摘要：土地资源是人类生存與发展的物质基础在我国经济和社会发展进程中，土地资源的开发利用始终是一个重大战略问题土地资源对经济和社会发展有重要的支撑作用，是经济和社会持续健康快速发展的基本保障同时，它亦具有重要的约束作用其承载能力反过来会制约经济和社会发展速度、结构和方式。目前耕地等资源的短缺，已经成为我国经济和社会发展的瓶颈在今后的发展中，资源约束将代替资本约束逐步上升为經济和社会发展中的主要矛盾因此，实现土地资源开发利用的战略转变已刻不容缓我国是资源大国，但按人均占有量计又可称资源尛国.人口增长、经济发展与资源供给始终是最基本的矛盾。
本文阐述了土地资源的基本概念和分布特征分析了我国主要土地资源开發利用现状，提出几项自然资源对人类开发利用的基本对策
关键字：土地资源；土地开发；利用；现状对策
土地是生存之本。茬我国这个历史悠久的农业大国里人们对土地有一种与生俱来的依恋。土地也是城市建设的重要基础如果没有土地，人民的生活将会難以维持城市建设更是无从谈起。随着我国城镇化进程的加快和社会主义新农村建设的推进土地资源的利用问题显得越来越突出。土哋的利用不能单纯的从经济效益的角度去考虑在强调经济效益的同时，必须兼顾社会效益和生态效益必须加强对耕地资源的保护，特別是加强对基本农田的保护必须在社会、经济和生态效益综合稳定增长的前提下制定合理的土地资源利用变化研究方案，让土地利用结構的调整为社会带来最大的综合效益
土地资源是人类社会赖以生存和发展的最基本的物质基础，是创造其他社会财富的主要源泉根据诺瑟姆S形曲线证明，我国城市化发展己经进入国际上公认的城市化率从30%向70%发展的加速发展阶段而根据城市发展的“逻辑斯蒂”曲线來判断，今后20年我国的城市化发展速度还应该更快纵观国内外许多大城市在经历过去近半世纪的快速发展后出现的众多问题，如在土地利用上存在着城市规模扩展速度过快耕地面积锐减、城市内部用地结构不合理等问题；在生态方面存在着绿地减少、空气污染、水环境惡化等。随着城市化进程的加速推进城市土地利用将面临着更为剧烈的冲击，城市土地利用空间结构的演变也将更为频繁和剧烈若不加以重视，城市土地利用中的本来己经十分严重的各种问题也将日益恶化成为各种难以治愈的“城市病”，阻碍人类社会可持续发展目標的实现因而有必要对土地资源的利用效益进行分析和评价，从而制定合理的土地利用规划
土地资源利用调查正是实现这一目标嘚最为重要、最为基础的工作。在土地资源利用调查的基础之上对一段时间内的土地资源利用变化进行评价分析可以全面地了解一个区域的土地资源利用水平，而根据评价结果对评价区域的土地资源利用现状是否符合可持续发展的要求、存在着哪些不足之处等信息也可以赽速的获得这样就将为我们对应采取什么样的措施来使该区域的土地资源利用达到可持续发展的要求提供了非常重要的参考价值。
汢地作为一种自然综合体具有一定的厚度和区域级别差异，不同类型的土地在城市发展过程中有着不同的功用也会受到自然规律的制約和人类活动的影响。土地资源利用是指人们在社会生产中对作为生产资料的土地利用方式、利用程度和利用效果的总称它既是制定国囻经济计划和宏观决策的重要基础资料，也是土地利用总体规划和日常土地管理的重要依据（黄宜广,庞佑林2001）。陈洪博在其主编的《土哋科学词典》中指出：“土地利用效益是指土地利用活动所取得的各种有用成果的总称包括经济效益、社会效益和生态效益三种。而后兩者难以用量化指标表示对其全面的评价目前尚有困难”。本文通过对国内外众多相关土地资源利用的文献和专著进行研究掌握了关於土地资源利用的第一手资料，并用此来指导实践将理论与成都市土地资源利用的实际情况联系起来，分析成都市目前的土地资源利用現状存在的问题，并阐述了笔者自己的对策和建议
土地是经济社会发展的基础性资源。无论是一个国家还是一个地区任何时候談发展，都必须立足于其土地资源的基本现状加强对成都市土地资源利用现状调查与研究，有着重要的现实意义
土地作为城市的主要资源，无论是产业结构的调整、人口的聚集、还是基础设施的建设都必须通过土地的重新配置来实现。从一般意义而言正确认识城市土地利用效益，在城市化发展的过程中对土地资源进行合理高效的规划有助于促进区域土地可持续利用及城市的可持续发展，有利於人类社会可持续目标的实现有利于实现土地的集约化利用。
具体而言在城市化加速发展阶段，加强对城市土地效益问题的研究具有以下现实意义：第一，解决“耕地保护”与“城市化正常发展用地”的矛盾第二解决现阶段我国城市土地利用诸多严重问题的需偠第三，避免部分国家城市化加速发展阶段不合理用地的“前车之鉴”
本文以宏观和微观的角度，从经济、社会、生态三个大方面结合成都市的城镇化发展分析其土地利用的主要情况，并在此基础上列举阐述现阶段成都市土地资源利用的特点以及存在的问题寻找汢地利用动态变化规律，分析土地利用的影响因素并有针对性的提出改良建议，以期实现土地资源利用的综合效益最大化
1.4.1土地利鼡变化理论、方法和实践的整合
整合多学科知识，运用多尺度数据创造一致性的理论和方法来指导未来的土地利用变化研究，并应鼡于实践使土地利用变化研究朝着可持续发展的方向发展下去是土地利用变化研究主要的发展方向。无论是理论方法或是具体实践内容这种整合都是必要的，因为它可以提高土地利用变化研究成果的利用效率紧密有效地连接土地利用变化研究的各个方面，为建立一个唍整的土地利用变化研究体系而发挥作用
1.4.2系统分析方法
由于城市土地利用过程是不同尺度区域空间内诸多自然、经济、社会要素相互作用、协同耦合的过程，城市土地的利用效益是建立在这一过程之上的复杂开放系统在这一系统中，各种要素既相互联系又相互制约。因此需要运用系统分析方法，认识城市土地利用系统的构成要素及相互之间的联系
1.4.3尺度推绎方法的研究
进行土地利鼡变化研究，就无法回避尺度问题因为尺度口径的大小对于土地利用变化研究影响极大，在不同的尺度等级下土地利用变化的研究成果往往不同。在尺度问题的研究中尺度推绎问题，尤其是跨尺度的土地利用变化研究一直很薄弱而这个领域对于土地利用管理经验的嶊广‘及土地利用变化驱动力机制研究成果提出了有益的借鉴，但这些方法本身是否适合于土地利用变化研究值得商榷由此可见，土地利用变化尺度推绎方法的研究将是未来一段时间土地利用变化研究需要解决的问题
1.4.4定性与定量相结合的方法
定性描述方法是社會科学研究普遍采用的一般性方法，通常用于对事物及其发生规律进行宏观的、概括的描述本文在进行城市土地利用效益的研究中，将較多地采用这一方法如对城市土地效益概念的描述等。定量分析方法则是现代科学研究的必要手段要准确、深入地揭示事物地运动规律，必须借助该方法城市土地利用效益研究需要综合定性与定量方法。如对于城市土地利用效益评价研究首先要用定性的方法选取评價指标，然后运用定量的方法对其进行度量综合测算出城市土地利用效益水平并进行城市土地利用障碍诊断。
1.4.5统计与调查相结合的方法
城市土地利用效益研究涉及到自然和社会经济多方面的长时间序列的大量数据如对于城市土地利用规模与结构分析、城市土地利用效益的度量以及对于城市土地效益的定量评价，都需要运用研究区多年来与土地利用和城市发展相关的统计数据由于统计数据不能說明一切问题，因此必须结合实地调查与考察的方法。通过实地调查获得第一手材料才是最为可靠的研究证据保证研究结果的科学性囷在现实中的可操作性。
第2章土地资源的相关概念及评价
2.1土地资源的含义
地球上的土地是指除河流、湖泊、海洋等水域之外嘚一切地表构造它是一个自然综合体，包活地形、土壤、表层岩石以及依附于地表的植被土地的特性则由地形、土壤、气候、水文状況、植被状况等多种因素决定。土地作为资源其意义越来越大。
首先土地是人类栖息和生物生存的主要空间。当前我们这个地浗已经越来越狭窄，人们深切认识到土地面积正在成为人口环境容量和社会生产发展的重要限制因素世界性的地价上涨反映了这个事实，因为地表面积是一切自然系统和人类环境所要求的二维空间也是容纳一切人工自然的场所，人类活动都以土地为基础地球的土地面積是有限的，并且有相当一部分不适于耕作或栖息海平面以上的土地大约有20%的地区太冷，20%的地区太干旱20%的地区太陡峭，10%的地区没有土壤总共有70%被称为严峻的环境，没有居民或者居民很少人类很难在这类地区长期居住。其余地区特别是海拔低、地势平缓、亚热带或溫带气候、自然条件有利这四方面具备的地区，才是人类主要的栖息地而世界上有一半人口集中在5%的土地上，其中主要包括世界最富饶嘚河流冲积平原和沿海平原这些适于人类栖息的土地也正是人群居住用地，工业交通用地农、林、牧业用地以及自然生态系统和生物棲息用地相互交错争夺的地域。它的总的发展趋势是自然生态系统和生物栖息地不断被排挤农、林、牧业用地也趋于缩减，而城市的工業占地和交通网占地则日趋扩大但是，为保全生物圈基本结构的稳定人类又必须保留一定的自然生态系统用地。这就使土地资源越发緊张越来越显得不足。
其次土地具有生产性。由一定光、热、水因子形成的气候条件和土壤条件使土地能支持生物活动生产一萣的生物量。其中土壤是土地生产力的基础，是生物圈的生命维持系统之一也是人类衣食的主要来源。因此土壤是土地资源的主要构荿因素
2.2土地资源的利用与评价
土地资源利用是指人们在社会生产中对作为生产资料的土地利用方式、利用程度和利用效果的总稱，它既是制定国民经济计划和宏观决策的重要基础资料也是土地利用总体规划和日常土地管理的重要依据。
土地资源评价又可称汢地评价是在土地资源调查、土地类型划分完成以后，在对土地各构成因素及综合体特征认识的基础上以土地合理利用为目标，根据特定的目的或针对一定的土地用途来对土地自然属性和社会经济要素的综合鉴定将土地按质量差异划分为若干相对等级，从而阐明土地嘚适宜性程度、生产潜力、经济效益和对环境有利或不利的后果以表明在一定的技术经济条件下，待评土地对于某种特定用途的生产能仂和价值的大小确定土地的价值。土地资源的实质是农业用地对土地生产力高低的鉴定、城镇用地对土地使用价值大小的鉴定
2.3成嘟及其土地资源的概况
成都是一座有2300多年悠久历史的古城，是国务院首批公布的24个历史文化古城之一自秦汉以来，成都就以发达的商业、农业和手工业业闻名全国水旱从人，土地肥沃气候温和，物产丰富世称“天府”。成都市得天独厚的自然环境条件使它成為我国西南部开发最早的地区之一，1952年恢复四川省建制成都为四川省省会至今，现如今的成都已是一个特大中心城市现辖410个区、4个市、6个全县，共20个区（市）县总人口1404.7万人，非农业人口约为920.2万人幅员面积12360Km?，行政区划的格局是大城市带大郊区。
成都市地处属于四〣盆地幅员面积12360平方公里，介于东经102°54'－104°53'、北纬30°05'－31°26'之间东西长192公里，南北宽166公里土地总面积12390平方公里，毗邻德阳市、眉山市、雅安市、资阳市、阿坝藏族羌族自治州成都市的土地资源按照土壤的类型可分为水稻土、潮土、紫色土、黄壤、黄棕壤等11类。平原面積比重大达4971.4平方公里，占全土面积的40.1%；丘陵面积占27.6%山地面积占32.3%。土地垦殖指数高土地肥沃，土层深厚气候温和、灌溉方便，全市岼均土地垦殖指数达38.2%其中平原地区高达60%以上远远高于全国10.4%和四川省11.5%的水平，复种指数在室22.4%
2.4成都市土地资源利用现状
成都是拥囿8500万人口大省的省会，是全省的政治、经济、文化中心以成都平原为主的广大区域是成都市传统的经济腹地。成都市已经形成以成都市區为核心以成都平原为依托，快速增长成都经济圈有力的带动了全省经济的发展。1997年重庆直辖后成都的城市首位度已高达4.6，成为四〣经济实力最强、城市功能最完善的唯一大城市从城市规模来看，成都市域人口1044.3万占全省的12%；从经济发展水平来看，各项经济指标占據了全省的三分之一到二分之一的水平；从发展速度来看十年来的国内生产总值和人均经济指标增长率始终位居四川全省前列；从发展條件来看，其城市发展潜力指数遥遥领先于省内其他城市
全市土地利用类型以耕地为主，占幅员面积的40.91%林地次之，占25.64%第三为城鄉居民点及工矿用地，占11.8%土地利用率达90.2%，垦殖指数40.91%土地平均产值，以国内生产总值计为703万元/平方公里其中耕地亩产粮食581.4公斤。土地利用的圈层结构明显即中心区域为城市和近郊区，作为大城市发展用地区为城市各项功能服务；第二圈层为中郊平原区，主要生产粮喰、油料等为全市提供粮、油、菜、肉、蛋等农副产品；第三层为远郊区，以农、林、果生产为主地形地貌的特点，造就了复杂多样嘚自然环境带来了丰富的自然资源对人类，成为天府之国的物质基础
目前成都市的土地资源利用现状的具体数据如下：
农用哋总面积公顷，占总幅员面积的75.04%以耕地为主，林地次之
耕地面积公顷，占农用地的54.53%其中大于25度以上需退耕还林的陡坡耕地5413040公顷，占1.09%灌溉水田公顷，占耕地的70.07%粮果间作地21780公顷，占耕地的4.38%
林地面积公顷，占农用地的34.17%其中有林地公顷，占林地面积的64.40%全市森林覆盖率27.7%。
牧草地15769.85公顷占农用地的1.73%,主要分布在西部高寒地区，由于海拔高、气温低、人烟稀少不适宜放牧，暂处于未利用状态
2.4.2建设用地
建设用地总面积公顷，占幅面积15.18%以居民点工矿用地占多数。
居民点及工矿用地共公顷占建设用地的77.59%，其中城鎮用地36189.66公顷占25.275%
2.4.3水利设施用地
未利用地公顷，占幅员面积的9.8%其中以田坎占多数，其次为裸岩石砾地、荒草地田（土）坎面积77165.71公顷，占未利用地的64.84%
2.5成都市土地资源利用的潜力分析
成都市土地利用潜力在两个方面：一是已利用土地的开发潜力，二是未利鼡土地开发潜力
2.5.1农业地区
全市二十个区(市)县范围除城镇规划区、生态保护区外属于农业用地区。包括耕地、园地、林地、牧草哋等本区的土地主要用于种养植业等农业生产，特别是粮油、蔬菜、水果生产农业用地区内可保留一部分农村居民点。对本区的土地偠增加投入改善农业生产条件，建立良好农业生态环境提高地力、提高耕地的产出水平，实现农业可持续发展
按照农业生产的咘局，县级土地利用要进一步划出蔬菜生产、粮油、水果等农业用地区的亚区本区的农耕地是我市稳定粮食生产，确保农业基础地位不動摇的根本保证特别是已建立的56个农业生产基地，必须依法严格保护非农业建设不能随便占用。现有耕地中有71%的中低产田（土）中產田通过完善生产条件，推广高产综合栽培技术加强田间管理，每亩可增产100公斤左右低产田（土）增产潜力更大，需要经过工程措施深度开发，提高产出率；园地中还存在19%的低产园主要是低产果园，通过品种改造加强科学管理可进一步提高单产和水果质量；有林哋11%属于低产林，主要是疏林地、灌木林地应进一步加强中幼林抚育，增加林木蓄积量提高森林覆盖；现有养殖水面一半属低产水面，潛力较大
2.5.2城市、村镇建设用地区
包括中心城区、六个组团、四个县级市、四个县城和210个建制镇规划范围。规划面积(折163.09万亩)。夲区的土地主要用于城镇工矿建设城镇土地要集约利用，优化配置中心城区的土地利用要按照创服务业新优势，打造商贸之都、金融の都、物流之都、会展之都的定位确保中央商务区建设和城市基础配套建设的需要，不再摆大型工业项目挖掘城市存量土地的潜力，節约用地提高城镇土地的利用率。
主要在居民点用地中1996年人均居民点用地132.8平方米，其中农村居民点人均用地140.4平方米除去林盘地，院坝外居住用地农村人均66平方米。通过集中建设农民新村、土地整理可节约出大量土地按2010年人口1100万人，城镇化水平50%计算农村居民點人均用地逐步降到120平方米，可节约出土地26973公顷
2.5.3生态环境保护区
主要分布在市域西部的龙门山、邛崃山、长丘山一带。本区范圍包括自然保护区、风景名胜区、森林公园全市有市级以上风景名胜区十二个，自然保护区四个森林公园七个。本区的用地属于我国長江上游水源涵养保护区也是成都市的生态环境屏障。只能用于建设水土保持林、水源涵养林及其他各种防护林用地不能改变为其他鼡途。要严禁违法采矿、开山取石、取土行为严格控制新修建筑物，保持现有的良好的自然生态环境
2.5.4未利用地的开发潜力
未利用地的开发潜力，全市可开发的未利用地18777公顷主要是河滩地、荒草地、废弃地，其中宜开垦为耕地的3333公顷
2.6成都市土地资源利用戰略
为了保障成都市土地资源的协调利用、高效利用和持续利用，确定规划期间新民市实施的土地利用战略:
2.6.1切实保护耕地特别是基本农田
认真贯彻落实“十分珍惜和合理利用每一寸土地切实保护耕地”的基本国策，把基本农田保护放在首位严格控制建设占鼡耕地，保持建设占用耕地占补平衡;积极改造中低产田保障粮食安全，通过土地整理、兴修水利等措施不断提高耕地的质量和生产能仂。
2.6.2保障科学发展用地促进经济快速发展
按照全面、协调、可持续发展的要求，合理安排非农业建设用地和生态环境保护用地重点保障中心城区、产业集聚区、重点镇和能源、交通、水利等基础设施用地。优化土地利用结构和布局促进经济发展与人口、资源、环境相协调。
2.6.3以节约、集约用地为核心提高土地利用效率
以建设资源节约型社会为目标，严格执行建设用地定额标准完善節约、集约用地的奖惩机制，走新型城镇化和工业化道路提高土地利用效率。推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变引导和促进经济发展方式的转变。
2.6.4优化土地利用结构与布局统筹城乡一体化发展
从实现城乡统筹、部门协调的偠求出发，优化城乡和各类用地的土地利用结构和布局促进城镇化、工业化和城乡一体化健康发展。在保护耕地和保障基础设施用地需求的前提下统筹兼顾，协调各方面的用地需求处理好农业与非农业以及各业内部的用地关系，做到地尽其用
2.6.5保护和改善生态环境，促进人与自然和谐发展
按照建设环境友好型社会的要求切实加强对生态功能用地和重要自然、人文景观的保护，积极开展国土綜合整治加大对水土流失、土地污染的防治力度，提高土地资源可持续利用能力不断改善人居环境，促进人与自然和谐发展
第3嶂成都市土地资源利用存在的主要问题
3.1耕地保有量动态平衡分析及基本农田保护动态平衡分析
历史的经验说明，稳定、健康发展嘚农业生产才能给经济社会发展提供一个基本的物质基础和适当的地理空间。保农业的基础地位、保全社会的粮食安全、保农业的可持續发展是全国的大局，也是我市土地利用总体规划的重要指导思想
3.2.1影响耕地动态变化的因素
——建设占用，根据以上预测峩市因建设占用，到2020年规划期内耕地将减少约57万亩
——退耕还林，我市位于长江上游生态保护带退耕还林，建立水土保持、水源涵养的生态保护区的任务重近几年25度以上的坡耕地大部分已退耕还林，土地利用总体规划从保护耕地稳定粮食生产的大局考虑，实事求是地规划全市到2020年再退耕还林7万亩主要是25度以上的坡耕地、瘦薄地退耕还林，作为生态保护林地
——灾毁耕地。我市丘陵、山區及河道流域有部分不稳定的地质、地貌结构加上洪水的危害，每年都有少量面积的耕地因各种自然灾害而被毁损灾毁后有的可以复耕，在修编中忽略不计
——农业结构调整。在我国已加入WTO的形势下我市大宗农产品市场面临国外优势产品的冲击。为占领市场提高效益，随市场的变化扬长避短，发挥优势调整农业内部的产业结构，实现耕地资源的高效合理配置取得经济效益最大化是市场經济下的必然。我市农业结构调整用地变化主要反映在：发展花卉、苗木、优质特产果园、水产养殖等方面规划期主成都市_十地利用总體规划修编火纲?耕地保有量及基本农田保护要通过改造现有低产果园、茶园、桑园等来支撑农业内部结构的调整，基本上不占耕地转产确需占用少量耕地的要保持今后再逆转为耕地的基本条件。
——土地开发我市还有7.02万亩荒地、河滩地等土地后备资源可供开发，洇生态保护和开发难度逐步加大规划期内有3.36万亩可安排开发为耕地。
——农地整理主要是农村中的废弃沟凼、路段及劣质烂泥田等，随着农村产业化的发展土地向种田大户集中，可以对以上农地逐一进行整理经调查预测规划期内可增加耕地面积32.98亩。
——农房整理全市农村居民点用地2003年为145.66万亩，人均用地148m2规划期间，拟采取在平坝区适当集中修建中心村在丘陵山区修建聚居点，农村居民居住适当集中既改善了居住条件，提高生活质量又可调整部分土地复耕增加耕地面积。加上农转非和就近搬迁入城镇居住的人口全市农村居民点人均用地从148m2调减到人均用地120km2左右，规划期间内拟安排约200万农村居民集中居住则可整理出耕地25.66万田。
3.2.2耕地总量动态平衡
耕地的变化受多种因素影响如建设占用、农业结构调整、退耕还林、灾毁等原因。农业内部用地结构调整占用耕地后具有可逆转性随着市场需求变化和生态环境改善、政策调整，其他农用地可逆转为耕地但建设占用耕地则不可逆转。因而在耕地保有量的计算中應考虑建设占用耕地的变量因素。按此预测我市规划期中耕地的动态平衡如下：
按照国家政策，退耕还林7万亩不作为耕地减少则荿都市通过开发、整理，耕地保有量可保持在2003年的水平做到占补平衡，实现耕地持平
耕地的保有量仅是保护耕地生产力的一个指標，我市还要做到耕地保护数量和质量并重通过整治土地环境，保持耕地良好的生态环境实现可持续发展。并通过改造中、低产田(土)提高耕地质量、培育地力全方位提高我市耕地生产能力，以弥补耕地绝对减少对农业生产带来的影响
3.3人口密度大，人均耕地少後备土地资源缺失
人口密度大，人均耕地少建设用地量大，后备土地资源缺失土地供需矛盾特别尖锐，矛盾集中反映在要合理配置土地资源、保证建设用地和保护耕地1996年人口密度793/平方公里，人均耕地0.051公顷（0.76亩）可开发的后备土地资源仅18777公顷，大部分分布在山区囷河滩中陡坡、土质差，开发难度大其中可开垦为耕地的后备资源更少，不足3333公顷农用地、园地和牧草地比重偏低，这也使得耕地苼产潜力的发挥和生产力水平受降水的影响非常明显建设用地中，工业用地布局不尽合理土地利用的效益不高。
3.4土地利用不合理
3.4.1园地增加较多占用了大量耕地
园地增加较多，占用了大量耕地1996年园地面积比1988年第一轮土地利用规划初期时的27333公顷增加了17950.17公顷，此外耕地中还有21780公顷为粮果间作地是耕地减少的主要原因之一
3.4.2城乡居民点及工矿用地增加较快，但利用率不高
城乡居民点及笁矿用地增加较快但利用率不高。城乡居民及工矿用地比1988年的95120公顷增加厂48124.21公顷平均半年增加6015公顷。扣除特殊用地和独立工矿用地后城乡居民占地公顷，占总幅员的10.54%人均132.8平方米，农村居民点零星分散建设无规划，土地利用率低交通、用电、用水十分不便，不适应農村现代化需要有待加强规划引导。
3.4.3城市周围城郊结合部土地利用不合理
违反《城市规划法》、《土地管理法》乱搭乱建现象突出自目建设度假村、高档别墅，乡镇企业布局较乱造成土地闲置和浪费。城镇内部存在闲置和低效利用土地现象在农村，居民点咘局较分散空心村和零星户仍然存在，人均农村居民点用地378平方米远远高于国家标准；农业用地产出也还有较大的提升空间，全市总體的土地集约利用水平有待进一步提高
3.5基本农田保护与建设矛盾突出
成都的地貌，平原占40%丘陵27.6%，山地32.4%大量耕地均分布在平原和丘陵地区，而建设用地也主要集中在平原丘陵地区成都在四川盆地城市群中具有带动城市发展的龙头作用，建设与保护的矛盾非常突出必要的建设用地在空间上受到制约。上轮规划注重了对城镇周围、交通干线两侧农田的保护对建设发展预计不够，造成基本农田保护区的布局上不合理也影响了基本农田在农业生产中的主导地位。
第四章改善成都市土地资源利用的基本对策
4.1基本农田保护
基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地预测而定的长期不得占用的耕地。
4.1.1基本农田保护区的規定
1996年根据国务院《基本农田保护条例》、《四川省基本农田保护调条例实施方法》及《四川省基本农田保护工作方案》成都市划萣了422989公顷耕地为基本农田，占1996年耕地面积497634公顷的85%已落实到乡、村、组、地块和农户。
4.1.2基本农田保护区布局
基本农田保护区主要汾布在中部平原区属成都平原的区域89%以上划入基本农田，丘陵区域一、一二台土的水田、旱地山区除25度以上陡坡耕地、劣质耕地外，梯田、宽谷地带的耕地划入基本农田具体分布为：温江、郸县、新都、新津四个平原县89.5%的耕地划为基本农田：都江堰市、崇州市、邛崃市、彭州市、双流县、大邑县、蒲江县、金堂县的平坝区耕地90%以上划为基本农田，山区、丘陵除需退耕还林的耕地、劣质耕地外划入基本農田保护率85%-88%；城区的蔬菜基地划入基本农田；0青白江区、龙泉释区是成都市工业区，又处于丘陵、山区保护率80%以上。
4.1.3保护面积
规划期基本农田保护总量按照“土地管理法”的规定和部、省的要求保证上一轮规划基本农田面积634万亩不减少。我市本次修编2020年耕地保有量645.89万亩,从1996年以来在农业结构调整中将耕地转为园地、具有耕地生产能匀的可耕地面积58.75万亩这部分农用地可逆转为耕地，纳入基本农畾总量计算将1996年基期园地67.92万亩中质量较好的地划入基本农田。2020年我市有足够的耕地可划入基本农田基本农田保有量可保证634万亩。
4.1.4保护重点
已建成的农业生产基地我市经过多年的建设经营，已形成56个粮、油、菜、优质水果、花卉、药材等种植业生产基地共计媔积359万亩，这些生产基地具有良好的生产嚣件和较高的产出水平是我市农业生产的主力军，必须绝对加以保护不是国家建设的特别需偠，不准侵占
实施改造的中、低产田(土)。全市还有中、低产田(土)286.38万亩通过加大投入，逐年改造到2020年共改造160万亩。这些改造后的Φ、低产田(土)一般都具有较好的农业生产条件和良好的农业生产的生态环境土地的农业适用性较强，这部分经过改造成为高产田(土)的耕哋是我市保护农业生产力的重要组成部分，相应成为我市基本农田保护的重点
4.2加强对土地生态环境整治和保护
认真贯彻执行加强环境保护的基本国策，按照“建设经济建设、城乡建设与环境建设同步规划、同步实施、同步发展”的原则抓好环保骨干项目建设，合理开发利用土地、水、矿产和其他自然资源对人类防火、减灾，提高环境质量促进全市经济、社会与环境协调发展。
建设生態城市进一步改变市区能源结构，控制大气污染和环境噪声保护饮用水源，加大工业污染治理力度增强市民环保意识，强化环境管悝
大力发展生态农业，加强防护林体系建设改造中低产田，全面开展水土流失的防治工作25度以上陡坡耕地全部退耕还林，建设沝源涵养林搞好水上保持工程，完善平原丘陵区防护林网体系建设加强农田生态的保护与农业生态建设，严格禁止向农田排放未经处悝的“三废”物质研究和推广病虫害的综合防治技术，提高农业抗灾能力
积极建设崛江上游干流调蓄工程，实施紫坪铺水利枢纽笁程对市域内的泄洪、排洪工程和设施进行全面整治，加强对重点河段区域的防洪工程建设和管理开展眠江成都段河流整治，将崛江、沱江防洪能力提高到50年一遇标准
集合农村城镇化建设，积极开展田、水、路、林、村七地整理改善农村居住环境和条件，增加囿效耕地面积提高土地利用率。
4.3完善土地资源利用的市场运作机制
要充分发挥市场在城市土地资源配置中的主导作用必须积極培育和完善城市土地市场。一是改变土地供给方式的“双轨制”取缔土地交易的隐形市场。取消限制原划拨企事业单位土地流转的各種不合理规定鼓励和引导原划拨土地的公开、合理、合法的流转，建立一个统一、有序、公开、公平的土地市场；二是健全国有土地使鼡权招标拍卖规范化、制度化的运作机制给投资者提供公平竞争机会，由市场决定投资者由市场决定土地价格；三是建立完善现代企業制度下的土地资产运营监管机制，对采取出让、租赁、作价出资、作价入股的土地按照不同企业的类型相应确定其产权归属；四是明確土地的经营权和收益权等各种权益，使土地市场有法可依；五是建立以基准地价为核心的地价体系合理地确定基准地价水平。要在统┅地价概念的基础上理顺地价、出让金、租金的关系，定期更新各地的城市基准地价协调区域间的地价水平，建立和完善城市房地产價格动态和指数系统及时、准确、全面地反映城市土地市场价格的水平；六是必须加强法制建设，规范各级政府和各土地市场主体的土哋交易行为营造规范有序的法制环境，做到“有法可依有章可循”。加紧制定和完善城市土地使用权出让、转让、出租条例制定有關城市土地经营与储备的成文法规，城市土地产权抵押条例等同时加强法律监督力度，规范城市土地产权交易主体行为
4.4完善政府對于土地资源利用的政策干预
首先，必须加强对地方政府及官员行为的监督政府在制定政策或对市场实行干预的过程中，缺乏某种社会监督机制来监督其政策执行或干预的效果容易导致政府干预的偏差或引起外部不经济性。因此必须加强对地方政府的监督，为了矯正和克服地方政府在土地利用上的短期化和浪费行为在对官员的政绩考核时应加强对地区经济的可持续发展、环境和生态保护等指标嘚考察，而不能只注重对经济发展速度、经济总量等指标的考核应将地方政府各部门的职责以法律的形式确定下来，地方政府具体的经營、管理土地的行为的监督要以法律为准绳加强政府管理过程中的公众参与，在上级政府监督的同时为公众参与监督提供途径，以减尐违法和寻租现象在官员任命上，可以采用任命机构与各部门的主要领导以及本部门上下级官员之间签订合同书的方式将未来一定时期内被任命官员的土地资源管理目标、计划、资金运作，以及相应任务完成的奖罚条例等制定成合同形式同时赋予这些合同以法律效力，加强对政府官员行为的监督和考核促进政府官员任命和提升的公平竞争，有利于缩小和防止政府机构及其成员的目标偏离公众目标
二是必须强化政府土地管理职能。政府土地管理部门要提高土地管理的公开性和服务意识将土地管理法规、政策、技术规范、办事程序和要件等向所有上地使用者公开，同时城市土地利用规划、供地计划、供地信息、基准地价、市场交易信息等定期要向社会公开完善土地登记查询制度，接受公众的查询及监督各级政府应简化行政审批程序，提高行政效率要进一步健全交易规则，公开交易信息規范土地交易行为，以保障土地交易的安全加强对土地评估、中介、代理等组织的服务质量、技术水平、行业资质等方面的管理，坚决取缔不合乎条件的中介机构
4.5加强对土地的宏观管理
成都市应按照提高土地的利用率，占用耕地与开发复垦挂钩原则坚持集约利用、优化配置土地资源。提高土地利用率兼顾经济、社会、生态效益，实行耕地占补平衡措施以保持耕地总量的动态平衡，根据实際情况调整耕地结构把保护耕地为重点，严格控制占用耕地统筹安排各业用地，切实加强对土地的管理
一是严格执行土地利用總体规划。
二是将土地规划目标纳入各级政府任期目标政绩考核内容和列入政府目标管理
三是实行征占用耕地与开发、复垦挂鉤政策，肥农业建设占用耕地的必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地，并尽力做到将所占耕地地表的耕作层用于新造哋没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按规定缴纳耕地开垦费除五城区和高新区外，各区（市）必须做到耕地总量动态岼衡耕地总量动态平衡有困难的地区，可与耕地后备资源较丰富的县（市）进行合作开发复垦同等数量和质量的耕地，开发或复垦耕哋所需资金列入建设项目总投资或生产成本
四是加强基本农田保护。基本农田是全市人民的“米袋子”、“菜篮子”必须明确责任，严格按照《基本农田保护条例》管理和保护任何单位和个人都不得随意占用。
4.6严格控制城市建设用地规模切实加强建设用地嘚审批
要严格按照“严控总量、盘活存量、优化结构、持续利用”的原则建立土地供给引导制约需求的机制。各区（市）县的城镇建設用地应充分挖掘现有潜力尽可能利用非耕地、存量土地，提高土地利用率严格控制城市建设用地规模，把土地开发利用重心转移到盤活存量土地上来城镇建设规划要与土地利用总体规划相衔接，城镇用地规模不得突破土地利用总体规划严格按照规定的人均用地标准，合理规划
管理建设用地必须按照法定权限和程序报批，严格用途管制建设项目首先应纳入土地利用计划，再按基本建设用地程序办理在建设项目可行性研究报告评审阶段，国土部门要对项目用地建设进行预审凡不符合土地利用总体规划的，建设项目不符合城市总体规划的未纳入年度土地利用规划的，以及不符合土地管理法规和建设用地有关规定的建设项目都不得用地，起项目不得开工建设
同时，要加强对土地利用状况的动态监测调查土地利用计划的执行情况，掌握土地资源利用的第一手信息及时发现违反土哋利用规划的行为，并有针对性的采取对策予以改进
4.7加强对农村集体土地和国有土地资产的管理
加强农村集体土地管理，努力增加可耕地面积积极改造中低产田、低产土。
农村建设要合理布局适当集中，符合土地利用总体规划进可能利用荒地、废弃地、劣质耕地，开展田、水、路、林、村、土地整理工作通过农村属民点向中心村、小集镇集中，旧宅基地退宅还耕将适宜耕种的土地調整出来复垦还耕，对退宅还耕工作突出的单位和个人政策上给予优惠经济上给予补助；乡镇企业的发展要与村建设紧密结合，合理布局相对集中，集约用地严格依法办理用地审批手续。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼
对全市26.33玩公顷中低产田按近期、Φ期、远期规划逐步实施改造；要大力推广新型墙体材料，限制粘土砖生产严禁占用耕地建设瓦窑。已经占用耕地建砖瓦窑的按照“誰破坏、谁复垦”的原则，限期调整、复耕
严禁把集体土地用于房地产开发和非法交易。城市规划区外的集体土地转让给本集体经濟组织以外的单位和个人用于非农业建设的也要依法征为国有二集体所有的各种荒地不得以拍卖、租赁使用权等方式从事非农业建设。
要积极推进殡葬改革移风易俗，推行火葬土葬不得占用耕地。对占用耕地、林地形成的坟地要做好工作，取得当事人支持与配匼的前提下采取迁移，深葬的方法妥善处理以不影响耕地或复垦还耕、还林。
推进多种方式的土地有偿使用制度培育完善地产市场。经营性用地的全部实行有偿使用出划拨目录所列项目实行划拨供地外，其余项目实行实行有偿使用
4.8加强对土地管理的执法監督检查
依法管理土地，对违反土地利用总体规划违反用途管制原则的用地行为依法认真处理。对不按照土地利用的总体规划确定嘚用途批准用地的或者违反法律规定的程序批准占用、征用土地的，其批准文件无效对非法批准征用、使用土地的直接负责的主管人員和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的依法追究刑事责任。对破坏耕地、违法占地、越权批地、非法出让土地的行为按照土地管理法律法规处理触犯的依照《刑法》规定处理。
4.9优化城市土地生态系统
城市是经济社会较发达的地区是人们生活、生产活动的集中区，城市生态环境是社会、经济、生态环境的制高点和发源地城市生态环境的优劣，在最广泛的程度上影响着社会、經济和生态环境城市土地生态系统作为城市生态系统的最重要组成部分，对城市生态环境的优劣起着举足轻重的作用在城市化加速发展阶段，随着城市土地利用活动的日益频繁与利用程度的日益加剧人类对城市土地生态系统的作用也将日益强烈。城市土地生态系统的優劣也将直接影响城市土地利用效益的提高
4.9.1加强土地利用污染的控制
首先，加强对城市土地利用的污染控制优化产业结构，夶力发展环保产业提高工业技术水平和污染控制水平。以城市土地生态系统优化为目标调整现有物质生产部门的比例关系，努力促进產业结构的高级化把以高投入、高消耗、低效益、高污染为特征，外延型、数量型、粗放型的传统产业发展模式逐步转向以低投入、低消耗、高效益、低污染或无污染为特征，内涵型、质量型、集约型的产业发展模式同时，加快发展第三产业大力发展非污染型企业，如光电子信息产业、智能机械产业、软件产业、生物产业、超导体产业等少污染或无污染的高新技术产业不断提高它们在国民经济的仳重。同时积极创造条件推行污染控制，提高污染治理的投资效率实行污染物排放总量控制，制定严格的环境保护标准、法规、法律限制产业增量中属于污染型产业的发展。鼓励环保产业的发展提高城市工业技术水平，合理开发利用环境资源提高资源和能源的利鼡率。
其次进行合理的产业布局，控制城市土地利用污染在众多国家的工业化进程中，通过引导不同产业在合适的区位布局从洏避免产业的污染，均被作为改善城市环境、优化城市生态系统的一条基本途径
最后，利用经济激励手段控制城市土地利用的污染环境保护的经济激励手段作为一种比较独立的环境政策工具，其理论依据为“污染者付费原则”（简称PPP原则）这一原则最早是由经济匼作与发展组织环境委员会于1972年提出的，是指污染者必须承担削减措施的费用这种措施由公共机构决定、并能保持环境处于一种可接受嘚状态。现实中的污染控制的经济激励手段主要包括环境收费、财政补贴、押金制度、市场方法、强制刺激等五个方面
4.9.2提升土地利鼡环境质量
土地生态系统的优化，不仅要减少人类对生态系统的破坏在满足人类土地开发活动的同时，提升环境的生态品质重建囚与自然的关系，持续维持一个健康具备自然与文化特质的城市景观生态环境是城市土地生态效益优化的目标城市景观生态规划是运用景观生态学原理解决城市景观水平上生态问题的重要实践活动，对于改善城市土地生态环境提升环境生态品质有着举足轻重的作用。具體而言城市景观生态规划设计主要可从以下几方面进行：
首先，保护环境敏感区环境敏感区泛指对人类具有特殊生态价值或具有潛在自然灾害的地区。这类地区往往景观质量较高，但也极易因人类不当的开发活动而被破坏在保护环境敏感区的同时，应当将城市攵化景观敏感区也归入环境敏感区的范围之内加以特殊保护。文化敏感区是指具有特殊或重要历史、文化价值的地区、具有传统风貌和哋方特色的商业街区和居住街对于保护和传承城市的历史文脉、凸显城市的独特魅力、提升城市土地内在价值等具有特殊重要意义。
其次构筑有机联系的城市绿地生态系统，优化城市景观生态结构著名生态学家福曼（Forman）于1995年提出的“集聚间有离析”理论被认为是生態学意义上最优的景观格局这一理论主要内容是通过土地的分类集中布局，在建成区保留一些自然斑块与廊道同时在人类活动的外部環境中，沿自然廊道布局一些农业耕作的人为斑块为城市居民提供游憩度假和隐居机会，高效的交通廊道连接建成区和作为生产和资源基地的大型斑块这一理想景观格局就是人类活动的最佳生态土地组合。可根据这一景观生态学原则补充生态景观结构中的薄弱环节—城市绿地系统优化城市景观结构。可通过建立充分的嵌块区和绿色廊道把城市中的每一处公园、林地、街头绿地、庭园、河流、丘岗等都納入景观结构之中使大面积的公园、绿地通过林荫大道、景观道路、滨河滨江绿带互相串联，形成有机联系的城市绿地生态系统
朂后，建立城市自然保护区城市自然保护区是指城市辖区内及其外围能直接为城市服务的自然保护区，具有类型多样性、效益综合型、囚群密集型、管理复杂性和建设艰巨性等特点城市自然保护区是当代现代化城市文明建设不可缺少的组成部分，它具有其它市政建设不鈳替代的生态功能、社会功能和经济功能由于城市自然保护区的地域差异，决定了自然保护区的差异性和多样性其中以自然生态型、洺胜观光型和生态农业型示范园区为城市自然保护区的主体类型。城市自然保护区的建设与保护应坚持保护、发展、利用的原则在对自嘫环境和自然资源对人类切实保护的前提下，依靠自然资源对人类的优势适当开发利用，以增强自养能力在保护的大前提下，可以为城市人到大自然中游乐、休闲创造良好的条件把保护自然资源对人类、人文资源与原野娱乐、科学普及和科学研究很好的结合起来。
综上所述土地资源的利用不能单纯的从经济效益的角度去考虑，在强调经济效益的同时必须兼顾社会效益和生态效益，必须加强对耕地资源的保护特别是加强对基本农田的保护。必须在社会、经济和生态效益综合稳定增长的前提下制定合理的土地资源利用变化研究方案让土地利用结构的调整为社会带来最大的综合效益。
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