贯彻实施监督法做好备案审查工作_信春鹰_百度文库
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蓬安位于四川省东北部、嘉陵江中游，属川陕革命老区，是西汉大辞赋家司马相如的故里。全县幅员面积1334平方公里，辖39个乡镇、647个村（社区），总人口713227人（户籍人口）。
蓬安历史悠久，人杰地灵。蓬安春秋系巴国地，秦系巴郡，汉初置安汉县，公元507年置相如县，明太祖洪武年间设蓬州，1913年改蓬州为蓬安。唐代诗人元稹、书法家颜真卿、画家吴道子，宋代大文豪苏东坡等古圣先贤在这里留有宝贵的文化遗迹，孕育了农学家蓝梦九，哲学家伍非百，藏学家张怡荪，数学家、物理学家魏时珍，革命先烈王白与等一大批杰出人物。...
今天晚上到明天白天，我县多云，24小时内最低气温10-11℃，最高气温24-25℃，北风1-2级。
全市人大规范性文件备案审查工作座谈会在我县召开
来源: 南充日报
作者: 钟林 郭安平
12月17日，全市人大规范性文件备案审查工作座谈会在蓬安县召开。市人大常委会主任袁险峰、市人大常委会副主任熊建春、市人大常委会秘书长王玉龙参加会议。
会议传达了全国地方立法研讨会会议精神，通报了2015年市人大规范性文件备案审查工作情况及下步工作打算。各县（市、区）人大常委会相关负责人围绕如何做好规范性文件备案审查工作做交流发言。
袁险峰指出，法治是实现国家治理现代化的必然趋势，赋予设区的市地方立法权，建立各个层次的备案审查体系，把所有规范性文件纳入备案审查范围，在我国国家治理进程中具有标志性意义。党的十八届四中全会赋予地方人大立法权、要求行使好规范性文件备案审查权，增强了地方人大在法律和制度方面的设计能力，这对地方人大工作方法和思维方式都是一种深刻变化。
袁险峰强调，做好地方立法和备案审查工作，必须运用法治思维，坚持务实创新的方法有效推进。当前，我市正在紧锣密鼓地筹备承接地方立法权，规范性文件备案审查工作是立法工作能力提升的实兵演练场，要在备案审查中研究法治问题、强化法治思维、提升法治素养，养成较强的法治工作能力，促进人大规范性文件备案审查工作再上台阶。
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关于加强市、县（市、区）人大常委会备案审查制度和能力建设的意见
　　为了深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会和中共江苏省委十二届七次、八次全会精神，充分发挥规范性文件备案审查在全面推进依法治省、加快建设法治江苏中的作用，根据中共江苏省委《关于坚持完善人民代表大会制度推动人大工作与时俱进的意见》和江苏省人大常委会《关于全面推进依法治省的决议》，现就进一步加强市、县（市、区）人大常委会规范性文件备案审查制度和能力建设提出如下意见。
　　一、切实加强规范性文件备案审查工作的组织领导&
　　加强和改进市、县（市、区）人大常委会的规范性文件备案审查工作，应当以党的十八届三中、四中全会和省委十二届七次、八次全会精神为指导，以加强备案审查制度和能力建设为基础，以保障宪法法律正确实施、推动全面深化改革全面依法治国决策部署落实为重点，着力推动备案审查工作制度化、规范化、正常化，坚持依法监督、稳步推进、务求实效，努力做到有件必备、有备必审、有错必纠。
　　市、县（市、区）人大常委会要增强依法履行监督职能的意识，树立不依法履职就是失职的观念，把规范性文件备案审查工作摆上人大党组、主任会议和人大常委会的议事日程。规范性文件备案审查工作中的重大问题，要提交人大党组会议研究，必要时向同级党委报告。主任会议要定期听取备案审查工作情况汇报，及时研究解决备案审查工作中的重要问题，必要时依法提请人大常委会审议决定。备案审查工作情况应当作为人大法律监督工作的重要内容，写入人大常委会工作报告。
　　二、不断完善规范性文件备案审查工作的具体制度&
　　1．完善备案审查体制。进一步理顺市、县（市、区）人大常委会内部备案审查工作体制，明确职责分工、落实工作责任、加强协调配合，充分发挥备案审查综合机构和相关委员会两个方面的职能作用，建立起领导有力、责任明确、运行有序、决策科学的备案审查工作体制。
　　2．完善报送备案制度。加强与文件制定机关的沟通协调，推动文件制定机关完善报备制度，落实报备责任，把报备工作嵌入办文程序，按时报备规范性文件，切实做到有件必备。建立规范性文件报备情况核查通报制度，每年通报报备情况。报备情况应当在人大网站公布，并提供给有关机关作为考核依据。
　　3．完善主动审查制度。落实主动审查责任，完善主动审查程序，明确主动审查期限，推动主动审查正常化、规范化，把主动审查落到实处，切实做到有备必审。创新主动审查方式，通过开展集中审查、公开点评等方式，提高审查质量，增强审查效果。
　　4．完善被动审查制度。完善审查建议受理、处理程序，推动被动审查工作规范化、程序化，通过备案审查积极回应社会关切。开通规范性文件审查建议网上受理平台，拓宽审查建议的提出渠道。建立与审查建议提出人的沟通机制，及时反馈受理情况和审查结果，保障审查建议提出人的权利。
　　5．完善研究论证制度。建立备案审查综合机构会同相关委员会研究论证机制，对审查中发现的问题，通过调查、听取意见、论证听证、集体研究等方式，进行深入细致的研究论证，力求问题提得准、意见立得住、理由很充分，经得起法律和实践的检验。研究论证过程中，可以与上级政府沟通协调，请求上级人大常委会给予指导。
　　6．完善督促纠正制度。加强与文件制定机关的沟通协调，加大督促纠正力度，推动文件制定机关自行纠正规范性文件中存在的问题，切实做到有错必纠。必要时可以请求上级人大常委会帮助协调。制定机关不自行纠正的，应当依法提请人大常委会审议决定予以撤销。
　　三、努力提高规范性文件备案审查工作的能力水平&
　　1．加强备案审查机构建设。设区的市人大常委会要以立法工作机构建设为契机，整合法制工作力量，将原来设立的备案审查机构划归法工委，由法工委承担备案审查综合机构职能。为保持备案审查工作连续性，县（市、区）人大常委会应明确由办公室承担备案审查综合机构职能，在办公室设立法制科或备案审查科，承担规范性文件备案审查、法律法规草案征求意见、本级人大及其常委会决议决定草案的合法性审查等具体工作。
　　2．加强备案审查人员配备。市、县（市、区）人大常委会应当按照专职与兼职相结合的原则，配齐配强备案审查人员。备案审查综合机构应当配备专业人员专门从事备案审查工作，设区的市人大常委会至少有2名、县（市、区）人大常委会至少有1名。各相关委员会也应当明确从事备案审查工作的人员。市、县（市、区）人大常委会可以通过成立备案审查工作小组等形式，集体研究规范性文件审查中的疑难问题。
　　3．发挥人大代表主体作用。市、县（市、区）人大常委会应当通过征求人大代表意见、邀请人大代表参与论证等方式，吸收人大代表参加备案审查工作，充分发挥人大代表在监督工作中的主体作用。
　　4．发挥专家学者咨询作用。市、县（市、区）人大常委会可以聘请专家学者、实际工作者组成专家组，通过委托审查文件、邀请参与论证、组织公开点评等方式，借助外力提高备案审查能力水平。
　　5．加强备案审查业务指导。上级人大常委会要加强对下级人大常委会备案审查工作的指导，组织开展业务培训、学习考察、经验交流、专题研究、个案研讨等，提高备案审查工作人员专业素质和业务能力。
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江苏法制报市县人大常委会机构设置的问题及建议
市县人大常委会机构设置的问题及建议
市县人大常委会是中国人大体系的重要组成部分，是地方国家权力机关的常设机构、经常代表人民行使本级国家权力、管理本级国家事务，体现人民当家作主的机关。科学的设置人大组织机构，合理选配人大工作人员，对正确有效地行使法定职权、保证法律法规的有效实施，提高人大常委会的整体效能和工作质量，维护人大的权威，意义非常重大。
当前人大常委会组织结构存在的问题
第一，人大常委会工作机构设置与时代发展的要求不适应。从当前市县人大常委会工作机构的设置情况来看，与各行各业的机构人员极度膨胀的现状比较，市县人大常委会的工作机构设置基本上停留在上个世纪80年代常委会刚刚建立之时， 30多年来市县人大常委会工作机构设置的模式、人大理论的基调，一成不变，甚至僵化。一是机构设置不规范。众所周知，人大常委会与行政、司法机关相比，一个最明显的特点就是工作讲究程序性和规范化，而其运行的工作机构设置却缺乏规范化，况且市县该设哪些机构，怎样确立其工作职能，一直缺乏一个明确具体的、具有可操作性的标准和依据，不像行政、司法机关那样上下一致、左右协调。二是各工作机构所联系或所对口的部门不一致，如省里某部门是省人大常委会某个工作机构对口联系的，但市、县可能是另一个工作委员会对口联系的，造成工作上的协调出现不协调。三是机构设置数量与机构名称不一致，上下之间、县域之间不统一。目前，机构设置称谓最乱的莫过于各级人大。
第二，人大常委会组成人员的结构不合理。一是专业结构不合理，专业人员少，特别是法律、财政、审计方面的专业人员比较少，影响着对重大事项的决定权和监督权的行使。二是专职委员的比例低，许多兼职委员不能处理好本职工作与人大工作的关系，很难适应日益繁重的人大工作需要。三是组成人员代表方面不广泛，“官员”委员多，“群众”委员少，不能充分反映社会各阶层的意愿。
第三，机关工作人员编制和素质不适应人大工作发展需要。认为人大常委会是“二线”，配备人员时不考虑人大工作实际需要，人数普遍偏少。一般的县人大常委会在编总人数均在20-30个之间，内设的工作委员会驻会或者参与日常工作的只有一两个人，甚至还有“一人委”的存在。
市县人大常委会机构设置的建议
第一，优化常委会组成人员结构。习近平总书记在全国人民代表大会成立60周年庆祝大会讲话中，对发展社会主义民主政治提出了“6个切实防止”：切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象；切实防止出现选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象；切实防止出现党争纷沓、相互倾轧的现象；切实防止出现民族隔阂、民族冲突的现象；切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象；切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。因此，一要优化常委会主任会议成员的结构。目前，市县人大常委会主任不是同级党委常委，而且其他副主任都不是本级党委委员。从表象看，人大常委会主任的独立地位提高了，但在现实中的政治待遇和权力行使都非常尴尬和窘迫。人大工作是党的工作重要组成部分，人大常委会主任理应在党内占有一席之地，应该兼任同级党委副书记或者同级常委，主要精力还是为党做好人大工作，常委会的党员副主任应是本级党委委员或者党委常委。从组织关系上理顺核心领导、权力机关、执行机关三者的关系，形成体制顺、心气平、指挥灵的新局面。二要提高专职委员比例。常委会委员专职化问题至关重要，是我国社会主义民主政治建设发展的必然趋势。委员专职化，能把主要精力放在人大工作上，可以有时间钻研人大业务，开展调研、进行视察，参加会议也能保证，审议发言质量也会较高。三要有合理的专业结构。人大工作是一项涉及面广、法律性强的工作，它包含政治、经济、文化、科技、社会等诸多学科。在选配组成人员时，不仅要有一定数量的实践经验丰富的多年从事党政工作的同志，而且要有一批懂法律、懂经济、懂管理、懂科技文化等方面知识的人员。四要注重组成人员的年龄结构。市县人大常委会作为代表大会的常设机关，要切实实行使宪法和法律赋予的职责，做好各项工作，常委会组成人员必须年富力强、精力充沛。从长远看，人大常委会组成人员的年龄应当与党委、政府、法院、检察院任职年龄一样要求，适当增加相当数量至少能够任满两届、三届的年轻委员，形成“两头小中间大”的梯次结构，并逐步降低常委会组成人员的平均年龄。
第二，合理设置常委会工作机构和优化其人员配备。一是通过立法进行规范。通过立法形式和手段搞好顶层设计，根据工作需要和精简、统一、效能的原则，对市县人大常委会的组织结构的数量、人员编制、工作职责予以明确规定，从根本上扭转目前的混乱状态。各级人大要着力克服各顾各的陈旧观念，加强上下联系，特别是上级人大机构要加强人大理论研究，认真指导基层人大具体实践。二是合理设置机构，重新编制“三定”方案。在组织机构建设上力争做到省、市、县机构对口、名称相同、编制适度、机制规范。县级人大在已有的办公室、人事代表、教科文卫、法律工作、财政经济“一办四委”的基础上，要增设预算工委、农业工委、代表联系、环资工委等专门机构。市级人大常委会工作委员会应有5至6人，县级人大常委会工作委员会应保持3至4人。
第三，深化改革，积极作为，全面提高人大监督效力。习近平总书记在庆祝人民代表大会成立60周年的讲话里，还用8个能否来评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的：国家领导层能否依法有序更替；全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；人民群众能否畅通表达利益要求；社会各方面能否有效参与国家政治生活；国家决策能否实现科学化、民主化；各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系；执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导；权力运用能否得到有效制约和监督。所以，市县党委、人大、政府一要健全机制，促进人大调研成果的转化应用。人大视察、调研、评议是监督工作的重要形式，每项调研成果与评议结论，都凝聚着人大常委会的智慧和汗水，包涵人大代表的真情和意见。要切实从制度上保证党委、人大、政府在调研成果和评议结论上达成共识并采纳运用。从实践看，人大调研成果的转化关键在于用，关键在于党，调研提出的意见建议只有被党委认可，变为决策与决定，才能发挥人大工作的积极性、主动性，才能避免人大少做或者不做无用功，才能维护人大的权威与尊严。二要调顺程序，实现人大监督手段硬朗化。目前，地方人大在表决批准的事项中，没有一件事印证人大在行使权利。如人事任免、财政支出、重大事项的审查批准基本处在对既成事实的追认上。所以，要搞好制度设计，落实党的十八提出的财政全口径监督、重大事项决定、人事任免等审议批准的实质程序。党委、人大、政府123的制度排序是清楚的，但在实践中没有这样执行，很多事情都是“一府两院”直接向党委报告，党委讨论后，再交人大审议批准，这种颠倒了的312报审路径，直接将人大组织置于没有任何退路的境地，因为，党的领导决定着人大工作的服从性，如果稍有不同的声音，要么是人大干部的政治问题，要么就是人大领导的人品问题。这样的议事形式和方式，特别委屈了我们各级人大常委会的各位副主任和各位委员。可以断言，不从程序上解决讨论工作、审查议题的先与后的问题，人大在履职中的尴尬就会持续存在，人民当家做主仍然是一句空话，人大所开展的一切活动都是无本之木，无源之水，无稽之谈。说改也很容易，只是决策方式在时间上缓一步慢一拍；政治觉悟与胸襟高一指宽一分的问题。正确的程序设计是“一府两院”的重大事项审查，应该先报送人大，由人大审查后，再经人大党组报送同级党委，或者“一府两院”在报送党委的同时也报送人大审议。把原来312的报告审查程序调顺为321的途径。
第四，重视人大机关队伍建设。一是发挥党管干部的优势。切实解决人大常委会机构设置混乱、人员编制偏少、干部配备不合理的状况。要优化人大常委会工作机构人员的年龄和知识结构，着重充实预算审查、司法监督、文件备案审查等工作力量。二是善于利用社会中介组织力量，确保人大监督实效。聘请专业审计人员担任常委会的预决算审查员、聘请资深律师担任常委会的法律咨询员、选配当地各方面的专家担任常委会工作委员会的委员，共同参入人大议题审查和视察调研活动，为人大常委会履行职权提供服务。三是重视人大机关干部的培养与使用。严格对人大机关干部的考核与管理，把人大机关干部的配备、培养和使用纳入干部队伍建设总体规划，积极推进人大常委会机关与党委、政府、政协和司法机关干部的多向交流，既要从外面引进政治素质好、文化知识高、社会经验丰富、工作技能较强的干部到人大常委会机关来工作；又要努力营造向外派送干部和及时提拔的机制，使人大常委会机关干部队伍充满活力。
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以上网友发言只代表其个人观点，不代表新浪网的观点或立场。党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出了部署，明确提出“要健全宪法实施和监督制度”，并对备案审查工作提出了新要求，备案审查工作的地位和作用愈加凸显。为了适应新形势、新任务，重庆市人大常委会针对目前地方人大常委会备案审查工作中存在的审查范围不统一、纠错难度大、审查制度不完善、机构队伍建设较薄弱等问题开展了一系列探索与实践，着力加强备案审查制度和能力建设，增强备案审查工作实效，切实维护国家法制统一。现就近两年来我们开展备案审查工作的具体实践、粗浅认识及存在的困惑，与大家共同交流和探讨。
一、成效明显——备案审查工作有序开展
重庆市人大常委会遵循“应备必备、有备必审、有错必纠”的原则，全面推进规范性文件报备、审查和纠错工作。通过探索工作监督和法律监督相结合的方式，与各区县（自治县）人大常委会联动，开展对政府规范性文件备案审查工作的专项评议，推动市和区县（自治县）两级政府及其部门建立合法性审查及文件公开制度，形成内外结合、上下联动的新机制，实现了备案审查工作的全覆盖，取得明显成效。
（一）着眼有件必报，做到应备必备。
报送备案是备案审查工作的首要环节，是开展审查的前提。重庆市人大常委会通过明确范围、查询核对、定期通报、考核打分等方式，多措并举紧抓“报备”这一基础工作，较好地解决了过去长期存在的漏报、迟报等顽疾。一是报备范围实现全覆盖。目前，重庆市人大常委会报备范围已囊括市政府及其办公厅规范性文件、市高法院指导审判和执行业务的规范性文件和市检察院指导检察业务的规范性文件以及区县（自治县）人大及其常委会通过的决议决定等，报备范围实现全覆盖。二是报备文件数量大幅增长。2011年至2015年的报备数量分别为27件、61件、51件、65件、130件。2016年上半年已接收报备文件98件，初步估算今年报备文件总数将接近200件，较五年前增长7倍多。三是报备率和报备及时率显著提高。2016年上半年各文件制定机关均在文件通过或发布后30日内按时向重庆市人大常委会报备，文件报备率和报备及时率均达到100%。文件的全面及时备案，为文件的审查打下了良好的基础。
（二）全面主动审查，做到有错必纠。
开展审查是备案审查工作的中心环节，充分发挥纠错功能是确保法律权威的有力手段。重庆市人大常委会坚持以审查为着力点、以纠错为落脚点，切实发挥监督职能。一是开展全面审查。对所有报备的规范性文件逐一进行严格审查，不留审查“死角”；对社会关注度高、影响范围大的规范性文件进行重点审查，及时回应社会关切。二是做实同步审查。对分送各专工委进行审查的文件，备案审查工作机构进行同步审查，切实发挥备案审查工作机构“统”的作用和其他专工委“专”的功能，为文件审查质量加上“双保险”。三是细化审查重点。在审查过程中，通过归纳文件主要内容、列出审查关注点、找准上位法依据，全面把握法律法规精神内涵，吃深、吃透文件实质内容，严格按照上位法的规定，对文件进行认真比对，重点关注文件的合法性问题，并结合实践，充分考虑文件制定的适当性问题。四是分类纠错。按照合法性问题、适当性问题和瑕疵类问题的分类，及时依照纠错程序对各类问题进行处理。2016年上半年，审查完结规范性文件63件，提出审查意见建议56条，发现的问题，均及时与相关单位交换意见，并妥善处理，做到了全面审查无遗漏、依法审查抓重点、解决问题不拖延。
（三）发挥内审作用，筑牢合法关口。
政府及其工作部门内设法制机构前置合法性审查作用的发挥关系着文件出台的质量，也关系着备案审查的效率。重庆市人大常委会通过对政府规范性文件备案审查工作的专项评议，推动政府及其工作部门建立了规范性文件制定的前置合法性审查机制，未经合法性审查的，不得进入下一个公文流转程序。具体来说，政府部门起草的规范性文件，未经部门内设法制机构合法性审查的，一律不得进入局长（主任）办公会审议；部门直接报送市政府办公厅的规范性文件代拟稿，未经市政府法制办合法性审查的，一律不接收、不启动发文流程、不安排上会审议。2015年，国务院法制办在昆明市召开的全国完善规范性文件合法性审查机制座谈会，对我市政府系统规范性文件管理工作予以高度肯定，将我市确定为全国完善规范性文件合法性审查机制试点单位。合法性审查机制的建立，提高了制定机关自身依法制定规范性文件的意识，充分发挥了内设法制机构功能，为规范性文件的出台把好了合法关口。
（四）推动全面公开，提高政府公信。
公开是规范性文件的重要属性，是保障公众的知情权、参与权和监督权的重要体现。在我市开展的规范性文件备案审查工作专项评议中，市政府共自查清理出直辖以来至2015年10月有效行政规范性文件6220件（含市政府规章、市政府及其办公厅规范性文件、区县（自治县）政府规范性文件、市政府工作部门规范性文件），由于历史原因，未上网公开的文件较多。2015年12月，重庆市政府向市人大常委会作专项评议整改报告时，承诺“未纳入规范性文件库以及未公布、不可查询的文件，不得作为行政管理的依据”。自2015年底以来，重庆市人大常委会坚持每月核查文件公开情况，及时通报数据，督促市政府办公厅加紧“存量”文件入库公开工作。市政府办公厅高度重视，组织专门力量负责文件录入、格式转化、上传发布等工作，于2016年5月底实现“存量”文件全部上网公开。对今年以来新报送备案文件，采取形式审查时逐件核查的方式，发现未公开的立即提醒市政府办公厅及时予以公开。截至日，以市政府和市政府办公厅名义印发的规范性文件共59件，已全部在市政府公众信息网规范性文件库公开。“存量”和“增量”文件的全面公开，进一步提升了政府公信力，为全面推进依法行政打下了牢固的基石。 二、开拓创新——备案审查工作扎实推进
结合近两年来我市备案审查工作的探索与实践及取得的初步成效，对如何更好地发挥备案审查的监督功能，维护法制统一，有以下几点体会。
（一）坚持党的领导是做好备案审查工作的根本保证。
我市备案审查工作始终坚持党的领导、始终把握正确的政治方向、始终坚决贯彻党中央和市委的有关决策部署。十八届三中全会以来，重庆市委高度重视备案审查工作。市委四届五次全会《关于全面推进依法治市的意见》中专门提出要加强备案审查工作，市委主要领导多次强调要把备案审查工作作为依法治市的重要一环抓紧、抓实、抓好。2015年，市委全面推进依法治市领导小组两次听取市人大常委会关于备案审查专项评议工作的情况报告，2015年和2016年，规范性文件备案审查工作连续两年纳入了市委全面推进依法治市重点工作。为增强党委、人大、政府系统备案审查工作的协作配合，重庆市委还牵头建立了备案审查衔接联动机制，市人大、市政府按照市委部署，通过互相邀请参加工作会议、重要规范性文件征求意见等方式进行联动，最大限度发挥备案审查的整体功能。市委的高度重视和坚强领导，为全市备案审查工作的开展奠定了坚实的基础。
重庆市人大和市政府认真贯彻落实中央和市委对备案审查工作的要求，自觉接受市委对备案审查工作的领导，及时报请市委解决备案审查工作中存在的问题。市人大常委会主要领导和分管领导多次强调要认真落实市委关于备案审查工作的决策部署，充分发挥备案审查在人大监督工作中的作用。市政府主要领导和分管领导也多次要求市政府各部门积极支持、配合市人大常委会的备案审查工作，落实市委的决策部署。
（二）注重机构队伍建设是做好备案审查工作的重要保障。
在市委和市人大常委会领导的重视支持下，重庆市人大常委会备案审查工作委员会于2015年8月正式成立。备案审查工委是隶属于重庆市人大常委会的副厅级机构，下设备案审查处，核定人员编制7名，分别是：工委主任1名，副主任1名，备案审查处处长1名，副处长1名，备案审查处工作人员3名。目前，备案审查工委实有工委主任1名，备案审查处处长1名，备案审查处工作人员2名，缺额将按市人大机关干部选用程序逐步到位。我市大部分区县（自治县）人大常委会也在法工委或办公室下设了备案审查科。目前，全市38个区县（自治县）人大常委会中有21个已设立备案审查科，机构设置覆盖率达到了55%。此外，重庆市政府法制办新设立了法律事务处，负责市政府及其办公厅制定的规范性文件的前置合法性审查，市政府法制办文件审查处新增了3名人员编制，区县（自治县）政府的法制机构也扩充了备案审查专业人员，审查力量和能力得到进一步提升。备案审查专门机构的设立、备案审查队伍的壮大，为更好地推动备案审查工作提供了重要保障。
（三）加强制度建设是做好备案审查工作的关键环节。
我市牢牢抓住制度建设这一关键环节，从制度层面为全市备案审查工作的开展提供有力支撑。《监督法》施行后，我市于2009年出台了《重庆市实施〈监督法〉办法》，专章对规范性文件备案审查作了规定，从地方性法规层面为全市两级人大常委会备案审查工作提供了法制保障。重庆市人大常委会备案审查工委成立后，根据党的十八届三中、四中全会精神和市委决定，结合工作实际，突出问题导向，由主任会议通过《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》，为市人大常委会备案审查工作的开展提供了更为明确的工作指引。我市绝大部分区县（自治县）人大常委会也制定了备案审查工作制度。2015年，借对市政府规范性文件开展备案审查专项工作评议之机，推动市政府出台了《重庆市行政规范性文件管理办法》（重庆市人民政府令第290号），以地方政府规章的形式建立健全了全市各级政府及其部门规范性文件制定、合法性审查、公开、备案、清理、责任追究等全过程管理制度。同时，市政府工作部门、区县（自治县）政府也相应制定了配套制度。截至目前，全市行政机关规范性文件备案审查相关制度覆盖面达到了100%。通过各项备案审查制度的健全完善，初步形成了以《重庆市实施〈监督法〉办法》为统领、《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》和《重庆市行政规范性文件管理办法》为支撑，市级部门和区县（自治县）人大常委会相关制度为配套的制度体系，织密了备案审查工作的制度网络。
（四）强化沟通协调是做好备案审查工作的重要途径。
备案审查工作的顺利推进离不开各个方面的配合与支持，需要从多方面下功夫做好沟通协调，形成工作合力。一是要在内外沟通方面下功夫。对内，要注重备案审查机构与其他专工委的沟通协调，在是否分送其审查、审查中出现的分歧等方面充分交换意见，达成一致意见后再与文件制定机关沟通；对外，要注重与各文件制定机关的沟通协调，力求全面准确把握文件制定背景、重点争议条款等内容，对文件中可能存在的问题充分听取制定机关意见。二是要在分级沟通方面下功夫。通过处室工作层面、专工委负责人层面直至常委会领导层面与文件制定机关相应层级进行沟通，层层推进，力求通过沟通协调统一各方认识，谨慎行使“撤销权”，减少矛盾争议，妥善解决问题。三是要在审查各环节沟通方面下功夫。在文件报备环节，要定期主动与制定机关沟通联系，及时提醒报备；在文件审查环节，要适时与相关专工委及制定机关就重点问题交换看法；在文件公开环节，要通过市政府公报、市政府公众信息网等多种途径掌握制定机关发文情况，及时与报备机关核对，督促其全面公开报备文件。总之，要通过全方位的沟通协调，畅通意见表达渠道，密切内外联系，摸清问题症结，促进问题及时有效解决。
（五）适度提前介入是提高备案审查工作实效的有效方式。
人大常委会对规范性文件开展备案审查，属于事后监督性质，即制定机关在规范性文件通过或发布后才报送人大常委会备案。提前介入规范性文件的起草论证不是开展备案审查工作的法定必经程序，但从我市近几年的工作实践来看，这种工作方式对提升审查质量有积极作用。在提前介入的过程中，重庆市人大常委会有关专工委把握了以下几个标准：一是把握介入方式。有关专工委是以被动介入的方式应文件制定机关邀请参与文件论证，未邀请的，不主动介入。二是把握介入时机。有关专工委不是由始至终参与文件的制定全过程，而是在文件制定已较为成熟的征求意见环节介入。三是把握结论运用。具体参与论证的人员是以个人名义提出建议意见，所作结论仅代表个人，不代表所在专工委的意见。2015年至2016年上半年，有关专工委以参加座谈讨论、书面反馈意见等形式参与了28件文件的起草论证活动，提出了立法权限、规章罚款限额、私有财产保护、监管体制设定合理性、重要概念表述等多个方面的建议意见，多数得到了制定机关的采纳，提升了文件的制定质量，降低了“带病”文件出台的可能性，减小了事后纠错的难度。
三、继续探索——备案审查工作任重道远
规范性文件备案审查是依法治国的顶层制度设计。党的十八届四中全会以来，备案审查工作面临的形势和承担的任务都有了深刻变化。我们认为今后的备案审查工作将呈现出以下发展特点：一是党委、人大、政府三个系统的规范性文件备案审查工作联动将更为紧密；二是随着备案审查信息化建设的不断加强，地方人大常委会备案审查信息将更加公开，工作交流将更加密切；三是备案审查工作对审查人员专业化水平提出更高要求，审查队伍结构将不断优化；四是在行政诉讼案件的审理中，诉讼当事人要求人民法院对作出具体行政行为所依据的规范性文件进行审查的情况将越来越频繁，审判机关与备案审查有权机关的工作衔接机制将逐步建立。地方人大常委会必须坚持发挥主观能动性，勇于尝试、继续探索，为维护国家法制统一作出新的贡献。结合重庆市人大常委会实践，我们认为仍有一些问题尚待研究和探索。
（一）关于将“两院”文件纳入备案审查范围的问题
2015年，重庆市人大常委会以对政府规范性文件备案审查工作开展专项评议为契机，要求市高法院和市检察院对直辖以来带有业务指导性质的文件进行清理，市高法院共清理出审判业务指导性文件99件，市检察院共清理出检察业务指导性文件299件，直至今日，此类文件数量仍在增加。虽然最高人民法院和最高人民检察院已明令禁止地方制定司法解释性质的文件，但对地方是否能够制定业务指导性文件未作规定。“两院”指导审判、执行和检察工作的文件在司法实践中发挥着重要作用，是基层审判、检察机关开展工作的重要指导依据，对司法公正具有重要影响，对其进行有效监督十分必要。同时，诉讼当事人也多次就该类文件的效力问题提请市人大常委会进行审查。据此，2016年5月，重庆市人大常委会由主任会议通过的《重庆市人大常委会规范性文件备案审查工作规程（试行）》，将市高级人民法院、市人民检察院制定的指导审判、执行、检察业务工作的文件纳入备案审查范围，以“试行”的方式，探索对“两院”文件的备案审查。在具体的审查工作中，对如何把握审查标准、如何行使“撤销权”等问题，仍有待探索。同时，地方各级法院和检察院制定的何种文件属于立法法第一百零四条第三款规定的“具体应用法律的解释”，也有待明确。为此建议：一是最高人民法院和最高人民检察院加强对地方的个案指导；二是最高人民法院和最高人民检察院加强对地方制定业务指导性质文件的监督管理。
（二）关于改革事项与法律法规相衔接的问题
国务院近年来持续出台有关转变政府职能、简政放权的改革类文件，重庆市政府结合自身改革进程，按照国务院规定，也陆续出台了政府规章和一系列规范性文件推动改革。但在文件审查过程中我们发现，此类改革文件的部分规定与现行有效的国家法律和我市地方性法规规定不一致，存在文件已实施但作为改革事项设立依据的法律法规尚未修改的问题。在国家法律未修改的情况下，我市地方性法规也暂未修改。为保证改革事项与法律法规相衔接，建议：改革事项和修法工作同步研究、同步决策，切实落实“凡属重大改革要于法有据”的精神。
责任编辑： 冯涛