引言：社会组织的大量涌现是二十世纪末以来的重要现象。著名的社会组织专家萨拉蒙曾认为，世界范围内正在兴起一场社会组织的结社变革，这场革命具有重要的价值，其意义不亚于十九世纪末民族国家的兴起所造成的社会和政治影响，社会组织的兴起“形成了20世纪后期重要的社会和政治发展现象”。［1］实际上，社会组织兴起的主要原因在于社会组织具有一定的社会治理功能，它能帮助政府实现社会治理的“善治”。正因为如此，社会组织在公共服务供给、危机管理、环境保护中能够扮演重要角色和发挥重要作用。在社会组织参与社会治理的过程中，政府与社会组织形成了较为密切的关系。对于政府与社会组织的关系，一般观点认为政府与社会组织之间应该建立一种“合作”关系。格里姆塞在分析政府提供公共基础设施时，认为政府可以借助市场和社会的力量来提供这些公共服务，此时，政府与社会力量之间呈现出“合作伙伴关系”，这种关系表现出关注服务和重视创新等特点。［2］我国学者敬乂嘉也认为，在政府公共服务职能转型之际，政府与社会组织的关系呈现出“合作关系”，这种合作关系对于提升公共服务供给质量和效果具有重要意义。［3］简言之，政府与社会组织之间应该建立“合作伙伴关系”。但实际上，以上观点中的政府与社会组织之间的“合作伙伴关系”并不是真正的合作关系，而是一种协作关系。张康之教授在《“协作”与“合作”之辨异》一文中，曾经对“协作”与“合作”进行了区分和论述，认为二者存在着本质上的差别：合作在本质上属于一种迥异于协作的行为模式；协作是一种交换过程，它服从于自私的目的，协作在本质上是被动的和他治的；合作则是来自于社会网络的客观要求，是合作者根据对自身境况的感知所作出的行动，合作行动者具有真正的自主性和自治性。［4］换言之，协作关系并不能实现协作主体之间的充分配合，同样也不能最大限度地发挥协作主体各自的优势，协作并不能有效促进社会治理的善治。因此，协作能更好的概括目前政府与社会组织关系的特点。鉴于此，本文尝试以张康之教授的“协作-合作”的理论框架为分析视角，来讨论政府与社会组织的关系特点以及未来运行趋势。
协作是工业社会的典型行为模式，工业社会的基本结构表现为协作体系。何谓协作？首先，协作与工业社会具有较强的时代关联性，协作是服从于利益追求的需要，协作的目的即在于追求个人利益，因而，协作在本质上是一个交换的过程；协作过程存在着较为强烈的控制导向，因而，协作行为主体具有非自治性和非自主性；协作受到“规则至上”的强烈影响，它是从属于法律体系控制的。［5］工业社会里大部分组织之间的关系都可以概括为协作关系。在工业社会，政府与社会组织的关系在本质上也属于协作关系。总体上，政府与社会组织的协作关系呈现出这样几个特点：在行为方式上表现为政府行为的控制导向与社会组织行动的非自主性这一“二元共存”特征；在二者关系上，政府与社会组织之间表现出契约型信任关系；在制度规范上，两者的协作关系表现出强烈的规则主义取向；在组织基础上，官僚制组织是协作的主要组织基础。
政府与社会组织的协作关系主要表现为政府行为方式的控制导向与社会组织行动的非自主性这一“二元共存”特征。这是政府与社会组织协作关系的根本特征。在我国，政府对社会组织的管理呈现出“权威整合”的特征。康晓光发现，在改革开放的各种治理实践中，我国地方政府摸索出一种“权威整合”的治理模式，即政府对各种社会组织、治理主体进行权威整合，以此促进国家经济发展和社会进步，政府在这一整合过程中始终处于主导地位。［6］由此，我国政府与社会组织的关系呈现出这种权威整合的特征，即政府始终严格控制社会组织的发展。改革开放以来，我国政府对社会组织的管理大致分为三个阶段，从改革初期政府对社会组织较为宽松、放任的管理过渡到以非常规手段对社会组织进行管理，进而逐渐发展到以法律和制度为主要工具的管理控制阶段，但在总体上，我国对社会组织的管理呈现出“监护型控制的总体逻辑”。［7］对于不同的社会组织，政府也会根据社会组织的特点采取不同的“分类控制策略”。政府基于社会治理和自身利益等因素的考量，同时依据社会组织的特性、目标、宗旨、公共服务供给以及挑战能力等特点，对不同社会组织采取不同的管理控制策略。［8］在分类控制体系中，对于工会、行业协会等社会组织，政府是采取鼓励的态度，对于草根类和兴趣类的社会组织，政府则干预较少，对于宗教类以及资源吸纳类的社会组织，政府则给予严格的限制，但在总体上，“国家控制社会”是“分类控制”的总体特征。［9］在西方国家，在形式上政府与社会组织呈现出“合作伙伴关系”的特点，但实际上，政府仍然控制着社会组织，只不过政府在控制方式方法上呈现出更加柔性的特点。郑琦通过考察美国政府与社会组织关系的特点认为，二者关系经历了压制、扶持、伙伴关系三个阶段。［10］但实际上，通过分析美国政府对社会组织的扶持以及二者之间的“伙伴”关系可以看出，政府对社会组织的影响是显著的，政府对社会组织的发展具有举足轻重的影响。换言之，在政府与社会组织的关系中，政府始终处于主导地位，政府控制着社会组织的发展。另一方面，在政府对社会组织管理控制的同时，社会组织也呈现出非自主性和非自治性的特点。社会组织的非自主性和非自治性特点与政府的控制导向密切相关。社会组织在政府的控制导向之下呈现出一种“依附式发展”的态势。依附式发展是指社会组织无法实现独立自主发展而依附于政府的生存状态。社会组织之所以出现依附式发展的局面，主要原因在于作为环境因子的政府，有强烈的动机控制社会组织的发展，政府既希望社会组织参与服务供给、缓解社会矛盾，同时也防止社会组织挑战政府权威。［11］一般而言，社会组织在物质资源、社会资源、合法性资源的配置等方面高度依赖政府，这直接导致了社会组织的非自治性和非自主性。
政府与社会组织的协作关系还表现在二者之间是一种契约型信任关系。政府与非政府组织的协作需要二者之间建立信任关系。在西方国家，政府与社会组织之间的关系经历了从敌对和控制到逐渐接纳和配合的发展过程。以美国为例，在社会组织发展的早期，虽然社会组织大量产生，但是由于自由结社的传统、反国家主义的意识形态以及“守夜人”政府理念等原因，导致社会组织与政府之间是疏远和缺乏信任的。这种缺乏信任的状态一直持续到福利国家时期才有所改变。在福利国家的服务供给体系中，社会组织扮演了服务供给的“第三方政府”角色。萨拉蒙通过考察美国的服务供给体系发现，“通过种种途径，一个精巧的伙伴关系网络形成了，把政府与非营利部门连接了起来。”［12］如果说在福利国家时期，政府与社会组织之间的伙伴关系还容易受到人们忽略的话，那么，新公共管理改革运动则旗帜鲜明地主张政府与社会组织的伙伴关系。至此，政府与社会组织的关系逐渐从相互排斥转变为逐渐信任。不过，值得注意的是，此时政府与社会组织之间的信任关系在本质上是一种“契约型信任”关系。也就是说，社会组织在协作政府供给公共服务的过程中，合同外包和“订立契约”是二者结成伙伴关系的基本方式。政府与社会组织建立信任的纽带是二者共同签订的契约。换言之，契约型信任实际上是对契约与合同的信任，而非订立契约的各方对彼此的信任。契约型信任是工业社会典型的信任形式。为何政府与社会组织之间会产生契约型信任呢？张康之教授认为，在工业社会中，社会化的大生产迫使人们必须进行协作和共同行动，社会成员之间的不信任会妨碍着人们之间的这种协作，因此，在信任缺乏的既定条件下采取行动，人们也只能采取契约型信任这种非信任形式了。［13］实际上，政府与社会组织之间的契约型信任关系是由协作关系的本质决定的。协作在本质上是一个交换的过程，在政府与社会组织交换的过程中，二者通过谈判与博弈才能达成共识。契约既是这一共识的成果，也是这一共识的保障。契约型信任是以互惠为前提，以理性计算为其主要特征的。［14］同时，政府与社会组织的契约型信任是由工业社会的特点所决定的。与农业社会的熟人社会不同，工业社会是一个陌生人社会。在这种社会条件下，人们建立信任的基本方式就是订立合同，通过契约的形式达到彼此合作的目的。
政府与社会组织之间的协作关系具有规制主义的特征。在政府与社会组织的协作关系中，由于政府处于主导地位，因此，这种规则导向主要体现在政府对社会组织的各种制度约束上。在西方国家，政府通过一系列的法律设置来实现对社会组织的规制。丁晶晶、王名等人在考察美国政府对社会组织的规制时得出一个结论：虽然美国以号称“结社自由”而闻名，但是实际上，美国社会组织的发展始终在美国政府的规制之下；美国政府对社会组织的规制可以概括为“增长与规制同行、专业与规制同行、商业化与规制同行、创新与规制同行”。［15］在美国社会组织发展之时，美国政府制订了《非营利法人示范法》；当社会组织的种类多样化以后，美国政府制定了《非营利法人法》，以此实现对各种社会组织的分类管理；当社会组织专业化、组织化与商业化特征比较明显时，美国政府又出台了相应的制度来规范社会组织的发展。［16］概言之，美国社会组织发展的每一个阶段都伴随着政府有针对性的制度规制。在我国，伴随着社会组织的成长，政府对社会组织的法律制度也在不断地完善，政府与社会组织之间也呈现出规制主义色彩。2013年以前，我国对社会组织采取的是“双重管理”体制，这种体制虽然具有重登记、轻管理的特点，但总体上呈现出严格规制的色彩；2013年以后，对社会组织的双重管理逐渐转为登记制管理，社会组织的成立条件逐渐宽松，但对社会组织运行及其活动则仍然存在着各种制度性的约束。总体上，我国政府对社会组织的规制呈现出“嵌入性监管”的特点，嵌入性监管既体现在政府对社会组织的规范日益精密化和体系化，也表现在政府对社会组织的监管手段日益多元化，即政府对社会组织的规制呈现出法律手段与其他手段综合运用的特点。［17］值得注意的是，政府对社会组织的规制不但表现在政府对社会组织的各种限制约束上，还表现在政府对社会组织采取的各种优惠措施。例如，为鼓励部分社会组织的发展，政府对于符合相关国家政策的社会组织给予减税、资助、扶持等鼓励措施，实际上，这些制度设计在本质上仍然是一种规制，只不过，相对于约束性的规制措施，这些制度属于激励性的制度设计。政府与社会组织协作关系的规制主义特点与工业社会及其治理模式具有高度相关性。“在工业社会，规则就是社会治理的手段和途径，……，工业社会的规则具有高度强制性，任何一项社会行为的发生，都被要求遵从规则”。［18］简言之，政府对社会组织进行规制的直接原因在于政府对社会组织的控制导向，根本原因则在于工业社会管理型社会治理模式。
政府与社会组织协作关系的组织基础是官僚制组织。对于政府来说，其采用的主要组织形式是官僚制组织。行政学理论的创始人威尔逊认为，行政研究的主要目标在于首先确定政府的任务，其次在于如何高效率和低成本地完成这些任务。［19］韦伯所提出的理性官僚制由于具有稳定、高效的特点而广受欢迎，此后，官僚制组织便成为政府组织所采用的主要组织形式。官僚制组织具有专业化分工、规则导向、层级节制等特质，正是官僚制的这些特质，决定了政府与社会组织关系的协作性质。第一，官僚制组织是建立在专业化分工基础上的分工协作体系。官僚制组织的各个组成部分与各个成员都基于专业分工而形成一个协作体系，这个分工协作体系和政府与社会组织的协作体系具有同构性。在一定意义上，后者的分工协作关系也受到前者的影响。第二，官僚制组织是一个层级命令体系。官僚制组织的命令控制体系是政府实现社会治理的基本手段。在政府与社会组织的关系中，官僚制组织的命令控制系统便表现为社会治理的控制导向以及对社会组织的控制约束。也就是说，正是官僚制组织层级节制的特征导致了政府在社会治理中的控制导向。第三，官僚制组织具有规则主义倾向和组织管理非人格化的特点。官僚制组织的规则主义和管理的非人格化对政府管理社会组织有显著的影响，在某种意义上，社会组织的发展史就是一部社会组织的规制史。第四，官僚制组织人员任用的特点也影响着政府与社会组织的协作关系。官僚制组织根据能力选拔政府行政人员，行政人员与官僚制组织形成的是契约型关系和交换关系。这种契约关系和交换关系也影响着政府与社会组织的关系。政府在选择社会组织供给公共服务的过程中，也是根据社会组织的能力和资质来甄别选择协作对象，在此基础上，二者签订服务供给合同形成契约关系和交换关系。换言之，正是官僚制组织的这些特点，决定了政府与社会组织关系协作的特征。相对于政府组织是“他组织”而言，社会组织属于“自组织”的范畴。哈肯认为，自组织是指事物在不受外界环境因素强加干预的条件下获得自身发展的时间与空间的结构过程，这个不受外界强加干预的体系便是自组织体系。［20］社会组织在本质上属于社会自治组织，社会组织建立的逻辑在于社会组织是市民自发成立的自我管理的组织类型。只不过，社会组织这种“自组织”体系在管理行政之下受到来自官僚制组织的控制和影响，因而这种“自组织”体系在一定程度上具有“他组织”的特征。
政府与社会组织协作的主要目的在于利用社会组织在社会治理中的优势，以弥补政府自身在公共服务和社会治理中的不足。应该说，这种协作模式在工业社会中曾经发挥过比较重要的作用。但是伴随着人类社会的后工业化进程和人类社会复杂性程度的增大，政府与社会组织的协作关系受到了挑战。无论是协作关系中的控制导向与契约性信任关系，还是协作模式的规制主义和官僚制组织，都面临着治理失灵的困境和挑战。
政府的控制导向容易导致“控制失灵”和社会组织的低效。张康之教授在论述政府的控制导向时认为，当政府运用控制的方式来进行治理时会遇到这样一些问题：一是政府感觉控制能力的不足，二是政府机构与行政人员会不断地膨胀和增多。［21］也就是说，政府施加控制的方式是不断地增加政府机构和扩充行政人员，从而使政府变得规模庞大而效率低下。政府的控制导向在社会治理中容易陷入治理危机，在控制理念下，政府提高自身能力的方式是扩充机构和人员，而机构膨胀却又导致政府控制能力减弱和治理能力下降。这种治理失灵的局面在上个世纪七八十年代西方行政国家的危机中已经得到显现。同样，控制失灵也表现在政府与社会组织的协作关系上。一方面，控制导向并不能达到管理控制社会组织的目标。我国对社会组织曾经规定了较为严格的成立条件，对社会组织采取双重管理体制，但这种控制导向并不能达到对社会组织有效管理的目的，大量的社会组织因为无法找到挂靠部门而无法登记，这些没有获得法定身份的社会组织游离于政府的监管体系之外而造成新的管理混乱问题。简言之，严格的控制并没有实现既定的控制目标，反而出现控制失灵的局面。在另一方面，控制导向容易使社会组织丧失自主性。王诗宗在考察了行业协会、草根社会组织、官办社会组织后认为，这些组织呈现出依附自主性的特点；社会组织之所以会出现依附性特征，主要是因为强国家的行动逻辑以及行政权力的控制导向，这些对社会组织的自主性都造成了消极的影响。［22］虽然王诗宗认为这些社会组织都具有不同程度的自主性，但显然，社会组织的自主性受到了来自行政权力的强烈影响，社会组织的目标、行为方式、组织战略都受到了制约。社会组织的功能优势在于社会组织具有自主性，从而使社会组织在公共服务供给、危机管理、社会冲突化解等方面能够弥补政府社会治理的不足。但是，政府的控制导向容易使社会组织的自主性受到损害，从而使社会组织变得低效。
契约型信任并不能实现真正的信任。从思想来源看，契约型信任的思想基础是怀疑主义和社会契约论。［23］怀疑主义促成契约型信任关系产生的逻辑为：在人类社会从农业社会向工业社会过渡的过程中，熟人社会变为陌生人社会，人们之间的关系从原来的熟悉转为怀疑与相互不信任，为消除不信任关系给人们交往和生活带来的不便，人们必须借助法律和订立契约来消除怀疑。简言之，契约型信任的根源在于人们之间的不信任，契约型信任是人们缺乏信任的产物，契约只是人们之间建立信任的工具。契约型信任的工具特征容易导致产生机会主义行为。契约型信任是从属于利益谋划的，它容易导致人们的策略行为，而这种策略行为又会引起人们之间的“信任危机”。［24］在政府与社会组织的协作关系中，政府与社会组织的契约型信任也容易导致信任危机。首先，契约容易导致契约失灵。为防止合同方出现机会主义行为，签约的双方必须尽可能地细化合同的条款，但是，由于信息不对称等原因，很难设计一个完美的契约。这为签约双方机会主义与策略行为提供了契机，从而容易导致契约失灵。其次，合同监督管理有一定的难度。合同的监督管理需要一系列的条件，这需要政府投入一定的人力和资源。政府每年需要签订很多合同，众多的政府合同给监管带来了难题。所有这些因素导致政府与社会组织之间的契约型信任趋于瓦解。正是由于政府对社会组织缺乏信任，所以政府在选择社会组织供给公共服务的过程中，一般会选择那些体制内的社会组织。这种选择性、定向性的购买行为使政府购买公共服务形式化，同时也使契约合同形式化，即政府向社会组织购买公共服务变成一种“内部购买行为”，契约仅仅变为一种形式，因为签约双方并不会真正履行契约。
规制主义使社会组织缺乏活力。规制主义使社会治理陷入了窘境。休斯认为，“随着所有的政府规则应用于私营部门，人们对近年来公共部门的部分改革已经改善了管制环境并不惊奇。但是，人们普遍感到政府管制过多且无孔不入，使企业变得毫无生气并间接影响到企业的竞争力。”［25］也就是说，在工业社会，社会治理的主要工具是各种政策和法律，但是，过多的法律和管制使社会缺乏活力。虽然新公共管理改革运动提出了废除规制的口号，但实际上，正如休斯所认为的，政府的管制仍然对社会领域和市场领域有着重要的影响。对于社会组织来说，规制主义使社会组织原有的优势逐渐退化。美国对社会组织的规制具有激励和约束双重色彩，即便如此，这些规制也对社会组织的发展产生了负面影响。美国政府购买服务的激励措施实际上压缩了社会组织的活动领域，因为在公共服务供给方面，营利性企业更占资金和规模优势；同时，政府对社会组织进行资助这一制度设计也使社会组织的自主性受到影响，使社会组织变成了政府的附属物。［26］在考察规制对社会组织的制约作用时，我国学者崔桂琴认为规制对社会组织的影响主要表现在以下几点：一是双重管理制度使社会组织易于行政化，也造成大量社会组织无法获得合法化的身份，造成社会组织发展受挫；二是非竞争性的制度设计使部分领域的社会组织发展受限；三是重大活动的报批制度导致社会组织缺乏自主性；“这种以控制为主导的思维方式和管理制度，导致我国民间组织的畸形发展。”［27］概言之，规制主义已经对我国社会组织的发展造成较大的影响。实际上，在人类社会从工业社会向后工业社会转型的背景下，社会日益高度复杂和高度不确定；在这种社会条件下，社会治理的规制主义并不能实现对社会组织的有效治理，规制主义反而限制了社会组织的发展。
作为协作模式组织基础的官僚制组织，在人类社会进入高复杂形态的状态下，呈现出“运作失效”的问题。欧文在总结官僚制的危机时认为，造成官僚制发生危机的主要原因有四点：一是官僚制组织的等级制、理性化、僵化等特征使它不可避免地与民主制度发生冲突，官僚制的官僚精英治理方式与现代社会的民主制度存在不可避免的冲突；二是官僚制组织僵化的人事制度导致其效率低下，官僚制组织一方面过度追求形式化人事制度，另一方面精英化也未达到设想的水准，这些都造成官僚制的效率降低；三是官僚制组织缺乏弹性和效能，与更加灵活的组织形式相比，官僚制组织的效率优势不再明显，相反，官僚制组织更容易扼杀组织的活力和创新精神；四是官僚制组织目标置换效应明显，官僚制组织重视规则，规则和制度本身成为官僚制组织致力实现的目标，而组织效能等则退居其次。［28］正是由于官僚制组织的种种问题，导致人们对官僚制进行抨击和批评。新公共管理改革也旗帜鲜明地提出废除官僚制组织的口号，提出了诸如市场化组织、参与型组织等官僚制改革形态。但实际上，新公共管理改革及其支持者所提出的各种官僚制改革方案并没有突破官僚制的框架，这些改革方案更多的是对官僚制的修补与完善。官僚制组织之所以出现失效的问题，根本原因在于官僚制组织的规则、等级控制无法适应高度复杂的社会形态。因此，协作关系以官僚制组织为基础，在新的社会条件下，必然会面临协作失灵的窘境。另外，在协作关系中，官僚制组织还对社会组织产生同化现象而导致社会组织丧失原来的优势。在组织性质上，社会组织不同于官僚制组织，社会组织具有自愿性、自主性、自治性等特征。在协作关系中，政府的控制导向导致社会组织出现“外形化”、“内卷化”等变异现象，社会组织成为类似于政府官僚制组织的“准政府”组织。社会组织的官僚制化进一步使协作模式趋于低效和失灵。
政府与社会组织的协作关系存在着协作失效的问题。造成协作困境的主要原因既包括控制失灵、规制主义、契约型信任和官僚制组织失效等内生性的因素，也包括高复杂社会形态所带来的挑战等外生性变量。因此，解决政府与社会组织协作失效问题的关键在于构建一种与后工业化背景相适应的、不同于“协作”的“合作关系”模式。政府与社会组织的合作关系建设需要从“引导与服务”、“构建合作型信任关系”、“构建基于道德的规则体系”以及“建设合作型组织”等几个方面入手。
政府在社会治理中要树立“服务导向”和加强对社会组织的“引导”。社会治理的控制导向并不能实现社会治理的善治，还容易引起控制对象的抵制和不满，在高复杂态的后工业化背景下，控制失灵成为必然，因此，在政府与社会组织合作关系的构建中，政府需要抛弃原来社会治理的控制导向，转而树立服务导向的治理理念和行为模式。政府如何树立服务理念呢？政府首先要克服政府本位主义和行政傲慢。“政府本位可以归结为两种形态，即权力本位和制度本位”。“政府本位就是一切行政傲慢的来源”，［29］政府只有摒弃政府本位主义和权力本位的观念，才能真正建立服务导向的治理理念。就构建政府与社会组织的合作关系而言，服务理念要求政府承认社会组织作为“社会治理主体”的角色和地位，服务理念也意味着政府自身要充当和履行“服务者”而非控制者的角色；从职能履行方面来说，服务理念要求政府放弃以管控获得秩序的治理思路，而要以服务的方式来获得社会的善治；从政府的行为方式来讲，服务需要政府必须以社会组织等“他者”的需求作为政府行为的指引。［30］在树立服务理念的同时，政府还需要加强对社会组织的引导。在我国社会组织发育还不充分的情形下，政府需要为社会组织提供一个较为适宜的发展环境，引导社会组织加强自身治理结构和治理能力的建设。政府对社会组织的引导主要表现在相关制度要为社会组织提供一个适宜的发展环境。必须注意的是，政府对社会组织的引导并不是对社会组织进行“控制”或者“强制干预”，而是要促进社会组织的成熟和发展，以使其获得社会治理和自主治理的能力。换言之，政府对社会组织的引导在行为方式和制度供给上更多的表现出服务和支持、促进和指引的特点，引导的目标服从于促进社会组织发展和提升治理能力这一目的。
构建政府与社会组织的合作关系需要以合作型信任代替原来的契约型信任。契约型信任的工具理性、精于计算、竞争性等特征，使得签约各方很难获得真正的信任。在高度复杂的后工业化背景下，契约型信任难免出现“契约失灵”的问题。契约型信任失灵的解决之道在于构建一种与后工业化相契合的信任类型——合作型信任。合作型信任的性质是由后工业社会的网状结构决定的，网络状陌生人社会的信任获取方式既不能采取农业社会式的借助熟人圈子来产生信任，也不能采用工业社会式的凭借制度规则来获取信任，在后工业化背景下，信息的发达与共享为人们之间能够产生合作信任关系提供了条件。［31］在政府与社会组织合作关系的建构中，政府与社会组织都需要积极构建合作型信任关系。在论及政府诚信建设时，程倩认为，合作治理体系本身能够造就不同行动主体之间的信任；就政府而言，政府首先需要改变单向度管控模式，转而建立多元主体共同参与的治理体系；其次，政府通过发挥“元治理”的功能，同时借助引导和服务等方式来实现合作信任；就其他社会治理主体而言，要明确认识到自身的治理角色，积极主动地打破“中心-边缘”社会结构，继而成为社会治理的积极行动者。［32］也就是说，在后工业化的背景下，从政府单一主体的单向度管理转向多元主体的协同治理是非常必要的。［33］构建合作信任关系的主要责任在于政府，这要求政府以合作的理念为多元社会治理主体提供服务，为多元社会主体创造一个良好的参与社会治理、供给公共服务的环境。在社会组织方面，社会组织首先需要加强自身的能力建设，通过提升专业能力来获取政府与社会的信任；其次，社会组织需要加强自身的治理结构，通过治理结构来提升自身的能力；另外，社会组织还需要提升组织运行的透明度，通过组织运行的公开透明来获取政府与社会的信任。
构建政府与社会组织的合作关系需要以促进型规则为基础，代替原来的管制型规则。政府与社会组织的关系具有管制主义特征，但是，控制并不能达到应有的管理效果。唐斯认为，控制存在着控制的悖论，控制在组织中并不能完全实现，任何人都无法实现对较大规模组织的控制；大型组织的高层，通常无法对组织的基层实施有效控制；而且，组织的协调能力通常与组织的大小和规模成负相关的关系。［34］在这里，唐斯主要针对大型组织中控制的局限进行了论述。实际上，无论是对组织内部的控制，还是政府对社会组织的控制，控制都是难以实现的。所以，在政府与社会组织合作关系的构建中，必须要对控制性的规则加以改造，使其转变成为一种促进性的规则。与管制型的规则不同，“促进性规则不再寻求控制，而是旨在促进规制对象的行为，它鼓励规制对象更为积极的采取行动”，促进性规则的主要目的在于使目标对象从繁琐的控制中得到解脱，它旨在促使和激励目标对象能够采取积极行动，主动承担责任。［35］也就是说，促进性规则不再是那种消极性的禁止性规则，而是在对规制对象进行积极激励的基础上鼓励目标对象采取更加积极负责的行动。在政府与社会组织合作关系的构建中，政府需要制定促进性的规则来实现对社会组织的治理。具体来说，这种促进性规则要注重对社会组织进行扶持与培育。促进性规则首先要摒弃那些阻碍社会组织发展的障碍，为社会组织的成立、发展提供良好的制度环境。促进性规则也表现在对社会组织参与社会治理的激励上。政府要从制度上激励社会组织积极参与公共服务、危机管理、社区治理、环境保护等社会治理活动，并在这些社会治理活动中主动承担责任。当然，促进性规则也有一定的控制，只不过控制因素在促进性规则体系中并不占据主导地位。［36］控制性规则只是促进性规则的必要补充，在合作关系中，控制性规则是服从和服务于促进性规则的。
政府与社会组织合作关系的构建要以建设合作制组织为组织基础。在后工业化高度复杂的社会背景下，官僚制的等级控制、规则导向、工具理性等特征都导致官僚制组织日益僵化，同时也使协作模式趋于失灵。因此，打破官僚制成为自新公共管理运动以来学者们的主要追求，但是，如前所述，无论是新公共管理运动提出的废除官僚制理论，还是彼得斯所提出的官僚制组织改革的四种形态，在本质上并没有实现对官僚制组织形态的突破，这些改革措施只是对官僚制组织的完善和补充，因为这些改革措施并没有改变官僚制的控制导向与工具理性等特征。也就是说，在合作模式的构建中，政府与社会组织的组织形式必须打破官僚制的上述特征，只有这样，才能适应高复杂社会形态所带来的挑战。合作制组织所具有的开放性等特征决定了它是能够适应高复杂社会形态的组织类型。也就是说，合作制组织的特性与高复杂社会形态具有契合性。在结构上，合作制组织突破了官僚制组织的层级结构而呈现出网络状结构的特点；与合作制组织非中心化的网络结构相适应，合作制组织打破了官僚制的封闭状态，它是一个开放的系统，同外界的边界比较模糊；与官僚制组织成员容易制造保守者和权力攀登者不同，合作制组织更容易造就创新者，而且，合作制组织的网状结构更能形成平等的人格；合作制组织的规则体系和运行机制都是基于合作而构建的。［37］正是由于合作制组织的这些特性，决定了合作制组织更能够适应后工业化高度复杂的社会现实。因此，在政府与社会组织合作关系的建构中，政府必须要把合作制组织作为主要组织基础，只有这样，才能真正改变政府的控制导向和规制主义等问题。概言之，只有自觉构建合作制组织，政府与社会组织之间才能真正构建合作关系，才能真正解决社会治理的失灵问题。
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