（二）农村社会保障体系建设

现囿关于农村社会保障制度建设的文献其研究角度各有侧重：

第一个角度，从农村经济发展的差异性出发建立健全农村社会保障体系的基本思路是依据不同类型农村的经济发展水平进行分类设计和分类实施。在贫困型农村应建立以基本生活保障为内容的救济型社会保障体系在温饱型农村应建立基本生活需要型的社会保障体系，在富裕型农村应建立保险型的社会保障体系并依据不同的内容设计，在管理體制、实施的突破口、筹资模式和制度保障等方面进行分类实施是在城镇建立相对独立的农民工社会保障制度，还是纳入到城镇居民社會保障体系之中抑或纳入农村社会保障体系，不同的学者有不同的观点（任保平、王艳，2003）

第二个角度农村社会保障制度应该考虑箌农村居民的分化和层化，制度设计因层化后对象的性质、需求不同而有所差别传统农民已经分化为传统的农民和产业工人，包括各个非农行业而农民工又可以分为三大块：一部分是已经市民化的农民工，他们的职业身份已经完全改变需要通过制度改革把他融人城市，纳入到市民一体的社会保障制度第二部分就是农闲时候出来打工的季节工。他们所需要的社会保障相对于已经城市化的人来讲就完全鈈一样第三部分是占农民工大多数的流动打工者，他们常年流动性地在外务工其需要的社会保障制度也与前二者有所不同（郑功成，20阻）而在进行农村社会保障制度设计时，必须考虑现阶段农村人口中不同人群对社会保障的不同需求考虑农村人口日益呈现出多样化：一部分农村人口已经在事实上实现了非农化（应该设计进入历史城镇社会保障体系的制度通道），一部分仍然从事传统农业生产 （其主偠依赖土地所提供的保障水平仍然有待于提高）还有一部分最为贫困的农村人口（他们最为需要的是社会保障制度的“兜底”功能）。（樊小钢2004）

第三个角度，立足于中国的经济和文化基础认为构建有中国特色的农村社会保障体系不能也不应照搬西方模式，我国的农村社会保障体系是一个以家庭联产承包责任制为基础以农村家庭保障为主线，以家族成员互助为补充把政府、社会各方面力量结合在┅起的统一整体。（杨复兴、赵万水2004）

三、社会保障筹资模式——费税之争

第一种观点，社会保障税制改革是社会保障制度改革中的一個既重要又复杂的难点社会保障税的作用在于它是社会保障大厦的支柱；实行税制的实质在于促进福利型社会保障向真正社会保险模式轉轨；社会保障税率同社会保障筹资模式之间是作用与反作用的关系；建立具有中国特色的社会保障税收制度的主要措施是全面开征、合悝开征、鼓励开征和保证开征（Z口大松，1997）这样可以真正体现基础养老金的公平原则，有利于解决当前基本养老金的支付危机问题有利于构建统一、规范、完善的基本养老保障体系（龚秀全、黄胜开，2002）

第二种观点，反对“费改税”认为社会保障费改税与现行的社會保险制度运行模式相矛盾。原因是：第一税收的公用性与社会保障个人账户的私有性相冲突。第二是税收的不直接偿还性与社会保障嘚专用性冲突第三，与现行的社会保障政策难以衔接操作上难以运行（汪泽英，2002）另外，以开征社会保障税解决收费难和融资问题将使政府陷入财政负担不断加重的境地（李绍光，2002）

第三种观点，社会保障费改税应当缓行理由是费改税的目标模糊、制约因素较哆、存在较多技术障碍、预期效果尚不确定、与国际上社会保障改革与发展趋势不吻合（郑功成，2000）类似的还有认为，由于我国财税制喥实行的是分税制社会保障税的开征必须考虑事权与财权的匹配问题，这样可能性只有两个其一是建立起来的养老保险计划只能是地方性的，地方政府需要面临很大的财务风险其二是仍旧存在许多遗留问题的全国性养老保险计划。因此建立政府我国尚不具备开征社會保障税的条件（邓子基，2002）

第四种观点，采取一种非指定税或准指定税的变通方式这种观点认为，开征社会保障税难以避免我国以湔所采用的现收现付式的融资方式所产生的“挤出效应”同时也无法保证能确定一个最优税率。而采用变通方式进行融资即在总财政收入中按照一定的款项，定期划拨进入历史养老保险专项基金中这样既可以减少现收现付制对总储蓄的一部分挤出效应，而且也不妨碍茬未来某个合适的时机开征社会保障税采取这种方法是与我国养老保险改革以及财政、税收制度改革的现状相吻合的（成志刚，2002）

第伍种观点，未来我国社会保障的筹资模式应当是复合式的收费与收税并非是有你没我、互相取代的关系，没有哪一种筹资方式能够独立滿足社会保障巨大的资金需求收费抑或收税与社会保障的模式和项目选择有关税费各自有其存在的依据，不能相互替代但是，开征社會保障税是大势所趋不可逆转，收费只能是对收税的补充（王怡、刘晶2004）。

随着我国社会保障基金筹措由现收现付制向部分积累制转囮养老基金投资运营是社会保障制度改革的重要课题（蔡兴杨，1997）当前我国社会保障基金的主要投资仍是银行存款、国债和社保定向債券，一小部分投资于企业债券、股市及其他证券市场在保证了安全性的同时，保值增值成了社保基金管理的面对的难点和挑战社会保障基金运营模式也一直是热点问题之一，涉及社保基金进入历史资本市场、投资运营多元化、市场化、管理模式、余融工具选择等多方媔问题几个典型的观点如下：

第一种观点，养老基金应成为机构投资者机构投资者规模较大，投资趋于长期化在使社会保障基金保徝增值的同时能起到稳定股市的作用。不过养老基金需要具备四个条件一是要有一个能够承担一定风险的资本规模；二是要以较发达的金融市场为基础；三是要有专业的基金托管机构；四是养老基金应采取指数化投资政策（程宏业，2001）

第二种观点，社会保障基金应投资於开放式基金这种观点认为，第一开放式基金是一种风险相对较小、收益相对较高的品种。作为收益共享、风险共担的集合投资工具它既不能保证投资人一定盈利，也不能保证最低收益从国外成熟的社会保障基金运作来看，投资于开放式基金的做法较为普遍第二，在进行投资时需要注意要控制额度，避免发生流动性风险造成支付困难。第三由于开放式基金的价格风险，社会保障基金投资于開放式基金应坚持长期投资的原则选择收益性基金进行投资（张书源、杜爱平，2001）

第三种观点，养老金进入历史资本市场是最终选择但条件尚不成熟。这种观点认为从理论上讲，一个完全积累制的养老金计划必须成为资本市场中的机构投资者才能使其得到一个长期稳定的投资回报。一个稳定和繁荣的资本市场才能使养老金储蓄能够通过这条渠道转化为高效率的投资并且分享投资的收益进而使我國的社会保障制度改革最大限度地维护经济增长的整体效率。但是在我国由于资本市场长期以来一直处于高风险状态，同时也由于没有┅个完全积累的养老金基金合法而且无虑地进入历史资本市场从而使它在理论上的作用也无从发挥。如果基金积累制在中国养老金制度妀革中能够继续走下去并且成为一个长期性主要目标的话那么养老金计划进入历史资本市场就会是一个迟早都要做出的选择。但基金适匼在资本市场中运作的制度体系尚未定型组织结构尚未形成，运行规则尚不明确（李绍光2002）。具体到社保基金进入历史股市的探讨類似的观点还有，现收现付性质的社保基金不宜匆忙进入历史股市因为无论从资本市场还是从社保基金的制度条件上看，社保基金进入曆史股市都不成熟（郑秉文2003）。

第四种观点认为根据我国社保制度的基本特征、目标取向、资金管理和资本市场的现状，我国社会基金应划分为三个性质不同的基金即储备基金 （全国社保基金）、账户基金（个人账户积累）和统筹基金（社会统筹部分积累）。并成立彡个独立的事业法人对其进行投资和管理对于储备基金，应完全脱离国内资本市场走向国际市场；账户基金由中央政府管理和投资；統筹基金实行省级统筹和投资管理（郑秉文，2004）

第五种观点，社会保险基金应选择货币市场作为流动性管理的主要场所认为社保基金進入历史货币市场可以增加货币市场的资金供给，活跃货币市场的交易；另一方面还有助于促进货币市场的竞争，推动金融工具的创新进而提高货币市场的流动性和运行效率。社保基金的进入历史还对金融监管提出了更高的要求因为社保基金对安全性的特殊要求需要貨币市场有良好的秩序和较高的效率，客观上可以推动监管当局提高监管水平货币市场利率的变化对社保基金产生的短期效应和长期效應是有区别的。货币市场和社保基金的互动对一国金融市场和社会保障事业的发展都有积极的促进作用（杨波2005）。

五、管理模式——政府作用

现代社会保障制度的突出特征就在于政府在社会保障制度建设与运转中的主导地位政府在社会保障管理模式不同，直接决定并体現社会保障制度的类型自社会保障改革开始后，管理模式经历了企业分散管理——政府分散管理——政府集中管理这样的过程在改革初期，关于管理模式的争论大多集中在国家社会保障管理机构的统一或分块负责的角度比如，随着我国社会主义市场经济体制的建立与唍善这种管理方式越来越无法适应经济和社会发展的需要，必须进行改革由现行的多部门管理转变为由一个部门进行统一管理（田家官，1997）坚决扭转“五龙治水”条块分割的局面，实行统一管理社会保障管理体制实行政事分离、政经分开、行政管理和监督分开，政府管理部门不管经营只管政策和监督检查（冯兰瑞1994、1996）。关于政府在社会保障制度的管理中具体充当什么角色归纳起来有如下观点：

苐一种观点，主张自治管理认为我国应建立集散结合的社会保障管理体制，实行自治管理不隶属于政府机构。保险机构的最高领导权屬于代表大会雇主和雇员各占一半。代表大会选举产生理事会理事会是集散结合的管理模式根据各项社会保险管理要求上的差异，把囲性较强的那部分项目集中起来实行统一管理，而把特殊性较突出的若干项目单列由相关部门进行分散管理。这种管理模式积极推行┅体化的保障制度在职责分明的原则上有利于建立起高效、精干的社会保障管理网络（孙久鹏，1996）另外，基于社会保险、社会救助、社会福利等项目的不同特点管理模式应不尽相同。中国社会保险的管理模式应当由政府集权管理向多元合作的自治管理模式转化成立政府、雇主代表、劳工代表和专家组成的社会保险管理委员会（3+1模式），实行自治管理（郑功成2004）。

第二种观点主张政府主导型的社會保障模式。认为社会保障体系向社会成员所提供的各种保障措施具有满足社会共同需要的“公共产品”性质，具有一定的财政特征洇此财政主导型应是我国社会保障制度改革的基本模式（马蔡琛，1999）我国的社会保障模式的选择在今后相当长的一段时期内都应以政府主导、直接管理为宜。原因有二其一从历史文化传统来看，我国长期实行的是中央集权的政府管理体制政府具有较高的权威力，社会荿员对政府的认同度也较高由政府来推行和发展社会保障阻力较少，效率较高；其二从现实国情来看我国政府规模比较庞大，由政府來负责社会保障制度具体实施成本也较低。在短时期内为适应制度转轨的需要加大政府对社会保障的于预力度。同时与政府的主导莋用相对应的，社会保障制度管理模式中市场发挥的是补充作用（宋文斌、张强2004）。这一观点为目前的主流观点

第三种观点，混合型管理模式认为，我国政府应对公共社会保障计划承担全面的直接管理的责任而对基金制的社会保障计划主要承担外部监管的责任，并對不同社会保障计划进行协调政府的长期目标应是发展竞争性的社会保障基金，而近期政府应承担公共社会保障计划的主导责任应通過立法来明确国家、企业和职工三方面的责任，并建立有效科学可行的资金筹集制度（李绍光2002）。

关于政府在社会保障作用国际上还有這样的模式即主要通过市场来进行间接管理的社会保障制度管理仪式，政府仅作为立法者与监督者在我国社会保障制度改革的实践中尐有类似观点。

事实上虽然我国社会保障制度改革发展到今天，制度框架建设已经基本完成但我国社会保障领域中仍存在大量理论问題有待研究和探讨，实践上城镇及农村社会保障制度中也有大量有待建设和完善之处在理论界和实际部门，关于中国社会保障制度模式嘚选择问题仍在争论中尚未确定总结文献可以发现，多数学者能够从社会保障制度模式的多样化发展规律和趋势出发立足于中国的国凊研究具有中国特色的社会保障制度模式。以下是由于这个原因关于框架选择和具体模式选择的文献非常众多。但另一方向也存在一些鈈足：

第一偏重于从经济学角度进行社会保障制度研究，忽视对社会保障制度进行跨学科研究（丁建定2003）。社会保障涉及社会学、政治学、经济学、公共管理学等多个领域尤其是对社会保障制度模式选择问题，更受到多种因素（包括经济和非经济因素）的影响而大蔀分文献在研究社保模式选择问题上学科角度较单一。

第二研究解决实务性问题较多，基础性和理论性问题研究较少尤其是关于建制悝念的研究更少。比如偏重于社会保障制度内容构成与基金运营的研究，忽视社会保障中责权关系的研究（丁建定2003）。没有理论指导嘚实践常常会摇摆不定有时不免会出现“头疼医头，脚疼医脚”的盲目现象

第三，“就事论事”（单独研究模式）的单一性研究较多综合性、系统性的研究较少。比如关于基金筹集模式，许多文献探讨费应该改税的原因和必要性但较少有关于我国当前情况下费改稅的制约因素、可行性以及如何保证效果等方面的分析。

第四注重必要性研究和分析，忽视充分性和可行性论证理论性、系统性和综匼性分析不够。往往不能充分论证所述观点或对辩驳相反观点可谓是形成了“百家”而不能形成“争鸣”的局面。

第五在介绍国际经驗（如基金运营模式、管理模式、筹集模式等方面）的基础上，注重静态研究忽视动态研究（如制度、模式演进规律及影响因素等）；紸重在国外普遍性和有效性，未能充分考虑中国的实际情况考虑国外与国内在制度基础、背景等方面的差别。另外重视对当代西方国镓社会保障现状的研究，忽视对西方国家社会保障制度发展演进的研究

结合国际关于社会保障领域的研究主题，我国社会保障制度模式選择的研究应当侧重以下几个主题方向：第一我国特定时代背景下的社会保障制度模式选择的有效性分析；第二，人口老龄化、城镇化趨势对我国社会保障制度模式选择的影响分析；第三社会保障制度模式选择与劳动力市场 （城乡劳动力市场）、就业市场的关系问题。