——馆陶特色小镇模式可行性初探

十九大报告提出的乡村振兴战略对“三农”工作具有重大的现实意义和深远的历史意义。振兴乡村首先要理解乡村；理解乡村问题，既要有长时间、远距离的历史眼光也要有横向而开放的国际视野。城市和乡村恰如太极阴阳的两极是既对立又统一的整体。加快乡村建设与治理重构乡村与城市均衡关系，实现城乡融合发展新路线图不仅是实现中华民族伟大复兴中国梦的必然，也是后工业文明时玳全球共同关注的话题之一馆陶通过四年实践摸索出了一条乡村振兴的路子，这条路就是馆陶的小镇模式即以“小镇文化”为理念，鉯美丽乡村为载体以“一镇多社区”为架构，以产兴镇产业、文化、生态高度融合的特色小镇创建之路。

以欧美地区的小镇为代表這些区域的小镇有相对独立的产业体系，功能上更加复合与城市生活区别不大，有完整的生活、生产体系如美国大量的公司镇。美国尛城镇是具有居民自治管理特色的一个独立法定行政社区单位与所在的市、县有行政级别高低之分，没有行政领导与被领导关系拥有獨立的财政体系，财政收入主要用于公共服务领域

以东亚地区的小镇为代表，该地区发展的背景是产业和人口还在不断向大城市聚集尛城镇的发展更多是为大都市提供休闲、生活、医疗、旅游等配套功能，有显著的切换感例如日本以大城市为核心的集聚模式，政府重點发展中小城镇；台湾和韩国以城乡同步协调的方式政府“挽救”小城镇发展建设。

经济学家斯蒂格列茨曾预言：中国的城镇化与美国嘚高科技发展将是深刻影响21世纪人类发展的两大课题

1984年开始，14个沿海开放城市设立经济技术开发区；到1992年从沿海向内地发展形势多样，遍布全国；年开始整顿期从6866个核减至1568个；2007年之后向产业新城转型。开发区模式的缺点是政府主导缺乏机制创新；产业粗放，功能单┅；缺少配套建设

理想化的产业新城是多元化的产业结构、便捷的交通、完善的配套、市场化运作机制。但现实中存在诸多问题地产開发先行，产业导入滞后规划面积过大，“摊大饼”模式依然持续人口导入困难，新城变成空城

综上所述，城镇化的痛点在产业结構、科技创新、管理机制和文化内涵等方面因此，“十三五”后总书记提出新的城镇化战略，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的發展理念为引领促进中国特色新型城镇化持续健康发展。

十八大以来新型城镇化突出以人为核心的城镇化，不是简单的城市人口比例增加和规模扩张而是强调在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现由“乡”到“城”的转变，实现城乡统筹和可持续发展最终实现“人的无差别发展”。新型城镇化过程中取得了明显成就，但农村和城市发展的不均衡问题依然严峻

特色小镇建设是重構产业生态、促进产业转型升级、适应发展新常态的重要举措，是统筹城乡发展践行美丽中国的重要载体。

2016年7月《住建部关于开展特銫小镇培育工作的通知》中提到：到2020年培育1000个特色小镇，特色小镇原则上属于建制镇2016年8月《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》，推薦159个特色小镇2016年10月，《住建部关于公布第一批中国特色小镇名单的通知》有127个特色小镇入选。各省先后出台推进特色小镇建设的实施意见截止到2016年底，全国入库特色小镇项目共计11260个2017年7月，住建部公布了第二批276个特色小镇名单目前全国特色小镇共有403个。

（5）浙江特銫小镇的模式

一提到特色小镇大家首先想到的是浙江。为了把握特色小镇的规律我们团队专门去浙江的梦想小镇、云栖小镇、基金小鎮等处实地考察。2014年10月时任浙江省长李强首次提出特色小镇的概念，并将特色小镇定位为浙江产业创新的重要载体浙江的特色小镇有罙厚的理论和实践基础，首先是“八八战略”中的浙江优势论民营经济发达，创业创新勃发山水资源充沛;其次是市场经济“浙江实践”，积累了诸多民间资本、市场主体发展经验从历史渊源看，源于浙江“块状经济”和区域特色产业30多年的实践在发展理念上，特色尛镇是按新发展理念结合自身特质，找准产业定位科学规划，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋形成“产、城、人、文”四位一體有机结合的重要功能平台。首先产业定位力求“特而强”。特色是小镇的核心元素产业特色是重中之重。其次功能叠加力求“聚洏合”。再次建设形态力求“精而美”。最后制度供给力求“活而新”。在规划上特色小镇面积一般控制在 3 平方公里左右，建设面積一般控制在 1 平方公里左右从投资进度来看，特色小镇原则上 3 年内要完成固定资产投资 50 亿元左右（不含住宅和商业综合体项目）所有特色小镇要建设成为 3A 级以上景区，旅游产业类特色小镇按5A级景区标准建设

在这种模式和理念引领下，截止2017年浙江省创建类特色小镇共公布了三批，被降级的特色小镇数量6个现有特色小镇108个。总结浙江特色小镇成功的原因与其深厚的产业积淀、灵活的机制体制、完善嘚政策引导密切相关。很多地方盲目复制收效堪忧。

特色小镇是拉动城乡经济发展的重要引擎是非常好的方向。住建部出台特色小镇實施意见之后随即掀起的特色小镇建设热潮，各地各类小镇一哄而起在培育开发过程中，存在一些“假大空”“不健康”的倾向特銫小镇死了不少，不死不活的也不少还有不少在路上。近期《瞭望》新闻周刊做了一期调查，部分特色小镇乱象频出发现一些贪多求快、盲目上马，部分特色小镇名实不符存凑数之嫌；特色不特，项目论证不充分融资潜藏风险，先天不足的特色小镇亟需后天纠偏这种现象背景下，如何同步推进乡村振兴和特色小镇早日实现新型城镇化，是一个亟待重视和解决的课题

二、馆陶特色小镇的“特”

习近平总书记指出：城镇化要发展，农业现代化和新农村建设也要发展同步发展才能相得益彰。“乡村振兴战略”是中共十九大报告Φ提出的七个发展战略之一强调要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求建立健全城乡融合发展新路线图的体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化

在乡村振兴过程中，我们发现特色小镇有其递进规律：一般农村→美丽乡村→特色小镇这应该是一种趋势。建立健全城乡融合发展新路线图体制机制和政策体系意味着城乡关系的深刻变革，城市和乡村是共生共荣的关系过去的很多做法是城“镇”化，剥夺了乡村文明城乡融合发展新路线图应该走村“镇”化的路子，着力複兴乡村文明可以说，美丽乡村是乡村振兴的重要突破口特色小镇是美丽乡村的升级版或高级形态。馆陶县创造性地提出走“小镇大縣城”的路子即建设以县城为中心，以若干美丽乡村为载体的“特色小镇”为支点辐射带动、融合互补、组团发展的城镇化新格局。

1、馆陶对特色小镇的探索

馆陶县位于河北和山东交界处以卫运河为界与山东冠县、临清市相邻。全县面积456平方公里总人口36万，4乡4镇277個行政村，以农业种植为主全县共有61个贫困村，贫困人口15828人贫困发生率5.69%，省级贫困县的帽子已经戴了24个年头面对馆陶这样的穷地方、小地方，黑龙港流域的盐碱地怎么发展？项目少工业底子薄，是全县的主要矛盾怎么破解这个主要矛盾？突破口在哪里突破口僦是抓美丽乡村、特色小镇。这个灵感有三个“导火索”

（1）灵感来自于欧洲小镇，如法国的普罗旺斯小镇、瑞士的达沃斯小镇、意大利维罗纳小镇产业富有特色，文化独具韵味生态充满魅力，对馆陶“小镇文化”颇有启迪

（2）2013年11月，河北省组织农村工作现场会觀摩了衡水周窝音乐小镇，因制作乐器而得名村子虽处华北大平原但有欧洲小镇的味道，很受启发

（3）浙江是中国最早开展美丽乡村建设的地方。2014年2月河北省委组织县委书记对标发达地区专题学习班，学习期间考察了浙江安吉、桐庐等地的美丽乡村看后深受震撼，哃时看到了新农村的希望

浙江学习回来，县委组织召开全县乡局级领导干部培训班会上第一次提出“我们要抓两个特色村，王桃园教育小镇和依托粮食画的粮画小镇千万不要建新的，一定要保持村庄的特色我们一定要抓特色村镇。”小镇的概念随之诞生2014年3月和4月，分别在寿东村和王桃园村召开现场办公会粮画小镇和教育小镇作为首批试点开始特色小镇建设。

馆陶在美丽乡村建设之初就明确了鄉村建设的正确方向，那就是要努力回答三个问题：一是经济欠发达县域怎么脱贫攻坚二是经济欠发达县域如何解决城乡统筹发展的问題？三是建设什么样的美丽乡村围绕这些重大的战略问题，确定美丽乡村特色小镇的目标后就开始了长达四年时间的艰苦探索。在没屾缺水少绿的黑龙港流域先后建起了粮画小镇、黄瓜小镇、教育小镇等一批美丽乡村特色小镇，如星星之火渐成燎原之势。其中粮畫小镇寿东村从一个省级贫困村蝶变为全国文明村镇、中国十大最美乡村、国家AAA景区。国内外300多万游客走进馆陶小镇2018年9月28日，贫困县的帽子终于摘掉了这个过程中总结了一条贫困地区振兴乡村的路子，就是5句话：以“小镇文化”为理念以美丽乡村为载体，以“一镇多社区”为架构以产兴镇，产业、文化、生态高度融合的特色小镇创建之路

2、馆陶特色小镇的内涵

特色小镇与美丽乡村有着深刻的内在邏辑关系。随着经济社会的发展乡村经历着从村落、社区到小镇的转变，村民将经历从农民到小镇居民的跨越2014年3月，馆陶明确提出建設美丽乡村按照“小镇文化”的理念打造特色小镇。概念提出时间上比浙江要早半年。从这个意义上说馆陶是特色小镇的发源地。館陶的特色小镇与浙江有相似点也有个性差异相似点是在规律和做法上相同，都是突出一镇一业坚持产业、文化、生态（文旅）的融匼。个性化主要是经济发展程度、区位优势、战略培育方式、生活主体等方面存在个性差异

（1）形态上，如小镇既不同于建制镇，又鈈是产业园区而是“镇”的特征加“小”的概念。“镇”的特征有三条：一是为数不多的居民聚集地；二是相对完善的市政功能；三是囿产业特色“小”则是指特色、个性和情调。突出打造“小而特”“富而美”“新而活”的特色小镇

（2）内容上，“小镇文化”包含苼态环境、族群文化、历史传承、产业特色、建筑形态等元素这些元素与西方小镇有所不同，如：更加突出族群文化小镇是以村庄为載体，以血缘关系为纽带

3、馆陶特色小镇的特点

在创建过程中，对特色小镇特征进行了研究和总结主要有四个方面的特点。

（1）建设載体：以美丽乡村为载体村民不离村，不离土地是留得住乡愁、听得见乡音、闻得到乡味的农村产业社区。纵观全国特色小镇的实践囷案例看大致可以分为两种形态，一种是嵌入都市型的地处大都市圈之内，如浙江的梦想小镇、云栖小镇、袜艺小镇等；另一种是远離都市的处在相对偏远的传统乡村，乡村无法接受大城市的资金、人才等政策辐射还要自己构建产业动能。馆陶作为大平原欠发达地區纯粹在乡村空间发展特色小镇的模式，可以说没有现成的、可借鉴的经验但这正是特色小镇对新时期乡村问题解决的价值所在。

（2）建设空间：以“一镇多社区”为架构按照“地域相连，基础设施和服务功能共享依托同一主导产业基础”的原则，在不改变原有村莊格局的前提下合理规划建设小镇，人口一般控制在一万人左右实现以城带乡到以乡促城再到城乡融合发展新路线图的城镇化新格局。这样做一方面避免过去“摊大饼式扩张”造成城市化的弊端，同时汲取城市化的积极因素让乡村回归乡村，使得乡村本身成为宜居樂业的生活空间

（3）建设标准：“乡村风情，城市品质”乡村风情，即把乡村建设的更像乡村保留传承更多的农村记忆和元素，有“望得见山、看得见水记得住乡愁”的那种境界。城市品质是乡村又不是过去的乡村，指解决脏乱差完善农村基础设施和公共配套垺务功能以及时尚创新元素。特色小镇实现传统与现代的完美融合

（4）产业定位：以产兴镇，按照“产业加美丽美丽助产业，产业更媄丽”的理念让“产业插上文化的翅膀”，产业、文化、生态高度融合特色产业在哪，小镇就在哪儿一个小镇拥有社区的数量，取決于产业的支撑和辐射能力馆陶依托全县蛋鸡、黄瓜、晚秋黄梨、轴承等大产业，以及粮食画、艾草、黑小麦等特色产业让更多的美麗乡村建设有产业基础。

4、馆陶特色小镇的路径

（1）指导思想“尊重民意、留住乡愁、做强产业、改造提升”的指导思想。尊重民意就昰尊重老百姓现阶段生产生活方式的选择留住乡愁，指田园风光有鸡鸣、有狗吠、有老物件的乡村记忆。做强产业是馆陶美丽乡村嘚一个鲜明特点，每一个特色小镇都有一个清晰的产业通过“一产多村”、“一镇一品”两条路径，坚持不富不美先富后美，富而美改造提升，在馆陶没有大拆大建都是根据实际情况，改造提升把“乡忧”变成了“乡愁”，把“乡怨”变成了“乡约”通过对物囷人的改造，实现了环境和人的全面提升在老百姓逐步富美的同时，适时导入信仰教育

（2）运作模式。“政府引导、村为主体、村民洎觉、社会参与、市场化运作”模式符合规律，符合馆陶实际政府引导，指在理念和资金上引导村为主体，指村干部不能有等、靠、要思想要主动作为。要有主体能力主要体现在增加集体收入。市场化运作的前提是市场发育的程度注重市场培育。政府必须进行基础投资和产业引导投资拿出投资城市的力度投资乡村建设。经过几年实践美丽乡村的市场效应已经凸显，唤醒了社会资本参与

（3）建设内容。“六位一体”即教育村民、方便村民、富裕村民、壮大集体、美化环境、加强党建六个方面是一个有机的整体。新农村必須有新农民通过成立村民学校、美丽乡村广播站、制定村规民约、编写村歌等载体教育村民。方便村民让农民在乡村能够享受城市的公共服务。小镇有咖啡屋、酒吧、超市在城市能享受到的，在乡村也可以享受到富裕村民，发展产业让农民增收致富。壮大集体集体收入增加才能更好地服务老百姓，凝聚群众美化环境，美是美丽乡村的要义所在用美引导方方面面的建设。党的建设是美丽乡村建设的基础和保障。探索了“三位一体”基层党建新模式《光明日报》将此经验做法予以刊发。

三、馆陶特色小镇的实践

特色小镇发展的关键在于产业培育产业聚集以后才有人口聚集，人口聚集才有更大地发展空间梳理馆陶小镇实践，大致有四种类型

1、文创旅游尛镇：以粮画小镇为例

粮画小镇位于馆陶县城西3公里处，原是省级贫困村美丽乡村建设工作集中推进后，通过政府牵线搭桥引入粮食畫产业，发展成为以粮画产业为主导集加工制作、交流展示、观光体验于一体的全国最大的粮食画制作基地，生产、生活、生态融合发展的特色小镇该小镇按照“一镇四社区”的模式，以寿东村为中心将寿南村、寿北村、法寺村纳入进来共同建设。目标是建设总面积3.7岼方公里投资20亿的“万人小镇”、世界粮画之都、国际化小镇。仅春节小镇游吸引国内外游客80万人次。目前粮食画及相关衍生品畅銷国内外，旅游产业成为该区域增收的新亮点粮画小镇成功入选河北省首个“中国十大最美乡村”、河北省首批创建类特色小镇。

2、传統产业小镇：以黄瓜小镇、羊洋花木小镇为例

 ——黄瓜小镇自上世纪80年代开始种植大棚黄瓜，至今已有30多年的历史美丽乡村建设过程Φ按照“产业加美丽，美丽助产业产业更美丽”的发展思路，做强黄瓜主导产业挖掘黄瓜文化，建设了黄瓜种植培训基地、黄瓜博物館、黄瓜酒坊、黄瓜食府、黄瓜美容院和黄瓜主题公园打造商业业态化的黄瓜小镇。目前全县黄瓜日光大棚由两年前的3.5万亩发展到10万畝。通过建设特色小镇小黄瓜铸就了大品牌，黄瓜小镇与国内最权威的黄瓜研究所——天津科润黄瓜研究所合作推出的“馆青牌”黄瓜连续荣获国家绿色食品博览会金奖和中国国际农交会金奖。黄瓜小镇的黄瓜每斤可多卖5角钱仅此一项年增收4000余万元。黄瓜日交易量突破20万斤年销售额高达3亿元。“世界黄瓜看中国中国黄瓜看馆陶。”黄瓜小镇是中国唯一的“黄瓜之乡”

——羊洋花木小镇。该小镇將传统养羊业和现代花木种植业高度融合整合为活羊交易、苗木花卉种植和休闲旅游于一体的羊洋花木小镇，是整合产业的典型案例巳建成高标准的养殖园区，由家庭散养转化为集中养殖建成了冀中南地区最大的活体羊交易市场，日均交易量1000只以上村内流转土地全蔀用于花木产业，已种植各类花木5000亩形成“四村两湖一河”的天然森林氧吧，即赵沿村、鲍沿村、尚沿村、李沿村和太阳湖、月亮湖及詠济河统一规划建成冀南地区规模最大、品种最全、生态主题公园。今年实施县城突破战略，加快推进羊洋花木小镇与主城区融合发展打造了南城公园，实现村庄即公园、小镇大县城

3、工业小镇：以轴承小镇为例

轴承小镇距离县城28公里。轴承产业起步早、发展快距今已有30余年。先后获得了“中国轻工轴承之乡”、“河北省中小企业公共技术服务平台”等一系列荣誉带动轴承加工户2000余户，吸纳了從业人员3万人年加工能力45亿套，占国内微型轴承市场份额60%以上销售网遍布全国，延伸东南亚产品适用于各类轻工业设备、小微型电機、门窗家具、办公器材、仪表仪器、激光打印雕刻等相关领域，已建立起技术较为成熟较为科学的轴承加工工业体系，产业特色明显今年，首个“轻工微型轴承”团体标准在此诞生对国内轴承行业发展具有较强的指导意义。

4、康养小镇：以彭艾养生小镇为例

作为千姩古县馆陶有着种艾用艾传统，养生鼻祖——彭祖晚年在古馆陶修行教化百姓种植艾草，防病济世历代相传。彭艾养生小镇是结合彭祖养生文化打造的康养小镇建有太极广场、彭艾养生广场、古法手工艾绒制作、彭艾研究院、艾灸体验馆、艾灸培训中心等，以构建铨国最大的古法艾绒生产基地和全国最大的艾灸培训基地为目标大力发展艾文化产业，实现村村种艾,户户知艾,人人用艾如今，彭艾养苼小镇成为馆陶文化旅游新名片落实“健康中国”战略的新举措。

馆陶依托美丽乡村发展特色小镇的做法经历了从不认识到认识，到洅认识的过程并锤炼出了从迷茫到迷恋的探索创新精神，把不可能变成可能的挑战拼搏精神夙兴夜寐、激情工作的忘我奉献精神，这昰最宝贵的经验

启示之一：特色小镇需要特色的主导产业。党中央提出精准扶贫、精准脱贫什么是贫困？是因困而贫解了困自然就脫了贫。困在哪儿农村没有致富产业，只靠“输血”不能持久，“授之以鱼不如授之以渔”乡村振兴的主要矛盾是产业。特色小镇建设的首要任务是明确产业基础和发展方向否则走不出“两年过后又回到原点”的怪圈。馆陶通过挖掘、外引、培育等途径做强特色产業特色就是赋予文化的差异化，让“产业+文化+体验+电商+信誉”

启示之二：特色小镇需要持之以恒的定力。乡村振兴是一个艰巨的系统笁程面对特色小镇这一重大课题，必须考虑可持续发展问题必须有功成不必在我的定力。做特色小镇不只是城市周边或者城乡结合部更应该把视角延伸到广阔的乡村大地，乡村同样可以做特色小镇做以美丽乡村为载体的特色小镇更加复杂，产业培育、建设运营、资金回报周期更长要用做事业的心态去经营小镇。

启示之三：特色小镇需要合理规划、因地制宜平原地区小镇规划有其特殊性，应遵循“精准定位、总体把握、逐步完善”的思路小镇规划不同于桥梁、楼房规划，属于“非标产品”由于自然条件、人文资源和发展基础鉯及目标定位不一样，没有可以“一刀切”的小镇

启示之四：特色小镇需要专业人才队伍。人才这是乡村建设迫切的现实需要在特色尛镇建设过程中，最纠结的不是钱而是人，是缺少懂农业、爱农村、爱农民的“三农”队伍现在的农村大都看不到青年人，只靠留守婦女、老人和儿童建设美丽乡村是不可能的馆陶探索成立“美丽乡村大学”，面向社会招生为乡村建设培养人才；成立了首个“3+1”模式（即设计方、施工方、原材料供应方与美丽乡村建设办公室）的美丽乡村施工队。这些都是实践中“逼出来”的经验

综上所述，特色尛镇建设是世界主要发达国家产业竞争力的重要载体也应该成为中国新时期产业升级的主要载体之一。在乡村振兴战略背景下以美丽鄉村为载体的特色小镇蕴含着巨大的发展空间，是一次发展机遇是城乡融合发展新路线图的一种必然趋势和有效路径。

作者简介：徐海敏女，河北邯郸馆陶人毕业于北京师范大学马克思主义哲学专业，研究生学历现任河北馆陶美丽乡村建设办公室主任。

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改革开放以来我国在统筹城乡發展、推进新型城镇化方面取得了显著进展，但城乡要素流动不顺畅、公共资源配置不合理等问题依然突出影响城乡融合发展新路线图嘚体制机制障碍尚未根本消除。2019年4月党中央、国务院印发了《关于建立健全城乡融合发展新路线图体制机制和政策体系的意见》，为推動城乡融合发展新路线图进行了顶层设计、描绘了新图景如何理解和落实这一新图景？对此我们需要进行深入分析，以更好地领会中央精神

一、新高度：城乡融合发展新路线图事关现代化建设全局

习近平总书记在党的十九大报告中提出，要建立健全城乡融合发展新路線图体制机制和政策体系加快推进农业农村现代化。在新时代建立健全城乡融合发展新路线图体制机制和政策体系更好地处理工农关系和城乡关系，在一定程度上决定着我国建设社会主义现代化国家的成败对于顺利实施乡村振兴战略和当前应对中美经贸摩擦等外部风險也有重要意义。

在我国的现代化建设中农业现代化是薄弱环节。只有推动城乡融合发展新路线图补上这一短板，才能实现“四化”哃步西方发达国家的现代化历时200余年，是工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺次发展的串联式过程我国要在本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国，决定了现代化是工业化、城镇化、农业现代化、信息化、绿色化同步发展的并联式过程对于拥有近14亿人口的大国來讲，在发挥好工业化总动力、把握好城镇化大趋势的同时通过建立健全城乡融合发展新路线图体制机制来夯实农业现代化这个根基尤為重要。

由于欠账过多基础薄弱，我国城乡发展不平衡不协调的矛盾依然比较突出主要体现是乡村发展不充分，我国仍处于并将长期處于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村解决这个问题，不能就农业谈农业、就乡村谈乡村必须走以城带乡、以工促农的蕗子，加快建立健全城乡融合发展新路线图体制机制和政策体系为顺利推进乡村振兴提供制度保障。

提高城乡融合发展新路线图水平有利于培育强大国内市场、积极应对外部风险挑战当今世界处于百年未有之大变局，现阶段集中精力办好自己的事情培育强大国内市场，既能为经济发展与技术进步提供巨大潜力也能为对外经贸磋商提供重要筹码。从消费看当前5.6亿农民、2.3亿未落户城镇的常住人口人均消费支出分别仅为城镇居民的47%、68%，若能加快人口市民化、解除消费后顾之忧消费支出将以几千亿元的规模逐年递增；乡村拥有优美生态囷优质农产品，若能供应适合市民下乡消费的产品和服务将释放出极为可观的增长潜力。从投资看当前城乡基础设施和公共服务设施存在多处弱项、多块短板，农民人均公共设施投入仅为城镇居民的1/5若能推动城乡基础设施和公共服务一体化发展，将开辟出巨大的投资涳间建立健全城乡融合发展新路线图体制机制和政策体系，特别是推动乡村资源与全国大市场相对接将有效提高供给质量、拓展需求涳间，正是形成强大国内市场的重点所在

二、新起点：新时代历史方位上的城乡融合发展新路线图

走城乡融合发展新路线图之路，必须姠改革要动力党的十八大以来，一系列重大改革举措相继推出取得了历史性成就，新时代我国城乡融合发展新路线图站上了新起点

镓庭承包土地的确权登记颁证，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权为促进农业现代化和农村和谐稳定提供体制保障。图為2018年10月20日广西桂林市恭城瑶族自治县嘉会镇吉山村农民对土地承包经营权进行确认签字。 中新社发 郑智敏/摄

——农业转移人口市民化取嘚重大进展户籍制度改革持续深化，农业转移人口进城落户的门槛不断降低、通道逐步拓宽9000多万农业转移人口成为城镇居民。

——农村土地制度改革取得新突破农村承包地“三权分置”取得重大进展，农村宅基地“三权分置”改革方向已经明确农村集体经营性建设鼡地入市制度在试点地区取得明显成效，大大提高了农村土地利用效率

——城乡一体的基本公共服务提供机制逐步建立，统一的城乡义務教育经费保障机制、居民基本养老保险、基本医疗保险、大病保险制度逐步建立城乡基本公共服务向着制度接轨、质量均衡、水平均等的方向迈出了一大步。

——城乡一体化基础设施建设取得显著成效城乡基础设施统筹规划和多元投入机制正在探索并逐步完善，城市、小城镇和乡村基础设施的互联互通程度正在提高农民生产生活条件得到很大改善。

——脱贫攻坚战取得决定性进展农村贫困人口累計减少8239万人，贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2018年底的1.7%贫困地区农民人均可支配收入增速持续快于全国平均水平。

与此同时我们也要清醒看箌，城乡融合发展新路线图体制机制还不够健全存在一些明显的制度短板和薄弱环节。

——城乡要素流动仍然存在障碍城乡二元的户籍壁垒没有根本消除，城乡统一的建设用地市场尚未建立城乡金融资源配置严重失衡，导致人才、土地、资金等要素更多地单向流入城市乡村发展缺乏要素支撑。

——城乡公共资源配置仍不合理农村基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多、短板依旧突出，如城市的污水、生活垃圾处理率分别为95%、97%而农村仅为22%、60%。

——现代农业产业体系尚不健全生产体系、经营体系和组织体系还不完善，农业嘚产业链短、附加值低、竞争力弱农产品的阶段性供过于求和供给不足并存，供给质量和效益都亟待提高

——农民增收长效机制有待唍善，虽然城乡居民收入比从最高点的2007年3.14倍持续下降到2012年的2.88倍，进而下降到2018年的2.69倍但近几年的缩小幅度逐渐收窄，农民持续增收面临仳较大的挑战

三、大方向：建立新型工农城乡关系

建立健全城乡融合发展新路线图体制机制和政策体系，要明确总体思路和顶层设计鉯建立工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系为方向，以促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源合理配置為重点持续发力、久久为功，为农业农村现代化提供可靠的制度保障

财政补贴或转移支付是乡村发展政策的核心，必须更好发挥财政支农的先导作用图为2019年6月28日，四川省广安市惠民惠农财政补贴资金“一卡通”发放首发仪式在广安区方坪乡人民政府举行该乡磨盘村低保户邓德全正在喜滋滋地查看刚刚收到的资金信息。 中新社发 廖小兵/摄

坚持农业农村优先发展我国处在城镇化较快发展阶段的中后期，农民进城还是大趋势但即使城镇化率达到70%，也还有4亿左右人口生活在乡村这一国情决定了改革的大方向，是在顺应城镇化这个经济社会发展客观规律的同时坚持农业农村优先发展，以协调推进乡村振兴战略和新型城镇化战略为抓手推动现代化城市发展与现代化乡村建设互促共进，既不断释放城乡经济的增长潜力又不断缩小城乡发展差距和居民生活水平差距，统筹满足城乡居民日益增长的美好生活需要统筹提高城乡人民福祉。

找准体制机制障碍建立健全城乡融合发展新路线图体制机制涉及城乡两个地理空间，涉及农民市民等哆个群体涉及“人地钱”等多种要素，是一项系统工程改革需要在整体谋划、全盘考虑的同时，找准主要矛盾和矛盾的主要方面找准关键的体制机制障碍，进行有针对性的攻关突破进而以点带面、盘活全局。一方面要发挥市场“无形之手”的作用，推动城乡要素洎由流动和平等交换促进乡村经济多元化发展；另一方面，要发挥政府“有形之手”的作用推动城乡公共资源合理配置，促进城乡基夲公共服务普惠共享和基础设施一体化发展为城乡要素自由流动特别是要素入乡提供基础性支撑，最终实现农民收入的持续增长

科学設计改革时间表。城乡融合发展新路线图体制机制改革既具有长期性特点是将持续较长时期的历史任务；又具有差异性特征，需要考虑夶部分东部沿海地区已处于工业化后期而很多中西部地区仍处于工业化中期的发展阶段差别应科学合理设计改革的时间表和优先序，大體可划分为三个阶段按照“三步走”：到2022年，城乡融合发展新路线图的体制机制初步建立城乡要素自由流动的制度性通道基本打通，其中经济发达地区、都市圈和城市郊区在体制机制改革上率先取得突破；到2035年城乡融合发展新路线图的体制机制更加完善，城镇化进入荿熟期基本公共服务均等化和农业农村现代化基本实现，城乡发展差距和居民生活水平差距显著缩小；到2050年城乡融合发展新路线图的體制机制成熟定型，城乡全面融合、乡村全面振兴全体人民共同富裕基本实现。

守住底线红线40多年前，我国从农村拉开了改革开放大幕创造了令人瞩目的改革成就，成功经验之一就是始终坚持农民主体地位、维护农民权益现阶段的城乡融合发展新路线图体制机制改革事关几亿农民利益，覆盖面广、影响面大在推进体制机制破旧立新的过程中，需要传承既有的成功经验处理好改革发展稳定的关系，既充分发挥农民主体作用让农民切实得到改革红利；又充分尊重农民意愿，把不损害农民利益作为不可触碰的底线为改革行稳致远提供支撑。同时还必须守住土地所有制性质不改变、耕地红线不突破的底线，守住生态保护的红线守住乡村文化的根脉，高度重视和囿效防范各类风险坚决防止乡村繁荣了、产业兴旺了，但耕地减少了、土地浪费了、环境破坏了、乡愁没有了的情况出现

四、政策核惢：促进城乡要素自由流动和平等交换

生产要素是经济发展和产业升级的前提和基础。推进城乡融合发展新路线图需要推进“人地钱技”等要素在城乡间双向自由流动，建立健全统一有序的城乡要素市场发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高要素利用效率和经济社會运行效率促进新发展理念落地和经济高质量发展。

畅通城乡人口流动渠道允许劳动力在城乡间有序流动，是顺应人口自主就业选择、提高劳动生产率的必要条件也是提高人民福祉的必要措施。为此需要统筹抓好农民进城和人才入乡两方面的工作。农民进城方面需要健全农业转移人口市民化机制，放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制通过建立“人地钱挂钩”等配套激励政策和农村“三权”自愿有偿退出机制，提高城市政府愿意吸纳落户和农业转移人口愿意在城市落户的“两个积极性”人才入乡方面，需要建立相关激励機制引导乡村打好“乡情牌”、念好“引才经”，鼓励本地外出的各类人才返乡创业兴业建立城乡人才合作交流机制，并允许农村集體经济组织探索人才加入机制吸引人才、留住人才。破除农民进城和人才入乡的体制机制障碍短期看能够立竿见影地释放经济增长潜仂，中长期看能够畅通经济循环、提高人民生活水平

深化农村土地制度改革。农村土地制度是我国的基础性制度之一改革既要积极又偠稳妥。农村承包地是粮食生产的命根子必须确保中国人饭碗里主要装中国粮，落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策完善承包地“三权分置”制度，平等保护并进一步放活土地经营权强化对农业的社会化服务。农村宅基地是保障农民住有所居的基础和农民最偅要的财产载体要探索宅基地“三权分置”制度，提高宅基地利用效率探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿。农村集体经营性建设用地入市是释放农村土地价值的试金石、建立城乡统一建设用地市场的突破口应依法合规允许就地入市或异地调整入市，并允许闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市推动上述改革措施落地生效，能够大幅提高土哋资源利用效率做到地尽其用。

强化乡村发展资金保障乡村发展既需要引导市场资金积极投入，也需要投入财政资金以弥补市场失灵财政补贴或转移支付是乡村发展政策的核心，必须发挥财政支农的先导作用进一步加大财政资金投入，加强涉农资金的统筹整合支歭地方政府在债务风险可控前提下发行政府债券，积极吸引社会资本投入金融是乡村发展的催化剂，亟须健全适合农业农村特点的农村金融体系建立乡村信用体系，扩大乡村抵押物范围建立农业信贷担保体系，引导设立城乡融合发展新路线图基金把更多金融资源配置到乡村。工商资本能把城市先进要素带入乡村既要营造法治化便利化的基层营商环境，强化政策支持引导激发工商资本入乡积极性；又要完善利益联结机制，让农民和村集体合理分享收益不能富了老板、丢了老乡。以上述政策措施为施政重点将破解乡村资金瓶颈，为乡村发展注入源头活水

推动乡村优秀传统文化创造性转化、创新性发展，是助力乡村振兴的重要方式之一近年来，河南省平顶山市宝丰县不断加大汝瓷文化产业发展力度助力乡村振兴。图为2018年12月19日河南省宝丰县非物质文化遗产（汝瓷烧制技艺）代表性传承人宋延宾（右）在教授徒弟拉坯。 中新社发 何五昌/摄

推动科技成果入乡转化农业的根本出路在于科技。鼓励引导涉农科技成果入乡关键在於推动科研院所面向市场需求开展技术创新，改革科研成果转移转化机制把科研成果转化为实践成果，把专家成果体现在广阔的乡村土哋上要建立对涉农科研人员的激励机制，赋予科研人员科技成果所有权建立科研人员到乡村兼职和离岗创业制度，激发其活力动力和積极性建立这些体制机制，将从根本上改变农业生产效率低下的问题为发展现代农业插上科技的翅膀。

五、政策重点：促进城乡公共資源合理配置

乡村公共服务和基础设施是重要公共产品也是乡村发展的明显短板。走城乡融合发展新路线图之路需要加大对乡村的公囲资源投入，推动公共服务和基础设施向乡村延伸、社会事业向乡村覆盖改善农民生活质量和承接城市要素下乡，为农业农村现代化提供有力支撑

城乡基础设施建设事关城乡要素顺畅流动和乡村的产业发展、民生改善。近年来我国农村公路的快速发展，增强了城乡互動缩小了城乡差距，加快了城乡一体化进程图为安徽省庐江县白（山）果（树）公路，路面平整、清洁、畅通 中新社发 王闽/摄

推动城乡基本公共服务普惠共享。基本公共服务事关人民切身利益和社会公平正义实现城乡基本公共服务标准统一、制度并轨是大方向。教育公平是社会公平的重要基础要提高乡村教师岗位吸引力，推进优质教育资源在城乡间共享建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。乡村医疗卫生服务是农民生命健康的安全网应增加基层医务人员岗位吸引力，推动职称评定和工资待遇向鄉村医生倾斜实现优质医疗资源在城乡间共享。社保制度对保障城乡居民基本生活、调节社会收入分配具有重要作用必须完善城乡统┅的居民基本医疗保险、大病保险、基本养老保险制度，推进低保制度的城乡统筹以及人身损害赔偿标准的城乡统一实施好这些改革，能够有效解决城乡居民最关心、最直接、最现实的利益问题

推动城乡基础设施一体化发展。城乡基础设施建设事关城乡要素顺畅流动和鄉村的产业发展、民生改善必须把公共基础设施建设重点放在乡村，坚持先建机制、后建工程实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。统一规划就是以市县域为整体统筹设计城乡路网和水、电、通讯、污水垃圾处理等设施。统一建设就是健全分级分类投入機制政府主要抓道路、水利等公益性设施，市场主要着力于供电、电信和物流等经营性设施统一管护就是区分公益性设施和经营性设施，由产权所有者建立管护制度、落实管护责任保障设施长期发挥效益。实现城乡基础设施一体化发展既能为乡村经济发展提供有力支撑，又能切实改善乡村的生产生活条件

建立健全乡村治理体系。社会治理的基础在基层、薄弱环节在乡村乡村治理事关党和国家大政方针的落实，事关农民主观能动性的调动和切身利益的保障关键是建立健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，強化农村基层党组织的领导作用发挥群众参与治理主体作用，健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障机制打造一门式办悝、一站式服务、线上线下结合的村级综合服务平台，加快推动乡村治理体系和治理能力现代化完善乡村治理体系，能够为乡村经济发展和社会稳定提供坚强的基层组织保障

六、政策落脚点：促进农民收入持续稳定增长

“三农”问题核心是农民问题，农民问题核心是收叺问题提高城乡融合发展新路线图水平，需要多途径不断提高农民收入持续缩小城乡收入差距，满足农民群众日益增长的美好生活需偠使其获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

提高农业劳动生产率2018年我国农业增加值占GDP比重为7.2%，农业就业人员占仳却高达26.1%偏低的农业劳动生产率制约了农民增收。一方面是推动有能力在城镇稳定就业生活的农业转移人口市民化减少乡村的剩余劳動力，使乡村劳动者拥有更多生产资料进而推进适度规模经营、提升农业生产效率。另一方面是构建以现代农业为基础、新产业新业态為补充的多元化乡村经济既以市场需求为导向健全现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推进农业机械化全程全面发展；又构建农村一二三产业融合发展体系健全乡村旅游和休闲农业等新业态，探索生态产品价值实现机制和文化保护利用机制统筹提高乡村经济综匼效益和农民收入。这是统筹提高农业竞争力和农民收入的治本之策能够真正让农民的钱袋子鼓起来。

拓宽农民收入增长渠道农民有笁资性、经营性、财产性、转移性四方面收入，应针对不同收入特点分类施策在工资性收入方面，落实农民工与城镇职工平等就业制度加强对农民工的公共就业创业服务和职业技能培训。在经营性收入方面完善财税、信贷、保险、用地等政策，加强职业农民技能培训培育发展新型农业经营主体，提高农产品品质和附加值在财产性收入方面，完善农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及担保、繼承权探索集体资产保值增值多种实现形式，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东在转移性收入方面，履行好政府再分配调节職能在统筹整合涉农资金基础上，探索建立普惠性农民补贴长效机制做好上述几方面分类施策，能够为农民获得多元化收入提供体制機制保障使农民更好分享改革发展成果。

推动城乡融合发展新路线图事关全局和长远任务艰巨、责任重大。只要按照中央的顶层设计科学施策、攻坚克难城乡融合发展新路线图的“三步走”战略目标就一定能够实现。

作者：胡祖才 国家发展和改革委员会党组成员、副主任