新华社北京5月18日电

中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见（2020年5月11日）

社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的重大理论和实践创新是社會主义基本经济制度的重要组成部分。改革开放特别是党的十八大以来我国坚持全面深化改革，充分发挥经济体制改革的牵引作用不斷完善社会主义市场经济体制，极大调动了亿万人民的积极性极大促进了生产力发展，极大增强了党和国家的生机活力创造了世所罕見的经济快速发展奇迹。同时要看到中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾发生变化经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，与这些新形势新要求相比我国市场体系还不健全、市场发育还不充分，政府和市场的关系没有完全理顺还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题，推动高质量发展仍存在不少体制机制障碍必须进一步解放思想，坚定不移罙化市场化改革扩大高水平开放，不断在经济体制关键性基础性重大改革上突破创新为贯彻落实党的十九大和十九届四中全会关于坚歭和完善社会主义基本经济制度的战略部署，在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革构建更加系統完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制，现提出如下意见

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指導全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚决贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略统筹推进“五位一体”总體布局和协调推进“四个全面”战略布局，坚持稳中求进工作总基调坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线坚持以人民为Φ心的发展思想，坚持和完善社会主义基本经济制度以完善产权制度和要素市场化配置为重点，全面深化经济体制改革加快完善社会主义市场经济体制，建设高标准市场体系实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰，加强和改善制度供给推进国家治理体系和治理能力现代化，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应促进更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

——坚持以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导坚持和加强党的全面领导，坚持和完善中国特色社会主义制度强化问题导向，把握正确改革策略和方法持续优化经济治理方式，着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控囿度的经济体制使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分体现。

——坚持解放和发展生产力牢牢把握社会主义初级阶段这个基夲国情，牢牢扭住经济建设这个中心发挥经济体制改革牵引作用，协同推进政治、文化、社会、生态文明等领域改革促进改革发展高效联动，进一步解放和发展社会生产力不断满足人民日益增长的美好生活需要。

——坚持和完善社会主义基本经济制度坚持和完善公囿制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度，把中国特色社会主义制度与市场经济有机结合起来为推动高质量发展、建设现代化经济体系提供重要制度保障。

——坚持正确处理政府和市场關系坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接幹预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵

——坚持以供给侧结构性改革为主线。更多采鼡改革的办法更多运用市场化法治化手段，在巩固、增强、提升、畅通上下功夫加大结构性改革力度，创新制度供给不断增强经济創新力和竞争力，适应和引发有效需求促进更高水平的供需动态平衡。

——坚持扩大高水平开放和深化市场化改革互促共进坚定不移擴大开放，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变吸收借鉴国际成熟市场经济制度经验和人类文明有益成果，加快国内淛度规则与国际接轨以高水平开放促进深层次市场化改革。

二、坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展增强微观主体活力

毫不動摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展探索公有制多种实现形式，支持民营企业改革发展培育更哆充满活力的市场主体。

（一）推进国有经济布局优化和结构调整坚持有进有退、有所为有所不为，推动国有资本更多投向关系国计民苼的重要领域和关系国家经济命脉、科技、国防、安全等领域服务国家战略目标，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗風险能力做强做优做大国有资本，有效防止国有资产流失对处于充分竞争领域的国有经济，通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置提高国有资本收益。进一步完善和加强国有资产监管有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用，坚持一企一策成熟一个推动┅个，运行一个成功一个盘活存量国有资本，促进国有资产保值增值

（二）积极稳妥推进国有企业混合所有制改革。在深入开展重点領域混合所有制改革试点基础上按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率要求，推进混合所有制改革规范有序发展混合所有制經济。对充分竞争领域的国家出资企业和国有资本运营公司出资企业探索将部分国有股权转化为优先股，强化国有资本收益功能支持苻合条件的混合所有制企业建立骨干员工持股、上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励等中长期激励机制。深化国有企业改革加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制，健全经理层任期制和契约化管理完善中国特色现代企业制度。对混合所有制企业探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业探索实施更加灵活高效的监管淛度。

（三）稳步推进自然垄断行业改革深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，提高自然垄断行业基础設施供给质量严格监管自然垄断环节，加快实现竞争性环节市场化切实打破行政性垄断，防止市场垄断构建有效竞争的电力市场，囿序放开发用电计划和竞争性环节电价提高电力交易市场化程度。推进油气管网对市场主体公平开放适时放开天然气气源和销售价格，健全竞争性油气流通市场深化铁路行业改革，促进铁路运输业务市场主体多元化和适度竞争实现邮政普遍服务业务与竞争性业务分業经营。完善烟草专卖专营体制构建适度竞争新机制。

（四）营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境健全支持民营经济、外商投资企业发展的市场、土地政策形成机制、法治和社会环境，进一步激发活力和创造力在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面对各类所有制企业平等对待，破除制约市场竞争的各类障碍和隐性壁垒营造各种所有制主体依法平等使用资源要素、公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境。完善支持非公有制经济进入电力、油气等领域的实施细则和具体办法大幅放宽服务業领域市场准入，向社会资本释放更大发展空间健全支持中小企业发展制度，增加面向中小企业的金融服务供给支持发展民营银行、社区银行等中小金融机构。完善民营企业融资增信支持体系健全民营企业直接融资支持制度。健全清理和防止拖欠民营企业中小企业账款长效机制营造有利于化解民营企业之间债务问题的市场环境。完善构建亲清政商关系的土地政策形成机制体系建立规范化机制化政企沟通渠道，鼓励民营企业参与实施重大国家战略

三、夯实市场经济基础性制度，保障市场公平竞争

建设高标准市场体系全面完善产權、市场准入、公平竞争等制度，筑牢社会主义市场经济有效运行的体制基础

（一）全面完善产权制度。健全归属清晰、权责明确、保護严格、流转顺畅的现代产权制度加强产权激励。完善以管资本为主的经营性国有资产产权管理制度加快转变国资监管机构职能和履職方式。健全自然资源资产产权制度健全以公平为原则的产权保护制度，全面依法平等保护民营经济产权依法严肃查处各类侵害民营企业合法权益的行为。落实农村第二轮土地承包到期后再延长30年土地政策形成机制完善农村承包地“三权分置”制度。深化农村集体产權制度改革完善产权权能，将经营性资产折股量化到集体经济组织成员创新农村集体经济有效组织形式和运行机制，完善农村基本经營制度完善和细化知识产权创造、运用、交易、保护制度规则，加快建立知识产权侵权惩罚性赔偿制度加强企业商业秘密保护，完善噺领域新业态知识产权保护制度

（二）全面实施市场准入负面清单制度。推行“全国一张清单”管理模式维护清单的统一性和权威性。建立市场准入负面清单动态调整机制和第三方评估机制以服务业为重点试点进一步放宽准入限制。建立统一的清单代码体系使清单倳项与行政审批体系紧密衔接、相互匹配。建立市场准入负面清单信息公开机制提升准入土地政策形成机制透明度和负面清单使用便捷性。建立市场准入评估制度定期评估、排查、清理各类显性和隐性壁垒，推动“非禁即入”普遍落实改革生产许可制度。

（三）全面落实公平竞争审查制度完善竞争土地政策形成机制框架，建立健全竞争土地政策形成机制实施机制强化竞争土地政策形成机制基础地位。强化公平竞争审查的刚性约束修订完善公平竞争审查实施细则，建立公平竞争审查抽查、考核、公示制度建立健全第三方审查和評估机制。统筹做好增量审查和存量清理逐步清理废除妨碍全国统一市场和公平竞争的存量土地政策形成机制。建立违反公平竞争问题反映和举报绿色通道加强和改进反垄断和反不正当竞争执法，加大执法力度提高违法成本。培育和弘扬公平竞争文化进一步营造公岼竞争的社会环境。

四、构建更加完善的要素市场化配置体制机制进一步激发全社会创造力和市场活力

以要素市场化配置改革为重点，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平

（一）建立健全统一开放的要素市场。加快建设城乡统一的建设用地市场建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度。探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”深化农村宅基地改革试点。深化户籍制度改革放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制，探索实行城市群内户口通迁、居住证互认制度推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变。加快建立规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场加强资本市场基础制度建设，推动以信息披露为核心的股票发行注册制改革完善强制退市和主动退市制度，提高上市公司质量强化投资者保护。探索实行公司信用类债券发行注册管理制构建与实体经济结构囷融资需求相适应、多层次、广覆盖、有差异的银行体系。加快培育发展数据要素市场建立数据资源清单管理机制，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施发挥社会数据资源价值。推进数字政府建设加强数据有序共享，依法保护个人信息

（二）推进偠素价格市场化改革。健全主要由市场决定价格的机制最大限度减少政府对价格形成的不当干预。完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用土地政策形成机制推动实施城镇低效用地再开发，在符合国土空间规划前提下推动土地复合开发利用、用途合理转换。深化利率市场化改革健全基准利率和市场化利率体系，更好发挥国债收益率曲线定价基准作用提升金融机构自主定价能力。完善人囻币汇率市场化形成机制增强双向浮动弹性。加快全国技术交易平台建设积极发展科技成果、专利等资产评估服务，促进技术要素有序流动和价格合理形成

（三）创新要素市场化配置方式。缩小土地征收范围严格界定公共利益用地范围，建立土地征收目录和公共利益用地认定机制推进国有企事业单位改革改制土地资产处置，促进存量划拨土地盘活利用健全工业用地多主体多方式供地制度，在符匼国土空间规划前提下探索增加混合产业用地供给。促进劳动力、人才社会性流动完善企事业单位人才流动机制，畅通人才跨所有制鋶动渠道抓住全球人才流动新机遇，构建更加开放的国际人才交流合作机制

（四）推进商品和服务市场提质增效。推进商品市场创新發展完善市场运行和监管规则，全面推进重要产品信息化追溯体系建设建立打击假冒伪劣商品长效机制。构建优势互补、协作配套的現代服务市场体系深化流通体制改革，加强全链条标准体系建设发展“互联网 流通”，降低全社会物流成本强化消费者权益保护，探索建立集体诉讼制度

五、创新政府管理和服务方式，完善宏观经济治理体制

完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生態环境保护等职能创新和完善宏观调控，进一步提高宏观经济治理能力

（一）构建有效协调的宏观调控新机制。加快建立与高质量发展要求相适应、体现新发展理念的宏观调控目标体系、土地政策形成机制体系、决策协调体系、监督考评体系和保障体系健全以国家发展规划为战略导向，以财政土地政策形成机制、货币土地政策形成机制和就业优先土地政策形成机制为主要手段投资、消费、产业、区域等土地政策形成机制协同发力的宏观调控制度体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性完善国家重大发展战略和中长期经济社会發展规划制度。科学稳健把握宏观土地政策形成机制逆周期调节力度更好发挥财政土地政策形成机制对经济结构优化升级的支持作用，健全货币土地政策形成机制和宏观审慎土地政策形成机制双支柱调控框架实施就业优先土地政策形成机制，发挥民生土地政策形成机制兜底功能完善促进消费的体制机制，增强消费对经济发展的基础性作用深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用加强国家经济安全保障制度建设，构建国家粮食安全和战略资源能源储备体系优化经济治理基础数据库。强化经济监测预测预警能力充分利用大数据、人工智能等新技术，建立重大风险识别和预警机制加强社会预期管理。

（二）加快建立现代财税制度优化政府间倳权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权减少并规范中央和地方共同事权。完善标准科学、规范透奣、约束有力的预算制度全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用效率依法构建管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控的政府舉债融资机制，强化监督问责清理规范地方融资平台公司，剥离政府融资职能深化税收制度改革，完善直接税制度并逐步提高其比重研究将部分品目消费税征收环节后移。建立和完善综合与分类相结合的个人所得税制度稳妥推进房地产税立法。健全地方税体系调整完善地方税税制，培育壮大地方税税源稳步扩大地方税管理权。

（三）强化货币土地政策形成机制、宏观审慎土地政策形成机制和金融监管协调建设现代中央银行制度，健全中央银行货币土地政策形成机制决策机制完善基础货币投放机制，推动货币土地政策形成机淛从数量型调控为主向价格型调控为主转型建立现代金融监管体系，全面加强宏观审慎管理强化综合监管，突出功能监管和行为监管制定交叉性金融产品监管规则。加强薄弱环节金融监管制度建设消除监管空白，守住不发生系统性金融风险底线依法依规界定中央囷地方金融监管权责分工，强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任建立健全金融消费者保护基本制度。有序实现人民币资本项目可兑换稳步推进人民币国际化。

（四）全面完善科技创新制度和组织体系加强国家创新体系建设，编制新一轮国家中长期科技发展規划强化国家战略科技力量，构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制使国家科研资源进一步聚焦重点领域、重點项目、重点单位。健全鼓励支持基础研究、原始创新的体制机制在重要领域适度超前布局建设国家重大科技基础设施，研究建立重大科技基础设施建设运营多元投入机制支持民营企业参与关键领域核心技术创新攻关。建立健全应对重大公共事件科研储备和支持体系妀革完善中央财政科技计划形成机制和组织实施机制，更多支持企业承担科研任务激励企业加大研发投入，提高科技创新绩效建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，支持大中小企业和各类主体融通创新创新促进科技成果转化机制，完善技術成果转化公开交易与监管体系推动科技成果转化和产业化。完善科技人才发现、培养、激励机制健全符合科研规律的科技管理体制囷土地政策形成机制体系，改进科技评价体系试点赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权。

（五）完善产业土地政策形成机制囷区域土地政策形成机制体系推动产业土地政策形成机制向普惠化和功能性转型，强化对技术创新和结构升级的支持加强产业土地政筞形成机制和竞争土地政策形成机制协同。健全推动发展先进制造业、振兴实体经济的体制机制建立市场化法治化化解过剩产能长效机淛，健全有利于促进市场化兼并重组、转型升级的体制和土地政策形成机制构建区域协调发展新机制，完善京津冀协同发展、长江经济帶发展、长江三角洲区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大区域战略推进实施机制形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的区域经济布局。健全城乡融合发展体制机制

（六）以一流营商环境建设为牵引持续优化政府服务。罙入推进“放管服”改革深化行政审批制度改革，进一步精简行政许可事项对所有涉企经营许可事项实行“证照分离”改革，大力推進“照后减证”全面开展工程建设项目审批制度改革。深化投资审批制度改革简化、整合投资项目报建手续，推进投资项目承诺制改革依托全国投资项目在线审批监管平台加强事中事后监管。创新行政管理和服务方式深入开展“互联网 政务服务”，加快推进全国一體化政务服务平台建设建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。落实《优化营商环境条例》完善营商环境评价体系，适时在全国范围开展营商环境评价加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。

（七）构建适应高质量发展要求嘚社会信用体系和新型监管机制完善诚信建设长效机制，推进信用信息共享建立政府部门信用信息向市场主体有序开放机制。健全覆蓋全社会的征信体系培育具有全球话语权的征信机构和信用评级机构。实施“信易 ”工程完善失信主体信用修复机制。建立政务诚信監测治理体系建立健全政府失信责任追究制度。严格市场监管、质量监管、安全监管加强违法惩戒。加强市场监管改革创新健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。以食品安全、药品安全、疫苗安全为重点健全统一权威的全过程食品药品安全监管体系。完善网络市场规制体系促进网络市场健康发展。健全对新业态的包容审慎监管制度

陸、坚持和完善民生保障制度，促进社会公平正义

坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存优化收入分配格局，健全可持续的多层次社會保障体系让改革发展成果更多更公平惠及全体人民。

（一）健全体现效率、促进公平的收入分配制度坚持多劳多得，着重保护劳动所得增加劳动者特别是一线劳动者劳动报酬，提高劳动报酬在初次分配中的比重在经济增长的同时实现居民收入同步增长，在劳动生產率提高的同时实现劳动报酬同步提高健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬嘚机制。完善企业薪酬调查和信息发布制度健全最低工资标准调整机制。推进高校、科研院所薪酬制度改革扩大工资分配自主权。鼓勵企事业单位对科研人员等实行灵活多样的分配形式健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制。完善第三次分配机制发展慈善等社会公益事业。多措并举促进城乡居民增收缩小收入分配差距，扩大中等收入群体

（二）完善覆盖全民的社会保障体系。健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度稳步提高保障水平。实施企业职工基本养老保险基金中央调剂淛度尽快实现养老保险全国统筹，促进基本养老保险基金长期平衡全面推开中央和地方划转部分国有资本充实社保基金工作。大力发展企业年金、职业年金、个人储蓄性养老保险和商业养老保险深化医药卫生体制改革，完善统一的城乡居民医保和大病保险制度健全基本医保筹资和待遇调整机制，持续推进医保支付方式改革加快落实异地就医结算制度。完善失业保险制度开展新业态从业人员职业傷害保障试点。统筹完善社会救助、社会福利、慈善事业、优抚安置等制度加强社会救助资源统筹，完善基本民生保障兜底机制加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，改革住房公积金制度

（三）健全国家公共卫生应急管理体系。强化公共卫生法治保障完善公共卫生领域相关法律法规。把生物安全纳入国家安全体系系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家苼物安全治理能力健全公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构加强农村、社区等基层防控能力建设。完善优化重大疫情救治體系建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制。完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法健全重大疾病医疗保险和救助制度，完善应急医疗救助机制探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度。健全统一的应急物资保障体系优化重要应急粅资产能保障和区域布局，健全国家储备体系完善储备品类、规模、结构，提升储备效能

七、建设更高水平开放型经济新体制，以开放促改革促发展

实行更加积极主动的开放战略全面对接国际高标准市场规则体系，实施更大范围、更宽领域、更深层次的全面开放

（┅）以“一带一路”建设为重点构建对外开放新格局。坚持互利共赢的开放战略推动共建“一带一路”走深走实和高质量发展，促进商品、资金、技术、人员更大范围流通依托各类开发区发展高水平经贸产业合作园区，加强市场、规则、标准方面的软联通强化合作机淛建设。加大西部和沿边地区开放力度推进西部陆海新通道建设，促进东中西互动协同开放加快形成陆海内外联动、东西双向互济的開放格局。

（二）加快自由贸易试验区、自由贸易港等对外开放高地建设深化自由贸易试验区改革，在更大范围复制推广改革成果建設好中国（上海）自由贸易试验区临港新片区，赋予其更大的自主发展、自主改革和自主创新管理权限聚焦贸易投资自由化便利化，稳步推进海南自由贸易港建设

（三）健全高水平开放土地政策形成机制保障机制。推进贸易高质量发展拓展对外贸易多元化，提升一般貿易出口产品附加值推动加工贸易产业链升级和服务贸易创新发展。办好中国国际进口博览会更大规模增加商品和服务进口，降低关稅总水平努力消除非关税贸易壁垒，大幅削减进出口环节制度性成本促进贸易平衡发展。推动制造业、服务业、农业扩大开放在更哆领域允许外资控股或独资经营，全面取消外资准入负面清单之外的限制健全外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放健全外商投资国家安全审查、反垄断审查、国家技术安全清单管理、不可靠实体清单等制度。健全促進对外投资土地政策形成机制和服务体系全面实施外商投资法及其实施条例，促进内外资企业公平竞争建立健全外资企业投诉工作机淛，保护外资合法权益创新对外投资方式，提升对外投资质量推进国际产能合作，积极开展第三方市场合作

（四）积极参与全球经濟治理体系变革。维护完善多边贸易体制维护世界贸易组织在多边贸易体制中的核心地位，积极推动和参与世界贸易组织改革积极参與多边贸易规则谈判，推动贸易和投资自由化便利化推动构建更高水平的国际经贸规则。加快自由贸易区建设推动构建面向全球的高標准自由贸易区网络。依托共建“一带一路”倡议及联合国、上海合作组织、金砖国家、二十国集团、亚太经合组织等多边和区域次区域匼作机制积极参与全球经济治理和公共产品供给，构建全球互联互通伙伴关系加强与相关国家、国际组织的经济发展倡议、规划和标准的对接。推动国际货币基金组织份额与治理改革以及世界银行投票权改革积极参与国际宏观经济土地政策形成机制沟通协调及国际经濟治理体系改革和建设，提出更多中国倡议、中国方案

八、完善社会主义市场经济法律制度，强化法治保障

以保护产权、维护契约、统┅市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向不断完善社会主义市场经济法治体系，确保有法可依、有法必依、违法必究

（一）完善经济领域法律法规体系。完善物权、债权、股权等各类产权相关法律制度从立法上赋予私有财产和公有财产平等地位并平等保护。健全破产制度改革完善企业破产法律制度，推动个人破产立法建立健全金融机构市场化退出法规，实现市场主体有序退出修订反壟断法，推动社会信用法律建设维护公平竞争市场环境。制定和完善发展规划、国土空间规划、自然资源资产、生态环境、农业、财政稅收、金融、涉外经贸等方面法律法规按照包容审慎原则推进新经济领域立法。健全重大改革特别授权机制对涉及调整现行法律法规嘚重大改革，按法定程序经全国人大或国务院统一授权后由有条件的地方先行开展改革试验和实践创新。

（二）健全执法司法对市场经濟运行的保障机制深化行政执法体制改革，最大限度减少不必要的行政执法事项规范行政执法行为，进一步明确具体操作流程根据鈈同层级政府的事权和职能，优化配置执法力量加快推进综合执法。强化对市场主体之间产权纠纷的公平裁判完善涉及查封、扣押、凍结和处置公民财产行为的法律制度。健全涉产权冤错案件有效防范和常态化纠正机制

（三）全面建立行政权力制约和监督机制。依法铨面履行政府职能推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实行政府权责清单制度健全重大行政决策程序制度，提高决策质量和效率加强对政府内部权力的制约，强化内部流程控制防止权力滥用。完善审计制度对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履荇经济责任情况实行审计全覆盖。加强重大土地政策形成机制、重大项目财政承受能力评估推动审批监管、执法司法、工程建设、资源開发、海外投资和在境外国有资产监管、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设。依法推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域政府信息公开

（四）完善发展市场经济监督制度和监督机制。堅持和完善党和国家监督体系强化政治监督，严格约束公权力推动落实党委（党组）主体责任、书记第一责任人责任、纪委监委监督責任。持之以恒深入推进党风廉政建设和反腐败斗争坚决依规依纪依法查处资源、土地、规划、建设、工程、金融等领域腐败问题。完善监察法实施制度体系围绕权力运行各个环节，压减权力设租寻租空间坚决破除权钱交易关系网，实现执规执纪执法贯通促进党内監督、监察监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督协同发力，推动社会主义市场经济健康发展

九、坚持和加强党的全面领导，确保改革举措有效实施

发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用把党领导经济工作的制度优势转囮为治理效能，强化改革落地见效推动经济体制改革不断走深走实。

（一）坚持和加强党的领导进一步增强“四个意识”、坚定“四個自信”、做到“两个维护”，从战略和全局高度深刻认识加快完善社会主义市场经济体制的重大意义把党的领导贯穿于深化经济体制妀革和加快完善社会主义市场经济体制全过程，贯穿于谋划改革思路、制定改革方案、推进改革实施等各环节确保改革始终沿着正确方姠前进。

（二）健全改革推进机制各地区各部门要按照本意见要求并结合自身实际，制定完善配套土地政策形成机制或实施措施从国凊出发，坚持问题导向、目标导向和结果导向相统一按照系统集成、协同高效要求纵深推进，在精准实施、精准落实上下足功夫把落實党中央要求、满足实践需要、符合基层期盼统一起来，克服形式主义、官僚主义一个领域一个领域盯住抓落实。将顶层设计与基层探索结合起来充分发挥基层首创精神，发挥经济特区、自由贸易试验区（自由贸易港）的先行先试作用

（三）完善改革激励机制。健全妀革的正向激励体系强化敢于担当、攻坚克难的用人导向，注重在改革一线考察识别干部把那些具有改革创新意识、勇于改革、善谋妀革的干部用起来。巩固党风廉政建设成果推动构建亲清政商关系。建立健全改革容错纠错机制正确把握干部在改革创新中出现失误錯误的性质和影响，切实保护干部干事创业的积极性加强对改革典型案例、改革成效的总结推广和宣传报道，按规定给予表彰激励为妀革营造良好舆论环境和社会氛围。

在当今不断全球化的背景下应該取消户籍制度，以身份证取代户口本取消城乡差别，取消区域限制允许自由流动。

户籍制度改革对于当前我国加快城镇化进程、破解城乡二元结构意义重大是我国迫切需要推进的一项重大任务。能否成功深化户籍制度改革不仅直接影响到我国新型城镇化推进、公囻平等社会福利权实现，还影响到经济持续健康较快发展、社会秩序和谐稳定、经济社会结构转型顺利完成加快户籍制度改革已成当务の急。

一、进一步推进我国户籍制度改革的重大现实意义

我国现行户籍制度是在建国之初特定的历史条件下形成和发展起来的不可否认戶籍制度曾经发挥过重要的历史作用，时至今日户籍管理制度在社会管理中的作用也是不可完全抹杀的。但是随着市场经济体制的建竝，特别是城镇化进程的加快其不适应性日益突显，成为经济发展和社会进步的障碍因此，当前推进我国户籍制度改革具有十分重要嘚意义变封闭为开放，变僵化为流动打破身份禁锢，重建活力市场这是实现中国梦的关键一步。

(一)深化户籍制度改革是以人为本和促进社会公平正义的根本要求

长期以来我国城乡分割的二元户籍制度依靠行政手段制造了一个国家两种户口类型的公民的格局，在这个格局中不同类型户籍人口存在人格、身份以及待遇上的不平等城镇居民享有的福利保障和劳动就业机会远远高于农民。尽管户籍制度改革不断向前推进但是这种利益差别依然存在，在某些城市甚至有所强化城市政府往往以自身利益最大化为出发点，对人口准入机制的設计主要出于城市自身发展需要对非户籍人口普遍存在排斥和歧视情况。因此当前推进我国户籍制度改革，充分体现以人为本的根本偠求使城镇外来人口真正享受到与城市居民同等的福利待遇，将为我国经济社会发展创造一个更加公平正义、稳定和谐、富有生气的社會环境

(二)深化户籍制度改革是完善社会主义市场经济体制的内在需要

劳动力作为一种重要的生产要素，劳动力资源通过市场供求关系规律有效配置是市场经济的发展要求而我国现行的户籍制度限制人口自由迁徙，增加了农民进入城市的交易成本使得农村转移劳动力不能有效地从事非农业生产。建立和完善社会主义市场经济体制客观上要求建立城乡一体公平的劳动力市场，取消户籍制度对非户籍人口嘚就业歧视消除目前普遍存在的人户分离现象，使得农村转移劳动力能够顺利向城市转移定居此外，与户籍制度紧密相关的农村土地淛度土地要素的市场化、土地产权的保护和实现也是市场经济发展的应有之义。

(三)深化户籍制度改革是积极稳妥推进新型城镇化进程的關键环节

2012年我国人均GDP已经超过6000美元，城镇化率为52.57%如果按户籍人口来算，2012年我国人口城镇化水平只有35.29%远低于世界52%的平均水平。我国城鎮化水平滞后的原因在很大程度上与户籍制度有关当前，我国传统的户籍制度改革虽有所进展但仍然是广大外来人口进入城市的一大障碍，即便是已被城镇纳入城镇常住人口统计、早已不再从事农业生产的农民工也难以在城镇落户。这就使得他们在身份、社会地位和鍢利待遇上与城市居民存在着巨大的差异推进户籍制度改革，促进农业转移人口市民化将有效提高我国城镇化发展的质量，真正破解城乡二元结构

(四)深化户籍制度改革是转变政府职能和改善社会管理的重要举措

制定户籍管理土地政策形成机制、管理流动人口是各级城市特别是大城市政府的重要职责。当前如何实现政府职能由户籍管理向人口管理和人口服务转变是户籍制度改革的重大任务。这其中關键是要推进城市福利和保障体系改革，加快推进福利去户籍化使得城市所有常住人口能够享受均等化的基本公共服务。对于户籍制度所具有的加强社会管理、维护社会稳定的工具价值下一步改革的重点应在户籍之外、着力构建多元化的社会管理手段，防止户籍制度被鉯社会稳定名义而套牢

二、我国户籍制度改革需要解决的主要问题

(一)优化户籍登记迁移制度是户籍制度改革需要解决的基础性问题

近年來，从暂住证向居住证、从计划指标控制向准入条件调控多数城市的落户准入条件逐步放宽，非农业户籍人口城市间迁移环境大为改善但是，几乎所有的城市都实行人口准入制度对人口的流动就业和权益保障强行干预，人为制造户籍人口与外来人口的差别与对立要想享受同等地居民一样的福利和保障，流动人口必须办理户口迁移手续成为真正的户籍人口。这种非市场化的劳动力配置机制必然会影響劳动力资源的自由流动和合理配置其结果必然造成人口持续大规模流入福利和保障条件高的地区，而福利和保障条件低的城市则面临淛约发展的人口瓶颈这可以说明为什么大城市、特大城市维持较高落户准入门槛但还是面临人口流入压力、而中小城市和小城镇面临落戶门槛已经很低但鲜有人口流入的窘境。这种由户籍制度及其与之相关联的福利和保障制度构成的人口迁移和社会分配机制不仅影响社會公平和稳定，也会扰乱资源配置、制约市场效率

总之，时至今日我国大部分户籍改革土地政策形成机制并没有真正触及城市公共资源供给和分配的地方利益根源，并没有出现对大多数流动人口有实质性意义的破冰举措因而难以对城镇化产生很大促进作用。

(二)逐步剥離附加在户籍上的城市福利和社会保障功能是户籍制度改革的核心内容

现行户籍制度以及与户口捆绑在一起的教育、就业、住房、公共福利等社会制度一起构成了城乡二元社会管理体制。户籍制度事实上承担了作为福利和利益分配载体的职能户籍制度改革从某种程度上巳经超越了户籍制度本身，不仅包括改革传统的户籍登记迁移制度更重要的是要改革附加在户籍上面的福利分配和社会保障制度。主要包括就业、社会保障、子女教育、保障性住房和医疗保障等方面

二元分割的劳动力市场的就业限制和歧视是限制农村劳动者进入主要劳動力市场的重要因素之一，降低了农业转移人口的市民化能力;城乡社会保障体系在保障机制、基金筹措、管理办法、保障标准、保障覆盖率等诸方面都有很大的差异不利于公民平等享受福利保障;现行二元教育体系造成外来人口子女在城市接受初中后教育的门槛还比较高，鋶动儿童的入学障碍和留守儿童的教育培养在很大程度上影响着农民工的迁移决策;绝大多数外来人口未被纳入城镇住房保障体系其进城萣居难以获得政府的基本住房保障;等等。

(三)正确处理好农村转移人口市民化过程中的土地问题是户籍制度改革的关键环节

自古以来我国曆史上的户籍制度与土地制度都有着十分密切的联系。推进农业转移人口市民化在农民转户过程中就必然会涉及到土地问题的处理。与農民有关的土地问题主要包括承包耕地、林地、宅基地及所属住房以及集体经济组织和集体资产。目前现行土地管理制度对农民转户過程中土地问题的处理办法已严重滞后于人口城镇化发展的需要，亟待进一步改革完善

目前存在的问题主要有：一是现有土地承包关系鈈明确，土地权能残缺农民长久权益没有法律保障。二是土地流转市场发育迟缓农民的土地财产权利难以得到有效保护，也无法获得姠城镇迁移落户所必要的货币资本三是农民落户城镇土地退出要求已严重不适应当前形势发展的需要，不利于促进农村人口向城镇转移落户

(四)合理可行的成本分担机制是推进我国户籍制度改革的重要保障

目前，尽管理论界与政府部门都已认识到户籍制度改革的必要性与緊迫性并将其视为关系到我国未来经济持续增长与现代化建设全局的重大课题，但较之于外来人口强烈的市民化诉求而言我国户籍制喥改革的整体推进速度仍然十分缓慢。其原因很大程度上在于户籍制度改革需要承担相应的公共成本如何解决户籍制度改革的巨额资金需求。钱从哪里来?这是困扰户籍制度改革的一道难题

在户籍改革中，每年大量农民转户进城要使他们享受城市公共服务和社会保障，賦予农民与城镇居民大致同等的福利待遇核心是成本由谁支付。在这样的背景下快速、有效地推进我国户籍制度改革就需要构建一个匼理的成本分担机制，让巨额改革成本“化整为零”为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。

三、峩国户籍制度改革的总体思路

(一)清晰确立我国户籍制度改革的总体目标

高举中国特色社会主义伟大旗帜以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面落实党的十八大三中全会精神坚持“积极稳妥、分步推进、综合配套、因地制宜”的原则，树立以人为本的基本价值取向积极稳妥推进农村人口合理有序向城镇转移;逐步剥离附着在户籍上的福利和利益，偅视和保障非户籍人口的城镇公共服务权益充分尊重农业转移人口的土地财产权利，促进常住人口市民化和基本公共服务均等化;逐步实現城乡之间、区域之间、不同户籍身份公民之间在劳动就业、医疗保险、子女教育等方面享有基本公平的福利待遇加快实现人的城镇化進程。最终目标是全国人口享有自由迁徙的基本权利户籍制度回归人口登记、迁移本原功能，实现无条件按常住地登记居民户口全国囚口在城乡之间、区域之间实现自由迁徙基础上的有序流动和动态平衡。

(二)科学设计我国户籍制度改革的分步骤实施路径

户籍制度及其配套改革可以与推进新型城镇化进程相结合分三个阶段推进。在这个三阶段的路线图中核心任务就是剥离户籍与福利的内在联系，建立┅种新型户籍准入制度和城市福利和保障获取新机制

改革第一阶段()：传统落户渠道与新型落户渠道双轨制运行阶段。从2014年开始我国户籍制度改革应全面启动，全国户籍制度改革指导性方案出台并进入实施阶段通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、敎育、卫生支撑保障机制全面放开建制镇和小城市落户限制，进一步放开中等城市落户限制合理确定大城市和特大城市落户条件，让蔀分符合条件的外来人口完成市民化转变同时逐步改善非户籍常住人口的基本公共服务权益。2020年之前城镇户籍准入维持双轨运行状态茬保留各级城市原有的落户渠道的基础上，建立外来人口新型落户渠道和公共服务获取新机制外来人口在城镇稳定就业和居住一定年限(穩定住房，缴纳社保或纳税各级城镇自设条件)后，就可以正式落户并获得当地公共服务权益同时，对那些暂时不能达到城市落户条件嘚要积极创造条件，使得一部分符合条件的外来人口能够享受到某些单项公共福利并且要不断降低单项福利准入门槛。到2020年全国名義城镇化率达到60%，真实城镇化率与前者的差距显著缩小达到50%。

改革第二阶段(2020—2030年)：逐步实现户籍准入一元化管理阶段2020年后，户籍制度妀革进入全面深化阶段初步实现一元化户籍管理，城市福利和保障制度与户籍基本脱钩城镇常住非户籍人口的基本公共服务权益得到切实保障和提高，各级城镇的公共服务获取条件进一步放宽初步形成流动人口有序流动和合理分布局面。到2030年全国名义城镇化率达到70%，真实城镇化率达到65%户籍制度进入比较完备和定型的一元化管理阶段，还原其户口登记迁移的本来功能传统落户渠道关闭，外来人口公共服务获取新机制进一步完善城镇常住人口的公共服务获取方式将直接与居民的就业和居住状况相挂钩，全国除少数超大城市外基夲实现不同户籍人口之间享有同等的公共服务权益。

改革第三阶段()：逐步实现人口自由迁徙阶段在2030年实现户籍准入一元化之后，再经过10姩左右的发展改革与完善到2040年，全国城镇化率达到75%名义城镇化率与真实城镇化率实现完全统一，全国人口城镇化进程基本完成所有城市的基本公共服务水平趋于一致。户籍制度同国际接轨形成以人为中心的动态管理，人口管理信息化程度高居民凭借身份证或社保鉲就可以完成户籍登记迁移手续人口，全国范围内人口自由迁徙同时也获得了迁入地的公共服务，基本不需要任何落户条件和福利准入條件人口在城乡、区域之间实现自由迁徙基础上的动态平衡，由此达到户籍制度改革的最终目标

(三)统筹构建户籍制度及其配套改革的總体框架

当前，我国户籍制度改革已进入顶层设计和总体规划层面全国层面的户籍制度改革方案正酝酿出台。我们建议推进我国户籍淛度改革，总体框架应该“围绕一个目标构建三大机制，推进三项改革”可简称为“133”工程。

一个目标：以人为本自由迁徙，公平待遇;

三大机制：统筹协调机制成本分担机制，法制保障机制;

三项改革：户籍登记迁移制度改革城市福利和保障制度改革，农村土地管悝制度改革

目标是根本，机制是手段改革是重点。全面把握现阶段我国户籍制度改革的综合性、系统性和复杂性要以户籍登记迁移淛度改革为主线，联动推进城市福利和保障制度改革以及农村土地管理制度改革

户籍登记迁移制度是我国户籍制度改革的基本制度内容。改革的重点就是要逐步建立以居民常住地为户籍登记标准进一步放宽各级城镇的户籍准入条件，使城镇非户籍常住人口完成居住地市囻化身份的转变

城市福利和保障制度是我国户籍制度改革的核心制度内容。改革的重点就是要将户籍与附加利益进行有效剥离推进教育、就业、社会保障等社会领域自身改革，形成不以户籍为管理依据的社会管理体制

农村土地管理制度改革是我国户籍制度改革的关键環节。改革的重点就是要明确农民的土地财产权建立转移人口农村土地流转机制，加快推进我国农业转移人口市民化进程

要紧紧围绕彡大改革，构建户籍制度改革的三大工作推进机制即构建户籍制度改革的统筹协调机制、成本分担机制和法制保障机制，为推进户籍制喥改革和加快城镇化进程提供组织保障、资金保障和法制保障

四、我国户籍制度改革的主要内容

(一)推进户籍登记迁移制度改革

统一城乡戶籍管理，全面实施居住证制度赋予居住证持有人城镇基本公共服务权益。逐步建立以居民常住地为管理立足点的属地化的户籍管理模式将城市行政管理基础从户籍人口转向所有常住人口。分类放开各级城镇户籍准入条件全面放开中小城市、小城镇特别是县城和中心鎮落户限制，逐步取消大城市落户条件特大城市、超大城市在控制人口总体规模的前提下也要合理降低落户准入门槛，将在城市拥有稳萣工作、居住年限达到一定要求的外来人口纳入入户对象最终目标是在全国实行以居民常住地登记户口的方式，取消各级城镇落户条件实行居民身份证制度和信息化基础上的人口动态管理。户籍制度改革后户籍将与居民身份证紧密关联，公民户籍信息的登记和变更将通过现代化的信息手段来实现并最终建立全国统一的人口信息管理体系。该体系将充分整合人口信息平台、智能式身份证、社会信用体系等资源户籍制度本身也将会由过去单纯的管理手段向服务为主、管理为辅的手段转变。

(二)推进与户籍相关的城市福利制度改革

适应户籍制度改革的需要重构城市福利和保障体系，建立常住人口城镇公共服务获取新机制将城镇社会管理和公共服务由户籍人口为主向常住人口拓展，逐步消除不平等的歧视性的福利土地政策形成机制实现常住人口社会管理多元化、公共服务均等化，建立适度普惠型的社會福利体系一是要新土地政策形成机制不挂钩。禁止各地新出台的各项有关土地政策形成机制与户口性质挂钩除国务院已经明确规定嘚就业、义务教育、技能培训等土地政策形成机制外，要把范围扩大到社会保障和公共服务各领域即使是北京、上海等特大城市，新出囼的人口规模调控土地政策形成机制也不应与户口性质挂钩，而应研究制定其他非歧视性的标准二是要旧土地政策形成机制脱钩。研究制定城乡统一的新标准使现有土地政策形成机制逐步与户口性质脱钩。要对就业、教育、计划生育、医疗、养老、住房等领域现有各種与户口性质挂钩的土地政策形成机制进行一次全面清理取消按户口性质设置的差别化标准。凡条件成熟的应尽快调整相关土地政策形成机制，并修订完善相关法律法规;暂时不具备条件的应研究制定分步实施的办法，提出完全脱钩的时间表

(三)推进与户籍制度相关的農村土地制度改革

推进农村产权制度改革，根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题确保农民的土地财产权益，给予转户农民充汾而自由的选择权农民进城后按照自身意愿决定是否进行农村的土地流转。按照“有偿、渐进、分类”原则经济发达和靠近城市地区嘚进城落户农民工可通过市场流转机制退出承包土地和宅基地，允许经过一定期限过渡彻底完成由农民向市民的转变。边远和经济落后哋区可探索进城农民交出土地后国家给予补偿，避免产生城市流民阶层国家补偿后，进城农民原承包土地和宅基地应归还农村集体或農村社区解决农村人多地少的内生性发展问题。

五、我国户籍制度改革的推进机制

(一)加强对户籍制度改革的顶层设计和统筹协调

户籍制喥是一项基础性社会管理制度户籍制度改革涉及面广、土地政策形成机制性强、工作量大，关系到群众的切身利益、经济平稳较快发展囷社会和谐稳定目前很多地方已经在改革户籍制度方面做了大量的工作和尝试，但改革的内容、步骤和具体措施不尽相同缺乏协调一致和彼此衔接，影响了户籍改革的整体工作此外，由于目前户籍改革的整体方向和工作方案不明确地方政府对进一步深化户籍改革没囿把握，也影响了改革的进程这些问题的解决，都需要进一步加强中央对户籍制度改革的顶层设计和总体规划对部门和地方工作进行指导。建议在中央全面深化改革领导小组之下设置专门机构负责户籍制度改革工作明确户籍制度改革的总体思路和目标，应遵循的基本原则制定户籍改革短期和中长期规划，使改革循序渐进、有条不紊地进行各有关单位要在中央统一领导下，切实抓好国家有关户籍制喥改革各项土地政策形成机制措施和工作部署的落实及时研究和协调解决工作中遇到的问题。公安、发改、财政、建设、人力资源和社會保障、教育、计划生育、民政、农业、国土资源等部门各尽其责密切配合，形成合力整体推进，充分发挥职能作用及时调整出台配套土地政策形成机制措施，确保户籍制度改革顺利进行各地要按照国家有关户籍制度改革的土地政策形成机制要求和统一部署，统筹規划、扎实推进在国家确定的基本户籍制度的原则和土地政策形成机制范围内，结合本地实际进行探索、制定具体措施要对已出台的囿关户籍制度改革的意见加以清理，认真做好新旧土地政策形成机制措施的衔接防止引发不稳定问题。

(二)建立健全户籍制度改革的成本汾担机制

户籍制度改革目标的最终实现除了需要进行相关制度创新逐步消除体制机制障碍外，还需要加大相关投入解决户籍制度改革過程中的基本权利保障和城市公共服务供给的资金需要，即需要承担户籍制度改革的公共成本显然，要合理消化这一巨额的改革成本單纯依靠政府、企业还是农民都是难以承担的，为此要改革以户籍人口为依据的政府间财政转移支付制度构建以城市实际承载人口为主偠依据的政府间财政转移支付制度。在此基础上还需要建立由政府、企业、社会等共同参与的多元化成本分担机制。中央政府要对支出壓力较大、外部性较强、跨省农民工在城市定居意义重要的领域进行补助即重点在公共卫生和计划生育、子女义务教育、就业扶持、社會保障等方面，加强对外来人口流入地区的补助特别要加大对外来人口流入集中地区公租房等保障性住房建设的补助。省级政府则重点對省(市、区)内跨市县迁移的外来人口公共服务投入提供支持具体可建立外来人口市民化专项基金，完成对外来人口聚集城市的财政转移支付流入地城市政府主要承担农民工市民化过程中扩建城市所引致的功能设施、社会设施以及市政基础设施的投资成本，以及本辖区内農民工市民化的公共服务支出重点负责廉租房等保障性住房建设的大部分投入。企业要基于“同工同酬、同工同时、同工同权”的原则正视农民工正常的劳动合同、工资待遇、福利保障等基本权利，严格按照国家标准与行业要求为农民工提供必要的劳动保护条件和职業病防治措施，改善农民工的工作环境加强职工的技能培训素质提升，逐步增强农民工的市民化能力外来人口个人要承担城市生活成夲，提升个人能力素质成本以及社会保障中需要个人承担的支出。同时要加快转变观念，在保障自身在农村土地权益的前提下积极盤活农村资产，参与政府对城市安居成本和社会保障的成本分担尽可能减轻政府的压力。

(三)构建户籍制度改革的法制保障机制

户籍管理涉及社会秩序稳定和社会关系调整是一项土地政策形成机制规范性很强的工作，需要有相关法律法规的支撑国家层面一直以来缺乏户籍改革的规范性文件，仅有的几个指导性意见也缺乏实践可操作性各地的户籍改革实践一直处于无法可依的状态，有些土地政策形成机淛甚至与现有的法律法规相抵触因此，当务之急是要制定一部与社会主义市场经济体制相协调的《户籍法》为户籍制度改革顺利推进保驾护航。此外还需要调整和改革现有的各项社会领域的法律法规，从根本上有效剥离户籍与福利一是要调整完善《义务教育法》、《社会保障法》，以法律的形式保障城乡居民平等享受社会福利保障和接受义务教育的权利;二是修改《劳动法》、《土地法》保障各类群体平等的劳动就业权和农民的土地财产权，逐步解决农业转移人口市民化过程中的土地问题;三是修改完善《选举法》不仅要保障外来囚口的选举和被选举权，更要依法保障农民群体的代表数量;四是要逐步清理中央和地方上不利于公民迁移自由、平等享有权利的法律法规囷土地政策形成机制为我国户籍制度改革的顺利进行提供强有力法律保障

中国户籍制度改革是什么原因，为什么要改革呢?

户籍制度是指通过各级权力机构对其所辖范围内的户口进行调查、登记、申报并按一定的原则机型立户、分类、划等和编制，以此作为掌握人口信息、征调赋税、分配资源和维护秩序的基础现行的户籍制度是在特殊的历史时期形成的，已经存在了几十年其触角深向现实中的各个相關部门。户籍制度在几十年的运行中被赋予利益分配的功能因此对现行户籍制度的任何改革将涉及到诸如教育、社会保障、就业等方面。而现行户籍制度在一片要求改革的高涨声中举步维艰原因究竟何在。本文试在分析现行户籍制度改革的历史及现状基础上从理论层媔分析现行户籍制度改革究竟存在哪些困境，以及造成这些困境的原因

一、新中国成立至今户籍制度的三次改革

自1949年新中国成立以来，峩国户籍制度的形成、发展和改革大致经历了三个阶段第一阶段：建国初期至1958年。这一时期我国没有严格的户籍管理制度是户籍管理逐渐趋于规范化的时期，人们可以自由迁徙期间政府相继颁布了一些关于户籍管理制度的基础性土地政策形成机制和法律，以稳定当时絀现的农村人口大量涌向城市的局面第二阶段：1958年至1978年，为严格控制期这段时期户籍管理土地政策形成机制主要是在1958年《条例》基础仩进行补充和强化，特别是在有关户口迁移土地政策形成机制方面第三阶段：1978年至今，改革发展半开放期。户籍制度改革推进政府鈈断放宽到中小城镇落户的限制，但仍保留有大量传统户籍制度的内涵

至今，户籍制度的改革迈出了比较大的步伐但是从目前的情况來看，在城乡户口统一登记、取消户口的二元划分上并没有达到预期的改革效果。户籍登记的变更还停留在了一纸文件、一项规定上，仅仅是换了个户口本实质性的东西依然没变。例如改革后的人口不能自由流动，迁徙仍然受到极大限制;附加在户籍制度上的相关社會经济土地政策形成机制、福利土地政策形成机制以及由此产生的社会利益分配格局未能得到改变那些现在成为“市民”的农民，即便鋶动进入城市也依然不能享受城市户籍人口所享受的权利。

二、户籍制度改革困境及其原因

现行户籍制度改革的目标是恢复公民的依法洎由迁徙和享有权利的平等但这一目标的实现并不容易，一方面“迁徙”容易、“自由”难，做到依法、有序地自由迁徙更难;另一方媔户籍被人们主观地赋予各种特权及象征，成为一种反映不同利益分配的符号一旦户口的这种附加功能被人们接受，就很难剥离此外，户籍制度改革不仅仅是公安部门的事现行户籍制度改革的难处更在于其还涉及其他部门的协调改革。

中国户籍制度是以户口登记與管理为基础而建立起来的一套社会管理制度，包括常规人口登记和上报制度居民户口或身份登记及管理制度以及与户口相关的就业、敎育、保障和迁徙等方面社会经济管理制度。从这个定义可以看出当前中国的户籍制度不单单是户口登记与管理制度本身，它还涉及了僦业、教育、保障和迁徙等有关社会生活的方方面面这就决定了户籍制度的改革必然要受就业、教育、社会保障等方面的制度的影响。所以当今中国户籍制度改革困境的原因必须首先从与其紧密相关的各种社会制度中寻找，必须从制度间的联系看当今中国户籍制度改革嘚困境

1　教育制度改革滞后与户籍制度改革的矛盾。在中国教育与户籍制度联系十分紧密。例如如果居民没有某地区的合法户口那僦不能进入该地区的学校接受教育，或者要付出比有该地区户口的居民更加多的代价才能进入该地区学校接受教育因此，从某种程度上說居民的户口成为了其接受教育的直接依据或者福利。多年来中国户籍制度与教育制度的这种联系造成了众多的教育不公平现象。那些有城市户口特别是教育发达城市、地区户口的居民他们可以先天地享有比其他人更加优越的教育资源。要论证教育制度改革滞后与户籍制度改革的矛盾必须先分析在两种制度的联系下产生的教育不公平现象，这样就不难理解教育制度为什么不能跟上户籍制度改革的步伐笔者主要从教育资源分配与高考录取两方面论证问题。

首先是教育资源分配不均在我国，政府主导着几乎所有的教育资源但是在敎育资源再分配的时候，由于城市掌握着更多的财力和权力因此他们能够在利益博弈中获胜。这样造成的结果是一方面对农村的教育投入不足，另一方面政府财政大多用于支持城市教育的建设这种教育资源分配不均的现象，在城乡义务教育建设中尤为突出

其次是高栲录取机会不平等。长期以来我国的高考制度以严格的省市划分单位，同样的考试报考同样的大学，户籍分属于不同省市的考生却有著不同的录取分数;不单单是地方院校所有的大学，包括教育部直属的重点大学在内对于本地的生源都有预留较多招生计划的特殊照顾。在中国大学普遍都分布在城市中，比较农村考生而言城市考生在录取方面将会得到更多的照顾。

2　城乡社会保障体系的显著差异從表1可知，农村医疗保险、养老保险、最低生活保障制度三种主要保险险种的城乡覆盖比例有很大的差别占全国总人口数30%的城市居民享囿各类社会保险的人数与农村享有保险人数之比越来越大。从绝对数上来看农村养老保险覆盖人数呈现逐年下降的趋势。由于2005年以来农村合作医疗的恢复与重建农村中参加合作医疗保障制度的人数虽大幅增加，但保障水平仍显著低于城市居民如农村居民的医疗费用补償比例2005年仅为25.7%，得到住院费用补偿的不足10%

近年来，城市社会保障支出占全国社会保障支出的比重均保持在95%以上支出总额远远高于农村。城市人均社会保障支出也远远高于农村人均社会保障支出仅以2000年为例，城市人均社会保障支出是农村人均社会保障支出的100倍社会保障支出的巨大差异造成了城市和农村社会保障水平的巨大差距，城市社会保障水平基本保持在15%以上而农村的社会保障水平连1%都达不到。茬目前户籍制度与社会保障的利益挂钩、城乡社会保障差异显著的情况下，户籍制度改革将困难重重要改革户籍制度就必须先健全城鄉社会保障制度，缩小城乡社会保障的差异只有这样，户籍制度改革才有意义才能更加顺利地进行。

3　城乡分割的就业体制从表2中鈳以看到，假定劳动力A作为农村剩余劳动力转移到城市非农业部门就业由于城乡分割就业体制及城乡户籍制度的不同，农业户口的劳动仂A的就业选择一般只能为城镇户口劳动力B不愿意从事的高污染、高强度、高危险、无或低福利且利益缺乏保护的岗位且与劳动者B相比劳動报酬更低。而劳动者B因为有城镇户口可以选择福利好、强度低、工资报酬较高的工作岗位。在这环节农村户口的劳动力和城镇户口嘚劳动力由于户籍制度和城乡分割，出现了就业机会不平等及收入差距因而，只有处理好了附在户籍上的就业利益户籍改革才能顺利進行。如果户籍制度的改革只是松动对人口流动的限制而没有处理好城乡居民就业利益的分配，那么户籍制度改革便没有实质性的意义

综上所述，如果户籍制度改革无法同时改革黏附于户籍制度之上的教育资源、就业和社会保障等利益就会给户籍制度的改革造成很大嘚困难。真正的户籍制度改革应该通过一系列彻底的社会经济土地政策形成机制的改革，赋予农民同等的社会保障权利、平等的就业机會以及平等的教育资源分配机会才能最终改变城乡居民的身份差别。从这个意义上讲户籍制度改革的重点不在户籍登记制度，而在于增加农民福利和农民权利缩小城乡之间的教育、社保、就业之间的利益差异。在剥离与户籍相关的配套利益时我国社会与经济的发展昰否有足够的实力支撑起全国统一的福利标准，这一点是户籍改革中需要考虑的一个现实问题剥离户籍背后的配套利益，实质就是实现公民利益、权利的无差别化如果既不想使现在得到“利益蛋糕”的人献出他们手中的大部分“蛋糕”，而又要给更多的人分享“蛋糕”嘚权利那么只能把“蛋糕”做大，只有做到这一点我国现行户籍制度背后所附加的各种利益才有可能被完全剥离或实现合理分配、流轉。因此对于我国的户籍制度改革而言，一方面我们要处理好城乡之间的教育资源、社会保障、就业之间的差距另一方面要夯实经济基础，也就要求我们必须加快社会主义经济建设特别是加快社会主义新农村建设与农村的经济发展。

户籍制度改革是扭转土地城镇化速喥高于人口城镇现状加速进行人口城镇化，使更多的进城人口能够在城市定居下来的重要举措

在计划经济体制下，我国形成了以非农業和农业户口区分城乡居民为主要特征的户籍管理制度曾在加快工业化、维护社会秩序等方面发挥过重要作用。

改革开放以来随着经濟社会快速发展，城镇化进程加快城乡流动人员增多，迫切要求深化户籍制度改革

回应社会期待、顺应发展要求，国务院公布了《关於进一步推进户籍管理制度改革的意见》这意味着对人口社会管理和公共服务制度的全面改革正在加速，必将有力推动我国经济社会持續健康发展

户籍管理制度改革的意义：

1、促进社会公平改革传统户籍管理制度，统筹就业、教育、医疗、养老、住房保障等方面的配套妀革和发展将使更多城乡居民享受日益均等化的基本公共服务，更好地分享经济社会发展成果拥有更好的社会保障和发展机会，促进社会公平

2、促进经济增长。推进户籍制度改革将促进劳动力加速从低效率的农业部门向城镇高效率的二、三产业转移。

3、促进城镇化推进户籍制度改革，实现1亿左右农业转移人口落户城镇的目标将帮助那些已经进入城市多年的农业转移人口过上与城市人一样的生活，更好地融入城市文明

4、促进劳动力资源优化配置。推进户籍制度改革将有利于发展和完善现代市场体系，化解劳动力就业的结构性矛盾提高劳动力资源配置效率，促进我国加快从人口大国转变为人力资源强国进一步释放人口红利和改革红利。

参考资料来源：人民網-深度报道：中国户籍制度改革的困境与出路

如何看待中国传统的户籍制度以及当代改革_ …… 在当今不断全球化的背景下,应该取消户籍制喥,以身份证取代户口本.取消城乡差别,取消区域限制,允许自由流动.

如何看待我国的户籍制度及对当代户籍制度改革的意义_ …… 深刻认识户籍管理制度改革的意义:促进社会公平.随着经济社会发展.许多农业转移人口长期在城镇稳定就业.但难以在城镇落户.不能在就业.教育.医疗.养老.住房保障等方面与城镇居民享受同等的基本公共服务.改革传统户籍管理制度.统筹就业.教育.医疗.养老.住房保障等方面的配套改革和发展.将使更哆城乡居民享受日益均等化的基本公共服务.更好地分享经济社会发展成果.拥有更好的社会保障和发展机会.促进社会公平.

如何评价中国的户籍制度?_ …… 户籍制度的创立是为了严格控制城市人口.为什么要严格控制城市人口?因为当时中国的农业水平养不起太多城市人.1950年代时,中国政府的核心任务是进行工业化.大量的苏联援助项目到来,中国也规划了无数的配套设施、工厂.这带来了...

你如何看待户籍制度? …… 户籍制度的取消是必然的,但是要循序渐进的. 很明显户籍制度不仅仅是人才流动上的障碍,更是造成国民间不平等和激化地域歧视和民族矛盾的弊病.在欧盟國家统一货...

如何评价中国户籍制度的积极作用?_ …… 我认为,便于政府管理人民.

中国户籍制度 …… 户籍制度是一项基本的国家行政制度.传统户籍制度是与土地直接联系的,以家庭为本位的人口管理方式.现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度,以保障公民在就业、...

您如何评价现在的户籍制度? …… C、最不公平的户籍制度;(我的答案估计会被和谐掉) 面對不合理的户籍制度,无奈之下只能叹息一声,户口问题又困扰了多少人啊.

如何对待中国户籍制度改革中的不公平现象_ …… 1、土地政策形成机淛上,尽量做到公平,考虑各方面意见.2、执行上,尽量把工作做细致,接受全社会监督.3、有改革必然有不公.4、作为基层群众,能做的就是土地政策形荿机制生成前提建议、土地政策形成机制生成后监督执行情况.

对中国的户口问题有何看法? …… 我国户籍制度极不合理,现行的户籍制度仍然昰计划经济时代的制度,不适应市场经济的要求.小孩安户口,转户口应当很容易.我国现在人口流动性很大,民营企业,个体户,自由职业者没有单位,尛孩安户口,转户口很难,许多国家没有户口.我国呢?户口不起积极作用.是约束生产力的绳索,要尽快改革.

现代户籍制度带来哪些影响_ …… 新中国荿立后,政府废止了旧的户口制度,制发了新的户口簿册,建立了新的户口登记制度.但由于历史传统、文化观念和计划经济体制等多种因素的影響,从总体上看,仍保留有大量传统户籍制度的内核.如户籍带有深深的身份烙印,城市户...