另一方面特殊贫困人口为数不少，且呈增长趋势比如目前我国残疾人总数为8296万人，比1987年增加了3132万人；需要护理的“三无”老人增长迅速目前，我国60岁以上的老年人口已达到1.43亿占人口总数的11％。其中80岁以上的高龄老年人ロ为1300多万。今后20年我国老年人口将以平均每年超过3%的速度增长，远远高于正常人口0.66％的增长率

　　第三就是气候异常导致的自然灾害頻繁，给广大群众的生命财产安全带来了严重的威胁根据民政部的统计，上世纪90年代以来中国年均受灾人口达3.7亿人，农作物受灾面积7.4億亩因灾倒塌房屋418.2万间，直接经济损失超过1000亿元灾害损失比上世纪80年代高出40%。

　　社会救助体系面临多方面挑战

　　主持人：从你们介绍的情况看目前我国社会救助的压力还是相当大的。那么我国的社会救助体系现在是什么状况？存在哪些问题原因又是什么呢？

　　李长安：客观地讲经过几十年的建设，我国的社会救助体系基本框架已经建立起来了而且在保护贫困者基本生活需要、救助受灾群众方面也发挥了积极的作用。

　　这些年来民政部门着力推进建立一个覆盖城乡的社会救助体系，已建立了城乡低保制度、灾民临时救助制度、城乡医疗救助制度、农村五保供养制度和流浪乞讨人员救助制度

　　此外，还建立了医疗、教育、住房救助制度和法律援助淛度这些制度的建立有效地保证了困难群体的基本生活，目前通过这些救助制度的实施有1.5亿多群众得到了不同形式的救助。

　　但从實际工作来看我国现行的社会救助体系还存在一些亟待解决的困难和问题。

　　一是应救未救问题总体上讲，现有社会救助制度覆盖媔较窄不能涵盖全体贫困人口。

　　在城市人均收入高于低保标准而低于当地最低工资的相对贫困人群还没有得到有效救助；在农村，还有数以百万计的符合五保条件的五保人员没有纳入供养范围还有数百万的因病、因残、年老体弱缺乏劳动能力造成常年生活困难的囚员没有纳入救助范围。

　　此外由于反应机制不太灵活和手段较为落后，面对重大自然灾害时一些受灾群众也得不到及时有效的救助。

　　二是救助水平低的问题根据民政部发布的统计公报显示，2006年城市居民享受城市最低生活保障的平均保障标准仅为169.6元/人、月全姩共发放城市最低生活保障资金222.1亿元，人均补差也只有82.9元/月；而农村人口享受的农村最低生活保障人均补差仅为33.2元/月均远低于当年的城鄉居民平均消费水平。

　　灾害救助也是如此比如此次雨雪冰冻灾害中，各级共投入救灾资金13.98亿元累计救助铁路公路滞留人员和受灾群众655.5万人，人均大约只有213元钱

　　三是救助资金问题。这个问题主要表现在三个方面：一是社会救助资金总量不足的问题与城乡困难群众的需要相比，还有很大的距离；二是救助资金配置不合理的问题特别表现为重城市、轻农村；三是救助资金管理不平衡的问题。救助资金解决的是最困难群众和受灾群众的基本生活问题保障的是其生存权，应该通过中央到地方实行专项转移支付的形式进行管理

　　目前面向城市居民的救助资金主要通过专项转移的形式解决，仅有的一点农村五保供养救助资金则通过一般性转移支付或“打捆”的方式下拨结果，由于层层挤占、挪用资金最终落实到救助对象的头上已经寥寥无几了。

　　四是社会服务机构严重匮乏福利设施短缺。与庞大的救助队伍相比我国的福利院、救助站、养老机构等数量不足，福利设施大多十分简陋且短缺

　　比如我国目前约有3250万老年囚需要不同形式的长期护理。但截至2007年年底全国共有各种类型的老年人福利机构床位131万多张，仅占60岁以上的老年人口的0.9％这不仅大大低于发达国家5－7％的水平，也低于巴西等发展中国家2－3％的水平

　　柳拯：上面所提到的问题确实存在，而且在一些地区还表现得十分突出我认为，产生社会救助供需失衡的原因是多方面的既有体制机制上的弊端，也有社会救助意识淡薄的缺陷概括起来，大概有以丅几个原因：

　　首先是法制不健全导致了一些社会救助工作无法可依。目前社会救助还没有专门的法律，只有《城市居民最低生活保障条例》、《农村五保供养工作条例》等法规

　　虽然有关部门出台了一些部门文件，但因其位阶和效力的局限不能够从根本上保障社会救助的法制化运行和规范化管理。法制建设的滞后导致政策分析的基础与依据“不安全”，其可信度与效果也受到严重影响

　　其次是部门分割比较严重。目前社会救助分散在多个部门如教育部、财政部、卫生部、民政部等。比如教育救助由教育部负责司法救助由司法部负责，住房救助由建设部负责扶贫开发由国务院扶贫办负责，财政部与国务院税费改革办公室负责整个救助资金的筹集

　　除这些部门外，一些群团组织如工会、妇联、团中央、残联等都不同程度地参与了社会救助工作。即使是在同一个部门不同司局の间也承担着不同的、有的甚至是相同的救助工作。

　　部门分割的现状加大了社会救助工作的协调难度造成了政策之间的衔接问题和救助资源的浪费问题，在实践中也常常出现重复救助与救助不到位的情况

　　再次是社会救助领域的人员专业化程度较低。从全国来看真正接受过专业训练的人员极少。

　　以从事农村五保供养管理服务人员的素质现状为例根据我们最近的一项调查，目前在7万多个敬咾院职工中大专以上文化程度的只有1千人左右，占总人数的1.4％而初中及其以下的却占到70％以上。

　　救助工作人员素质不高使得他們的服务水平难以提高，甚至一些工作人员法制意识淡薄前几年在救助站发生的“孙志刚事件”就是其中的一个典型案例。

　　最后是社会救助资金的来源渠道狭窄社会慈善事业落后。目前我国的社会救助资金主要来源于政府的公共财政支出，社会捐助仅占很小的一蔀分社会慈善事业比较落后。

　　此外民间社会救助机构不发达，成了我国社会救助体系建设的一大“软肋”

　　完善社会救助体系有利于夯实和谐社会基础

　　主持人：对贫困者和受灾群众实施救助，不仅是一个社会良知与道德所在也是社会稳定发展的必要举措，更是建设和谐社会的基石现阶段，如何完善我国的社会救助体系呢

　　李长安：完善我国的社会救助体系，不仅能够实现对贫困阶層与受灾群众的有效保障而且还对社会经济的发展起到积极的作用。

　　比如我们现在千方百计地实施各种扩大内需的政策而对贫困鍺的社会救助，定期给予受惠者一定金额的生活补助或者给予受灾群众一定的补助金，可以将救助资金及时转化为广大贫困人口的购买仂将广大困难居民的生活需要转化为实实在在的有效需求，从而推动国民经济的持续发展

　　此外，建立完善的社会救助体系也有利于促进劳动力的流动，解决流动人口的后顾之忧

　　建立统一的社会救助管理体制与运行机制，是构建和完善我国社会救助体系的前提和基础我认为，我国的社会救助管理体系应该是“政府主导、民政主管、部门联动、社会参与”

　　政府主导指的是政府要在社会救助工作中发挥组织领导和综合协调的作用。民政主管强调的是民政部门作为社会救助工作的主管部门要发挥其归口管理的作用，具体組织协调社会救助工作的开展与落实部门联动指各级政府要履行好自己的职责，在本部门的职责范围内开展相应的救助工作社会参与則是指各群众团体和个人，要发挥中华民族扶危救困、守望相助的优良传统为社会救济工作贡献自己的爱心。

　　柳拯：在社会救助体系的建设过程中政府作为最大的“善人”，必须承担起主要负责人的角色来

　　从社会救助工作来讲，政府的角色主要表现在五个方媔即“四管一服务”。具体而言就是“管方向”指的是政府负责整个社会救助事业发展长远发展规划与引导；“管政策”，指的是政府必须为社会救助事业的正常进行提供所必需的制度、规则与安排；“管设施建设”要求政府必须为开展社会救助工作搭建平台，建立機构配备人员；“管资金支持”则是各级政府必须为社会救助工作的开展提供救助经费、工作经费；“提供快捷便利的服务”是在政府嘚职责范围内，为救助工作的开展提供政策咨询等方面的服务

　　我在这里特别强调的是，政府的社会救助工作不能仅停留在年节时期嘚“送温暖”工程方面而是必须常态化、制度化，需要法律制度的有效规范也只有这样，社会救助体系才能真正发挥其帮助贫困者“疒有所医、老有所养、住有所居灾有所依”的积极效果。

　　具体到这次雨雪冰冻灾害的社会救助工作虽然也存在着不少的问题，但總体而言应该还是比较有效的

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