你正在使用的浏览器版本过低，将不能正常浏览和使用知乎。你正在使用的浏览器版本过低，将不能正常浏览和使用知乎。改革开放以来，党和政府顺应社会发展的需要，提出了建设社会主义法治国家的口号，在这样的历史条件下，党和政府越来越重视依法行政工作。乡镇政府作为我国最基层的行政机关，直接面向广大农村的人民群众，处于依法行政工作的最前沿。因此，乡镇政府依法行政工作具有十分重要的意义。虽然乡镇政府都十分重视依法行政，但是，当前我国乡镇政府的依法行政工作依然存在一些问题。这需要我们进行思考。
一、乡镇政府依法行政过程中存在的问题
近年来，我国乡镇依法行政工作有了明显的加强，公务员依法行政意识明显增强。地方政府出台了一系列有关依法行政的规章和文件，如湖南省政府2008年4月份第四次常务会通过了《湖南省行政程序规定》，后来又陆续实施了《湖南省规范性文件管理办法》、《湖南省政府信息公开办法》、《湖南省规范行政裁量权办法》，还出台了《湖南省依法行政考核办法》、《湖南省行政执法案例指导办法》，极大地推进了湖南省各级政府依法行政的程度，这说明国家为民众法治意识的提高提供了一个良好的环境。另外，在以人为本思想的引导下，政府更注意尊重和维护行政相对人的合法权益，基本上做到了有法必依、执法必严、违法必究，树立和维护了政府的良好形象，保障了人民群众的合法权益。但由于各种原因，乡镇政府依法行政过程中还存在着诸多问题，主要表现在以下几个方面：
1. 依法行政意识不强。世界各国的法治历程都是法治规律与国情的创造性结合。我国的依法行政起步晚、起点较低，而依法行政带有方向性和全局性，这种全新的管理理念和管理方式对行政工作人员的自觉性要求很高。所以说，要做好依法行政工作就必须使依法行政成为自觉行为,并使之真正融入到全社会成员的意识、行为中去，融入到行政管理工作的各个环节和领域中去。但我国又是一个有人治传统的国家,现阶段人们的民主法制观念较弱,行政机关和领导干部重权轻法、以权代法、以言代法的旧思想仍然存在，这些陈旧思想观念阻碍着依法行政的实现，特别是乡镇政府这一层，这些思想有着集中体现。如：乡镇政府行政法制意识淡薄、乡镇政府行政执法机关特权思想较重、权力本位与人治观念依然存在、对依法行政缺乏正确的认识等。
2.依法行政水平不高。依法行政的重点在基层，难点在基层。因为乡镇是农村各种矛盾、各种关系的汇合点，是一个多功能的政治经济社会实体。在实际工作中，有的乡镇在处理问题时，不注意区别各种法律关系，把民事关系当作行政关系来处理，造成定性处理错误。依法行政能力滞后，不能满足人民群众对依法行政的诉求。此外，农民群众法律知识贫乏。农民维护自身正当权益的法律意识薄弱，法治思想严重不足。因为对法律不够了解，所以有些农民群众对法律不信任，对法院的公正性存有疑惑，他们法律心理大多处于“冷淡”或“畏惧”的状态。概括来讲，乡镇政府依法行政水平不高主要表现在：（1）违法行政，如没有依据乱罚款、违反程序乱作为、以权压法和以言代法、执法方式粗暴等。（2）执法主体不健全，执法依据不充分，如有的乡镇少数部门没有法律、法规授权，也不办理委托执法手续，却自行执法。（3）行政执法行为欠规范，如越权执法、重收费轻服务、执法程序不透明等。
3.乡镇行政体制不顺。在长期计划经济模式的影响下，我国的行政管理至今还带有浓厚的计划经济痕迹，出现了政企不分，党政不分，机构设置不合理，党政关系不顺，责权不分，行政权力过大等问题。这些问题乡镇政府也存在，并且至今尚未得到根本解决。在“行政”与“依法”的关系上，“行政”超越了“依法”。乡镇政府未能从依靠政策向依靠法律转变，缺少以法制权的手段。这种体制不顺主要表现在：（1）乡镇责权不配套，如乡镇在履行职能过程中，很多工作都必须依靠垂直的职能站所，比如财政所和派出所，但财政所和派出所的财政权、人事权不在乡镇，这样就出现了“块块管不住条条”的尴尬局面。（2）乡镇考核机制不科学，如上级政府对乡镇政府的财政税收、招商引资、计划生育等工作均实行“一票否决”制，在这种情况下，为了避免被否决，乡镇政府被迫违法行政。（3）乡镇体制内党政不分，如乡镇在形式上实行党政人大机构分设，但事实上是党政机构高度一体化，人大机构很大程度上被虚化弱化，乡镇党委才是乡镇权力运作的核心。（4）依法行政监督不力，如对乡镇依法行政进行监督的主体缺失，这主要是指乡镇人大监督的虚化和群众监督的无力等。
二．乡镇政府依法行政过程中存在问题的原因
我国乡镇政府依法行政过程中存在问题的原因是复杂的，主要包括以下几方面：
1.思想方面：认识不足、法治意识淡薄。对乡镇行政干部来说，依法行政观念在很大部分乡镇行政干部头脑中还没有完全树立起来，法制意识比较淡薄，存在着有法不依的情况；对于农民群众来说, 自古以来“民不可告官”、“民不跟官斗”的观念根深蒂固。因而，大部分农民主动选择了“被动”。在日常经济、政治和社会生活中，他们往往缺少主人的意识和尊严，不知道、不善于用法律来保护自己的合法权益，这在一定程度上滋长了乡镇政府工作人员不依法行政。究其原因是因为乡镇政府执法主体资格存在问题、乡镇政府依法行政的思想意识不够、乡镇干部依法行政的能力不高、乡镇依法行政的法律依据不足、乡镇行政体制存在缺陷、乡镇依法行政的监督机制不完善。
2.法律方面：相关法律不完备、不健全。随着改革开放和法治建设的不断推进，我国已经建立了相对成熟的法律体系，但是与形势发展需求的差距还不小。当前，我国乡镇政府及农村立法方面存在着立法滞后、立法不健全、立法质量低等软件配套问题。立法相对滞后,经济社会发展中迫切需要的一些法规、规章尚未出台，特别是社会发展领域的立法相对滞后，某些已出台的法规、规章针对性和实践操作性不强。此外，乡镇政府在处理农村中的许多具体问题可能遇到无法可依的窘境，如农村家庭联产承包责任制、土地使用权转让等，虽在宪法上有明确的原则规定，但却没有具体的法律加以规范。目前，由于许多法律法规都是由有关部委起草，存在部门权力法制化倾向，导致基层政府执法难以适从。在处理相关的矛盾纠纷时，当事人双方各自搬出对自己有利的法律法规支持自己的主张，有些不是基层政府职责权限范围内能作出处理的，但出于对领导负责和维护稳定即使违反规定还只得处理，从而助长了“大闹大解决、小闹小解决、不闹难解决”风气，这也不利于法制建设的顺利推进。
3.社会方面：转型期社会问题和矛盾的复杂性。当前随着社会不断向前发展，经济、政治、文化都在飞速变化，这表明我国经济社会发展处于一个新的转型期。在转型期，乡镇政府依法行政面临新的形势：（1）基层民主化加快。村民选举、村民自治制度的确立，“乡政村治”格局的变化使得镇与村的关系发生了根本的变化。村干部实行直选，村干部的政治生涯就有赖于村民手中的选票，而选票政治让村干部更依赖于村民，一旦村民利益要求同上级政府的意志不一致时，村干部更倾向于讨好村民。这种上下不一致的矛盾很容易暴露出来，从而影响干群关系。（2）乡镇居民公民意识、法治观念越来越强，思想越来越活跃。市场经济的开放性和竞争性激发了人们的竞争意识和民主意识。当代农民的政治参与意识和参与方式已发生了巨大的变化。例如集体越级上访或群体暴力抗法事件的出现都证明了当代农民不再盲从。信息时代的发展，使得信息以几何级的速度传播开来，乡镇干部如果没有做到依法执法，将很有可能遭到舆论和社会的道德讨伐以及更广泛深入地调查。思想越活跃、信息越公开，对乡镇干部依法行政的要求就更高。（3）依法行政制度建设越来越健全，对乡镇干部的约束越来越严格。乡镇政府是国家法律和相关政策的终端输出。国家出台的政策和法律越多，乡镇干部的事务就越多，上级组织的要求和制度约束也越来越严格。但是，目前我国乡镇政府的事权、财权和职权严重脱节，这样就导致乡镇政府产生了自我扩权的冲动，这种扩权带来相应的人手和经费的增加，在上级政府不能及时解决的情况下，乡镇政府就只能用摊派和其他手段自筹解决。总之，乡镇干部承受的社会压力是越来越大，面临的约束也越来越严格。（4）农村矛盾形式发生变化，对抗性增强。过去农村矛盾有着相对的地域性，而且基本上都能够在队里、村里或乡镇一级解决；那时的矛盾一般都是个人与个人之间的分散型矛盾。可是当前集体上访事件、群体性事件的增多，足以说明现在农村矛盾的形式发生了转变，农村矛盾的解决形式也发生了变化。甚至有时候发达的善良的媒体也会被利用起来当做事态扩大的工具。这些都向我们表明，新的时期对乡镇干部依法行政的要求越来越高。
三．完善我国乡镇政府依法行政的对策及建议
乡镇政府依法行政工作关涉国家和社会的稳定和发展，是党和政府高度重视的长远工作。面对其中存在的问题，需要进行多方面的综合性努力才能得到合理、有效的解决。
1.加强乡镇公务员队伍建设，提高乡镇公务员依法行政的意识和能力。依法治国必须有一支高素质的执法队伍，既要有健全的公务员体制，又要有具有高素质的公务人员。乡镇公务员身处执法第一线，是国家基层机关与基层群众之间的桥梁。乡镇依法行政要取得良好的效果，必须要建设一支高素质的公务员队伍，乡镇公务员队伍的建设要集中落实在乡镇公务员依法行政意识和能力的提升上，因为乡镇公务员法律意识水平的高低，直接影响整个公务员队伍使用法律的能力与水平，相应地影响到法律的尊严以及政府的形象。具体来说，乡镇公务员要树立两种法律意识：一要树立法律角色意识，在行使职权时要意识到权力是人民赋予的，公民在法律面前人人平等，公务员与普通公民一样，法律地位是平等的，没有任何特权。二要树立公正执法的法律服务意识。乡镇公务员不仅要明确责权一致的法律责任，也要积极依法参与社会服务，将服务意识贯穿在依法行政的整个过程中。依法行政,说到底是要靠人“依”,靠人“行”,亦即要靠各级各类行政机关及其公务员去“依”、去“行”。
2.理顺行政体制，实现权责一致。体制不顺长期以来就是困扰乡镇政府依法行政的重要问题，需要高度重视。为理顺行政体制，我们应该从以下几进行以改进：（1）理顺乡镇政府与上级政府的关系。要采取县乡改革联动的方式，理顺县与乡镇、乡镇与站所、乡镇与县级职能部门的关系。同时明确县级政府、乡镇政府的事权，进而建立起乡镇责、权、利一致的行政体系，使乡镇政府依法行政有良好的体制基础。（2）科学考核乡镇工作。县级政府对乡镇政府的考核机制存在不合理的因素，为适应社会改革和发展的需要，应该废弃“压力型”考核机制，实行科学型考核机制。对一些必须考核的项目，制订的考核指标要科学可行，切合实际，慎用少用“一票否决”制，为乡镇减轻压力。（3）理顺乡镇党政关系。这要求必须转变乡镇党委对乡镇事务的领导方式，把党委工作重点转到思想政治、人事组织、重大决策等方面来。把一般行政、经济、社会事务交由乡镇政府组织实施，以此保证乡镇政府和乡镇长依法履行职权，防止出现以党代政、以党干政的现象。同时，还要强化乡镇人大的监督作用，发挥人大在选举和评议政府领导成员、重大事项决定、监督政府行政等方面的监督制约力量。
3.加强行政立法，提高立法质量。乡镇政府依法行政面临着无法可依、无良法可依的困境。在政治体制改革时期，配套的法律法规并没用跟进改革的步伐。为进一步规范乡镇的行政行为，使乡镇工作做到有法可依，需要对当前农村的所有法律法规进行梳理，取消过时的法律，协调有冲突的法律，填补有空白的法律，形成一整套有机协调、科学规范的农村法律体系。通过立法的方式合理划分县乡两级行政权力，明确界定县乡两级执法主体。针对当前的实际情况，重点工作是完善行政程序法体系，制定行政程序法。在这个过程中一定要重视立法的质量，增强法律的科学性和可操作性，要让其成为可依的良法。只有这样才能够让乡镇政府有法可依，才能让农村的广大人民群众对政府的监督具有可行性和有效性。
4.严格乡镇政府依法行政。乡镇行政执法方面存在的问题是阻碍乡镇依法行政的重要因素。违法执法、执法不严等问题的困扰，使得乡镇依法行政工作难以推进。因此，严格乡镇行政执法、规范乡镇行政执法就变得举足轻重。具体来说，我们可以从以下几个方面来严格乡镇行政执法：（1）完善乡镇行政执法经费保障机制。乡镇政府要履行法定职责，所需经费，要统一纳入财政预算予以保障。应严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度。罚没收入必须全额缴入国库，纳入预算管理。（2）规范行政执法行为。乡镇政府要严格执行法律、法规、规章，依法行使权力、履行职责。上级政府可以每年组织一次乡镇行政执法案卷评查，促进乡镇政府行政执法。（3）强化行政执法责任追究。全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度，加强对乡镇政府执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，加大责任追究力度。对不依法履行职责或者违反法定权限和程序实施行政行为的，依照《行政机关公务员处分条例》第二十条、第二十一条的规定，对直接责任人员给予处分。
5. 强化对乡镇政府依法行政的监督制约机制。对权力进行约束有两种方式，即监督和制约。这两种方式都是与权力相伴而生的，其中制约更多的是从权力结构内部着眼，而监督更多主要是就权力的外部约束而言的。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。从事务的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”& 美国宪法之父麦迪逊曾言,行政官员不是天使,“如果人都是天使,就不需要任何政府了。如果是天使统治人,就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”& 如果权力不受监督和制约则必然导致腐败，任何形式的腐败都是政治权利逾越规范的结果。由于公职人员在素质、觉悟、品德和能力等方面存在一定的差异，行政权的行使难免偏离其公益目的。可见，权力天然具有被违法行使和被滥用的倾向。对乡镇政府而言，亦是如此。因此，需要进行以下几个方面对乡镇政府进行监督：（1）加强外部监督。要充分发挥乡镇人大代表、广大人民群众和舆论、新兴媒体的监督作用。（2）加强行政复议和行政应诉工作。乡镇政府及其部门要认真贯彻执行行政复议法及其实施条例，充分发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面的重要作用。（3）积极推进政务公开。要严格按照政府信息公开条例规定的内容、程序和方式，及时、准确地向社会公开政府信息，确保公民的知情权、参与权、表达权、监督权。
虽然我国乡镇政府依法行政存在一定的问题，与“依法治国”的要求还有一定的差距。但依法行政是一项系统工程，不可能毕其功于一役。推进和完善乡镇政府依法行政，既需要从乡镇政府体系内部寻求答案，也需要外部力量的作用；既需要进行深入的理论研究，也需要从实践中不断总结经验教训；既要我们的政府有所作为，为其创造良好的物质和制度条件，也需要全社会的积极参与，为其积聚足够的民间力量。