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1.城投转型的组织与难点16年末以來经济企稳下，方针从稳增加过渡到防危险标准当地政府融资再发力。一方面以88号文、50号文、87号文为代表的监管方针频出构建“当地債+PPP”的新式投融资方法；另一方面对违法违规举债行为惩戒力度加大、问责到人。城投融资途径的定位结束走到了转型的路口。

或许途徑有三：1）仅有融资功用的空壳城投途径将予以收拾；2）兼有政府融资和公益性项目建造运营功用的途径公司剥离融资功用后转为公益类國有企业；3）有商场竞争力的商业化途径转型为一般企业

难点在于存量债款和后续偿债才能。未归入政府债款剩下债款怎么处理是转型難点关于公益类项目，政府或许会实行合同经过实行装备财物、颁发特许运营权、付出政府购买服务及财务补助资金等对偿债给予支撐，但全体思路仍是期望城投能具有自我存续功用以处理存量债款和树立后续偿债才能。

2.有关转型途径的几点猜测

猜测一：空壳城投途徑将被收拾仅有融资功用的空壳途径假如不转型为实体运营的企业，将会面对被收拾的命运

猜测二：资源整合重组为公益类国企。转型途径之一或许是多个城投途径经过兼并重组改制成规划相对大的公益类国有企业比方像重庆水务与重庆水利出资公司那样，将具有类姒事务的城投公司兼并；或许像亳州建安控股那样将区域多个板块的城投途径划入一个途径组成事务多元化集团。

猜测三：多元化展开唍结事务转型不少城投公司在转型中会进行多元化事务拓宽。比方由马鞍山城投改制的江东控股事务布局从单一的基建、公共事业拓寬到了轿车制作、地产等多个范畴，这些新增事务构成了集团运营收入的首要来历多元化展开要考虑事务的相关性，大都城投会依据原囿基建、土地事务进行拓宽也有城投为脱节束缚，进入一些高新技术工业、制作业等转型后公益财物和运营财物的办理能够参阅上海城投的“三分法”，进行分类办理

猜测四：有条件的能够考虑金控途径。经过布局金融或树立金控途径来促进公司的资本运作或许是城投转型的方向之一。大型城投公司可采纳参股控股的方法布局金融职业比方渝富集团、天津泰达；中小城投布局金融板块的时分，多會挑选参股一些中小型金融公司比方萍乡市汇丰出资。

猜测五：可转型为商场化的运营性国企具有相关专业资质、商场竞争力较强的途径公司，可转型为一般企业成功转型的比方比方重庆交旅、重庆能投。

3.融资途径转型中的城投债出资

城镇化中后期更或许去做转型城投公司与区域城镇化展开阶段密切相关，城镇化建造中后期城建压力减轻政府对城投依靠性变小，更或许去推进转型

当地财务实力依旧重要。虽然债款上不再兜底但政府仍能够经过事务来往、政府补助、树立或参股担保公司对城投进行有限担保为城投偿债供应支撑。当地财务实力决议了政府对城投公司的支撑力度

区县级与省市级城出资质分解加重。当地债发行主体为省级当地政府市县级政府融資需托付省级政府代为发债，无论是对资金额度仍是融资节奏的掌控都变差了值得注意的是有些初级其他城投会挂靠在高行政等级部分，出资时要透过现象看实质确认城投背面的实践财务支撑力度。

鉴别企业资质重视公益性成分。城投债出资离别崇奉年代单个资质逐步分解。全体而言公益性项目为主的城投会得到政府更多的信誉支撑，安全边沿较强；那些在区域有独占位置、或是规划最大的城投公司往往是要点打造途径转型进程中会得到政府更多倾向，比方划入财物、进行注资

转型按部就班，存在过渡期城投途径是央地财倳权不匹配的产品，这种失衡没有改动之前政府很难与城投脱离。现在当地稳增加压力不大有利于城投转型，但“限额制当地债+PPP”系統较难满意当地投融资需求假如未来在财权分配上有更多调整，比方答应当地征收房产税将是城投转型有力的助推剂。

1.城投途径进入密布监管阶段1.1.城投监管方针变迁

城投公司是我国分税制革新和投融资体制革新的产品在2008年金融危机基建浪潮中得到了快速展开。城投途徑在承当了当地基建重担的一起也构成了巨量的债款依据当地政府债款第2次审计成果，到2013年6月底当地政府负有归还职责的债款到达10.89万億元，其间经过城投负有的债款占比超越37.4%

43号文剥离城投途径政府融资功用。2014年8月底新预算法修正案经往后10月国务院发布了《关于加强當地政府性债款办理的定见》，要求当地政府举债主体仅为政府及其部分不得经过企事业单位等行动，剥离融资途径公司政府融资功用43号文出台后，财务部、发改委、交易商协会和中证登相继发布配套方针强化当地融资监管。

2015年2月至2016上半年经济下行压力下监管有所放松。2015年5月15日国务院40号文指出银职业金融组织要在全面把控危险前提下，不得盲目抽贷、压贷、停贷出资于城市概括地下管廊建造等范畴的企业发债亦有所放松。财务部225号文鼓舞有运营性收入的融资途径公司商场化转型改制经过政府和社会资本协作、政府购买服务等方法予以支撑。

2016年下半年至今监管组合拳频出，当地政府融资“开前门堵后门”2016年下半年以来，经济企稳上升货币方针由宽松转向Φ性以致偏紧，方针重心逐步转向金融商场“去杠杆、防危险”财务部开释清晰信号，政府债款办理趋严一方面是以88号文、152号文、50号攵、87号文为代表的监管方针频出，一再着重标准当地融资推进存量债款化解；另一方面财务部赴各地监察，坚决处理当地政府违法违规舉债行为问责涉事官员，足见监管层收拾当地融资乱象的决计

1.2.本轮监管与以往有何不同？

本轮监管是原有当地融资方针的重申和实行仂度的强化上一年年末至今密布出台的当地融资途径监管方针，是对43号文的进一步细化和落地43号文提出“剥离融资途径公司政府融资功用”的监管全体方针，后续文件则致力于打造当地债危险办理“全链条”经过构建标准的当地政府举债融资机制，当令“开前门”答应当地经过发行土地储备专项债进行融资，一起鼓舞经过PPP、树立工业基金等方法进行根底设施建造；一起活跃“堵后门”根绝当地以政府购买服务名义违规融资并列出负面清单，制止经过保底组织、明股实债等伪PPP方法变相违规融资

监管和谐性显着增强。本次当地政府融资收紧不同于以往的一点是除了标准资金需求方，也对资金供应方即金融组织进行标准。且监管和谐显着加强50号文着重树立跨部汾联合监测和防控机制，展开跨部分联合监管各部分构成监管合力。

着重问责机制标准与处分并行，对当地政府的威慑力更强比较於43号文的不问责、无处分，本年1月财务部发函重庆、山东等省政府要求问责当地单个违法违规举债担保行为。3月重庆市政府处理部属黔江区政府违法违规举债担保，对违法违规担保负有直接职责的3人给予行政免职处分这是初次对违法违规举债担保的要害人员进行问责。5月财务部发布江苏多县市违法违规举债的通报，要求当地处理相关职责人6月30日，财务部再通报河南驻马店使用政府购买服务名义违規举债途径担任人被免职。一起50号文中也清晰着重了对当地政府不标准的融资担保行为逾期不改正或改正不到位的相关部分、市县政府，依法依规追查相关职责人的职责直接问责到人，体现出决策层的实行力度加大

2.城投公司何去何从？2.1.融资途径面对转型

推进城投转型的方针仍会继续此前于15年1月1日正式施行的新预算法，现已确认了当地政府发行当地政府债券为仅有的举借债款途径而且不得为任何單位和个人的债款供应担保，这就意味着当地政府违规举债和担保已归于违法行为未来43号文中或许会有更多的条文会以立法的方法确认丅来，大概率会出台详细的融资途径转型辅导定见而且存在将43号文上升到立法层面的或许性。6月23日全国人大财经委向全国人大常委会陈述16年中心决算草案检查陈述中也提出国务院有关部分要抓住拟定剥离融资途径公司融资功用的详细方法，活跃推进当地政府融资途径公司商场化转型

经济下行压力不大，实行力度难松前面说到，15年在经济下行压力下标准当地融资、推进城投转型的力度有所放缓，使嘚城投融资东山再起但现在来看，我国经济虽有见顶信号但没有呈现很强的下行压力。

政府投融资方法改动途径融资的前史使命结束。2014年8月底新预算法修正案经往后43号文清晰要求剥离政府融资职责。堵后门的一起方针为当地政府融资开前门，一系列标准当地政府融资的文件逐步确立了“当地债+项目收益债券”+PPP的当地政府融资方法，意味着城投公司传统的融资途径定位彻底结束近期土地储备专項债、收费公路专项债的试行加强了这种趋势的预期，城投途径在剥离融资功用后到了转型的要害路口。

2.2.转型的准则组织与难点

关于城投途径转型的组织现在尚没有一个全国层面、详细的辅导定见，只在一些文件中有简略的说到比方225号文中提出要推进有运营收益和现金流的融资途径公司商场化转型改制，经过政府和社会资本协作、政府购买服务等方法予以支撑财务部官员在43号文发布后的答记者问上缯结合项目融资给出开端的指引：

对商业地产开发等运营项目，要与政府脱钩彻底推向商场，债款转化为一般企业债；对有必定收益的公益项目活跃推广PPP方法，债款由项目公司举借与归还政府依照事前约好给予特许运营权、政府补助，政府不再承当偿债职责；对无收益的公益项目以及难以招引社会资本的有必定收益的公益项目，应发当地政府债由政府进行债款融资，融资途径清算退出

当地省市層面，本年以来江西、广东、四川、重庆等多个省份现已对城投转型给出了指引其间四川和重庆给出的组织最为详细。从内容上看也昰采纳分类处理的准则：

空壳城投途径将予以收拾，兼有政府融资和公益性项目建造运营功用的途径公司剥离融资功用后转为公益类国有企业而有商场竞争力的商业化途径则转型为一般企业。在此根底上重庆市还提出要束缚公益类企业家数，要求每个区县确认的公益性項目建造单位最多不超越3家

区域文件均说到，城投公司的定位要从融资途径转为商场化的实体企业曩昔城投公司多作为政府的隶属组織，没有运营自主权企业行为上呈现预算软束缚的特征。城投与当地政府信誉剥离后有必要转变为实体运营的独立主体。

非置换债款嘚妥善处理和树立后续偿债才能是转型中的难点。依据88号文要求融资途径中确定为政府债款的部分能够经过政府债券置换等方法处置除了能够置换的债款外，融资途径剩下的债款怎么处理是一个大问题

重庆市给出的存量债款处理方法有学习之处，对融资途径公司以商場化方法举借用于公益性项目建造且未归入政府性债款办理、债款到期由融资途径公司担任归还的公益性债款要逐笔收拾核实、实行合哃，经过实行装备财物、颁发特许运营权、付出政府购买服务及财务补助资金等途径对偿债给予支撑而运营性债款则彻底靠城投运营现金流归还。全体思路上当地政府仍是期望途径公司能够具有自我存续的功用，以处理如此巨大的存量债款

现在现已有不少城投类公司赱出了转型的途径，他山之石能够攻玉成功转型的事例可认为更多追求革新的城投途径供应阅历和启示。咱们经过对事例的概括对城投公司转型的途径有了几点猜测。详细来看：

3.1.猜测一：空壳城投途径将被收拾

城投政府融资功用被禁后仅有融资功用的空壳途径现已失掉存在的含义，假如不转型为实体运营的企业将会面对被收拾的命运。

对空壳城投的收拾早在43号文之间就开端了2010年国发19号文件规则对呮承当公益性项目融资使命且首要依托财务性资金归还账款的融资途径公司，往后不得再承当融资使命相关当地政府在清晰还账职责、實行还款方法后，对公司做出妥善处理到2013年全国政府性债款审计时，发表的7170家融资途径中仍有533家此类空壳途径存在继续融资行为跟着當地债款标准的推进，这类空壳城投将逐步被收拾

3.2.猜测二：资源整合重组为公益类国企

城投公司仍可作为城建主力军。多年来作为投融資主体的城投公司在根底设施建造和公共产品服务方面堆集了不少阅历而且与政府联系长期以来较为严密，转型后仍是城建主力军的较佳挑选因而，关于不少城投而言以基建为主业转型为公益类国企是更或许完结的途径。

整合区域城出资源树立规划相对较大的集团企业。关于城出资源比较涣散的区域很或许会经过兼并重组的方法改制成规划相对大的公益类国有企业。在兼并资源的挑选上能够将具有类似事务的城投公司的兼并，发挥规划化运营优势就像重庆水务集团与重庆水利出资公司的兼并；或许像亳州建安控股那样将该区域多个板块的城投途径划入一个途径，组成事务多元化集团转型后原有企业的债款一般会由新公司继承，事务进步行商场化运营一般經过BOT、PPP方法、政府购买等途径合法承当区域根底设施建造和国有财物运营使命。

3.2.1.亳州建投转型事例

亳州建造出资集团原是亳州最大的政府融资途径首要担任城市建造资金的融资筹借，一起承当土地开发和国有财物运营使命2014年6月亳州市政府将亳州文明旅行公司、地产公司、交投公司、公交公司、保安公司整合入亳州建投，组成成建安出资控股集团成为亳州市最大的国有企业。

到16年末建安出资集团全资/控股企业有22家，总财物到达1107亿元收入来历上，政府BT项目收入占运营收入构成的挨近一半其次是土地出让收入还有房地产销售收入；此外政府每年还会给予建安控股必定的财务补助，是公司赢利的重要弥补

从事务操作上来看，现在建安控股土地开发事务悉数经过招拍挂方法取得出让性质土地且交纳土地出让金；土地收拾事务也是在政府授权的范围内运营，具有清晰的商场化运转机制市政项目建造事務上，建安控股首要选用代建回购方法即“企业出资建造、政府出资收买”。

关于债款的处理依据公司发表的数据，到2015年末公司存量债款中政府性债款余额有120.62亿元，其间41.58亿元政府负有救助职责75.39亿元政府负有归还职责，3.65亿元政府负有担保职责；而不归入政府性债款的負债部分将由发行人依托本身运营所发生的现金流完结偿付

3.2.2.要点查核营运功率

城投公司转型为公益类国有企业之后，就归入了国有企业革新的范筹依据国有企业分类革新的组织，关于公益类国企能够采纳国有独资方法，具有条件的也能够推广出资主体多元化可经过購买服务、特许运营、托付署理等方法，鼓舞非国有企业参加运营监管方针要点查核企业的营运功率和保证才能，对经运营绩查核则有所淡化

3.3.猜测三：多元化展开完结事务转型

还有不少城投公司在重组改制进程中，为增强造血才能会在原有主业的根底进步行多元化拓寬。转型后的公司除了承当区域根底设施建造项目和国有财物运营使命外也发力打造其他事务板块，多元化运营增强造血才能

3.3.1.马鞍山城投转型事例

该方法下的城投转型事例有许多，比方与建安集团同处安徽省的江东控股其前身为马鞍山城投集团，2014年5月更名为江东控股集团正式改制为国有企业。在承当政府根底设施建造项目之余江东控股集团经过重组或整合其他政府所属企业等方法扩展主营事务，進步运营性财物和运营性收入比重而且活跃参加工业出资，不断向金融、节能、环保、国家扶持的新式职业拓宽

从事务板块来看，集團事务触及城市根底设施、公共事业、轿车制作业、餐饮服务、房地产、金融业等集团是马鞍山市仅有的城市根底设施投融资和建造主體，从事包含土地收拾/开发、交通建造、环境整治等公益类项意图建造以及保证性住宅项意图开发和建造；此外集团旗下三家合资公司馬鞍山港华燃气有限公司、马鞍山创始水务有限职责公司和马鞍山中北巴士有限公司别离担任供气、供水和公交三个公共事业事务板块。江东控股16年中票征集阐明书中说到未来将依照商场化要求以PPP方法参加城市根底设施项目建造及运营。

但集团奉献收入最多的事务板块是轎车制作江东控股集团经过子公司控股安徽华菱星马轿车公司，具有星马专用车和华菱重卡两大自主知识产权品牌产品16年轿车制作事務奉献了挨近一半的收入，公共服务、根底设施建造以及土地收拾仅占27%此外集团活跃参加工业出资，新设安徽省高新创业出资有限职责公司专门从事高新技术工业和新式工业的创业出资；参股皖江基金，从事皖江城市带承受工业搬运项目出资

3.3.2.上海城投财物办理“三分法”

和江东控股相同，上海城投也经过兼并重组一起具有了公益类财物和运营性财物2004年至2006年，上海城投接手的企业包含供排水、环境市嫆、市政建造、医疗废弃物处置企业以及干线公路、高速公路等政府的项目建造能够树立项目公司、关闭运转，完结后由财务回购但公用事业事务价格与本钱倒挂，运营压力还要由企业承当

为保持运营的可继续性，上海城投采纳“三分法”运营策略将财物切割为三類：途径类，即无收费机制的政府建造项目财物；运营类即有收费机制，但收费机制尚不能掩盖本钱的公用事业财物；运营类即商场囮运作企业。针对三类财物采纳不同的查核方针关于途径项目类，首要查核项目办理和出资操控；运营类财物力求进步功率、紧缩本钱；运营性事务则查核赢利目标承受商场查核。上海城投的三分法与后来国有企业分类革新的思维不约而同

上海城投在财物分类上做的┿分详尽，比方在其别离环境事务时将归于公益性事务的环卫集运、保洁等事务剥离进入总公司树立的环境实业公司，将可商场化运营嘚废物燃烧事务划入城投控股旗下的环境集团现在上海城投运营类财物集中于其上市公司城投控股旗下，公益类与项目类财物则集中于總公司内

经过财物的切割和分类办理，上海城投转型为多元化的企业集团经过运营性财物反哺公用事业，完结了运营的可继续性成功树立起企业信誉。2016年上海城投集团运营赢利挨近33亿元净赢利挨近29亿元。

3.3.3.多元化战略要考虑事务的相关性

多元化战略按新增事务与主业嘚联系可分为相关多元化和非相关多元化相关多元化指的是拓宽与主业相关的新事务，比方一家做工业园区的城投在园区开发的根底進步一步运营配套根底设施，包含热电水、停车场、相关户外媒体、物流等或许使用园区建造中所堆集的阅历对外供应工程代建、园林綠化、房地产建造等事务，因为新增事务与原有主业相关性大所以多元化战略较简单成功。而非相关多元化指的是进入和主业不相关的倳务比方有些城投公司为脱节城建事务的束缚，进入一些高新技术工业、制作业等

两类多元化战略都有一些城投转型的事例，前者比方江苏镇江城投、湖南郴州城投天津泰达转型初期也是依托于园区建造进行事务拓宽；后者比方马鞍山城投、武汉城投以及转型后期的忝津泰达。两种城投多元化战略均有成功事例但施行非相关多元化战略的城投大大都是有特别的资源或时机、资金实力较强的企业，关於中小城投而言进入全新的范畴需求充分考虑本身条件与相关危险，主张以主业为本进行相关多元化

3.4.猜测四：转型为商场化的运营性國企

关于具有相关专业资质、商场竞争力较强、规划较大、办理标准的融资途径公司，可剥离其政府融资功用在妥善处置存量债款的根底上，转型为一般企业

重庆市城投系统阅历了“由一分八，由八变五”的演化进程2006年曾经重庆城投系统由八家集团企业组成。受当地融资标准、国企革新、当地债款压力等影响在市政府主导下，“八大投”向“五大投”格式转型在此进程中，呈现了两家成功由城投公司转为运营性国企的事例有学习含义。

一是重庆市交通旅行出资集团有限公司前身为重庆高等级公路建造出资有限公司，因为重庆7000哆公里的二级公路不再收费2006年9月公司兼并了长江三峡、乌江画廊、山水都市等重庆市国有旅行资源，转型为专心旅行工业出资开发的市屬投融资集团

二是重庆市动力出资集团，2006年原重庆煤炭集团、重庆市建造出资公司和重庆燃气集团整合组成成重庆市动力出资集团，借所电力商场化革新的时机转型为运营性国企，专心燃气、煤电铝等范畴的运营、出资

3.5.猜测五：有条件的企业可考虑金控途径

关于具囿运营性财物和继续造血才能的城投公司来说，经过产融结合树立金控途径来促进公司的资本运作是城投未来转型的方向之一。城投公司能够经过金融控股布局促进城投公司融资方法多元化，下降融资本钱和信息不确认性现在现已有不少城投公司布局金融板块：

大型城投公司首要采纳参股控股的方法布局金融职业，比方重庆渝富集团在展开进程中除了进行工业出资外，也布局了金融工业渝富集团官显现，现在其首要参控股金融企业包含重庆银行、重庆农商行、兴农担保、西南证券、安诚稳妥、轿车金融、三峡担保、进出口担保、銀海租借、农交所、药交所、股份转让中心、惠民金融、香港公司等

此外天津泰达集团，前身是天津经济技术开发区总公司2001年联合天津泰达集团、天津经济技术开发区建造集团树立泰达控股有限公司。泰达控股树立至今在园区建造、市政公用事业运营的根底上，以天津开发区和滨海新区为首要出资、运营和服务区域经过合资、收买等方法，树立或入资北方世界信任、长城医药保健品公司、恒安人寿、天津钢管集团、渤海财产稳妥、渤海银行等组织全面进入出产制作、金融工业，构成了“金融是中心公用事业是根底，新资源开发昰方向”的工业格式

中小城投布局金融板块的时分，多会挑选参股一些中小型金融公司比方汇丰出资有限公司，它是江西省萍乡市经濟开发区仅有的城投途径首要担任开发区的土地一级开发和基建工程代建，为了建立更晓畅的融资途径汇丰出资参股了南昌银行，成為其第四大股东并协作树立了江西金融租借有限公司

3.6.猜测六：城投混改的难度较大

有条件的城投公司还能够进行混改，引进战略出资現在进行或测验进行混改的城投公司百里挑一，上海城投引进战略出资是仅有的几个成功事例之一

2014年年初上海城投旗下的上市公司上海城投控股取得国内PE巨子弘毅出资近18亿元出资，从上海城投接手了城投控股10%股权经过此次引进外部出资者，国有股权在城投控股的份额由56%降至46%

4.融资途径转型中的城投债出资

城镇化中后期，政府更或许去推进城投转型城投公司的状况与区域城镇化展开阶段密切相关。从城市建造进程的视点来看一个区域处于城镇化建造阶段的时分，基建项目深重对城投的投融资功用也更为依靠，政府推进转型的志愿较低城镇化建造中后期城建压力减轻，政府对城投依靠性变小更或许去推进城投转型。现在城投公司转型做得比较好的比方天津、上海、安徽、重庆。

当地财务实力依旧重要虽然债款上不再兜底，但政府仍能够经过事务来往、政府补助为城投偿债供应支撑50号文件中還说到，当地政府能够结合财力树立或参股担保公司当地政府出资的担保公司很或许在出资范围内优先对城投公司担保。当地财务实力決议了政府对城投公司的支撑力度

区县等级与省市等级城出资质分解加重。当地债发行主体确认为省级当地政府市县级当地政府融资需求托付省级政府代为发债，市县级政府无论是对资金额度仍是融资进展的把控上可控力都变差了。

从各省发表的17年新增当地债款限额轉贷份额来看上海、四川、江苏、安徽、黑龙江、浙江等东部省份新增限额中转贷市县占比都十分高，新疆、重庆、云南、内蒙限额分配时省本级留存较多转贷份额均低于60%，相对较低还有湖南、山西、广西

鉴别企业资质，重视公益性成分城投债出资离别崇奉年代，單个资质逐步分解公益性项目为主的城投会得到政府更多的信誉支撑，安全边沿较强；城投债募投项意图方针特点也应该考虑的要点絀资项目归于国家方针要点鼓舞的、有财务和金融方针支撑的方向，比方扶贫、地下管廊、棚户区改造、严重工程项目等会得到更多方針性的支撑，偿债也更有保证

此外，那些在区域有独占位置、或是规划最大的城投公司往往是要点打造途径转型进程中在资源装备、政府支撑方面均能得到倾向，比方上文说到的江东控股和建安集团改组进程中整合了许多优质资源，增强了主体信誉资质而非要点城投公司则有或许面对财物丢失的危险。

转型按部就班存在过渡期。城投途径是央地财事权不匹配的产品在这种失衡没有改动之前，政府很难与城投脱离因而城投转型是一个按部就班的进程。当时来看当地稳增加压力不大，有利于推进城投转型但“有限额的当地债+PPP”系统现在仍难满意当地投融资需求，假如未来在中心、当地财权分配上有更多调整比方答应当地征收房产税，将是城投转型有力的助嶊剂

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