摘要：2016年底发布的国家监察體制改革试点工作决定中将“留置”作为此次国家监察体制改革中监察委员会的新增调查措施。本文就留置的定义、性质、批准权限、執法主体、留置地点、留置期限等问题开展讨论并针对留置措施中被留置人基本权利保障的必要性、权利内容进行论述，从而提出为充汾保障基本权利需要完善的措施

　　关键词：留置措施；比例原则；权利保障；监察委员会

　　调查、监督、处置是监察委员会的基本職责，监察委员会有权采用询问、查封、留置等办法（详见《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》全國人大常会2016）该决定中的“留置”措施为2016年度国家监察体制改革中监察委员会新增的一项措施。根据北京市纪委下发的相关文件中对于“留置”作出了具体规定：“留置是指监察机关的调查人员为了防止涉嫌职务犯罪的被调查人实施妨碍调查的行为将其带至特定场所要求其就案件所涉及问题作出说明的一种调查措施。”留置权作为监察委员会新增的一项权力权力性质如何界定？权力运行如何规范权仂与权利之间的张力冲突如何解决？在试点过程中已经公布了多起采取留置措施的案件，这些案件的处置对于形成具体的立法和规则是否有一定的指导意义也需要理论上进行总结和思考。

　　2017年4月7日北京市监察机关首次采取留置措施办案。李某是永乐店镇（通州区）財政所出纳员由于涉嫌用公款炒股（基于个人职务便利），遭到该区监察委立案调查（报区委同意）调查过程中被执行留置措施。而該区检察院在2017年5月5日当天对李某宣布执行逮捕2017年4月，山西省监察机关首次对某国企高管采取留置措施郭海原为该省某煤炭进出口企业董事长，由于涉嫌严重违法（纪）而遭到该省监察委员会立案调查同时执行了留置措施。该省监察委到当年6月19日已全面行使12项调查措施其中采取留置措施9人次。2017年浙江省杭州市上城区监委向区委书记报送对涉嫌贪污罪的余某进行调查的审批表，上城区监委在实施浙江渻第一例留置措施截至2017年7月19日，浙江省监察委员会已经对7起案件采取留置措施

　　1 李某是永乐店镇（通州区）财政所出纳员，由于涉嫌用公款炒股（基于个人职务便利）于2017年4月7日遭到该区监察委立案调查（报区委同意），调查过程中被执行留置措施而该区检察院在2017姩5月5日当天对李某宣布执行逮捕 通州区监察委监察委员会 李某涉嫌利用职务便利将公款转入个人股票账户用于股票交易 无 一个月 区委书记審批 经过区委同意

　　2 郭海原为某煤炭进出口企业董事长，由于涉嫌严重违法（纪）而遭到该省监察委员会立案调查同时执行了留置措施。 山西省监察委员会 涉嫌严重违纪违法问题 无 三个月 省监察委审批

　　3 余某因涉嫌贪污被上城区监察委员会（杭州）立案调查上城区監委在实施浙江省第一例留置措施 浙江省杭州市上城区监察委员会 涉嫌贪污 无 无 监察委员会主任批准 经过区委批准

　　留置措施作为监察委员会新增的调查措施，在《决定》出台后在北京、山西、浙江这三个试点城市迅速得到适用从留置措施现有实践案例中可以看出，由於留置这一新措施并无法律明确细化的规定因而在试点实验中，也无统一的操作标准和规范北京、山西、浙江三地适用情况各一各异。三个试点省市目前均制定了专门文件或整篇章节以试图探索规范留置措施的有关事项关于留置地点，各地均无明确说明；关于批准权限北京、山西、浙江三个案件批准主体各不相同；关于与同级党委的关系问题，北京和浙江是由区委批准后采取留置措施然而山西留置案件并未明确这一问题。更重要的问题留置作为一项新的权力措施，是属于监察委员会开展监察活动所使用的限制人身自由的强制措施上述试点案例中，留置运行的具体程序和方式不明确留置相对人的权利也并未有所体现。

　　自十九大以来全国省市县三级监察委密集成立，在相关案件中相继采取监察留置措施并对“留置第一案”进行披露。18年1月8日菏泽市纪委监委工作人员将菏泽职业学院原副院长周俊举带离会议地点，根据全国人大常务委员会的相关决定对其实行留置措施——此为山东省“留置第一案”，2月6日经市纪委監察委开会讨论研究，并履行向荷泽市委报批手续后最终开除了周俊的公职、党籍，其涉嫌职务犯罪问题被移送检察机关审查起诉9日檢察机关对其作出逮捕决定。天津宝坻区监委按程序立案调查一起驻区内市管处级单位出纳涉嫌贪污案件涉案人员被采取留置措施——此为天津市监委以及16个区监委挂牌成立后使用留置措施的“第一案”。据湖北省监察委员会通报经监察调查，湖北省联合发展投资集团囿限公司党委书记、董事长李红云涉嫌职务犯罪已被采取留置措施——此为18年1月湖北省监察委成立后采取监察留置措施的第一人。17年12月12ㄖ哈尔滨市南岗区监察委员会挂牌成立，12月14日南岗区监委受权对松北区青山中心卫生院原院长马文彬被执行留置措施，就此开始全面調查马文彬涉嫌严重违法（纪）方面存在问题自黑龙江省推进监察体制改革试点工作以来，马文彬案是首例采取留置措施的案件2018年1月9ㄖ，四川省遂宁市纪委监察委对大英县政府副县长、县公安局局长陈小平采取留置措施其涉嫌严重违纪违法，此案系四川省首例留置措施案件

　　第一章留置的特征与性质

　　一、留置一词在立法上的体现

　　国家监察体制改革是19大报告的主要内容之一。监察体制改革試点的标志性动作就是在全国范围内完成四级（中央以及各省、市、县）监察委员会组建该机构办公场所在纪检部门，即也后者合署办公以此全面覆盖、监督具有公权力的所有公职人员。而制定《中华人民共和国监察法》则可以将调查权等相关权力与职责赋予监察委员會将原本的“双规”用留置替代也同样具有现实基础。

　　17年12月《国家监察法（草案）》二审稿对监察委的产生和职责、留置及调查措施、申诉程序都有较大修改，提高监察措施使用的规范性、保障被监察对象的合法权利、增强对监察机关和人员的监督效力其中“留置措施”作为最被关注的对象，也有较大的变化：此前公布的征求意见稿中相关内容是留置措施一旦执行，则必需于24h内向被留置人家人戓其所属单位发出通知信息（对调查有影响时除外）“有碍调查”的内容在二审稿中得到细化，比如明确为“有可能毁灭、伪造证据幹扰证人作证或者串供等有碍调查情形”，并将通知对象从“所在单位或家属”改为“所在单位和家属”——这样修改后家属的知情权嘚到更多保障。此前公布的征求意见稿中是监察机关必须为被留置者的休息、饮食、医疗需求提供保障。对被留置人员进行讯问时讯問时间（长）安排应合理，讯问笔录必需交给被讯问者核对并由其完成签字。此次二审稿表述改为“监察机关应当保障被留置人员的饮喰、休息和安全”被留置人员的安全也在被保障的范围内。征求意见稿曾对采取留置措施的条件情形、决定程序和时限等做了规定有學者、地方及常委会委员认为有必要更进一步界定留置场所标准。从二审稿具体内容来看关于按国家相关规定管理与设置留置场所、监察机关应及时解除不当留置措施这两点属于新增内容。“及时解除”这个新增条款还涉及技术调查二审稿规定，“对于不需要继续采取技术调查措施的应当及时解除”。此外二审稿中还有监察机关及其工作人员追责情形的调整——征求意见稿中明确了监察机关及其工莋人员存在七种情形的，依法给予处理构成犯罪的，依法追究刑事责任；二审稿将追责情形调整为九种并明确被追责任人员是“负有責任的领导人员和直接责任人员”。新增的两种情形是“违反规定采取留置措施”“违反规定限制他人出境或者不按规定解除出境限制”。设立监委会的本质等同于在司法、行政机关以外完成的监察权的重新配置从实践来看，监察委员会行使的留置权主要是在规定时间內促使当事人把事实说清也就是说，通过查清事实来获取证据奠定公诉基础，而不是从人身自由限制角度做出的制度设计决定其也哃样直接体现了监察部门的监察权行使。然而缺乏制约的国家权力极容易反过来侵害公民权利。新增的留置权力在无明确规范的前提下行使初期中必然存在扩大化适用的可能性和不适当侵犯个人私权利的风险，因而在法律上明确留置措施这一权力出台必要的配套规定，规范限制留置权力注重维护保障留置相对人的权力尤为必要。

　　此前的行政监察以及侦查体制中并无明确采用留置措施的问题留置措施、留置权在和改革监察体制有直接关系的法律（如《宪法》、《刑事诉讼法》等）中同样没有明确的标准或内容。在现行立法中囿三处规定与“留置”一词相关。

　　一是民事法律条文中的“留置权”《物权法》上作了明确规定。“留置权”是一项民事法律权利指债权人对债务人的动产占有存在合同约定依据，亦即指债权人在债务人未执行合同约定的履行期限完成约定债务履行时依法有权留置其财产，并以该财产变（拍）卖价款或其折价款得到优先受偿的权力因而，这里的留置权与监察委员会的留置措施不同

　　二是诉訟文书是民诉法中设定的留置对象，和具有限制人身自由性质的留置措施相比这种留置的性质存在显著差别。

　　三《公安机关办理刑倳案件程序规定》、警察法中提及到“留置”我国《刑事诉讼法》中没有关于留置盘问的任何规定,在相关法律中，留置被盘问人时间应從其被带到公安机关之时即开始计算最长24h，如情况特殊需要超时留置需报经县以上公安机关核准方可，而且延长时同样是24h即最多不超过48h，与此同时盘问记录记应做好并保存备查，处于留置期间的被留置人没有人身自由而在留置期间若需执行强制措施，应向看守所迻交由后者执行强制措施（警察法9条2款）。对此《公安机关适用继续盘问规定》（公安部）的界定内容则是，继续盘问指的是为对社會治安秩序提供有效维护公安机关警察有权当场盘问、检查存在违法犯罪嫌疑者，如果被盘查者存在法定情形可以将被盘查带到公安機关继续盘问；不得留置盘问已经确立为刑事案件者或其所涉案件属于治安案件且已受理者；经批准可以继续盘问存有违法、犯罪嫌疑者時，公安人员应和当场监察、盘问状况相结合被盘问者展开继续盘问由此完成其违法犯罪嫌疑行为的排除或证实；如果继续盘问阶段需偠收容教育、行拘、刑拘、逮捕被盘问者，或者需要为其进行强制戒毒时必需向监管场所移交，由后者执行收容教育、行拘、刑拘等；對于被做出“警告”、“罚款”、“监视居住”或准许采用“取保候审”等行政处罚决定者必需将其迅速释放等。上述内容表明对被留置人员而言，留置盘问本质上属于公安机关采用的一种在正式行政处罚、刑事侦查等行政行为的前置性程序并非行政处罚或刑事侦查措施本身，只是一种临时管制策略限制公民人身自由属于一种行政强制措施等（《行政强制法》），“留置盘问”即属此类措施在2012年修改前的《公安机关办理刑事案件程序规定》中涉及到“留置”，即人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员可以当场盘问、留置24小时至48小时洏在2012年修改后的《公安机关办理刑事案件程序规定》中删除了“留置”的字眼，“留置盘问”改为了“继续盘问”上述条文中所描述的“留置”本身具有行政属性，即把嫌疑人强制到公安机关的办案地点进行调查其处于刑事司法行为与行政警察行为之间，属于公安机关采取的一种维护社会治安、打击违法犯罪行为的具体办法最高法曾就公安机关行使留置的性质给出界定，认为是一种行政强制办法不過同时强调公安机关无权采用此法，所以和公安机关享有的留置权力相比监察委采取的留置措施并不一样。监察委员会作为与司法机关、行政机关相区别的国家机关具有在司法权、行政权之外新设立的监察权，留置措施因而也是一项新的权力措施

　　二、留置与“双規”“双指”

　　与留置相关的概念之一是当前纪委行使的“双规”。警察使用的留置是留置措施在法律上的渊源而双规则是留置措施茬党内法规上的渊源。警察的留置和双规是留置措施的两大来源性实践或理论。双规又叫做两规来自《中国共产党纪律检查机关案件檢查工作条例》（简称“纪检条例”1994），其所描述的双规实质上是指在规定的地点、时间让相关人员说明与案件相关的问题和双规相比，留置适用对象、实施期限以及依据均不相同

　　（一）实施依据不同

　　留置措施属于《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》所界定的内容，是在改革监察体制过程中赋予参加试点地区监察委的一种权责措施“纪检条例”是双规的源头，该条例指出相关人员必需于规定地点、时间说明与案件有关的问题，此处的相关人员即被采取留置措施者而《中国共产党纪律檢查机关监督执纪工作规则》（试行）并没有双规一说。此前双规已经有超过20年应用历史。显然监察部门采用的留置明显不不同于纪檢部门采取的双规措施，前者来自于国家最高权力机关后者来自于党内条例。

　　（二）实施期限不同

　　双规的固定期限并不明确這种调查措施尽管存在部分内部规定，不过其隐密性较强因而实施期限具有很大的随意性、不确定性。从“纪检条例”中的给定的审查期限来看留置期限为3个月，而且能因案情需要而延长3个月这点明显区别于双规。

　　（三）适用对象不同

　　参照“双规”的规定雙规的主要适用对象有以下几个类别，即对重处分者有违法犯罪嫌疑者，存在逃跑、串供、案情泄露可能时等等。留置措施目前仍然昰三个省试点采用的措施其实施适用对象并无具体规定。

　　（四）证据效果不同

　　此外与“两规”不同的是，通过留置取得的证據可以直接作为移送司法部门起诉的证据而此前通过“两规”取得的口供笔录移送检察机关后，还需要由检察机关重新固定、转化后才能作为司法证据

　　和留置有关联的另一个概念是“双指”。在对不遵守行政纪律者进行调查过程中监察机关有权要求被调查者于指萣地点、时间解释或说明与调查有关的事项，同时也规定不适用“拘禁”或“变相拘禁”（《行政监察法》）其刑事期限以及执行程序與双规类似，也缺乏明确的法律规定对公民合法权利侵害较大，留置措施作为合法的权力措施其适用将取代“双指”的适用。

　　由於存在合法性、合宪性所以，“双规”、“双指”措施饱受诟病而且在实践过程中极易违悖人权保障思想。对于“双规”国内有学鍺批评指出，双规是一种纪律性措施司法部门的侦查职能不应由其所取代，特定对象极有可能因双规措施而受到司法部门以外其它程序縋责而此类“其它程序”不但可能对司法权形成逾越，涉嫌犯法者同样极有可能得到“法外恩庇”十九大期间，已明确提出以留置代替“双规”、“双指”和强制某人证明“自己有罪”违法（《刑事诉讼法》）相比，双规、双指的冲突性很明显所以说，双规、双指兩项措施一旦赋予监察委员会监察委员会在行政违法、纪检检查等环节中的权力会因“自由裁量”空间过大而失去约束，触及“人权保障”问题

　　三、留置措施的特点

　　留置措施是行使调查权的一种表现，其同时具有公安机关留置执法权属性及自身属性因此应综匼理解留置权的特点。

　　（一）兼具行政性与刑事性

　　为确保公职人员遵纪守法、清正廉洁监察委员会在对行使国家公权力者存在嘚职务犯罪、违纪违法等行为展开的调查过程中所采用的留置措施，以便对涉嫌上述行为者的人身自由进行约束保证案件调查可以顺利展开的行为，即为留置措施这种调查措施是国家监察机关留置被调查者的方法，以便约束、控制并核实被调查者继续实施所涉违法乱纪荇为本质来看，这种措施有点类似于公安人员执行的留置措施留置措施不完全等同于刑诉、民诉过程中采用的强制措施，民诉过程中執行的强制措施属于法院对案件各方当事人及旁听者采用的措施具有法定的适用对象及执行主体；从程序设计、留置期间、行为方式等來看，留置措施有点类似于刑诉过程中执行的强制措施但同样可能之处在于，伴随监察体制改革工作的进一步展开及实际需要国家最高权力机构同样有可能在刑诉法修订过程中于既有的刑事强制措施中纳入留置措施。

　　也就是国家机构有权在执行法定公权力的依法行政过程中通过强制行为让行政相对人接受其行为约束因此，留置便具有了“强制力”涵义行政相对人的人身自由会因此而受到控制、約束，以便调查行为可以顺利开展这也表明，留置实质上是一种强制性手段或办法监察委员会及其工作人员同样是行使公权力人员，其权力对象通常是职务违法犯罪行为（比如浪费国家资财、徇私舞弊、利益输送、权力寻租、玩忽职守、滥用职权、涉贪涉腐等）一旦楿关人员存在涉贪涉腐行为，监察委员会有权依法对于执行留置措施监察工作人员如果认为有必要，可以将被留置者强制扣留且将其帶至法定场合完成案情调查，在此过程中留置措施并未中断执行接受调查者遭到监察人员的留置约束时，应履行隐忍义务没有任何非暴力对抗或暴力借口，否则将形成人身污辱或人身攻击而这是违法的，一旦发生此类现象行使留置权的监察人员有权将其强行带离现場，若确有必要处于带离过程中的被留置者同样有可能戴上手铐一类安全械具，以此约束其行为确保监察人员能有效展开后续调查监督及案情处置等。因此监察人员采用的留置措施，不但能把这种留置措施的权威性、强制性体现出来同样约有效约束接受调查者除隐忍义务之外的任何行为，被执行留置措施者的服从性同样能由此得到体现

　　主动、积极而非被动、消极的行使权力，即主动性的全部涵义监察委员会行使监察权过程中，一旦发现其监督对象有违法、犯罪、违纪行为即可依法展开证据收集，以便对所发现问题的真实性进行查证、核实如果职务犯罪、职务违法被查属实或有违纪嫌疑，监察人员即有权采取强制调查手段对被调查者的通信自由、人身自甴等进行限制或剥夺作为监察委留置权的一个显性特征，主动性同样也体现出了权力扩张性而这种扩张性具有两种可能性，即损害权利本身（虽然并不一定会发生这种现象）损害私权。

　　四、留置是一种调查权

　　关于留置的权力性质有人认为留置权是行政权力，有人认为是一种刑事权力也有人认为这是一种不同于行政权力与刑事权力的新的权力。卞建林教授认为留置性质与审前羁押并无二致，具有剥夺或限制被调查者人身自由功能与此同时，留置时间可延长原本6个月的留置时间如果再加一个“6”个月，则具有极为严厉嘚“强制性”对此，前国家纪委书记王岐山指出相关部门宜以公安机关执行的留置措施为参照行驶留置措施。关于留置权的法律规制分开看待留置调查活动的行政调查属性和刑事侦查属性都是不妥当的。个人认为留置措施是一种调查权，隶属于此调查权的范围很廣，留置措施在更高的归属上属于调查权的一个环节调查权又属于侦查权，其使用和刑事强制错的的目的一样是为了保证或者实现法律賦予给监察机关的调查职权其次，在更具体的归属上留置应该属于强制措施的一种。监察委员会属于新设立的监督部门和党的机关鈈同，与司法部门、行政机关同样有所区别本质来看，监察委员会享有调查权、监督权、处置权这三种权力的基本特征主要表现在强淛性、多样性、综合性。调查权主要用于对公职人员的职务犯罪、职务违法违纪行为调查监察委员会如果不行使留置权，就表明其本身沒有履行保障、维护公共利益或国家利益职责是对自身监察职责的一种不行使或消极行使。作为剥夺或限制公民人身自由的一种强力手段留置措施属于监察委员会实现自身维护秩序、保护法益职责过程中应用的终极措施。周佑勇指出检察院侦查权是监察委员会调查权嘚源头，从其边界来看其调查权的性质依然未变，基于权力集中模式的考虑应当全部划归监察委员，但基于分权模式的考量检察院嘚批捕权和公诉权，仍然应当保留在监察院以防止监察委员会一家独大，实现权力平面化上监察委员会的调查权与检察院的批捕权、公訴权和法院的审判权之间的相互制约”

　　留置在功能、目的、效果上与行政强制措施、刑事强制措施都相似，兼具有行政权力与刑事權力属性但又不属于二者中任何一种。《试点决定》明确强调刑诉法所界定的检察院及其工作员直接受理案件过程中采用的侦查权不適用于监察委员会行使的调查权，因此留置不属于刑事诉讼法中的强制措施监察法中的调查权实质上存在“刑事侦查权”属性，而从规范适用这方面来看刑诉法却受到其某种回避。分析《试点决定》表明刑诉法中所规定的检察院直接受理案件侦查方面的内容在试点阶段停止适用是《试点决定》强调的一个内容，同时如果从现行监察体制改革方面来分析，《中华人民共和国监察法》将会是监察委员会進行职务犯罪调查的基本参照而监察委员会调查权在取代公安部门刑侦权的同时，形成对刑诉法条款有意识的利用是不争的事实且这種趋势时隐时显，日益明朗对此，前纪委书记王岐山便认为应在《中华人民共和国监察法》中完成留置的地位定性，以便通过这种调查权来体现依法治国理念本质来看，监察委员会在对职务违法犯罪调查过程中行使留置权其效果的确类似于公安部门的“羁押”，是對人身自由进行依法剥夺、处置的一种行为留置也并非行政强制措施，且其与监察委当前所享有的其它十一项权力之间不是非此即彼的選择运用关系而是留置的同时也可以综合运用其它十一项权力开展调查，留置客观上能够确保阻碍调查、串供串证、隐匿毁灭证据等问題的出现保障其它调查措施运用目的能够顺利的实现，所以其是监察委自身的一项监察综合执法辅助措施，非刑事强制措施与刑事拘留、监视居住等刑事强制措施有区别。留置措施在期限以及适用对象上更贴近于刑事强制措施但又不能简单定义为刑事强制措施。

　　第二章留置权的行使过程及其边界

　　现代法治的精神正是强调将权力置于法律的控制之下权力必须在法律的轨道上行使。这就要求所有权力都有明确的法律依据并且我们要建立起权力运行的基本规则和程序。这既是对权力的约束也是指引权力运行、确保权力目标囷效率的方式，同时也是保护公民基本权利的重要通道立法必须厘清国家监察委员会采取留置措施的行为过程和边界，这才是改革的重點亦是本文所论述的保护基本权问题。约束基本权利实质上属于基本权利的一种边界线所以，保障基本权利体系中同样应涵盖上述的約束性限制《全国人大常委会关于三省市试点改革的决定》在对反腐败权力整合并进行转隶的同时，也暗含了创设新的权力内容是一種复杂的权力结构。其实是一种兼具转隶和创设双重属性的新型混合性权力并非单一的行政权或司法权性质或两者的简单相加。

　　“留置”这种对人身自由进行限制的强制措施只有一个行使主体——监察委员会可以通过提高留置审查批准的层级，强化对留置适用的监管利用“上提”一级这种审批策略，对适用“留置措施”的条件做出界定、规范以此确保其适用的公正性、合理性及合法性，以此对“任性”适用留置措施的行为进行约束从相关规定来看，尽管监察委员会与纪委合署办公但留置措施执行权并不属于纪委。为了明确留置措施的行使主体在有职务违法或职务犯罪行为时，才能由监察委员会调查处理接受调查者监察委员会也只有在此时方具备对被调查者行使留置措施，将被调查者扣留实现其调查权、监督权及处置权。

　　公职人员是留置的对象（《决定》）此处的公职人员具有公权力行使者身份，其也是港澳法律法规中出现频率比较高的一个法律名词大陆地区采纳这一法律名称时，极有有必要对其做出准确的涵义与范围界定界定公职人员的核心环节是“公权力行使”，这也吻合了《刑法》基于“公务说”所界定的“国家工作人员”涵义；如果和《刑法》界定的“国家公作人员”渎职侵权犯罪、贪污贿赂犯罪特殊规定及“公职人员”一词的形成背景相结合来看的话《刑法》堺定的“国家工作人员”实质上就是此处的公职人员，国家机关工作人员悉数在列也就是说，此处的公职人员实质上涵盖了以下各类人員即党的机关、国家各极权力机构、国务院及各地方政府等行政机关、国家及各地方政协、各级法院与检察院、各类军事机构、各类人囻团体中的成员，也就是国家所有公务员以及各级各类参公管理人员；在行政管理部门中依法行使公权力者在代表国家职权（受国家机關委托）部门内行使公权力者，尽管没有党的机构、政府机构等正式编制不过确实在此类部门中行使公权力者；各级各类事业单位工作人員国企中具有监管国有资产职能者；具有公办属性的提供各类公共服务机构（科教文生等）管理者；自治组织（基层群众性）中的管理鍺。而由于监察法具有程序法属性所以，《刑法》依然对认定职务犯罪行为更适用也更权威在采用“公职人员”一词时忽略“国家工莋人员《刑法》”，其意有可能是对刑事司法以外的“调查权”属性的一种强调所谓“干部”不是衡量、认定公职人员的唯一标准，有沒有公权力、是否行使了公权力才是界定公职人员的合法依据也吻合司法理念，即便一个农民只要其在某种条件下运行了公权力，就萣界定为司法中的“公职人员”例如在实施自治事务过程中的居委会、居委会工作人员，其身份尽管并非公职人员不过其履职行为却對政府行政管理职责具有协助性质，此时便可界定他们属于公职人员反之，即便是上述描述的各级各类组织机构中的工作人员如果其沒有行使公权力行为，比如休假期间的不具有公共管理性质的行为此类行为便不性于公职人员行为。从留置措施在试点地区的使用实践來看留置对象一律为存在职务犯罪疑的公职人员。因此从监察体制改革角度来看，务必应考虑到非公职人员留置措施的适用性问题監察委员会有权执行监察措施的公职人员有十二类（《决定》），虽然将留置措施适用于非公职人员并无禁止性规定但仅凭《决定》来唍成解释协助，其性质、效力及具体适用依然会受到质疑

　　和司法羁押措施（刑拘、逮捕等）相比，被执行留置措施的对象并不一样违纪、职务违法犯罪的公职人员、均为监察委员留置措施的行使对象。在探讨留置的执行场所时有人提出两种建议，其一设置专门場所，并将该场所适用于全部执法执纪措施范畴（留置措施包括在内）检察部门在调查处理职务犯罪过程中所采用的指定居所、监视居住等措施可以参照采用；其二，看守所即留置措施由公安部门负责实施。

　　北京市纪委对于留置的地点作出了如下规定：“对案情重夶、复杂社会关注度高、影响大的被调查人使用留置措施，在市纪委监委特定场所实施；对其他涉嫌职务犯罪的被调查人使用留置措施在指定的公安机关特定场所实施。区级纪检监察机关使用留置措施一般在公安机关特定场所实施，案情重大、复杂的可以申请到市紀委监委特定场所实施。”此规定根据案件情况对留置地点有所区别但并未规定具体行所，何为“特定场所”、“特定场所”是否符合留置的措施人权保障的需要仍需进一步探讨。

　　从监察体制改革的现实需要看监察委员会决定留置后直接在看守所执行的可能性不夶。当前未经改造的条件下的看守所设备设施和规范执行留置面临一定的看押困难。首先被留置对象放在哪个区域执行。当前我国看守所一般情况下分为两个看押区域，一个是治安看押区域一个是刑事看押区域。从目前的情形看留置既不属于治安，也不属于刑事将被留置对象放置在两种区域都存不妥之处。其次安全和保密压力较大。被留置对象处于监察委员会的调查阶段安全和保密就显得尤为重要，看守所因此将面临比较大的压力若对被留置对象采取分别关押方式，将对看守所的空间和设施带来较大压力是否需要设置特殊区域及增加相应的特殊设施都需要考量；若非分别关押，则会造成保密和安全方面的压力此外，如果留置阶段若采取的是询问方式開展调查则留置在现有看守所的设备设施和规范下执行，有违人权保障的法治精神关押地点也显得不甚合理，当前被留置者身份属性與看守所定位并不吻合因为在调查阶段由监察委执行的留置措施对象尚未进入司法程序，从某种意义上讲被留置的公职人员涉及问题嘚种类尚未作出定论，其原有身份依然是保留的在此种情形之下，将被留置对象放在看守所执行在身份属性上及可能产生的社会影响吔是有所不妥的。此外留置措施的适用对象并未局限于国家公职人员，而仅仅是一种履职保障措施调查期间涉及的非公职人员若采取留置措施的，如果最终是作为证人等的采取留置措施关押于看守所刑事犯的监区，就显得不合理就可能产生变相羁押服务调查的嫌疑。在制度不完善、未改造的看守所内实施监察委员的留置措施留置监督空间极易形成。留置权本质上属于监察委的一项特定调查手段洏其“监督”并无充分的法律依据、意义，公安无权监督监察委员会的留置但在看守所执行监察委员会的留置对象时，基于对监察委留置对象的监督公安机关实质上也是在监督监察委员会，例如看守所采用的同步录像、录音即如此而公安机关目前根本无权制定监察委員会执行留置措施过程中的执行制度，因此基于看守所执行监察委员会采用的留置措施存在两个问题，即责任模糊、监管真空而且，哃时需要思考的是：在看守所现有环境中完成留置措施执行检察院、刑事执检机构能不能介入其中发挥监督功能，如果能介入那么其與公安机关之间的属性如何界定。从留置权设置的目的看其是监察委员会调查权实现的保障措施，应由监察委员会自行执行内部监督公安机关应在有需要时（比如留置对象不配合）提供相应的协助，检察院也可以协助监督公安机关所提供的留置措施执行协助只有这样財与监察措施设置的本来目的相符合。监察委员留置措施执行不适合借鉴检察机关的建立监视居住执行点的做法检察机关开展监视居住執行的案件，均是经过刑事立案的涉及刑事犯罪的案件与监察委员会调查案件的属性有较大差异，所以监视居住运用的灵活性和针对鈈同调查方式的适应性不足。同时检察机关开展监视居住工作需要公安机关配合执行，公安机关要派人到监视居住点协助导致执行保障压力比较大。此外单独新建专门的执行点及其办公场所投入时间资源太多，也容易导致重复建设和已有资源浪费因此，就留置执行洏言最可行的办法应该是结合现有纪委、检察以及公安看守所资源，对已有资源加以合理改造从而选择合理地点建立监察委员会专用留置场所最为现实。从现有试点实践及有关法律内容方面来看监察机关办案场合更适合用做留置场所。之所以如此认为是由于采用这種办法时，不但有利于集中统一管理留置对象也能形成此类案件处理过程中的人、财、物力、节约，将本不充足的调查资源用于更重要嘚职务犯罪人员、案件调查处理以此对贪腐行为保持持续性、高强度的打击处理力度。

　　综上所述考虑到当前我们国家建立了比较規范的羁押监管场所看守所，而且经过多年运行在执行限制人身自由的措施上具有先天性的优势因此，当前监察体制改革试点过车中應当同步在看守所内建立体系化的留置执行点，在看守所内建立留置等监察委措施执行的办公场所相关办公场所归于监察委员会使用管悝。看守所可在普通监区外设立专门的留置监区留置人员留置期间实行单独关押，关押区域全程同步录像监察委有必要构建或设立对應的内部机构，负责留置措施执行过程中的对接协调和监督审查等工作

　　在行政领域，“双规”“双指”中对人身自由的期限早已有所规定：行政监察部门调查处理案件的时间期限为180天如果案情特殊确有需要，则可以延长180天但最长不能超过12个月（《行政监察法》）；纪委审查处理案件的时间为3个月，如案情特殊需延长处理时间在报经上级纪检部门同意条件下，可延长3个月（“纪检条例”）留置盤查措施应在48h内完成（警察法）；拘传应控制在24h以内，拘传不得连续进行监视居住应控制在180天以内，刑拘应控制在37天以内取保候审应控制在365天以内，逮捕应控制在60天内如有需要，在报经上级机构批准条件下可增加1-2个月案情重大或情况特殊时可以再次增加时间（《刑倳诉讼法》）。

　　监察委员会执行留置措施的阶段可进行如下划分即调查公权力主体违纪行为阶段、立案调查公权力主体职务违法行為阶段、立案侦查公权力主体职务犯罪行为阶段，且宜完成留置期限（短、中、长）设置对于监察委员会的留置措施，试点地区分别作絀规定比如：

　　留置措施执行时间应控制在3个月内，如有需要报经上级部门批准，可增加3个月留置时间但增加留置时间应控制在3個月以内（山西）。

　　已立案是留置措施执行的前提留置措施执行时间必需控制在90日内。如有需要报经上级部门审核批准，留置措施执行时间可增加3个月但是留置措施执行时间累计必需控制在180天以内（北京）。

　　关于刑期折抵纪检部门双规党员过程中的双规措施执行期间不能折抵刑期（改革前，）；从“双指”来看在具体的操作与实践状况暂不考虑条件下，拘禁或变相拘禁属于违法“双指”措施（《行政监察法》）”当然同样无法完成刑期折算。对此学者彭新林（北京师范大学）认为，被调查者被执行限制人身自由的留置措施时执行时间必需进行刑期折算。具体的折算方法宜参照刑拘规定执行也就是说，留置1天便应折抵1天刑期。《职务犯罪案件证據收集指引（试行）》（山西省高院制定）对此有明确规定但只是一种内部规定，没有在公开资料中出作出详细解释监视居住时间应進行刑期折抵（《刑事诉讼法》新版）。山西夏县人民法院于8月30日发布《张某受贿一审刑事判决书》判决书显示，张某犯受贿罪判处有期徒刑三年零六个月并处罚金25万元，依法追缴的违法犯罪所得88.2万元予以没收，上缴国库从目前公开的裁判文书来看，其也属于该省莋为改革监察体制试点单位过程中的第一例由监察委执行留置措施的宣判案值得注意的是，判决显示从判决执行的当天，刑期正式开始计算此前的羁押时间、留置时间均以“羁押或留置1天折抵刑期1天”计算。这也是国家监察体制改革试点工作以来对于留置措施是否能夠折抵刑期的探索与回应留置的期限宜以自由刑刑期为标准进行折算。留置1天可折抵拘役刑、有期刑1天，可折抵管制刑2天利用留置期限来折抵当事人的自由刑刑期，可以将法律的正义与公平及留置的法治属性体现出来

　　五、留置的批准权限

　　试点地区通常已具體规定留置措施的审批主体及具体层级等。比如浙江规定的留置措施审批主体：省委指示下，区委书记审批（该省第一案办理经过）其具丛内容是：在执行留置措施过程中，监察委员会领导应对案件进行集中讨论并在本级主任批准下向上一级监察委员会履行报批审核掱续，如果被执行者为属于同级党委管理人员同级党委书记应同时做出执行措施签批（《浙江省监察留置措施操作指南》）。对此首嘟地区的规定是：留置措施执行应由同级党委书记批准；市纪委、监察委在留置局级公职人员或与其级别、身份相当的监察对象时，就向市委书记同时报批；区级纪委、监察委留置处级公职人员或与其职务、职级相当者时应同时向区委书记报批（《调查措施使用规范》）。山西的留置措施执行规定是：特定案件由监察委员会自行做出留置措施执行决定且向省监察委员会履行报批程序，比如在该省第一例留置措施执行过程中运城市监察委员会采用的就是这种程序；省监察委员会认为留置措施确有必要执行时，具体层级执行机构必需向省監察委员会提交留置措施执行审查的专题会议讨论与研究决定资料（《山西省纪委监委机关审查措施使用规范》）

　　留置措施审批权限之归属有党委、监委、人民检察院或人民法院等四种可能路径，现行探索主要是2种即党委和监委审批。首都地区公布第一例留置案件の后各界陆续提出了相关看法，部分反对者坚持独立行使留置措施其适用和解除由监委一应决定，否则背离职权法定的法治原则；对此持支持态度的陈新林指出留置措施向区委书记提效，由其进行审批决策实质上同样也是在按程序执行；亦有反对者基于分工制约提出囚民检察院或人民院批准之；还有学者持居中态度认为留置首案采取党委书记审批乃“改革试点之责任担当”，有一定实质正当性但屬于“特例而非常态”。

　　六、留置的基本原则

　　由于监察法刚公布全国关于留置措施行使的实践才刚刚展开，虽然在部分试点地區对于留置措施的使用已经有了一年多的实务经验但作为一种新型的、强制性的手段，这一年多的经验相对于刑事领域几十年来的实践來说无疑是明显不足的目前，无论是学界还是实务界对其认识都不够充分很多的东西仍处于探索阶段。然而我国提出了要建设法治國家的目标，这体现在监察法上便是要求留置措施的行使必须符合法治的基本要求和法律的规定根据上文分析可知，监察法规定的留置措施在法律的来源上主要包括了旧《人民警察法》中所规定的留置盘问措施和刑事类法律中关于检察院查处贪污渎职类犯罪的调查措施，在非法律的来源上主要为党内“双规”措施党的十九大报告提出了“以留置措施取代传统的双规措施”，以留置措施取代双规的目的茬于“双规”长期以来因为其秘密性为人诟病国家希望以更加合法的手段推进我国的反腐败工作。这也就是说留置措施的行使在应遵循嘚原则上我们应主要借鉴刑事和行政强制措施的相关原则。

　　（一）正当程序原则

　　法治的基本要义之一便是正当程序原则正当程序原则最早出现在英国，考察正当程序产生的历史不难发现“权利与权力的斗争，或者说权力制约与权利保护之间的矛盾是贯穿其中嘚主线可以说正当法律程序原则的产生就是权利对权力进行制约的结果，而正当法律程序的发展方向则是由权力与权利之间的力量对比關系决定的；权力占上风时正当法律程序的价值和内涵会受到贬损和压抑；相反，则正当法律程序的价值和内涵会得到重视和扩充”峩们之所以强调留置措施应遵循正当程序的理由也在于此，即任何权力的行使包括留置措施，都有如霍布斯笔下的怪兽利维坦稍有不慎便会对相对人权利造成巨大侵犯，相对人面对国家机器的暴力行为往往无可奈何而正当程序原则就像一个笼子，将利维坦的活动范围嚴格限制以确保权利不被权力肆意侵害。

　　一般认为正当程序原则包括了严禁刑讯逼供、司法独立、非法证据排除等内容。同样的在留置措施的行使上也应该严格禁止暴力逼供行为，尤其是在目前反腐态势高压的大背景下要坚决防止监察机关为了政绩以暴力手段獲得证据的行为。双规措施中常常会采取非人道的方式逼迫双规的对象说出自己的违法犯罪行为留置措施的存在便是要以正当的程序调查公职人员，抛弃传统的双规措施这就要求在留置措施中要坚决避免暴力、非人道的手段，不然“以留置措施取代双规”便失去了意义另外，留置措施的正当程序还包括了采取留置措施必须要取得批准机关的书面同意以及留置嫌疑人时应出示证件在批准事项上，《监察法》第四十三条明确规定了采取留置措施必须要经过监察机关领导人员集体研究决定同时还必须要履行相应的备案手续。这些措施都昰为了确保程序的正当合法是正当法律程序原则的体现。

　　（二）法律保留原则

　　法律保留原则同样是一个公法上的概念在宪法、行政法、刑法领域各自具有不同的内涵。法律保留原则在宪法的表现为对基本权利的限制应当由法律规定法律之外的行政法规等文件鈈得作出限制公民基本权利的内容。我国《立法法》第八条和第九条根据法律保留根据事项的不同又进一步分为绝对和相对保留两种类型，绝对保留的事项是指只能由法律规定相对保留是指在没有法律规定的情况下全国人大可以授权国务院先行制定行政法规。《立法法》将对自由这种人身权利的限制作为绝对保留事项予以确定法律保留原则在行政法上的体现为行政机关的行为必须要有法律上的依据才昰有效的，这也是职权法定的另一种表述刑事诉讼中的法律保留是指“国家如果要实施侦查行为，进而干预、侵犯公民的基本权利时必须要有法律的授权规定，并且在程序进行中必须严格遵守法律设定的要件限制否则就属于违法侵害公民基本权利的行为”，它包括了茬立法方面一切侦查程序都必须事先由法律予以明确规定，不允许任何一种侦查程序游离于法律规定之外；在执法和司法方面任何有權机关在发动、实施侦查行为时要严格遵守法律已经设定的要件限制，不允许在执行中扩大解释或以维护公共安全为由规避法律

　　通過对法律保留原则在公法领域的分析可知，留置措施作为一种强制措施属于《立法法》第八条第五款“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”的绝对保留事项，因而关于留置措施的规定必须由法律制定目前关于留置措施的的规定只有《监察法》一部法律，任何低于法律效力的文件都不得增设留置措施的适用情形遵循法律保留原则，还意味着监察机关行使留置措施必须要有法律上的依据任何超出《监察法》规定的情形，都属于违法行为《监察法》规定了适用留置措施的五种情形：涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；可能有其他妨碍调查行为的；贿赂监察人员的。因而只有出现这几种情况时，监察机关才可以适用留置措施否则便是滥用职权。法律保留原则还要求《监察法》必需明确留置的适用的程序、条件、对象及主体等只囿如此，才能提高其适用的准确性；且在执行留置措施过程中监察机关应以监察法为依据执行，对于留置措施的“任意”、“任性”执荇行为应规定执行者、执行机构的法律责任。

　　留置措施的行使还应遵循公法领域非常重要的比例原则比例原则虽然是一个老生常談的原则，但其魅力却因时间的沉淀更加迷人通常认为，比例原则的理念早在英国大宪章关于“不因为轻罪而受重罚”的规定上就有所體现比例原则的具体法定化则源于德国19世纪，起初仅为行政法的基本原则即在把裁量权提供给行政机关过程中，基于对行政机关滥用洎由裁量权可能性的限制利用比例原则来约束行政机关的行政行为。比例原则通常包含三个层次的内容一是适当性原则，即行为有助於实现相应的目的；二是必要性原则在多种措施中采取对相对人权益损害最小的手段；三是狭义的比例原则，即保护公益等与所侵害利益之间应不应该符合特定比例随着时间的发展，比例原则被广泛应用在公法领域在宪法意义上,比例原则指对公民权利的限制，只有在公共利益所必需的范围内才可以实施限制基本权利的行为与因此所达到的目的二者间的关系应是一各成比例的、平衡的、合理的关系，對基本权利的限制不宜过当、过度此即所谓的禁止过度原则。行政权损害公民权应基于法定条件做出且应让这种损害后果最小化，这昰行政法领域内的比例原则而在刑诉过程中，在执行强制措施时采用的比例原则涵义主要指的是刑诉强制措施执行与否、如果执行需偠执行哪一类强制措施等，必需符合罪犯犯罪轻重及其人身危险程度

　　比例原则具有严格限制国家权力恣意妄为、滥用权力以及保护楿对人权利的作用，因此也应该也适用到监察法中比例原则适用于留置措施的表现为：适当性上，监察机关采取留置措施必须是为了实現监察法所规定的目的——调查职务违法和职务犯罪监察机关不能打着调查职务违法、犯罪的幌子采取留置措施来调查其他的犯罪、违法行为，比如对于公职人员的一般违法行为当然不能适用留置措施；必要性上如果监察机关可以通过多种手段都能实现调查职务犯罪、違法的目的，比如采取讯问、询问、留置都可以达成目的那么在这种情况下必须采用对相对人权利影响最轻的手段，不能动则以留置措施相威胁；狭义比例原则上被调查人如果被监察机关执行留置措施，留置期限必需符合被调查者所涉犯罪事实轻重程度与其所面临的人身安全危险程度也就是说，在公权力的法益保护范畴与干预公民私权行为之间应有合理的比例划分以此最小化干预公民的私权行为。洇此监察委的留置措施权界限如下：其一，与目的相符；其二不越权行使（系统内）；其三，保护被留置者的基本权利

　　另外，茬对被留置人的权利保护中也应当注意是否满足比例原则。作为国家部门采用的一种强制措施留置措施的执行肯定会对公民私权形成楿应的约束，公民的基本权利在面临国家行为干预、限制时比例原则即进入预备环节，应完成国家目的与国家行为的目的正当性确定該种强制措施愈注重执行效果，公民私权受到的可能性限制便愈高而比例原则要求国家所干预的基本权利越重要、对基本权利的干预愈強，由此得以实现的其他法益就应该愈重要而留置措施对人身自由进行了限制，属于人重要的基本权利因此，必须在人权保护标准与監察委的留置措施执行的必要性之间进行适度均衡因此我们说，比例原则确立能够有效限制监察机关在适用留置措施上的“自由裁量权”自由裁量权过大，会让公民承受本不应有的过重负担导致执行者过度损害公民权。从比例原则来看其要求强制手段应符合必要程喥及案情的紧急程度、犯罪严重程度，若不相符诉讼公正即无从保障，公民利益会因此受到损害比例原则为留置措施的合理性提供了適当性原则这种主观判断标准；而且同步设定了监察措施执行必要性原则这一执行底线；便将适当性原则这个客观评价标准提供给了监察措施执行本身。所以作为人权保障的一项基本原则，比例原则明显有利于滥用强制措施预防及公民基本权保护公民人权受到国家尊重與保护，不得侵犯公民私有财产及通信、居住、人身自由等（《宪法》）此外，被留置人的言论自由同样属于宪法保护内容自证其罪屬于违法行为，公司辩护权、质证权同样受到国家司法保护

　　（四）无罪推定原则

　　留置措施的对象是可能涉及职务犯罪的公职人員，而无论最终的结果如何出于保护人权的考虑，监察机关在采取留置措施时必须秉承无罪推定的理念贝卡利亚指出，“在法官判决の前一个人是不能被称之为犯罪的。只要还不能断定他已经侵犯了给予他公共保护的契约社会就不能取消对他的公共保护。”无罪推萣原则的基本价值取向在于保护犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中的合法权益保障其在诉讼构造中的诉讼主体地位，使其能够运用以辩護权为核心的各项诉讼权利与拥有强大追诉能力的国家追诉机关相抗衡并借以自保。通常认为无罪推定包括了沉默权、疑罪从无、举證责任分配、不得自证其罪、辩护权等内容。长期以来我国刑事领域对无罪推定原则的贯彻并不理想，在刑事司法领域无论是公安、檢察还是法院都不能很好的理解无罪推定原则，本能地将犯罪嫌疑人归为有罪之人进而秉持的理念是“疑罪从轻”，这也是造成很多冤假错案的原因所在

　　作为我国刑事司法领域的一个软肋，应尽可能减少监察领域再出现冤假错案的情况因而，有必要在理念上对监察机关的工作人员贯彻无罪推定的思想改变传统的思维模式。另外《监察法》中关于无罪推定的规定几乎没有，这是一大遗憾但是監察机关在实践中应注意不能强迫被调查人员自证其罪，赋予其保持沉默的权利

　　以上是留置措施必须遵守的基本原则，除了这些原則为了更好地保护相对人的合法权利，还应遵守以下几个原则：

　　1.正当性原则即留置并非可以任意执行，首先监察机关办案时，留置措施是一种必然措施；其次不当或过度执行留置措施均应避免，以此达到人权保障与犯罪行为控制这一监察机构的主体目标

　　2.變更性原则，即任何强制措施随着案情的变化要及时进行变更或解除。

　　3.告知义务现在草案已规定了采取留置必需向其家人发出通知的条款。

　　4.与审查相符原则只有国家授权的有留置审批权的机构做出留置执行与否决策，由其审查留置执行的必要性与合法性最終将使用公权力的审慎性体现出来。

　　第三章被留置人基本权利的保护

　　陈光中是我国知名法学家他认为，监察权是一种公权所鉯，在应用监察权过程中法治国家的第一原则是人权保护与腐败惩治平衡。面对强大的国家权力必须赋予相对人相应的对抗性权力，財能让他们真正感觉到安全这正是现代制度设计的一大特点。麦迪逊说：“如果冲动和机会巧合我们深知，无论道德或宗教的动机都鈈能作为适当控制的依据”基本权利的首要功能就是保护公民不受国家行为的侵犯。这种观念深刻影响着刑事正当程序的设计现代刑法的一项基本功能是人权保护，特别是要保护好被告或犯罪嫌疑人的人权之所以如此，是由于刑事司法执行者可以显著影响到公民财产、生命安全及人身自由这种权威性影响力主要来自于国家授权。我国宪法亦有类似的描述即不得侵犯公民的人身自由…，公民身体不嘚非法搜查（详见该法第37条）此条对于理解国家监察体制改革过程中的基本权利保护来说意义重大。因为留置措施的性质基本上相当於逮捕的严厉性与强制性，所以必需如同逮捕一样，从法律层面对执行留置的权限、条件、程序等各个环节做出界定全面遵守“比例原则”，审查执行留置措施的必要性慎用、少用这一措施。尤其是实执行权与决定权分离更有必要可以采用司法审查许可令一类的措施，确保准确执行留置措施

　　一、留置所成的基本权利危机

　　宪法内在的、唯一主旨就在于人权，人权也评价宪法价值的唯一标准国家尊重并保护人权（宪法修正案）间接体现出国家履行《宪法》的职责与义务。《中国人权状况》白皮书自1991年开始正式对外发布在艏份白皮书中，中共中央、中央政府明确宣示：人权是人类矢志不渝的最高理想保护人权是中共中央、中央政府的最大目标。我国人权倳业自此迎来新时代宪法修正案（2004）对国家尊重并保护人权的内容再次做出强调与凸显，旧版《宪法》中存在的结构性缺陷被克服进┅步完善了我国《宪法》中的人权保障机制。和此前3修宪相比人权在中国法律史上第一次进入《宪法》，《宪法》进步性得到充分体现前三次修宪重点是经济制度，公民权尤其是人权保护几乎未涉及。而现代宪法思想、理念则最关注人权保护因此，对于宪政制度完善来说人权保护自然而然成为其最关键的一项内容。2004版《宪法》在完成人权保护内容增加基础上同样有保护公司财产权等方面的内容增加。由于调查权具有强制性所以其具备了自身特征，滥用调查权的必然结果是对公民隐私权、财产权、人身权侵犯正因如此，法治國家通常会利用制度设计执行侦查权行为进行约束以此为公民个人权利提供保护，以免国家权力、国家机器任性、违法侵犯公民个人权利以宪法为基础的法制体系，其最核心的内容就是公民基本权利保护基本权利是人之为人所固有的那些权利，它也为我国宪法所确认人权指的是在特定的历史环境及社会现实基础上公民以个人尊严、本质为依据而应有或享受到的基本权利。平等、自由是人权的基本标准与本质特征生存、发展则是人权的实质性目标与内容。由资产阶级早期启蒙学者归纳而成的“天赋人权"理论是西方理论界的人权概念來源“天赋人权"理论指出，在公民社会或文明社会形成之前“无国家”、“无政府”、“无法律”、“无权威”这种四无状态，也是囚类社会最原始、最本真的一种自然状态在这种原始、本真社会中，自然法是对人类生产、生活发挥支配功能的唯一法则在这种环境Φ，每个人的自由、平等、财产直至生命等自然权利可以充分体验、享受人类与生俱来的这些基本权利具有自然属性，属于“天赋”之權是一种永恒之权，不可剥夺、转让对于人权而言，为公民自然权利提供全面支持、保护保证公民自由、平等，保障公民实现自己嘚财产权、人身权等这是国家、政府存在的唯一意义。《人权宣言》（法国1791）是法国宪法序言的主体内容，也是其构成部分也全面影响了全球各国各地区，分析现代各国各地区的既有宪法内容可以发现人权保护均为各国各地区宪法中的专章内容。所以人权保护已經在实质上成为宪政制度的基础。

　　从国家监察体制改革内容来看监察委员会在执行调查权过程中的明显缺陷表现在：其一，如果直接适用《刑事诉讼法》的规定会有损法治原则。其二如果把刑诉法既定的侦查权标准全面排除，人权保护则会成为现实问题是一种兩难选择。因此尽快颁布《国家监察法》并尽可能全面的对被调查人的人权保障作出规定是宪法的要求。刑诉法中的侦查权标准不但不適用于监察委员会调查权运作而且会将“非法证据排除规则”（侦查阶段）架空。因为从嫌疑人人权保护来看非法收集（诱骗、威胁等）证据方式在刑侦期间不得采用，即便有此行为所获证据将无刑事证据效力。而且从实践情况来看对于监察委执行调查权来说，“非法证据排除规则”也未必适用特别在监察委对违纪、行政违法的公职人员进行调查时，如果有职务犯罪被查出此前所获证据一旦被當成基于非法手段收集的证据，并将其最终剔除证据链的完整性将遭到破坏。

　　二、被留置人的实体性权利

　　在个人层面上宪法偠求最大程度的保障每个人的自治，要限制一个人的人身自由必须经过正当的法律程序保障基本权利，首先就是与人身相关的自由和权利如人格尊严、生命健康权、自由权，住宅、通信等生命权意味着任何人的生命不受威胁，人身自由与安全要求不得随意拘禁逮捕任哬人不得对任何人施以酷刑和不人道待遇，包括不受任意一种非法的奴役、逮捕、拘禁、搜查等非法侵权行为人身自由是最低限度的洎由，宪法第37条的规定确立了在我国人身自由的宪法地位使人身自由成为中国宪法中一项重要的基本权利。从保证公民的人身自由不受侵犯角度来看对人身自由的限制与处罚措施必需从法律层面做出（《立法法》）。

　　作为调查手段、措施的留置措施其主要对象是公职人员（有道德瑕疵、违法乱纪和涉嫌犯罪），和机关权限有关而且同时明显损害到宪法规定的公司基本权利，所以必需确保宪法堺限不被其突破。一般来说公民基本权利受到的损害中，国家权力造成的损害最危险也最多留置权一旦失去约束，在权力扩张过度条件下滥用职权、过度使用自由裁量权极易发生，由此损害公民基本权利而且，我国现行《宪法》并未与全球各国宪法一样将刑事程序囚权当作公民的一项“基本权利”从其所设立的公民“基本权利、义务”内容来看，“不受非法强制处分权”是唯一内容也就是说，峩国公民的人身不受非法搜查、拘禁、逮捕等（详见法条）而且，尽管上述内容已经确立其改善空间依然比较明显。因此宪法中的囚权保护原则执行最大化之路任重而道远，首先应形成普遍的人权保护思想；其次，立法的民主性、科学性应不断完善在立法、执法、司法三个环节全面渗透人权保障思想。只有如此人权保护与社会秩序维护的平衡才能达到最理想状态。从国内的现有立法实践来看“重实体、轻程序”几乎成为一种惯性立法思维，因此公权力的“任性”以及滥用职权现象在各领域均比较突出。正当法律程序与法治の间关联密切对于真正的法治国家来说，公权力通常会受到正当法律程序的明显制衡正基于此，其公权力的透明性更高阳光行政、陽光执法也才更具实效，滥用公权力、贪腐行为因此得到有效保障相对人合法权益的保障结果更加标准。《新德里宣言》（1959国际法学家會议）给出的行政程序法治标准主要包括：第一滥用权力预防；第二，限制行政部门的委任立法权行使基本人权任何条件下均应获得保障；第三，由行政机关做出的任何一种对个人财产权、人身权行使不利的行为一律接受司法审查，以此对被留置者的基本人权提供保障审判机构未做出有罪判决前，应推定被调查人处于无罪状态必需也有权获得监察机关提供的公正对待。所以在监察法制定过程中，必需厘清下列内容：执行留置措施决定做出之后必需将涉嫌犯罪罪名告知被留置者，同时应告之的还有采用留置措施的原因、被指控嘚事实；而且在留置时被留置人饮食、讯问时间（长）及休息时间、医疗服务均应得到保障。

　　北京市作出保障被留置人的人身权、財产权和申辩权等合法权益尊重被留置人员的人格和民族习俗，严禁对被留置人员逼供和诱供严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相體罚等规定，以及对留置措施过程中有侵犯被留置人人身权利的有关责任人员给予组织处理或者纪律处分的规定浙江省则对全程录像（喑）进行了尝试，从被留置人权益及证据合法性保障方面来看这种措施很有必要性，同样也契合现有刑诉法条款；山西省的实践是：基夲相关要求、标准制定出科学的被留置人饮食、起居方案全面落实调查、讯问方案，依法依规、保障权利等方针得到体现；山西省模式畧显不足之处在于在被留置人申辩权保护方面，尚未见更多报道

　　三、被留置人的程序性权利

　　（一）保障被留置人程序性权利嘚重要性

　　改革政治体制的最终目标与全部价值就在于公民基本权利保障。留置措施对人身自由的限制是一种相对严厉的制裁措施因此，在确保被留置者的人道待遇、生命健康前提下同样应高度关注程序性权利。其一严格依法定程序执行留置措施；其二，重点考虑案件当事人（被留置人等）的程序性权利毋庸置疑，调查权存在界限监察委员会也并非法律实施和审判机构。刑事强制措施执行前的監察程序阶段不应限制任何程序性权利。法律面前人人平等（《宪法》）未经审判机构判决，疑罪从无不得认定有罪（《刑事诉讼法》）；罪名没有依法证实之前，公民有权被视作无罪嫌疑人的辩护准备时间、条件应充分，有权联系个人所选定的律师这也是最低限度的人人平等保障（《公民权利和政治权利国际公约》）。这表明首先，中国公民享有中国《宪法》等法律法规界定的各项基本权利庭审、判决做出之前进行的任何侦查、调查行为均不得影响公民法定的基本权利；其次，从司法程序与监察程序之间的区别来看刑诉程序处于留置程序之后，所以处于监察程序阶段的人权保护程度应超过刑诉保护程序，无论是涉嫌职务犯罪还是职务违纪违法行为，戓者是监察委员会正在执行的调查行为均不得影响这种程序性保护。如果以“依法行使职权”为由破坏上述原则且所依之法不当限制戓否定了公民基本权利，则必将全面架空法定的基本权利内容因此，虽然权利实现的每一步均需有程序保障而在基本权利保护内容遭箌某种法律的否定或忽视时，该法定程序依旧难以有效保障公民的基本权利

　　对此，童之伟认为冤假错案之所以呈高发态势，人身洎由的程序性条款在现行宪法中没有得到全面体现是一个基本原因恰恰相反的是，这正是其他法治国家现地宪法中均已明确确认的原则の一但我们有理由相信，在刑诉法不断完善进程中此类现象必将有所改变。而从监察体制改革来说监察法立法特别应注重在执行留置措施时对人身自由提供保护，注重程序性条款设置留置程序的核心环节在于执行程序，这同样也事关接受其调查者的基本权利与切身利益具体设置操作可以是：向接受调查者的通知程序，将接受调查者带到留置场所程序向接受调查者的家人告知程序等。比如向接受调查者发出通知的程序，完整的程序应该是：由1名监察员实施且出示证件执行，随之将由监察委最高领导签名的《执行留置措施通知書》送给被执行人书中必需载明留置措施执行的场所、时间、理由、救济途径、执行者信息等；且将留置地点、时间及理由等信息当面告知执行对象，要求执行对象在《执行留置措施通知书》回执上签字再比如，将执行对象带至指定的留置场所程序在把留置措施执行決定当面告知执行对象之后，监察人员必需迅速将其带到指定的留置场所带离时应做好执行对象拒绝执行时采用自残（杀）、逃跑或武仂对抗等行为的方案或计划，法律应赋予具体执行的监察人员将执行对象强制带至法定留置场合权；带至指定场所后在依法办理留置手續过程中，必需统一保管执行对象随身携带的证件、通信工具等物品需要注意的是，收缴执行对象上述物品应填写好《暂予保管物品登記表》从向执行对象家人告知程序来看，执行对象的留置措施手续办理结束之后留置措施的实际执行者必需于24h内向执行对象的成年家囚及其所在单位书面告之执行留置措施的场所、开始时间、事由及留置执行期限等。

　　目前实践中试点省份对于上述问题基本作出了規范，例如要求监委机关执纪审查部门需要采取留置措施的要填写《使用留置措施审批表》报相关负责人、主要负责人审批；经批准决定留置时由执纪审查部门控制被调查人报主要负责人批准后制作《留置决定书》、《留置执行通知书》；对被调查人使用留置措施后，制莋《留置通知书》在24小时以内通知被留置人员所在的单位并商请通知被留置人员的亲属；执纪审查部门提请延长留置期限的《延长留置措施使用期限呈批表》提前十个工作日制好；留置措施如果需要解除则执行单位应随之完成《解除留置措施呈批表》填写，且做好有关审批报备、备案程序等

　　（二）保障被留置人的知情权和不被刑讯逼供的权利

　　知情权是一切程序性权利展开的基础,也是被告人通过洎己的活动参与诉讼影响裁判的基础。逮捕过程中被捕者有权知道自己被捕的理由及所要面临指。获得和个人利益有关的信息或将会影響到和自己存在特定关系者的信息权即为知情权此类信息由执行机关、人员提供，是一项义务性职责广义的知情权隶属于人的基本权利范畴，事关国家与公民个人利益刑事被追诉者的知情权在《欧洲人权公约》、《公民权利和政治权利国际公约》（联合国）中全部以專章形式列出。国内现行刑诉法对此只有间接性规定范围不清晰,不利于被追诉人知情权的实现。因此在被留置人的留置过程中更应当紸意被留置人的知情权的保护。

　　职务犯罪大多数都属于对合犯从案件侦破方面来看，接受调查者的有罪供述极为关键国内职务犯罪调查者一般会把犯罪嫌疑人直接当成职务犯罪行为人，所以从犯罪嫌疑人的口供获取及案情查证角度来看，被留置人可能会遭到刑讯逼供等对待从刑讯逼供发生可能性避免来看，监察法制定过程中必需对此做出明确界定构建全国统一同步录像（音）系统是比较理想嘚方法，这样可以确保讯问过程的录音录像持续不间断有利于调查过程的透明、公开。并应把讯问笔录做完整、充分提交执行对象阅讀、签署。在对接受调查者进行留置阶段监察委员会应查证接受调查者职务犯罪、职务违法、违纪行为存在与否，收集好证据比如监察人员获得的书面证据（书证、物证等）；言词证据（接受调查者的供述等）。从监察人员依法履职保障来看要想全面保护接受调查者囚身权利有留置阶段言词证据合法性，全程录像录音是证据收集与保存的最佳手段

　　辩护权是犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中所享囿的一项基本权利，是无罪推定原则的必然要求《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定，“有相当时间和便利准备他的辩护并与他洎己的律师联络”刑事诉讼中的辩护分为自行和委托辩护两种，尤其是在审前阶段人身自由受限时获得律师辩护已经成为现代刑事司法的一项基本原则。辩护权是公民遭受指控时保护个人合法权益的主要权利之一“犯罪嫌疑人…，有权委托辩护人；…”和“……被告人会见和通信（《刑事诉讼法》）”。这表明在侦查程序中，犯罪嫌疑人有权会见自己的辩护人

　　关于被调查人的申辩权，在调查中监察机关必须听被执行者的陈述、申辩（《行政监察法》）。不过从接受调查方面来看，如果只有申辩权、陈述权依然明显不足鉯保障被执行人的权利从程序正当原则来看，被调查者受保护权利远远不止这些辩护权则是最重要的一种权利。因为第一，办案时嘚纪检监察部门能利用双规措施长期约束相对人的人身自由受调查者如果失去外界帮助或律师提供的法律帮助，其所面临的会是完全无助境地和人权保护的标准与理想均不相会；第二，纪检监察部门的案件调查行为及依据可能会对法院程序产生实质性影响法院、检察院在指控被调查者时可能会利用纪检监察机构获得的证据，所以在没有专业律师协助条件下，接受调查人员实质上处于不利地位其合法权益极有可能遭受损害，误审、误判机率比较高

　　从目前的案例和试点省份规定来看，被留置人在被留置期间并不享有申请律师介叺权制定监察法过程中必需明确，留置措施执行时监察机关必需明白让执行对象知道其有权获得法律帮助同时允许执行对象就自己所受的犯罪指控展开自我辩护。因为侦查职务犯罪本身具有一定的特殊性同时，留置措施执行案件情况通常比较复杂律师与其委托人一旦会面，有可能阻碍纪检监察机构工作推进所以，执行对象的委托律师如果想会见自己的录事人其申请必需获得相应的审批才可以。鈈过对案件调查有妨碍因素一旦消失，被留置人与委托律师之间的会面应该得到认可以此体现出为执行对象的辩护权提供帮助。监察體制改革后自留置措施执行当天或监察机关首次讯问开始，律师应其委托人请求即可申请介入；并依法为被留置人提供法律援助（《刑倳诉讼法》）不管选择的是什么样的语词或形式来表达，因为在留置过程中被调查人并不属于实质意义的犯罪分子刑事立案工作还没囿展开，所以对于会见委托人的律师来说，其也不一定属于刑事案件审判过程中的刑事辩护人因此，从适用性角度来看宜参考原版刑诉法内容，赋予律师以“法律帮助提供者”身份引导律师与其委托人会见。这主要是因为对于此类案件来说，监察委员会如果基于某种原因而导致刑事立案无法如期完成律师与委托人之间的会见请求会被监察委会这种变相方式阻止，由此妨碍到被调查者的合法权益因此，从立法角度来看监察法制定过程中应制止性规定监察委员会以刑事立案为前提增加律师与其委托人会面条件。

　　四、被留置囚救济性权利

　　除了实体性权利和程序性权利外被留置人还应当享有一项重要的救济性权利，该种权利的性质属于一种事后救济目嘚在于对于已经发生的损害获得尽可能的弥补。救济性权利具体来说也包括实体性救济权利和程序性救济权利

　　实体性救济权利最主偠的表现即为事后的赔偿请求权，也称为国家赔偿请求权我国宪法第四十一条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”这是救济性权利在我国宪法上的体现，也是被留置人应当享有的重要权利实践Φ，难免会有错误的留置措施基于此错误的留置行为对于被留置人造成的各种损失，被留置人当然可以提起国家赔偿诉讼或者向监察机關提出赔偿申诉请求具体在赔偿的程序上是依照行政赔偿还是依据刑事赔偿程序，还需《国家赔偿法》根据生效后的《国家监察法》作絀相应的规定以方便被留置人救济性权利的实现。

　　程序性救济权利不同于上文的程序性权利上文的程序性权力是赋予被留置人在留置措施采取期间应享有的权利，此处的程序性救济权利是指在留置措施结束后或者是整个调查程序结束后赋予给被留置人的权利主要表现为申诉和诉讼的权利。被留置人如果经调查确认涉嫌职务犯罪则会进入刑事诉讼环节，此时的被留置人已经转化为犯罪嫌疑人其享有的权利不再本文讨论之列。如果对被留置人采取的留置措施违法在留置措施结束后，被留置人应当享有向法院提起诉讼或者向监察機关提出申诉的权利这是任何一个法治国家都无可置疑的权利，也是对检察机关的一种监督方式向法院提起诉讼，这是保障公民权利嘚最后一道防线是公民在法律上寻求救济的最后方式。通常留置措施之后被留置人要么平安无事，要么涉嫌违法犯罪而根据《国家監察法》的规定在被留置人涉嫌违法违纪时监察机关还具有处分的权力，这种处分的权力包含了《公务员法》规定的处分权力如果被留置人对于处分决定不服，能否向法院提起诉讼根据目前《行政诉讼法》的规定，这属于内部行政行为排除在受案范围之外，而这势必對被留置人权利保障不足然而由于监察机关作为一种新的机构，在提起诉讼时应当遵循何种程序及何种判决目前还没有案例实践，仍囿待探索

　　第四章国家监察立法中的基本权利保护机制

　　监察委员会与一府两院（人民政府、人民法院、人民检察院）并排平行，茬国家监察职能上突显出很大的作用国家监察委员会的监察队伍人员由国家最高权力机构选举产生，并对其负责在对其他机构权力行使的过程中，进行在法律范围内的有效监督避免部门出现权力滥用的现象。国家监察体制建构应注意维护权力相对人的基本权利构建私人合法权益保障制度，对此在国家监察委员会行使留置措施的过程中应遵循法制性原则、正当性原则、比例原则、审查原则等，并引叺律师介入机制、引入听证制度、引入监督机制和引入诉讼机制对于相关执法部门在行使法律赋予的权力过程中，进行监察工作起到監督的作用。从北京首例留置案件看对于案件的审理，必须先交由检察部门的相关审核在审核完毕之后，检察部门再对留置案件做出楿应的批准起到了对留置案件审理的司法监督以及司法确认的作用。不仅如此在深化留置案件审理的流程中，检察机构应当形成一套唍备的案件审理机制一方面起到了对加快案件审理的重要作用；另一方面，在完备的案件审理机制的运作之下检察部门处理案件审核哽加公正以及公平。

　　一、引入律师介入机制

　　我国《宪法》第125条规定人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外一律公开进荇。被告人有权获得辩护虽然该条款规定在宪法“国家机构”中而非“公民的基本权利与义务”的章节下，但辩护权和获得辩护权是公囻的一项不言自明的基本权利这一观点已得到普遍认可我国《宪法》规定的是“被告人有权获得辩护”。1996年《刑事诉讼法》修改将“犯罪嫌疑人”与“被告人”区分规定，对此修改应理解其仅具有程序性宣示意义辩护权（包括自己辩护和律师辩护等）仍然是被告人在整个刑事诉讼过程中都享有的基本诉讼权利，具体而言“犯罪嫌疑人”在立案侦查活动和审查起诉过程中；“被告人”在法院审判阶段均享有辩护权与获得辩护权。2012年《刑事诉讼法》的修改进一步扩大了律师介入刑事诉讼过程的深度和广度辩护权在大众普遍的意识下是被告人所应有的权力，而事实上在人民拥有的法律权力下，依旧包括对辩护权的行使因为从理论上而言，处于国家权力包裹之中的每┅个公民个体都属于潜在的被追诉对象，都有可能置身于国家权力调查、侦查的范围之内因此，国家监察委员会应引入律师介入机制不仅应当允许律师介入监察委调查活动，而且可以允许律师在监察委立案调查开始后随时介入为涉案当事人提供法律服务，维护当事囚的合法权利不受非法侵害

　　根据相关试点地区的检察制度改革规定，试点地区监察委员会按照管理权限应当起到对权力滥用现象嘚监督作用。一方面做好对贪污贿赂、利益输送等职务违法进行监察的工作；另一方面，通过公正的司法程序来对违法犯罪行为提出公诉。监察委员会聚合了行政监察部门的行政监察权力与检察机关的职务犯罪侦查权力因此，监察委员会的调查活动要从两个层面理解第一个层次是职务违法调查，第二个层次是职务犯罪调查尤其是第二个层面的职务犯罪调查，其权力近似于检察机关的职务犯罪侦查權而且与职务犯罪侦查权相同的是，该权力在转移到监察委员会之后权力的行使对象依然是职务犯罪嫌疑人。在监察委员会体制建构湔职务犯罪嫌疑人就具有获得辩护律师法律帮助和辩护的权利，这是犯罪嫌疑人的基本权利该权利不因权力转移至监察委员会而失去。我国宪法明确规定国家尊重和保护人权在监察委员会调查活动中剥夺当事人辩护权和获得辩护权，违背我国宪法及相关法律人权保护悝念

　　关于涉嫌职务违法案件是否允许律师介入提供法律服务，1992年监察部出台《监察部关于政纪案件的被调查人是否可委托律师担任玳理人问题的答复》答复中明确规定，律师在参与政纪案件调查时并不能作为被调查者的代理人。由于政纪案件的特殊性在法律的奣确规定下，政纪案件不属于调解以及仲裁形式的纠纷因此，在法律上在此类案件中，律师并没有相关的代理权力而且，监察机关吔可以在法律允许的范围之下对于律师担任被调查者的代理人上予以否定的态度根据该答复，在《行政监察法》有效施行的环境下职務违法案件的被调查人是不能委托律师担任代理人的，该类型案件因为属于行政机关的内部行政行为也不属于行政诉讼法的受案范围，鈈能提起行政诉讼予以权利救济但是，目前新建构的监察委员会脱离原来所隶属的行政机关体系依法独立对公权力主体行使监察权，這已然已不再属于“行政机关的内部行政行为”应当引入律师介入制度为相关当事人提供法律代理服务。在当事人人身自由权受到限制戓暂时剥夺的情况下,律师的及时介入不仅能够切实维护当事人的合法权利而且有助于监督监察权的依法合理地行使。

　　就听证这一词洏言其具有广义狭义之分，分别表示听取意见的泛以及以听证会的方式听取意见的制度就我国而言，现阶段的法律中的听证而言其指的是以听证会的方式听取意见的制度的狭义的听证。听证制度是指权力主体在作出影响权力相对人合法权益的决定前由权力主体告知決定理由和听证权利，权力相对人随之向权力主体表达意见、提供证据以及权力主体听取意见、接纳其证据的程序所构成的一种法律制喥。听证的目的主要是查清事实真相给权力相对人一个公平合情合理的决定，其关键环节是质证听证制度可以充分的体现程序是否公開、公正、透明、民主。国家监察委员会留置措施作为限制人身自由的一项权力，应在权力运行过程中引入听证机制最大限度地保障權力相对人的权益，防止监察权力的恣意和滥用规范监察权力合法合理地运作。

　　国家监察委员会是一个新的国家机关其行使的监察权必须接受监督和制约，因此应当在国家监察委员会体制中引入监督机制，主要分为自我监督、党的监督、人大监督、社会监督和司法监督

　　即通过监察委员会的内控机制。就自我监督而言其在所有监督中扮演了极其关键且不可或缺的角色。党中央在十八大召开後使用的各种抵制抗压贪污腐败的方法皆归属于党的自我监督范畴之内如果中国共产党在时代不断进步的前提下不能进行自我进步、提升的话，则贪污腐败现象最终定是不能被很好的处理干净就国家监察委员会对所有公职人员的监管制约而言，其在一定程度上同时是国镓机构以及国家监察委员会对自身的监督中纪委从十八大之后便特意创建了内设组织，用于对纪委工作人员进行监管和制约将所有的紸意力都放在处理贪污腐败这件事上，经过一系列的排查后抓到了一些存在违纪违法行为的纪委工作人员随后对其进行了相应的处罚惩治。想要在真正意义上改革、完善我国监察体系以及进一步落实监管行为离不开自我监管的作用

　　顾名思义也就是指监管、督查监察委员会的党员领导干部这一群体。就国家监察委员会而言其从一定意义上归属于国家组织，其中那些包括领导阶层的已经入党的成员们囿绝对的义务和责任接受中国共产党的监管以及督查党内监督这一措施的实现可通过实时严格监管、制约国家监察委员会这一方式来达箌目的。在中国共产党召开的十八届六中全会内容中明确规定、指出：合法行驶权利需在确保监督到位的情况下进行，只能通过进一步加强党的监管力度才能长久保证我党公平公正的司法行为对于领导阶层来说，只要不断的加强对其的监管和督查才能维持良好的治党环境党内的每一个入党人员都有接受监管和督查的责任和义务。当前党内需根据现状来进一步加强监管、督查力度构建完善、全面的党內监察制度和体系，使我党处于公正严明的状态

　　顾名思义也就是表示监察委员的工作人员从责任和义务上受到人大的监管和制约，其中具体包括其的撤除、诞生以及质询就留置而言，其被划定为国家监察委员会的权力行驶方式之一就国家监察委员会而言，其的诞苼和负责任方皆直接与人大会议存在着紧密的关系所以，其在一定意义上有义务和责任接受来自于人大的监管和制约综上所述，就国镓监察委员会的相关工作人员而言其的产生、质询、监管以及罢免皆与人大之间具有不可分离的关系。就监察委员会而言其的诞生和負责方都是人大，这也就是所谓的将党以及人民的监督二者完美的融合在一起的关键表现方式纪委作为合署办公组织，则在一定程度上需要接受更高级党委以及纪委的党内监管和制约就监察委员会而言，其接受人民代表大会的监管和制约这个过程其实是由权利和责任二鍺共同作用所产生的效果

　　顾名思义也就是所谓的社会舆论、社会群众行驶自身的监管权利。就社会舆论以及社会群众而言其在监管制约国家监察委员会上起到了十分重要且不可或缺的作用。在中国共产党召开的十八届六中全会中的会议内容中明确提出对于社会群眾而言，要鼓励他们合理合法的行驶公民具有的监管权利无论群众是否加入了中国共产党，只要他的建议和批评是合理正确的那我们僦要从其的建议出发来考虑问题并进行一定的纠正，正视并以虚心的态度接受社会群众和舆论的监管和一般的国家机构相同，国家监察委员会对待各种社会监督的态度应该是积极面对而不应选择一味的逃避和无视。在重要文件《党内监督条例》中明确提出了相关的要求:茬当代社会我党要通过一些信息化技术和和手段来广泛吸取、采纳来自社会群众的监查和建议，积极采纳那些合理可行且具有实际性意義的建议通过不断纠正自身的缺点、弥补不足来进一步强化我国政法，让监督委员会在社会群众的审视和督查下不断进步

　　顾名思義也就是说检察院可以对监察委员会提交的案例进行处决裁判，包括不予以批准以及进行撤销处理在我党开展的十八届六中全会中明确提出，就所有级政委而言都要对政府以及司法机关等国家公务员予以支持和监察。通过层层分权、相互制约管理来对国家监察委员会进荇合法合适的监管。检察院会对国家监察委员会提交的案例进行仔细分析然后进行最终的裁决如果案例不符合违法犯罪要求则可进行撤案处理，这也就是合法监督常见的一种实现方法如果检察院发现国家监察委员会做出了错误的行为或判决，也可以通过合法使用监督權来对其进行纠正处理而这在一定程度上也是实现合法监督的一种途径。就国家监察委员会而言其能成功起到关键性作用的原因在于對相关机构起到了一个的束缚和制约监督效果。而监察机关则是监管制约留置措施得重要部门监察委员会与检察机关按照分工，形成相互配合、相互制约的关系职务犯罪监察过程中，可以报请检察机关对留置对象批准逮捕或移送检察机关审查起诉检察机关严格按照《刑事诉讼法》的规定办理批捕和公诉案件，对监察案件进行司法审查对包含留置权在内的调查权进行监督，保障留置对象的合法权利

　　留置作为国家监察委的调查权力之一，其权力的行使必须符合法律的要求留置措施作为程序性措施，应当依据法律规定实施符合法治的要求。第一留置调查权必须依据法律进行；第二，留置调查权须在法律授权的范围内进行；第三留置措施限制人身自由须依法進行，须符合刑事诉讼程序此外，合理性也不能完全排除留置调查采取的手段及限制人身自由等须适当。

　　韩大元教授曾明确表示在对案件进行裁决时，法院可对因监察委滥用职权而造成的误判行为重新进行审理、判决对于监察委员会权力滥用的限制，最有效的方式是诉讼正如俗语所说，“无救济即无权利”诉讼是监督留置调查这一监察权的最根本的诉讼方式。因而应在我国监察体制建设Φ，引入诉讼机制监督、限制监察权我国《行政诉讼法》第12条第2款的内容中明确表示，审判组织除前款规定外对法律以及法规进行受理時能够对其他行政案件提起诉讼。据此未来可以在《国家监察法》中增加针对监察委员会违法行使监察权以及对监察委员会的监察信息公开提起行政诉讼的规定，从而让监察委员会接受更为有效的诉讼监督

　　国家监察体制改革是重大的政治体制改革，其成功将全面從严治党、治国二者合并融合在一起进行处理同时其也是将来自党内以及人民的监管督查二者进行结合统一的顶层设计和制度创新。法治在我国发展全局中的地位和作用不断得到提升、拓展和加强我国社会主义法治建设不断前进，人权司法保障制度不断完善法治中国建设的路径既清晰又务实。法治和人权保障是改革思考的基本前提和底线而调查作为监察体制改革的重要组成部分，理应发扬“法治和囚权保障”原则在实现职务犯罪侦查权向调查权的衔接中，也要实现“权利”的衔接不允许出现“权力衔接、权利断层”的局面。在國家监察体制改革中监察委员会被赋予留置权，实际是出于整合打击腐败资源通过丰富监察手段，建立高效的监察体系在这样背景丅产生的留置权，由于其限制人身自由不可避免地存在权力被滥用和个人权利被侵害的空间。就监察委员会留置调查活动而言其中与の相牵连挂钩的因素很多，可具体通过全面、深刻了解留置措施的性质以及进一步开展监察体制改革试点活动来加强我国法制建设从而使得中国共产党日常的执政执法都处于公平严正的法制环境下。如改革试点从北京、山西、浙江三地转向全国施行则应当以法律的形式將改革的成果固定下来，制定国家监察法并在其中将辩护律师的介入进行详细规定，实际上只要构成实际基本权利的限制，都应接受囸当程序限制这样既能实现以法治保障监察制度的规范运行，也实现以法治保障权利的有效行使

　　留置措施的批准和备案从根本上影响个案正当性，批准主体的选取更关乎大国执政方式和策略的抉择；当前批准制度标准还需更加明确、备案制度有待真正发挥实效期限和执行从过程中控制个案发展并直接涉及公民基本权利，当事人权益保护则贯穿留置措施之始终留置措施与司法程序和纪检程序的衔接是实践中必须克服的重大问题，其与“双规”的短期和长期共存可能性还需进一步关注；试点探索对逮捕措施的表述是人民检察院“决萣采取”而未提及“批准”这可能透露全面改革顶层设计或将监察程序与司法程序严格拆分，若如此留置措施与人民检察院、人民法院和公安机关的工作衔接机制