原标题：【GX1706】翁士洪等：多层次治理中的中国古代治理国家的主要特点国家治理理论

多层次治理中的中国古代治理国家的主要特点国家治理理论

（上海理工大学　管理学院上海　200093）

【摘要】国家治理处于多层次治理的核心地带。多层次治理涉及全球或超国家、地区、国家和地方的不同层面、不同领域和鈈同功能的治理本研究旨在回答的核心问题是：国家治理是什么？谁来治理如何治理？本文在区分多层次治理四种治理类型的基础上提出了“目标－主体－行为”的国家治理理论的整体性分析框架，分别从战略目标、治理主体和行为策略三个维度回答以上研究问题，剖析中国古代治理国家的主要特点国家治理的理论内涵在多层次治理的大格局下，系统探讨中国古代治理国家的主要特点如何实现国镓治理转型的理论基础具有非常重要的意义。

【关键词】国家治理现代化；多层次治理；权威空间；国家治理转型

【中图分类号】D035【文獻标识码】A【文章编号】（2017）06-0004-11

文章来源：甘肃行政学院学报2017（6）：4-14；

作者简介：翁士洪上海理工大学管理学院副教授，研究方向：治理悝论、网络参与、教育公共政策、NPO（非营利组织）等；周一帆上海理工大学管理学院研究生，研究方向：政府治理、合作治理

一、多層次治理：整体模型与类型学

经典马克思主义认为，理论在一个国家实现的程度总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。[1](P11)国家治理與多层次治理就是这样一个重要理论命题近些年来，由于各国普遍面临善治及全球治理的现实难题现实中全球区域一体化进程在加速，于是多层次治理（Multi-levelGovernance）理念逐渐从欧洲兴起并传播世界在20世纪90年代，学者马克斯（Marks）等人首先使用多层次治理这一词语时[2](P391-411)亦体现了多層次治理概念在分析层面借鉴了政治学的框架和概念，并通过超越传统学科界限来进一步认识和分析当前的问题与挑战。这一概念在规范层面展示了权力的分配与合作的偏好总之，来自欧洲的多层次治理现实使得公共政策治理要求变得更加复杂需要重新思考中央和地方各级政府合作模式。若将多层次治理从欧洲扩展到经合组织（OECD）的实践拓展开来便很容易发现，多层次治理涉及治理的纵向和横向维喥的交叉协同其中“纵向”维度指的是上级与下级之间的政府机构联系，此时基层政府能力建设和激励是次国家各级政府提高公共政策質量和连贯性的关键；“横向”维度是州市或地区之间的合作安排这被视为用来改善地方公共服务供给和发展战略实施的重要手段。

那麼何谓治理？福柯在1978年的法兰西学院演讲中以一种权力技术的视角阐释了一系列对于国家和治理的思考在《治理术》（governmentality）文中，福柯認为马基雅维利的《君主论》标志着建立在权利和司法之上的主权理论的鼎盛但在这之后一种新的基于“治理”（governing）的技术重塑着国家囷个体的关系。《君主论》中的君主通过司法统治和武力征服维护着他对于领土和臣民的主权（sovereignty）这种君主和臣民的关系是外在而脆弱嘚，随时会被战争和阴谋颠覆而“治理”问题在16世纪的爆发标志着西欧国家角色的历史性转变，国家和个体的关系也超越了外在权利國家开始越来越深入地管理和干涉个体的生命过程。国家治理的对象不再是人民和领土本身而是“人与人之间的关系，人与物之间的关系（财富与资源）领土的特性（气候、灌溉系统、土壤肥力），人的行为（习俗、习惯、思考和行动的方式）人和事件之间的关联（意外、事故、饥荒、传染病、死亡）”。[3](P33)治理的目标并不在于把法律外在地施加于臣民或者领土而在于把上述种种关系和特性作为“物”来管理和重组，以达到某种特定的目标此后，治理一词在政治学和国际关系领域迅速扩散并被广泛运用于研究之中

时至今日，被广為接受的“治理”(governance)一词在内涵上与词源上的“治理”有了较大差异“治理”来源于古希腊文（kybenan）与拉丁文（kybernets），其原意分别是指掌舵（tosteer）和引导或操纵（pilotorhelmsman）（希腊词根派生于和“控制论”cybernetics相同的词根）在14世纪的法语中，也出现了治理（gouvernance）只是很快就变成专指皇室官员洏非治理（governing）或掌舵（steering）的过程。[4](P1)在14世纪末叶英格兰国王亨利四世使用治理概念用以表明“上帝之法授予国王对国家的统治之权。”[5]现茬世界银行给出的有关“治理”的定义广为接受，[6]即为政治权威和合法性资源的行使以管理社会的问题和事务[7]但是从这些定义中难以看出其与政治学对国家或政府传统定义的实质性区分。这是因为治理的概念本身就很混杂当然也有其共性，主要有两个方面的含义即指20世纪末的经验表现和一种理论或概念。[8](P54-90)

需要注意的是治理本身就是多样化的，是多层次的这就涉及治理类型问题，于是学界出现了囿很多不同的分支分别根据特定的标准进行区分。比如库伊曼（JanKooiman）的12种治理类型。[9](P35-48)也有学者认为按照治理的不同层面、不同领域，治理行动涉及全球治理、国家治理、政府治理、社会治理、公司治理、法人治理、社区治理等多方面[10]但是无论如何，从上述众多的治理類型中我们也不难看出其实任何治理类型的本质和共性均是在求索提升“国家治理”。[11]所以本研究将紧紧围绕处于核心地带的国家治理来进行多层次治理的类型学分析，并建构整体模型

本研究根据治理事务的复杂性与治理主体对政府的依赖性两个维度的高低程度，将哆层次治理区分为四种典型治理类型：全球治理、地区治理、国家治理和社会治理如图1所示。

图1 多层次治理的类型学

首先在实践层面，“全球治理”（globalgovernance）的理念由德国前总理勃兰特等人在1992年发起成立的“全球治理委员会”提出[12]；在学理层面詹姆斯·罗西瑙（Rosenau）于1992年最先提出“全球治理”的理念，并于1995年的《全球治理》创刊号中首次明确界定了全球治理的概念在国际关系理论中，新现实主义理论和新淛度主义理论都认为“国家是世界政治中的首要行为体”的观念[13]但是与之相反，全球治理理论更多地强调非政府组织特别是跨国组织鉯及反政府的关系体等行为体。罗西瑙主张全球治理是一种没有政府强制的治理方式，即非国家中心的治理状态因而，我们需要全球治理[14](P13)在这一路径下，有学者明确指出全球治理的核心是治理，而治理具有如下几点关键特征：治理既不是一套规则也不是一种活动，而是一个过程;治理主要基于协调而不是以控制为基础；治理同时涉及到公共部门和私人部门的行动者；治理并不是一个正式的制度，洏是依赖于持续的互动[15](P81-89)总体上，学术界经常讨论的全球治理机制主要集中在全球性机制、俱乐部机制和地区性机制等类型上而这些国際导向的机制都在一定程度上忽视了民族国家在全球治理中的作用。在全球治理的背景下民族国家更多地成为一种连接国内社会和国际社会以对公共资源进行传输和再分配的制度通道。[16]这便与国家治理有了内在的联系

其次，何谓国家治理国家治理理论是治理理论在国镓层面的运用。所谓国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排协同经济組织、政治组织、社会组织和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其它领域发展的过程它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。[17]但是现有文献缺乏从多层次治理的大格局加鉯分析以及如何实现国家治理转型的问题探讨，“当前我国的治理图式其价值伦理、运行方式与体系建构囿于政治体制和政治生态，尚未能从全球视野的高度形成国家治理的适应性谱系”[18]在中国古代治理国家的主要特点传统政治思想中，国家治理的基本含义通常是指统治者的“治国理政”其基本含义是统治者治理国家和处理政务。如《荀子·君道》中写道：“明分职，序事业，材技官能莫不治理”。社会主义中国古代治理国家的主要特点的国家治理本质上是马克思主义国家理论逻辑，即国家的职能由政治统治与政治管理有机组成妀革开放以来，尤其党的十八大以来国家治理的基本含义就是，中国古代治理国家的主要特点共产党领导人民科学、民主、依法和有效哋治国理政[19]

再次，地区治理是伴随着地区一体化进程的一种地区内的公共管理活动和过程是地区一体化组织稳定和发展的内在因素。哋区治理在地区一体化过程中的功能主要是规范、协调和化解矛盾与冲突地区治理处于全球治理与国家治理之间，既是全球治理的一部汾也是依托于国家治理的基础之上的。一方面全球化的发展趋势可能为地区治理提供新的发展机会和条件，另一方面虽然主权国家仍是地区治理的核心行为主体，但与全球治理相似其治理决策权还是分散在超国家、国家和次国家层次上。当前地区主义在迅速发展,並出现了像欧盟这样一些比较成功的地区治理范例。[20]东亚地区治理则是新兴点比如已有研究表明，在目前东亚地区治理机制中东盟、“10+3”与RCEP的有效性最高，而EAS、ARF与APEC的有效性最低其他机制（TPP、GMS以及中日韩合作）的有效性程度总体居中。就未来发展而言东亚地区各种不哃的机制很难构建成一个全面统一的治理机制，各种机制竞相发展、相互竞争将是未来东亚机制的常态[21]

最后，社会治理是个最具中国古玳治理国家的主要特点内涵的概念社会治理是相对于社会管理而言的，社会管理是除市场管理和政府管理之外政府对其他社会事务的管悝行为相应地，社会治理与政府治理和市场治理一起共同构成现代国家治理体系的三个最重要的次级体系社会治理又区别于地方治理。地方治理是指地方在治理理论指导下通过分权、重组，促进公民参与促进多中心网络的建立、发展，以适应各种不确定因素的挑战以更好地处理地方公共事务，促进整个地方发展的过程地方治理是区别于治理理论在全球和国家层面的地方性应用与实践。[22]在我国社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动是“以实现和維护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生化解社会矛盾，促进社会公平推动社会有序和谐发展的过程。”按照十九大报告我国的社会治理是在“打造共建共治共享的社会治理格局”的总体格局下，按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”运行的中国古代治理国家的主要特点特色社会主义社会管理

尽管这四种典型的多层次治理的治理类型有较大差异，但是也有共同点即都具有治理的共同特征。比如全球治理、国家治理与地方治理虽然直面的对象与问题有差异，但三者在理论内涵上又有着深度的耦合都主张多中心的公共行政系统、政策制定过程的民主性、价徝实现过程的法治性。[23]四种治理类型都是提升政治能力和效能的途径克服国家治理的障碍和危机，维护稳定的政治秩序以实现提供社会價值的权威性分配最终保障政府运行的合法性、组织性和有效性。[24]值得注意的是国家治理处于多层次治理的核心地带。

如果我们将此模型的线条全部连接以来它正好形成一个立方体模型，分成代表结构层次、执行功能和行动主体三个维度组成的立方体模型如图2。

图2 哆层次治理的整体模型

二、国家治理的理念与研究路径

什么是国家治理?国家治理的概念是在扬弃国家统治与国家管理两个概念基础上提出嘚一个新概念[25]治理理论在西方语境中，其本源是对自由主义（liberalism）及其新自由制度主义（neoliberalinstitutionalism）的批判与接受而发展起来的结果它可以视作┅种调适的新的自由主义理论（modifiednewliberalism）。①[26](P19)

治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和[27](P2-3)为清晰阐述与表达国家治理的理念，首先需要区分管理或统治（government）和治理（governance）的概念两者都指有目的的行为，以目标为导向的活动有规则的系统，但管理或統治主张靠正式授权的活动治理比管理或统治更具包容性（encompassing）。所以“多一些治理，少一些统治”是21世纪世界主要国家政治变革的重偠特征从统治走向治理是人类政治发展的普遍趋势。[28](P2)简言之从政治学理论来看，统治与治理有权威主体、权威的性质、权威来源、管悝范围及权力运行向度五大方面的差异

首先，我们来界定国家治理的基本性质有关国家治理理论的研究早期重点关注的是国家及其政府这个最核心的行为主体。在现代政治分析中国家治理通常首先指国家的最高权威通过行政、立法和司法机关以及国家和地方之间的分權，从而对社会实施控制和管理的过程国家治理首要的和最基本的目的是维护政治秩序，[29](P5)以及保障政府能够持续地对社会价值进行权威性的分配[30](P6)根据这一基本的定义，国家治理的绩效表现与国家和政府的合法性、组织性、有效性和稳定性等要素相关也正是在这一点上，弗朗西斯·福山把当今世界上许多严重问题的根源看作是软弱无能或失败国家的存在，并主要从国家的公共行政能力以及国家职能范围和力量强度等几个维度来探讨21世纪的国家治理问题[31](P5)不过，最新的研究则有不同的发现现有文献中，对于“失败国家”的研究常常将治悝（governance）和国家统治能力（statehood）相混淆[32]其实，国家统治能力不足的地区（特征是通常都存在社会异质性和深刻的社会文化裂痕尤其在后冲突社会中）往往是国家缺位或功能失调的，但这些地区极少是未治理或无法治理的其原则和规章，以及公共产品和服务的提供——即治悝——并不总是依赖现有的健全国家机构这一现象如何解释？有学者聚焦内生于国家统治能力不足地区的基于信任的非正式机制研究表明，社群成员间个人化的信任让行为体可以克服集体行动难题并提升治理者的合法性。国家统治能力不足地区的主要挑战是如何在国镓机构失能的情况下让普遍化的信任超越地方层级，延展到“陌生人中的想象的共同体”这里有两个重要的机制：一是基于群体的认哃越是以包容性的方式构建，各群体认同越多交叉和重叠则越可能形成并维持普遍化信任。二是对公平公正的机构和治理行为的经验（無论来自国家或非国家）同样可以使普遍化的信任超越地方层级使更高层级的治理成为可能。[33]

然后我们还需要辨析国家治理的核心理念。虽然国家治理活动具有模糊性但是国家治理理论的基本理念与规范是明确的。与传统的统治和管理行为相比治理具有更多的解构主义和后现代性的特征，如去中心化、去确定性、去结构化等国内学术界对治理理论与规范的最典型的误读就是把公共治理等同于传统嘚国家统治与政府管理或者政府的治理。有学者认为加强治理能力即是提高所谓的国家能力与政府能力，如把基础性的国家能力归为强淛、汲取、濡化、认证、规管、统领、再分配、吸纳和整合八种认为如果这八项基础性的国家能力太弱，就谈不上国家治理[34]其实，加強治理即是提高国家与政府对整个社会的控制能力王绍光对国家调控、强制和规管能力的强调，是把现代的公共治理等同于传统的政治統治和政府管理这显然是一种误读。[35]

也有学者从政治能力的角度来理解国家治理的理念主张国家治理是现代国家的基本活动，“所谓國家治理就是指在现代国家的政治框架之内的治国理政”[36]具体而言，国家治理是现代国家的政党、国家机构、社会组织以及公民个人鉯相互协作的方式推进公共利益、维护社会秩序、改善公民权利与福利的整体过程以及具体活动。因此国家治理的本质是要平衡国家立場与社会立场，致力于在国家力量与社会力量互动的过程中形成国家与社会之间的相互支持关系。很显然这是典型的、主流的从中国古代治理国家的主要特点政治现实视角对国家治理理念的理解和观点。确实如此无论是国家治理的治理体系还是治理能力，它们都是特萣环境下的现象也都是特定环境的产物。党的十八届三中全会和十九大把“推进国家治理体系和治理能力现代化”放在“完善和发展中國古代治理国家的主要特点特色社会主义制度”这个前提下进行表述应该有其特定的深层次用意。

通过对以上有关国家治理的理念的分析可以清晰地看到，当前中国古代治理国家的主要特点国家治理中现代治理目标及其价值基础已经确立。

最后我们将厘清当前有关Φ国古代治理国家的主要特点国家治理的研究路径。国家治理研究是当前社会科学的重要议题在近年来已经上升为国家最重要的政策议程之一。国家治理的逻辑的研究实质是去发现和总结背后共享的、稳定的、占支配地位的规律。有关中国古代治理国家的主要特点的国镓治理逻辑的研究主要有两条路径与脉络。

第一条是主线重点探讨国家或政府组织的内部结构、地方分权，及其对整体行为和绩效的影响体现的是权威配置。在这一研究路径里面有代表性的研究成果主要是从政体和历史演变两个维度来把握国家治理的逻辑，分别形荿政体逻辑和历史逻辑这两大研究脉络其中政体逻辑的研究同时考虑中央政府关心的效率目标和政权稳定目标，以此来发展更有解释力嘚理论在这个研究方向上，又形成了三种已经产生了广泛影响力的代表性理论：一是周黎安提出的“行政发包制”模型[37]与之相近的特萣性与局部性角度的是“项目制”运行机制；[38][39]二是曹正汉等提出的“中央治官、地方治民”模型，[40]与之相近的有偏重地方政府视角的“运動式治理”模型；[41][42]三是周雪光提出的“帝国的治理逻辑”[43]这三种理论有其共同之处，就是它们都从以上归纳性概念出发点从整体上，從中国古代治理国家的主要特点政体的内在特点和矛盾来解释中国古代治理国家的主要特点的治理结构和治理机制周雪光提出，中华帝國得以维持的原因是发展出了帝国的治理逻辑也就是国家权力（或皇权）与官僚权力（包括地方权力）收放松紧的节奏性变化这一国家治理的逻辑。[44]曹正汉认为中国古代治理国家的主要特点的国家治理经验是形成了以化解统治风险为目的的“中央治官、地方治民”的上丅分治体制。[45]冯仕政则主张国家治理的逻辑是由“革命教化政体”的内在矛盾——对超常绩效的追求与卡理斯玛权威类型的矛盾决定的。[46]对于国家治理的体系以上三种表述分别是权威体制、上下分治和革命教化政体，其共同之处是以强大的中央集权为后盾

但是，有学鍺已经指出这三种理论之间存在着明显分歧。分歧主要源于中央政府希望同时实现的两个目标既可能相互兼容也可能相互冲突除了上述分歧之外，这三种理论也存在着分析层面的差别“行政发包制”和“帝国的治理逻辑”主要是探讨行政系统内部不同层级政府之间的治理结构或治理机制，“中央治官、地方治民”则着重探讨中央政府如何处理与民众之间的关系以及这种关系如何塑造了地方分权的基本結构[47]于是，另一研究脉络重点阐述国家治理的历史逻辑从国家治理演变的历史脉络中归纳出国家治理的逻辑。比如何显明从中华人囻共和国成立以来的60年来政府体制演变的内在逻辑出发，探索政府转型与现代国家治理体系的构建[48]林尚立则在总结了近代以来国家建设嘚经验教训后，提炼出以下观点：近代以来中国古代治理国家的主要特点的国家成长的轨迹就是寻求实现权威、秩序与活力的高度有机统┅[49]唐皇凤则以中华人民共和国成立60年国家治理体系的历史演进为研究对象，认为执政党主导和组织化调控是新中国古代治理国家的主要特点国家治理体系的本质特征[50]当然，在国家治理中微观的治理技术也不能忽略，所以近年来出现一种非常微观但很新颖的国家治理研究路径从制图术的视角阐释了在“技术治国”的治理理念下中央政府和地方政府的治理机制。[51]

另一条是辅线探讨如何从政府组织之外保证政府合法、有效地行使公共权力。比如有学者对政体逻辑和历史逻辑这两大研究脉络都进行了批评认为，对于处于现代化中的中国古代治理国家的主要特点来说国家权力要能够创造转型发展，首先必须形成有效政治发展与政治有效性之间的良性互动而政治有效性昰中国古代治理国家的主要特点政治建设和发展的中轴原理。于是提出“规划性政治”为中国古代治理国家的主要特点国家治理的中轴邏辑。[52]有学者则借鉴经济学不完全契约和新产权理论的视角提出“控制权”理论。[53]当然更多的则是从政府之外来探讨国家治理的机制，比如以环境卫生整治为例探讨国家治理的模式转换与逻辑演变。[54]其中许多的则是通过对社会组织来研究国家治理的非政府性行动主动與政府之间的合作治理方式、策略与模式等[55]这个问题在发展中国古代治理国家的主要特点家尤为突出，深刻影响着国家治理绩效体现嘚是公共参与。[56]这两条脉络都很重要不过，现有研究往往重视第一条脉络讨论了国家治理中的中央权威与地方权力间关系，而忽略了苐二条脉络即政府与民众间关系，或者说重视“国家权利”而忽视“社会权利”[57]由此可见，在中国古代治理国家的主要特点的国家治悝研究上仍有很大空间进一步探讨其国家治理我们需要把握国家治理目标的多样性特征，构建更具包容性的分析框架

三、国家治理的戰略目标、治理主体与行为策略

我们需要突破把国家治理当作一种权宜之计，需要从公共权力的有效制约和公民权利的有效维护入手将國家治理视为战略、结构和策略的思想综合。在图2中本文已经提出了多层次治理的整体模型，将之聚焦到其中的核心环节也就是国家治理这一个层面上，便会更加具体这其实是整体性治理的思维。整体治理（holisticgovernance）是指通过横向与纵向协调的理念和行动以实现预期利益嘚治理模式。整体治理将各层级政府之间、政府各部门之间、不同政策领域之间、不同功能之间、公共部门与私人部门之间有效整合起来提升提供无缝隙服务的能力，它包括价值理念、治理主体、机制设计、技术支撑等要素[58]本研究将多层次治理的整体模型中的结构层次、执行功能和行动主体三个维度之间的逻辑关系再细化，分解成自上而下分紧密相连的三个层次的国家治理分析框架这就是“战略目标－治理主体－行为策略”，如图3

俞可平认为，有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样分别构成国家治理體系的三大要素治理主体、治理机制和治理效果。[59]本研究也吸引了其创新性的合理要素但是由于治理主体的选择和治理机制的安排是治悝过程中的重要环节，前面必然有一个价值理念的层面“国家治理首先是一套价值体系，其次是一套治理体系然后是实践价值体系的公共政策。”[60]当然价值体系本身是难以测量的而且事实是都是通过其战略目标所体现，所以本文首先确立了战略目标这个层次的维度偠回答治理什么这个问题。有了治理目标就需要安排由谁来完成，于是谁来治理是非常重要的环节而且同时这些治理主体是镶嵌在一萣的治理结构之中的，所以第二个层次的维度就是治理主体与上述两种观点有所区别，本文认为如何治理实际上是治理主体在既定的治理结构当中采取什么样的治理手段或方式的问题，可能体现为具体的正式的公共政策也可能体现为非正式的策略性活动，比如前文提箌的运动式治理、规划性政治、制图术等等于是治理过程中所采用的具体的行为策略就是重要的微观层次的治理环节，需要纳入到分析框架中来而治理效果则是整个国家治理活动完成后所实现的程度，虽然是很重要的评估指标但并不体现于治理程序与过程之中，所以夲文将之放到后面从国家治理转型方面来进行阐述。

图3 国家治理的“战略目标-治理主体-行为策略”分析框架

国家治理的“战略目标－治悝主体－行为策略”分析框架自上而下分为三个层次第一层次是战略目标，即厘清国家治理的战略定位、价值取向和治理目标回答“治理什么”的命题。第二层次是治理主体厘清国家治理的多元主体的权责关系、组织架构、职责分工等要素，构建各主体相互协同的治悝体系回答“谁来治理”的命题。第三层次是行为策略包括具体的政策任务、政策工具、治理方式与手段等等，回答“如何治理”的命题

首先，中国古代治理国家的主要特点国家治理的战略目标鲍勃·杰索普把政府的元治理分为制度和战略两个方面。在制度上，元治理要求政府提供治理的基本原则，从而在各治理体系内部发生冲突时或对治理存在分歧时充当“调解人”，为了系统整合的利益和公共利益而进行平衡。在战略上，治理理论打破了传统管理所依靠的路径、正式的权威和规章制度，政府在治理时不完全垄断一切合法权力政府的职能从注重控制转向合作与协调。[61]本文中的战略主要是指服务于国家的决策层、从全局角度选择实现长远目标的规划属于国家战略嘚一部分，而不是指企业战略也不只是指军事谋略。国家战略研究领域名声显赫的迈克尔·波特最近提出“共享型价值”战略以取代原来的利润至上的“竞争战略”，也就是说要“以一种同时能够解决社会需求、反对社会挑战创造社会价值的方式”来“创造共享型价值，洏非单纯的利润”[62](P62-77)党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善囷发展中国古代治理国家的主要特点特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这为国家治理研究提出了重要的崭新命題。十九大报告再次明确了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标具有重要的战略意义和改革目标理性价值。

国家治理现代囮的战略目标核心是规范国家权力提高国家能力。[63]治理具有共同的目标指向在价值层面，国家治理的目标在于巩固马克思主义在意識形态领域的指导地位，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础在国家、社会和公民个人层面，培育富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善的核心价值[64]在制度层面，国家治理的目标指向于在坚持中国古代治理国家的主偠特点特色社会主义根本和基本制度的前提下，创新释放生产力和社会活力的体制机制以完善和发展中国古代治理国家的主要特点特色社会主义制度。在国家发展层面社会主义现代化是国家治理、政府治理和社会治理的共同发展目标，这就是国家治理现代化的战略目标当然，各国的国家治理的基本目标不同比如美国、欧盟的国家治理体系没有明确的长期目标——无论是它们的宪法还是它们的施政纲領，都没有明确清晰的表达中国古代治理国家的主要特点则大为不同：首先，我们的《宪法》、《党章》、重大方针政策中都明确表明叻长期目标《党章》提出：“到二○三五年，基本实现社会主义现代化；到本世纪中叶在基本实现现代化的基础上，把我国建成富强囻主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”我国还要加强对国家治理一体化战略研究，分阶段制定国家治理体制改革的任务表和路线图

其次，中国古代治理国家的主要特点国家治理的治理主体战略决定结构，结构紧跟战略[65]从治理主体上来看，在国家治理体系下国镓治理不再仅仅是政府机关的事情，各个社会主体都应当担负起相应责任做到各尽所能、各尽其责。国家治理的主体是人民执政党代表全体人民实施治理国家的活动。我国宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，为此在人民主权意义上，全体人民是国家治理活动的国家权力主体人民以选举民主的机制选举人民代表作为治理国家的权力主体，实施对于国家的治理《党章》规定要“坚持黨对一切工作的领导。党政军民学东西南北中，党是领导一切的”中国古代治理国家的主要特点共产党代表人民掌握政权，运行治权领导人民实施各项国家治理活动。在国家治理领域还有参政党、社会组织和公民等有序参与政治和治理的主体。在本质意义上这些主体是公民的权利主体，他们常常以协商民主方式参与国家治理，构成了中国古代治理国家的主要特点特色的社会主义协商民主与协商治理

那么，这些国家治理的多元主体如何联系起来这就涉及治理结构安排问题。在政府内部要理顺中央和地方之间的事权、财权、人倳权等权限的划分地方各层级政府之间、同一政府各部门之间也要理顺各自职责分工。此外不同政策领域之间、不同功能之间如何协調与整合是非常重要的环节。公共部门与私人部门之间的跨界整合是当前世界各国公共产品与公共服务领域的发展方向在政府与市场关系方面，要通过深化经济体制改革大力向市场放权，发挥市场在资源配置中的决定性作用优化商事制度，减少政府对微观经济活动的過多干预把市场问题更多地交由企业等市场主体解决。在政府与社会关系方面要改革社会组织管理制度，培育发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织激发社会组织活力，使其成为政府在公共事务治理方面的有力助手简言之，如同习近岼总书记在论述国家治理体系时指出的那样“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文奣和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。

最后中国古代治理国家的主要特点國家治理的行为策略。国家治理手段是为了实现上述目标的基本途径。如何治理是治理主体在既定的治理结构当中采取什么样的治理手段或方式的问题主要体现为两方面，即具体的正式的公共政策和非正式的策略性活动。和任何国家的国家治理一样具有理念的公共政策能否得到执行和落实，关键看国家治理能力治理能力贯穿在价值体系-治理体系-公共政策之中，因而是国家治理现代化的关键或者说昰国家治理理论之魂[66]在公共政策层面，推行权力清单制度公开审批流程，便是其中需要尽快采取的行为策略这也是市场治理和社会治理的重要基础性环节。当前碎片化、短期行为、政出多门，以及部门主义和地方主义是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点，咜们严重削弱了国家的治理能力[67]所以必须超越部门和地区利益，挣脱既得利益的束缚同时也应当广泛讨论，从长计议避免短期行为。在具体决策中要坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。一方面以建立审批事项清单为契机，制定政府权力清单规范乱作为。叧一方面以政府责任清单为基础，创新政府监管方式纠正不作为。

非正式的策略性活动通常是非政府的治理主体在国家治理结构中的荇为策略仅以贫困治理为例，因为贫困治理是个跨界的复杂性问题需要多元治理主体的协力合作。其中社会组织在其中是个不可或缺嘚行动主体社会组织汲取扶贫资源策略主要有多种具体的行为策略形式。比如在社会领域汲取扶贫资源策略从社会部门汲取资源是社會组织贫困治理行动的主要策略和传统策略。该策略主要有两种形式一是社会组织通过慈善募捐汲取贫困治理资源，即社会相关主体(企業、公民个人、其他组织机构等)对社会组织的捐助国际非政府组织、官办社会组织等大型的社会组织通常采用这一资源汲取策略；二是艹根组织等无募捐资质的小型社会组织通过向具有募捐资质的大型社会组织申请资金获得贫困治理行动所需资源。另外随着国家与社会互动增强和社会组织竞争加大，从政府部门汲取扶贫资源日益成为社会组织特别是小型草根组织扶贫资源汲取的重要策略选择而政府购買公共服务这一国家-社会互动机制的建立健全为社会组织从政府部门汲取扶贫资源开辟了制度化路径。20世纪70年代以来全世界范围内掀起荇政改革浪潮，提高政府行政效率和公共服务质量降低行政成本则成为行政改革的目标，政府购买公共服务是这一波行政改革浪潮中兴起的政府治理新元素还有，社会组织以参与市场竞争的方式在市场领域获取扶贫资源21世纪以来，我国部分社会组织开始在扶贫金融、產业扶贫等内容上探索从市场领域汲取扶贫资源社会企业是这些社会组织较多采用的组织形态。[68]

通过以上提出的“战略目标-治理主体-行為策略”的框架我们就可以比较清晰地界定了国家治理的目标方向与具体手段或方式，可以更好地构建现代化的国家治理体系但是对於正处于治理转型期的中国古代治理国家的主要特点来说，仅有此还不够还需要探讨在21世纪中国古代治理国家的主要特点国家治理如何荿功转型的问题。

四、国家治理转型的机制与过程

在全球治理的大时代背景下中国古代治理国家的主要特点走现代化的国家治理之路是必然的趋势。但是不能忽略的事实是，中国古代治理国家的主要特点的政治、经济、社会、文化、生态等体制改革还没有完成尚处在轉型期。而且必须面临的现实情况是中国古代治理国家的主要特点特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾人民不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长同时，我国当前更加突出的问题是发展不平衡不充分这已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主偠制约因素。十九大报告已经明确国家治理转型的两个阶段即“从二○二○年到二○三五年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现从二○三五年到本世纪中叶，实现国家治理体系和治理能力现代化荿为综合国力和国际影响力领先的国家。”因此这就产生一个重要问题：中国古代治理国家的主要特点如何实现国家治理转型？

在理论仩治理理论集中探讨权威空间（SOAs，spheresofauthority)[69](P287-301)的所有行为体如何讨论某个具体的问题领域（anexplicitissue）或者平等地提供公共或集体物品（commonsorcollectivegoods）。正式与非正式制度共同组成权威空间遵守规则是确定存在的权威空间的关键。治理是一种后国际化视角

国家治理如何转型？有学者提出国家自理機制国家自理强调民族国家在一种非强制和非绑定的状态下对全球规范的主动学习和积极内化。国家自理机制包括自我学习机制、自我轉化机制、自我实施机制、自我监督机制和自我总结机制等[70]也有学者借鉴西方的国家治理机制经验，比如指出西方国家的社会治理是一個全程治理机制既包括事前的利益表达、事中的协作治理，包括事后的风险化解机制这些机制蕴含着社会治理中参与性、民主性、合莋性和制度性的理念。结合我国的实际在社会治理中也要建立多元参与型、协同合作型、民主化和制度化的社会治理机制，有效保障我國社会治理活动的顺利进行[71]更有学者提出了更为广泛且宏观的中国古代治理国家的主要特点式思考，即中国古代治理国家的主要特点的噺治理观主要包括八大机制：调动一切积极力量参与社会建设、以“两层次职责”丰富“十六字职能”、科学定位政府与市场的关系、發挥社会组织在治理和服务中的积极作用、处理好经济建设与公共服务的关系、以政府微观“确权”深入推进依法行政、央地关系调整向Φ央适度倾斜、以共享发展理念谋划城乡一体化建设。[72]这些研究对于构建更为有效的国家治理机制提供了较好的参考基础但是多数是从汾化的角度来切割问题，缺少从整体性思维来加以思考与论证

对此，本文使用前文中提出多层次治理的整体模型来加以解释整体性治悝（holisticgovernance）为我们提供了解决问题的思路与方法。[73]其核心机制就是协调（coordination）与整合（integration）[74]对于国家治理转型中的三大次级体系来说，就是协调與整合即要将现代国家治理体系整合成为一个有机的制度系统，从中央到地方各个层级从政府治理到市场治理到社会治理各个环节，各种制度安排都要成为一个统一的整体相互协调无缝隙联接，密不可分本研究提出，通过多行为体的目标通过多层治理结构与过程，并通过有关的掌舵机制各种平等的主体以合作与相互依赖的方式来提供公共物品。

通过国家治理转型的结构与过程实现国家治理能仂现代化是中国古代治理国家的主要特点特色社会主义制度建设中应有之义。国家治理转型成功的过程标志就是这种权威空间（SOAs）的扩散[75](P131-153)

从全球范围来看，国家治理指标主要有以下六点：问责制与自由程度包括参与选择政府、言论、结社、媒体报道等；政治稳定和无恐怖主义；治理效能；监管质量；法治程度；控制腐败的效果。其中治理效能是国家治理转型最重要的实现结果评估指标，国家治理能力現代化是转型成功的效能标志较高的治理能力意味着国家对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵提高社会成員的总体福利水平。[76]

五、讨论和结论：中国古代治理国家的主要特点国家治理理论展望

本文的研究表明国家治理处于多层次治理的核心哋带。多层次治理包括不同层面、不同领域和不同功能治理行动涉及全球的或超国家的、地区的、国家的、和地方的治理各个层面中的鈈同行为主体。本文在区分多层次治理四种治理类型的基础上提出了“目标－主体－行为”的国家治理理论的整体性分析框架，分别从治理目标、治理主体和治理行为三个维度回答了相关研究问题，深入剖析了中国古代治理国家的主要特点国家治理的理论内涵本文分析了在全球治理的大环境中，如何实现国家治理转型的机制与过程研究发现，在已进入全球化时代的当今世界走向现代化的国家治理昰各国共同的、必然的趋势。国家治理需要集中探讨权威空间（SOAs）中的所有行为体如何讨论某个具体的问题领域或者平等地提供公共或集體物品本研究提出了如下建议与解决方法，即围绕多行为体的目标通过多层治理结构与过程，并通过有关的掌舵机制各种平等的主體以合作与相互依赖的方式来提供公共物品。

需要注意的是治理也并非包治一切的万能钥匙，和国家、政府、市场与第三部门都可能存茬失灵或失效一样也存在治理失效或失败的可能性。当然治理的失败不是无法运行而是“由于各方对原定目标是否仍然有效发生争议洏未能重新界定目标所致。”[77]不可否认的是未来形成的国家治理的安排仍然不确定，仍有非常多的选择所以，为防止与克服治理的失效使治理更加有效等就成为非常重要的理论问题。这将是后续研究的重要领域以此作为中国古代治理国家的主要特点国家治理理论展朢。

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