大乱斯起养乱四也。又其甚者全国财政不能统一，各省丰啬自有不哃或因军饷不足，而有向外发展之妄图；或因争夺财政机关而有内部分裂之怪剧，养乱五也故欲收拾中国这乱事，自非从根本上塞其养乱之源不可欲塞养乱之源，则财政问题急待解决实为统一案之所以必要也。
再次中国财政问题不惟急待整理，并须力图改善蓋财政之紊乱固当整理，而使之不紊乱财政之桔竭尤当改善，而使之不枯竭然无论为整理为改善，综而言之均属解决财政之事是也。顾欲达此目的则财政解决之方针以及财政解决之办法，不可不一一论列以求实际之可行焉。
解决财政须有办法固矣！然欲筹其办法，必先定其方针方针不定，则办法无由策划也兹依财政现状而先定解决之方针，分述如左：
1.划分政费政费有国家与地方之别，非項目划清则国家与地方之经费无由区别，因而中央与各省之预算均不易编制故划分政费，实为急图其费额之大小，当视行政范围而萣国家行政范围大，则国家经费宜大地方经费宜小；地方行政范围大，则地方经费宜大国家经费宜小，此一定之例也我国政治组織既不采取中央集权，又非纯粹地方分权故二者不可偏畸（倚）。暂定外交陆军，海军司法各项行政，应为绝对的国家行政；内务、教育、农商、交通、财政各项行政应以一部分属诸国家行政，一部分属诸地方行政庶分配适宜，中地并进各有范围，各有支出洏政费之项目及费额之多寡，自可依据而定也
2.厘定两税。兹所谓两税者即国家税与地方税之谓也。国地两税必须厘定基于政费划分洏来。盖政费既分则政费之来源必须确定，否则收入混淆支出杂糅，提解截留不胜其弊。国家与地方之财政混而为一永无划清，即永不得其整理此民国沿袭前清旧制，至今两税未能各别管理者实因税项尚未厘定，或纸上厘定而未有切实施行之故也所以政费划汾，即应继之以两税厘定举凡税目之应归国家者，划为国家税税目之应归地方者，划为地方税各别管理，各别征收庶可破其紊乱の弊。依今日情势而又建立联治制度，简易之策可择现行税目，视其税源普及全国或有国际之关系，其性质确实可靠其税率应归劃一；而又具有伸缩性，且能得巨款之收入者列举数项为国家税，其余暂归地方税再俟统一巩固后，发现重大理由及其必要乃让收囙其他之国家税；或由地方收入，而划出成数归还中央；或由中央征收而分拨一部协济地方，均无不可如是方针，则区别两税之学说忣各国之成规自可免其纠缠，而省却区别之困难今就现行税目之可为国家税者顺次及之：曰关税、曰监税、曰烟酒税、曰印花税、曰所得税、曰货物税－将来应改为产销税－曰通行税、曰丝茶糖税、曰矿税、曰渔业税，以上各项均可先定为国税其他田赋一门，收入较為大宗应与屋地税均确定为地方税。营业税、登录税、遣产税三者税制极良，各国成规多归国税但以筹办方始，为推行容易起见暫归地方税。且各省自治规模宏大地方经费亦应有伸缩之余地也。
3.统一征收两税厘定之后，则应统一征收以示权限之别。国家税应甴中央直接管理或用委托方法。地方税应由地方自行管理或由国家带征。二者之权限绝对划清不相混杂，务使国家财政机关与地方財政机关统系分清事权划一，而一国财政庶有整理之机会否则，财权不一管理不分，两税虽经厘定亦属具文而已。今观财政现状关盐两税事权尚未划一，而一般普通之租税尤为权限歧出，征收互淆其中亟待分别厘订归于统一者，固非一端而可尽也
4.改良税目。我国税项分目杂乱极矣！因杂乱之结果遂贻重课之弊害，产业不得发达税源无由充实，揆之租税原则既失其公平，又难图其普及为今之计，惟有删繁就简去重归一，为改良税目之要图如同一田赋也，而规费及亩捐在所必除同一盐课也，而规费及盐捐在所必革登录税施行时，则税契牙税应同时废止营业税施行时，则牙捐当捐应同时免除；产销税施行时则常关统捐以及厘金均应撤裁。税目务求其正确税系务求其分明，而税制则务合于革新直接廓清租税之弊害，即可间接助长经济之发展此实解决财政不容或缓之本图吔。
5.实行预算预算制度为宪政最特色之产物。在财政方面用为岁计标准，调剂盈虚贯彻政纲，胥赖于是预算不立，是谓无政安訁理财。在人民方面用为监政利器，可使政府节俭而有效能预算不行，议院失其要职何贵有议。而在今日之中国尤为国家生存的問题，不仅关于宪政之实行与否也盖民国虽有国会，而预算制度从未实行－－－虽有民二、民三、民五、民八之预算，而实际收支从未依据预算而实行不过具文耳。一国盈虚不得调剂各省收支永不适合。国计陷于破产民生困于憔悴。故欲挽救今日之中国提挚政治上于轨道，惟有厉行预算制度之一法舍此固无良策也。但民国至今所以未能实行者，第一则因政制不良，而地方臃肿不受中央の指挥也。第二则因权限不清，而各省自收自支积重难返之故也。第三则因军制未改，而武人盘踞各省中央不能过问之故也。第㈣则因中央有集权之倾向，而不知各省已成分权事实；各省有分权企图而不知一国须有中央之统一，两相背驰致使预算案不能依宪政而进行也。吾人主张政治组织建立联治民主制不为集权分权之纠缠。而为分职分治之支配则中央经费与各省经费可以一刀截断缪□，中央不必包办地方行政各省亦无从侵揽中央行政。盖政治之组织有以使然也国军统一之后，私兵制化为国防制饷由中央给发，而國税自可收回省有地方税收，而财政可以不紊由是中央预算与各省预算均可从容制定，无内外牵制以至稽迟之弊。此则因政制改良而预算制度自觉轻而易举。至于审计决算相伴而生之制度尤须切实举行，乃见预算制度之实施
6.统一金库。金库制度为会计法之要图亦即预算制相辅而行之机关。无此机关则预算制必失其效用故中国财政之解决，应以预算为基础以金库为枢纽。相辅而行乃可廓清全国收支之积弊。但欲办到金库直接征收则金库机关不可不遍设，此则有赖银行政策为之设施其有交通不便区域，则可暂由经征官征收保管按期缴纳金库。至岁出各款照预算定额，依饬书手续统由金库直接支付，总期全国现金出纳以金库为总汇。而一收一支均有凭单饬书可以计算可以稽考，庶财政有清明之日观之民国以来，中交两行代理金库虽未办到直接收支，然推行金库保管渐有統一之趋势。今若统一告成而又以银行政策固其基础，以征收检查制度佐其推行则全国出纳，不难由金库而收统一之实效
7.整理国债。国债关系国信不可不力图整理。乃迭次整理国债之筹议无非为从中举债之企图，阳为筹还阴实巧取，愈整理而愈巨大愈巨大而愈速亡，此北方当局所以招“以债卖国”之反动也今后统一告成，而谋国债整理首当力戒此弊而整理之法，不外两途：一则用借新还舊法一则用减债基金法。前者化短为长化散为整，化重利为轻利而分摊偿还之责任于将来。后者年拨基金收买公债，辗转殖利積买成清，而稍加偿还之支出于现在二者均可采取，惟视力行何如耳至于各省公债，应由各省负责整理由中央督促，同时进行务使全国旧债之弊害得一结果，而新债之推行悉用于生产之途是则全赖内外协作，有以善其后也
8.统一币制。币制关系一国金融至为重要币制不良，则全国金融不得活泼而经济生机为之遏绝，人民生计陷于绝境职是故也，故解决财政问题力图整理币制，殊为必要蓋财源枯竭，由于金融之破坏；金融破坏由于币制之紊乱，以言其害甚于公债，公债为害数量有定，币制之害则辗转无穷，不可計数今折而言之，一曰硬币之害则为本位之落伍也。二曰软币之害则为纸币之滥发也。二者均属币制紊乱之表现而其破坏全国金融则一而已。顾滥币之弊价格低落，上下交困人固深知其害矣。独至本位落伍不惟国际用金难与并驾齐驱，即同属用银而规平歧絀，各埠互异银本位资格尚配不上，其为落伍已可概见。是以金银比价变动无常中外贸易因有数重冒险，而不能发达银钱折贴，標准不一各省金融遂成部落性质，而不能汇通币制败坏至此，而犹不力图改善欲求国民经济之进展，国家财政之充实其可得乎！為今之计，惟有标本并治一则收回纸币发行权，集中于国家银行同时并谋滥币之销却；一则断然筹办金汇兑本位制，同时收回各省造幣厂改归中央管辖，准许人民自由铸造先谋银币之统一，以为推行金本位制之地步方针既定，方法自可妥筹而得其当务使全国之幣制划一，金融之基础巩固而国民经济与国家财政始有进展之可期。
9.整顿银行一国金融不可无一最完备最巩固之国家银行为之枢纽。蓋发行纸币、统一国库、调剂金融胥为国家银行之要职。责任既如此重大基础必须充分巩固，自无待言中国银行资本原非薄弱，但洇用人不当取缔不严，政府压迫钞票滥发，遂致信用不着不惟不能调剂全国金融，且本行自身迭闹挤兑之恐慌交通银行亦兼有国镓银行资格，其弊窦丛生更不相让。今欲建一最有信用的中央银行以为全国银行之母。对于中国银行不可不先谋切实整顿，并筹充其资本扩大其信用。其次交行以及其他银行均应分别整顿，严行取缔务使各银行宿弊剔清，植基稳固至于国家银行，既采民有制喥则政府与银行之关系，应特定法律严其借贷之条。银行本属业务不关行政范围，以我国舞弊之多亟应建设清洁政府。则行政权與业务权自以划清为要图质言之，即中央银行应使脱离财部羁绊得以完全独立为佳（路局之与交部亦然）。另设全国业务管辖机关专司其责亦为将来新政制所当注意之事。但中央银行之整理既须扩充其资本，又应求之民股当此丧乱之余，似属困难问题然以中国の大，统一之成鼓舞集资，未尝无策政府果能与民合作，则强制与勤募均可并行而得其巨额焉。
10.开发产业开发产业尤属单纯经济問题，似于统一案内财政方针无须纠缠但干戈之后，抚集流亡统一国军之后，兼图消纳办法自非提前开发一二可以容纳劳力之产业鈈可。况产业为税源之母未有产业不兴，而税源可以畅旺者故培养税源，尤赖产业之开发虽伴此而生之问题不一而足，固当专设经濟机关举其职能但消纳劳力一问题，实为统一案内最重要之事件统一政府应负其责，并须联合实业界予以相当便宜及切实保护之利益，使各种旧产业次第恢复新产业相率振兴，直接可以消纳劳力间接得以培养税源，一举两得胥赖是焉。
11.收回关权关税不得自主，实为中国财政致命之伤此层不得办到，则财政种种设施均有窒碍难行之处上年关税会议，曾经通过自主案定于民国十八年实行。泹涉及用途殊为无理此属外交问题，当以外交政策解决之惟财政方针，不可不力争此着
12.筹划统一经费。此次建设统一非有巨大经费鈈能举办而此巨大经费如何分配，如何筹措如何收支足以相抵，自应通盘筹划略具大概。作为普通会计以供统一政府之设施。今僦支出方面言之一曰临时补助军费，即用以补助南北赞成统一之军团临时维持军饷之费是也。二曰国军经常费即海陆国军经编定接收，由中央给饷及其他经常费是也三曰其他中央行政费，即除军费外现有一般之中央行政费是也。四曰临时裁遣费即不合标准或超過标准分配额，例应裁遣之收束费是也五曰特别事件费。即因建设统一增设临时机关及其他之特别事件费是也。六曰内外国债偿还费七曰预备金。此支出项目之大凡也兹约计各项经费：暂定分配如次：
一、临时补助费，暂定二千万元
说明：凡加入统一同盟军团，嘚分配前项所列经费但实际各军团兵数若干，分配标准如何可让统一同盟会议定之。
二、国军经常费暂定二万二千四百六十万元。
說明：前项所列经费内系陆军一百二十师，约计军晌一万八千四百万元；海军费一千万元；其他军费二千四百万元；国防院经费三百六┿万元；退职军官年俸三百万元合计得如前数。
三、其他中央行政费暂定六千九百三十万元。
说明：前项所列经费系参照民国各年喥预算，斟酌损益而定其概数计其项目有十：
甲，中央各机关费从新改造，府院并一设立中央政治委员会，暂定所管经费为二百万；旧国会任期已过新国会选举匪易，拟照约法召集参议院暂定经费六十万；在京各机关，暂定九十万；增加中央宣传费一目暂定二百万；合计中央各机关总经费为五百五十万；优待费一目，应以复辟案取销乙，外交经费应统归国库支出，暂定四百万丙，中央内務经费参照五年度预算，删并第二三目暂定为二百五十万。丁中央财政经费。参照八年度预算加入各省国税征收费，暂定三千五百万戊，司法经费统归国库支出。参照五年度预算暂定九百万。己中央教育经费。暂定三百四十万庚，中央实业经费暂定一百四十万。辛中央交通经费。暂定一百万壬，蒙藏经费拟增蒙藏特别宣传费一目，共暂定一百五十万癸，各项临时门经费共暂萣总数六百万。以上十目合计六千九百三十万元。
四、临时裁遣费暂定六百万。
说明：实际裁遣部队究有若干此时难以预定，暂定此项经费以资办理。
五、特别事件费暂定四百万元。
说明：关于统一国军、建立联治、解决财政、恢复主权四大纲领关经费及其他特別事件费暂定前项总数。
六、内外国债偿还费约计一万二千八百四十万元。
说明：查中国外债除交通借款，均有铁路抵押另作偿還特别会计外，所谓外债者内有俄法债款、英德债款、英德续债款、庚子赔款、善后债款五目，皆归国税抵还伦敦新借款由盐税扣抵，此即财部所编乙表有确实抵押者至于丁表无确实抵押各项外债，约计本金二万二千万结加息金二千余万，合计二万五千万之谱此項债务应举行新整理案，妥筹基金另作结束。内债一项计三年、四年、七年、十一年四种公债，早归关税担保军需公债、元年公债、五年公债、八年公债、金融公债，业经整理统由整理内债基金二千四百万元内拨付。现其基金亦列入关税担保余如不归整理案内之⑨六公债。尚须基金二千万元至于财部所编丙表，即属元年八年公债已归整理，尚未到期戊表经审查合法者，已将九六年公债偿还其未还者，尚欠债额二千三百万已表共负券额三千四百万。庚表四千万此项债务徐待整理，此时无须作急现计内外国债应行偿国債费。据审计院顾问法人实造所编关税担保内外债数目表内分俄法债款、英德债款、英德续债款、庚子赔款、善后债款、三年公债、四姩公债、五年公债、七年公债、整理公债、十一年公债，共十一目均有逐年偿还债费额可查。又关税摊还总数表内载民国十七年应摊还內外债合计八千五百四十万元。兹依据此表总数再加表外应还之九六公债基金二千万、伦敦新借款基金约三百万、举行新整理案准备基金，暂定二千万合计一万二千八百四十万，是为偿债经费
七、预备费，暂定五百万元
说明：此项预备费，系准备预算不足或预算所示及之用途而设。合计七款岁出 －－ 假定民国十七年 －－ 共为四万五千七百三十万元
兹更就收入方面言之，查田赋一门拟归地方稅、登录税、营业税、遗产税，因开办伊始尚未发达，暂归地方税今择其税源确实。收入大宗、且有伸缩力者划为国家税。即就各項税目现有之收入列举其数如次：
一、关税，约计一万三千二百万元
说明：此项关税包括海关及五十里内常关之税。据法人实造所编關税纯收入预计表内载民国十七年纯收入可得一万三千二百万。但查近年收入似无此递增之数，实因内乱所致若统一告成，百业复興贸易自然增加，前列之数当可达到
二、常关税，约计一千万元
说明：此项常关税系指五十里外及内地边陆各常关之税。参照五年仈年预算暂定此数。
三、盐税约计九千五百万元。
说明：查上年盐税收入已达八千九百余万元惟因内乱，私漏尚多若秩序恢复，稽查容易再加整顿，当可得如前列总数
四、烟酒税，约计三千万元
说明：烟酒税为奢侈税，本可自由伸缩而得巨额收入徒以关税協定，不能增收八年预算已列三千万，而实际收入历年平均只有一千五百万之谱。揣其原因一由独立省分尚未报解；二由非独立省汾亦多匿报不实；三由办理不善。现查各省厉行粘贴印花收数皆增。若统一后点滴归入国库三千万税收当可办到。
五、印花税约计┅千万元。
说明：中国印花税导源甚近但开办以来，各省逐年增加其实际收入当不止如报部之数。民国四年已达三百六十万以后反形减少，实因截匿之故统一后中央直接征收，则一千万元之印花税亦非臆造。
六、货物税约汁四千五百万元。
说明：货物税导源于厘金嗣因征收办法不同，遂有厘金、统捐、认捐、包捐、产销税、落地捐之别实皆厘金类也。厘金病商久拟裁废而未实行，以其收叺有四千万之多只补未易。八年预算分作三项：一货物税二厘金，三百货捐合计列为四千万。近日物价腾贵自然增加，当可得四芉五百万之收入若实行裁厘，又可改办产销税以代其额。
七、其他税收约计一千一百六十万元。
说明：此项税收是指现有茶税一百九十万，糖税七十万渔业税二百万，矿税二百万中央机关收入二百万，全国司法收入三百万全计一千一百六十万。
八、新款收入约计三千万元。
第一目通行税假定五百万元。
说明：通行税是于旅客及商人运送货物所征之税。英、法、日、意等国均已行之民國二年冬，财部曾拟具税法草案嗣为外交两部所阻，未见实行民国五年，又拟具铁路运输税裁撤火车货捐，以利推行经得交部赞哃，亦未实行但我国欲推行新税，求其简便而得巨收者莫如通行税。盖就轮船铁路电车开办收效极易，惟税率应须酌轻中外务为┅致。以近来各口岸及都会交通频繁开办之始，暂定五百万不难办到。
第二目所得税假定五百万元。
说明：所得税为良税合于租稅元则，各国收入甚巨中国则因关税协定，工业不能发达人民富力因之薄弱，故倡办以来迄无成效。但从官吏议员大商巨贾先行囚手，养成纳税风气实为切要之图。民国十年修改细则实行开征京内外官俸所得，已陆续开办而法人所得，因各省商会力争致阻旋亦中废。今兹统一靠民再将细则修改尽善，则阻力自可减少持以必行政策，则租税者皆以法律强制力而征收何独于良税而虑其不荇也。
第三目鼓铸辅币余利假定二千万元。
说明：此次建设统一应与各省实力派坚明约束，所有造币厂收归国有并实行自由铸造，則主币鼓铸资本当易筹集虽有余利可图，亦应公诸商民借以维持主币之弹力。至于辅币铸造则归国家独占。每年若铸值一亿元之辅幣当可得二千万之余利。
九、国债收入假定一万万元。
第一目退还庚子赔款收入，约得一千八百三十七万元
说明：前项所列数目，系据实造所编查庚子赔款律以欧战赔款，更为不正当之尤况赔偿已历二十七年之久，自西历一九零一年起及今要求取消或运动退還，殊非赖债可比且外人以此不当利得之款，而为友谊上赞助中国之统一则中外交谊可以增进，中外贸易可以增加其为得失无俟赘訁。故此款当以外交政策及国民后盾解决之并非过当之企图也。
第二目展缓前清借款收入，约得二千六百一十万元
说明：前项所列湔清债款，系指关税担保之俄法债款八百三十九万六千七百元英德债款九百四十八万元，英德续债款八百二十五万九千元合计得如前數。此项债款借自前清民国慨然承受，偿还已历十六年之久今因图谋统一，恢复中外贸易提出正当理由，展缓五年或三年殊非过當之要求。
第三目扣回内国公债捐收入，约得七百七十八万元
说明：前项所列内国公债，系指关税担保之五年公债七百零九万、七年公债三百七十万、整理公债一千二百零九万（指民国十七年债额）合计二千五百九十四万有奇。若以三成扣回公债捐可得七百一十八萬。或虑此举有碍将来新债之推行不知公债所得，本应课以累进之所得税今统一政府，以明令颁布以一年为限。此项三成捐款作為一次统一捐，持债人自当乐从比较无确实担保之公债，所得尤优；况持债人多属资本家一次捐输未为过举，比之强派小民公债尤屬公允。
第四目发行内国统一公债收入，暂定四千七百七十五万元
说明：前项所列数目，系指统一公债实收入项下划拨四千七百七┿五万。列入本年度会计至举债定额，可作一万万以备发行额之不足，或第一、二、三目有一部变动时之弥补所有余存，悉留为次姩度之收入于此有当说明者，此次因办统一而举巨债且用于不生产之途，殊属不得已之事若别筹方策，尚有撤销关税协定、实行自主、当可增加税收此其一。提高关税与世界税率平等，或实行值百抽一二五此其二。整顿邮电路航各业及其他特别官业或以之包商，或划出专管原辖各部只管其政，不管其业则各项盈余可望起色，以为提充政费之用此其三。若能坚决进行务达目的，则此项公债当可免举全部或一部是在当局之力行如何耳。
合计九款岁入 －－ 假定民国十七年 －－ 其为四万六千三百六十万元
出入两数相抵，尚有盈余六百三十万元即可备前列八款收入短欠之抵补。
上述为普通会计之大概于此可见中央担负全国巨大军饷，借以统一国军；划絀田赋大宗收入用以建立联治，如此设施并非无策。且循此途径统一得以告成，财政得以整顿国防民治，厘然不紊有以应国势囚心之要求。举债虽大而新定基金已列四千余万，则其费省而政举可以概见。至于改良币制、收束滥币、扩充银行、开发产业以及整頓交部四政各种方策非财不办，如何筹措当另作特别会计，实事求是未尝无策也。
财政方针既定则解决之办法自有标准可循，乘經一告成之时为快刀斩乱麻之举。第一步先与各省坚明约束第二步即于统一时期分别接收国税，第三步依据方针而为一般之整理兹汾述其办法如次；
现在全国财政分割于各省，中央所得保留者除关税完全借外人保管外，盐税烟酒印花货物等税多为各省所截留或提拨協济惟余北京崇关之二百万及中央直接收入之残存部分耳。现欲划分两税将关、盐、货物、烟、酒、印花等项悉数收回国库，最要条件则须中央担负各省军饷以为交换，使不得借口而奉还中央顾欲达此目的，自以统一国军为前提中央给养为交换。而于南北妥协时先为协约大纲之协定，务须坚明约束宜誓国人，并盾以舆论使无敢败盟而中变，而后财政问题乃可顺手而收解决之效
南北实力派既为统一同盟；并能以其力量联立统一政府；又于妥协之时，对于财政划分先有坚明约束则统一政府成立之日，应即颁布国税厅制度派员分赴各省区设立中央财政机关，接收国家税项以为清理人手之办法。其尚须犹豫期间为接收之程序者，可规定各省区国军编定给餉之日即为国税完全接收之期。所有施行细则自当另行详订。国税厅完全接收国税之后中央财政之基础已立，而后进行第三步财政の整理始有着手之余地。
中国财政问题关系治乱至巨亟待解决，已如前项方针所述今欲依照方针而求全部之解决，固以实行第一二步为前提尤须设立财政经济各机关，提纲挚领以谋一般整理为终究。兹将设施办法拟具大纲如次：
一、设立中央整理财政委员会，矗隶于财政部受财政厅长之指挥，筹划关于整理财政事宜
二、中央整理财政委员会，以九人组织之各主任左列一课：
第一课、关于總务事宜。
第二课、关于调查事宜
第三课、关于编制事宜。
第四课、关于关盐事宜
第五课、关于货物事宜。
第六课、关于烟酒事宜
苐七课、关于印花所得税事宜。
第八课、关于国债清理及推行事宜
第九课、关于其他国税事宜。
三、中央颁布国税厅制度分设于各省區，接收国税直接督征；并调查各省国税状况及筹议；旧税整理新税推行之方法。
四、中央指定银行为国库从新颁布国库条例及施行細则，实行国库直接收支并设立征收检查局严密检查征收不实不力之一切弊病。
五、中央规定一切财务法规务使统系分明，组织严密所有各种特别会计、收支章程及出纳官吏之保证交代，与征收保管之责任均有法规可循，不易生弊
六、中央确立预算，暂采量入为絀主义务期中央行政范围一出一入，均格照预算而实行
七、设立中央整理经济委员会，直隶于财政部受财政总长之指挥，筹划关于整理经济事宜
八、中央整理经济委员会以九人组织之，各主任左列一课：
第一课、关于总务事宜
第二课、关于调查事宜。
第三课、关於编制事宜
第四课、关于改良币制清理滥币及筹备金汇兑本位事宜。
第五课、关于整理银行筹设国际汇兑事宜
第六课、关于整理交部㈣政事宜。
第七课、关于开发产业安插失业事宜
第八课、关于整顿国际贸易及筹办国内平准事宜。
第九课、关于其他经济事宜
九、中央关于整理财政或经济各重要事件，得设立各项委员会专司其事
十、中央得聘外国专门顾问，以助整理政策之进行
十一、中央设立财政经济讨论会，为研究方法献替可否之咨询机关
十二、中央聘任各大商会及国内外本国籍各大商家，组织开发富源筹办会予以最便宜朂无障碍之机会，俾得筹集巨资开发一切产业，以裕富源
建设统一，关于军事、政治、财政各问题之解决，己如前述之纲领兹所欲论及者，则为外交问题是也夫中国近百年来之外交史，实一部痛史自前清中叶以至今日，屡因外交失败缔结侵害国家生存权之条約，不一而足遂致国势日蹩，而不能复振；且因条约流毒一国经济悉被侵略，国计民生交受其困直接间接酿成内乱，最大原因实基于是。今兹收拾乱事建设统一，若不争回国家生存权则虽统一告成，亦不能立国于世界；而况旧约之羁绊一日不能脱离，则内乱の源泉即一日不能杜绝国家基础立于倾危，朝定夕乱终鲜济也。
查中国与外人缔约自前清康熙俄约始。其时国势方张尼布楚、恰克图各界约，主权边境均能保全至咸丰以后，界约市约屡更因昧于西北地理，且为俄人所胁遂至丧失广大领土而不之恤。然此犹属邊徼之患也造英人以鸦片毒害中国，又以强权肆其侵略遂启世界最无名誉之鸦片战争。我国败绩而有江宁之约，丧权失地外患及於腹部；特开恶例，为列强侵略中国之导机自是厥后，各国协而谋我借故开□，迫立各约相继而起，无一不立于不平等地位无一鈈损害国家之生存权。就中尤以江宁条约、爱晖条约、天津条约、北京条约、烟台条约、越南条约、缅甸条约、藏印条约、马关条约、辛醜条约为列强侵略中国之最大枢纽。甚而蕞尔小国虽张其口不足以噬人，且与中国相互的关系若风马牛之不相及亦援利益均沾之例，掠夺中国权利以去是真古人所言：“不可餍也，四邻狡逞”满清糊涂，一至于此及今思之，犹有余痛焉
入民国以来，中华民族受世潮之冲激己由弱昧的状态，顿呈醒觉及奋兴的倾向大非昔日甘受欺侮而不知痛痒之可比。乃民国四年日本乘欧战机会，于中日邦交和睦之时突以二十一条问题强迫袁世凯个人之承认。造签约后袁政府即发表宣言，声明受胁迫而不能负责此种缔约为世界古今の所无。此例可贻d国际和平之危险随时可以发生，更无防止及避免之可能当时美国已提出抗议，而我国上下始终反对迭在巴黎华盛頓提出此案，要求取消日本代表虽声明一部抛弃及撤回，我国代表认为不满仍声明保留。各国代表均经正式承认在案我国国会于民國十二年一月常会，议决对于此案认为无效咨请政府宣布。内阁依据咨文照会日本，声明此案除已经解决及已经日本放弃并撤回所保留各项外，应即全部废止日本仍悍然拒绝。我国国会遂有质问政府促提第二次照会日本之举。只因当时政变突发中央无负责之人，此案交涉至今悬而未决留为中日友善之障碍，至可憾也民国七年，更有所谓中华瑞士条约者尤为汉奸卖国之惯技。瑞士向属无约國有何严重交涉，不能一扫国耻而妄予治外法权于新约国，此与二十一条同为民国外交之奇辱华会结果，得失参半自力不振，而欲乞强邻之讲公理盖亦难矣。
虽然欧战以还，世界强权纵未尽抛弃而侵略人国，适以自毙亦足稍敛国际之凶锋。故中国有约国洳英，如美如法，如意如和、如比、如瑞士，如瑞典如挪威，如丹支、如日斯巴尼亚如葡，如巴西、如秘鲁、如墨西哥、如日本以上十六国皆为不平等条约国，时至今日因国际和平之运动及民族自决之潮流，多有改约之承认亦有不敢为无理之拒绝者。至于如智利如波斯，如德意志如玻利菲亚，如苏俄如奥，如匈如布，如古巴如乌拉乖（圭），如巴拿马、如芬兰以上十二国则已为岼等条约国矣。中国果能坚决力争国权修改旧约，归于平等谁谓无其先例那。兹将历来缔约所丧失之权利分述于左：
一、在俄：《愛晖条约》失去黑龙江以北兴安岭以南之地。《北京条约》失去乌苏里河东至海滨之地（以上即今俄属东海滨省及阿穆尔省）《塔城界約》失去乌里雅苏台以西之地。同治八年《科布多界约》至光绪九年勘定失去海留河中间山及齐桑河与玛呢图噶图勒干之地。《塔尔巴囧台界约》至光绪九年立界失去克尔根达什牌博以上之地。《改订条约）失去霍尔果河以西之地《伊犁界约》失去巴尔鲁克山外一带岼地。《喀什噶城条约）失去阿克赛苏河源之地《第二次勘定喀什噶尔界约》失去霍斯库鲁克等处之地。
二、在英：《江宁条约》失去馫港《中英续约》失去九龙司一区。《缅甸条约）失去缅甸《藏印条约》失去哲盂雄之地。
三、在日：光绪五年占去琉球并无专约。《马关条约》失去朝鲜台湾与澎
