陈志武:中国的政府规模有多大？
中国的政府规模有多大？
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&　　中国的115.6万亿元资产财富中，只有27.6万亿是民间私人的，剩下的88万亿属国家所有。如果2008年中国GDP和资产价值都上升10%，那么，老百姓从资产升值中得到2.76万亿元，而政府能得到8.8万亿元。政府从经济增长所带来的资产财富升值中得到的份额，是民间的三倍。这就是为什么在中国资产升值难以带来消费的财富效应、资产升值带动不了太多的内需增长的原因。
　　中国的政府规模有多大？
　　2007年，国家财政税收增加了31%，达到5.1万亿元，占GDP的21%，相当于3.7亿城镇居民的可支配收入、12.3亿农民的纯收入。也就是说，政府一年花的钱等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。政府要这么多的老百姓才能供养，当然很庞大。这里，我们不妨从几个不同角度来把握其“大小”。
　　跟历史比，跟美国比
　　相对帝制时期的政府规模如何？既然中国今日又逢盛世，我们不妨先以康乾盛世时期作为一个参照。乾隆中期的1766年，朝廷财政税收为4937万两银子。在1760年前后，荷兰东印度公司对当时的北京、广州老百姓的收入和消费做过细致调查，据其历史档案，那时一个普通北京人的年收入大约为24两银子(每月2两左右)。这样，4937万两银子相当于205万普通北京人的收入，即只要205万个北京人的收入就够供养盛世时期的乾隆政府，那当然是小政府。我们或可说当时中国其他地方居民的收入比北京低，所以，以北京人收入作为标准，降低了为供养乾隆政府所需要的人数。但是，那时的全国人均收入不一定比北京低多少，比如，1950年以前北京的人均收入属全国平均水平，最多是中等偏上，只有到实行了国有制计划经济之后，北京的相对人均收入才开始飙升，把全国其他地方甩在身后。退一步讲，即使乾隆时期全国城镇平均收入只有北京人的一半，那么，朝廷岁入也只是410万人的年收入，跟今天的3.7亿个城镇居民、12.3亿农民的可支配收入才能支持政府的开支，无法相提并论。
　　也许我们会说，今天任何国家的政府规模都不能跟过去的做直接比较，因为传统农业经济对政府的依赖度低，而现代经济的交易复杂性特别高，所以，离不开政府在安全和产权与契约保障方面的支持。没有政府保护产权、维护契约权益，就难以有现代经济。这当然有道理。按照这个思路推下去，美国应该是一个很好的参照系，因为美国的金融证券市场、知识产权市场以及其他现代产业在全球来说最发达，此外，它还扮演世界警察角色，所以它的政府职能应该不低于任何其他国家。在社会福利支持上，美国也不亚于西欧。
　　然而，2007年美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元，占GDP的18%，相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。也就是说，为了支持美国政府的开支，需要8500万美国人的可支配收入，这当然远比中国政府的开支需要3.7亿城市居民的可支配收入低。中国有5.4亿城镇居民、8亿农民，加在一起，去年民间的可支配收入总共为10.7万亿元。也就是说，5.1万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。相比之下，美国民间的可支配收入总量为8.4万亿美元，2.4万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一。
　　由此可见，我们的政府规模相对远大于美国政府。
　　政府规模是如何变迁的？
　　过去30年里，中国的政府规模并非一开始就这么大。如果说“小政府、大社会”一直是改革的理想，那么，年间确是如此走向。改革之初的1978年，国家财政税收相当于3.3亿城镇居民的可支配收入、8.5亿农民的纯收入。那时的政府也不小，这就是为什么要改革政府的原因之一，但那时的政府毕竟要负责城市人从摇篮到坟墓方方面面的生活开支，所以，政府当然大。
　　随着改革的进行，到1985年，财政税收相当于2.7亿城镇居民、5亿农民的纯收入(见图一、图二)。到1995年，财政税收相当于1.46亿城镇居民、3.9亿农民的纯收入。1.46亿城镇人口的可支配收入才能支持政府的开支，政府还是很大，可那是近30年里“最小”的政府了。
　　年的分税制改革从根本上逆转了头17年的方向。那次改革把税权下放，从中央到省、到地方、到县和乡，每级只要求下一级在每项税种中往上交多少比例的税收，剩下的权限就留给下级政府。从表面看，税权下放而不是由中央统一掌权，是件好事，会给地方更多发展经济的激励。只不过，当时好心的改革设计者没想到或不愿意想到，在没有实质性权力制约的体系下，特别是在新加税种的权力不在立法机构而是在行政部门的国情下，把税权下放等于是为各级政府随意加税大开绿灯，国民没有正式途径对随意增加的税负表达意见。
　　经常有人说，在别国行得通的制度安排，一到中国就水土不服。之所以如此，是因为在中国没有对征税权的根本性约束。所以，水土不服的根源在于有没有对权力的制约上。
　　1995年后财政税收逐年回升，到2004年，财政税收相当于2.8亿城镇居民的可支配收入、9亿农民的纯收入。随后的三年更是加速征税，到2007年，政府的财政税收已经远远超改革开放初1978年时的规模，达到历史“最大”规模。
　　我们也可以把政府、城镇居民、农民看成中国的三大群体。那么，在改革开放的成果中，哪个群体受益最多呢？自1995年到2007年的12年里，政府财政税收年均增长16%(去掉通货膨胀率后)，城镇居民可支配收入年均增长8%，农民的纯收入年均增长6.2%。这期间，GDP的年均增长速度为10.2%。图三给出三个群体的累计收入增长情况。
　　因此，只有政府的收入以远高于GDP的速度在增长，城镇居民的收入增长速度次之，农民的收入增长最慢，速度远低于GDP的增速。从年，去掉通胀成分后，政府财政收入增加5.7倍，城镇居民人均可支配收入增加1.6倍，农民人均纯收入仅增长1.2倍。
　　财政税收之外
　　不过，上面的计算只反映了政府总收入的一部分，还有预算外的政府收入、资产增值和资产性收入并不在其内。也就是说，财政税收只是政府最“看得见”的收入部分。实际上，随着中国经济这些年的高速发展，政府作为中国最大的资产所有者，其拥有的国有企业资产、公有土地以及矿产资源的增值比财政税收更大、增长速度更快。
　　到2006年，国有土地的总价值大约为50万亿元。国资委主任李荣融在2007年8月《求是》杂志上谈到，到2006年底，全国有11.9万家国有企业，平均每家资产为2.4亿元，所有国企资产加在一起值29万亿元。也就是说，2006年底，国有土地加国有企业的总价值为79万亿元。去年，中国GDP增长11.4%，假设土地和国有资产以同样于GDP的增速升值(资产升值速度一般高于GDP)，这意味国有资产去年增值9万亿，比财政税收的5.1万亿多80%。
　　2007年，国有企业的总利润为1.6万亿元。因此，去年国家资产和土地所有者的“可支配收入”共有10.6万亿元。
　　把国家的资产性可支配收入和财政税收的5.1万亿加在一起，去年政府可以支配的总收入是15.7万亿元，这等于11.4亿城镇居民的可支配收入、37.9亿农民的纯收入。
　　中美民间财富结构对比
　　当然中国家庭也持有财富，包括房地产、企业股权、金融证券、银行储蓄等等，只不过主要是城镇居民有这些，农民没有土地、也没有太多储蓄，他们的财富很少。据发改委估算，到2005年底，全国城镇居民的总资产价值为20.6万亿。如果过去两年均按略高于2005年GDP的速度增值，也即按每年15%增值，那么，到去年底，全国居民资产为27.6万亿元，不到价值为88万亿的国有资产与国有土地的三分之一。
　　中国民间资产加国有资产共115.6万亿元，相当于GDP的4.7倍。
　　相比之下，美国政府基本没有生产性资产，也只有少量的土地。至2007年底，美国私人家庭资产的总值为73万亿美元，相当于GDP的5.4倍，比中国的总资产与GDP比值略高一些。其原因是美国资产的金融化程度全球最高，资产流动性越大，其资本价值就越高。但两国的总资产与GDP之比，大致相当。
　　可是，在两国，财富在民间和政府之间的分享结构截然不同。在中国，多于76%的资产由政府拥有，民间只有不到四分之一的资产。而在美国，其资产基本都在民间个人和家庭手中。这两种不同的财富持有结构会带来什么差别呢？
　　其差别表现在很多方面，包括经济增长模式、产业结构、法治发展上，等等。这里，让我们集中看看，这种结构对国家和民间在财富赛跑上有什么影响。
　　美国家庭资产的73万亿美元中，有近35万亿来自过去十年的资产增值，而从劳动等可支配收入中累计储蓄的才1.5万亿美元。所以，美国人的财富增长基本靠资产升值，而由劳动等所得的非资产性可支配收入(去年为8.4万亿美元)基本全部花掉，这既是为什么美国的储蓄率现在为-1%，也是为什么美国的内需这么强盛。好在美国的资产基本都是私人所有，所以，美国人能够只靠资产升值来使自己的财富水平上升。
　　中国的115.6万亿元资产财富中，只有27.6万亿是民间私人的，剩下的88万亿属国家所有。如果2008年中国GDP和资产价值都上升10%，那么，老百姓从资产升值中得到2.76万亿元，而政府能得到8.8万亿元。政府从经济增长所带来的资产财富升值中得到的份额，是民间的三倍。
　　这就是为什么在中国资产升值难以带来消费的财富效应、资产升值带动不了太多的内需增长的原因。
　　国家的钱花到哪里了？
　　按照上面谈到的，去年政府财政税收5.1万亿，国有资产与土地升值至少9万亿，国有企业的总利润为1.6万亿元，政府总共有15.7万亿的收入可以花，这些钱花在哪里了？如果政府把钱花在民生上，那不是从相当程度上代替了老百姓花吗？在效果上，由老百姓自己花这些钱和由政府代替老百姓花，这两种安排会有大的区别吗？按照许多主张政府要推出各种名目税收的人的说法，通过税收和国有资产，政府能够实现“第二次再分配”，以降低收入差距。但是，实际真的如此吗？
　　据财政部长谢旭人介绍，2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约6000亿元，相当于财政总开支的15%，为全年GDP的2.4%，分到13亿人身上，人均461元(相当于城镇居民人均可支配收入的3%)。而在没有国有经济的美国，去年在同样三项上的开支约为15000亿美元，相当于联邦政府总开支的61%，为美国GDP的11.5%，分到3亿美国人身上，人均5000美元(相当于美国人均可支配收入的18%)。
　　许多人说，中国还处于发展中阶段，所以没法跟美国以及其他市场经济国家比。这种说法站不住脚。美国去年的财政税收仅占GDP的18%，而中国5.1万亿元财政收入占GDP的20%。所以，即使不算国企收入和国有资产增值，仅财政税收，中国政府的相对收入就高于美国，没有理由在民生上的开支比例低于美国。中国政府不是没有钱花，而是没有对财政预算过程的实质监督，以至于政府钱多后更倾向于在形象工程、政府办公大楼上浪费，在高资源消耗、高环境污染又不创造就业的工业项目上投资，也当然为腐败提供了温床。
　　正因为中国太多的收入和资产财富掌握在政府手中，而不是将更多收入、更多资产由私人去消费、去投资，使跟民生贴近的服务业难以发展。在这种情况下，第三产业发展所需要的投资和消费需求从哪里来？
　　既然美国政府为了刺激经济从次级按揭贷款危机中走出来，而给每家老百姓寄支票直接退税，把钱退给纳税人自己去花，那么，我们为什么不能把一些税收、国企利润、国有资产增值退回给中国家庭呢？比如，也给他们寄去汇票。国民们也该直接分享一点国企的红利了。当然，最好是把许多国有企业资产民营化、把土地还给农民，因为这些本来就是国民自己的。
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责任编辑：王梦瑶
中国财政供养规模调查
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　　[内容摘要]：中国财政到底养了多少人？答案可能会让你吃惊不已。中国的“吃公粮”人口仅截止2009年就已超过5700万，这个数字已经逼近英国的人口规模，并且还以每年超过100万人的速度递增。
以官民比例来看，平均23.5个中国人就要供养1名公职人员，中国虽然还是发展中国家，官民供养比例已经跨入发达国家行列，然而我们的纳税人并没有享受到发达国家的公共服务，这同样是不争的事实。30多年来中国政府进行了七轮机构改革，试图把庞大的财政供养人员精减下来，但每一次努力，都遭遇了强力反弹。
　　3月17日，李克强作为新一届政府总理第一次与媒体和公众会面，畅谈未来的施政方针。在谈及未来财政收支时李克强表示，未来财政收入再保持高增长态势已不大可能了，但民生支出是刚性的，不能减，只能增，那就需要削减政府的开支。
　　为削减政府开支，李克强约法三章：本届政府内，一是政府性的楼堂馆所一律不得新建；二是财政供养的人员只减不增；三是公费接待、公费出国、公费购车只减不增。这三条中央政府将带头做起，一级做给一级看。由此，中国财政供养规模再次成为公众话题。
　　中国财政要养多少人？
　　中国纳税人到底养了多少公职人员？在网络上流传颇广的是这样一个数据，2008年国家民族事务委员会公布，全国少数民族干部数量为291.5万人，占干部队伍总数的7.4％，网友据此推断出全国共有干部3940万人。
　　但问题在于，这里使用的“干部”的概念和“公务员”“官员”等诸多概念，与李克强所提的财政供养人员存在着很大的差别。
　　长期以来，中国政府规模问题一直是学界和社会公众关注的焦点，但官方和学界往往各说各话。如官方宣称中国官员只有1000余万人，而学界宣称有7000多万人吃皇粮，其原因就在于各自采用了不同的统计口径。
　　关于此问题，现在见诸于公开媒体讨论的常见概念包括：官员数量、公务员的数量、干部数量、政府雇员以及财政供养人员等。这些概念按照划分的标准和统计口径大概可以分为三种：第一种是最狭窄的党政机关的公务员数量；第二种是财政供养人口；第三种是在党政机关、事业单位和由财政供养的准公务员性质的人员。
　　其中第一种和第三种的差别较大。财政部2011年出版的内部资料《2007年地方财政统计数据》披露，截至2007年年底，第一种口径的全国党政群机关的人数为1355万人，其中在职的约976万人，离退休和其他人员约为379万人。
　　第三种口径包括中共中央党校教授周天勇所提出的“七类人”：除了党政群机关公务员外，党政群机关中的准公务员、事业单位人员、不列入预算自己收费供养的政府机构和执法人员、国有企业和国有商业银行中大量行政级别的公务员性质的官员、县乡村中大量由罚款和收费供养的非编制管理人员（大约2000万）以及由财政供养的行政和事业单位离退休人员。以上人员合计超过了7000万人。
　　而此次李克强约法三章中提到的财政供养人口，实际上采用第二种口径也就是财政供养人员的口径来衡量政府的规模。从纳税人负担的角度来说，采用财政供养规模的口径来衡量一国政府规模的大小也是更为合理的一种选择。
　　所谓财政供养人口，是指由财政来支付个人收入以及办公费用的人员。在中国，财政供养人员主要由三部分组成：首先是党政群机关人员，主要供职于党委、人大、政府、政法机关、政协、民主党派及群众团体等机构；其次是各类事业单位人员，供职于教育、科研、卫生等诸多领域；第三种是党政群机关和事业单位的离退长休人员。
　　财政部在2012年出版的最新的《2009年地方财政统计资料》中披露的数据显示，到2009年年底，全国不包括中央的地方财政供养人口为5392.6万人。这些都是有公务员编制或者事业单位编制的体制内人员，除此之外，中国还存在大量的准财政供养人员，包括现有60余万个村委会以及8万余个居委会。
　　村委会和居委会工作人员本身并不属于上述三种人员中的任何一种，既不是公务员也非事业单位人员，但是中国各地的居委会和村委会干部大多参照事业单位管理，由财政发工资。例如北京在2011年给全市2600多个社区大约2万名居委会、社区服务站工作人员提高待遇，使之与事业单位相似，而已经实行多年的大学生村官在很多地方也是参照事业单位管理。
　　根据全国妇联公开的数据，截至2008年底，全国村委会成员中女性人数50.7万人，所占比例为21．7％，据此可以推断出全国村委会人数大约为234万人；而来自民政部基层政权和社区建设司的数据显示，2007年年底，全国居委会人员总数约41.6万人，全国居委会和村委会总人数约为275万人。加上这部分准财政供养人口，到2009年年底，中国财政实际供养人数超过5700万人。
　　财政供养人员年增超百万
　　根据财政部国库司编写的《2009年地方财政统计资料》，总数接近5400万的财政供养人口中，在职人员3815.24万人，离休退休人员1391.35万人，还有其他人员185.98万人。
　　其中事业单位人员占了大头。按照财政部的分类，事业单位即一般预算财政补助开支的人员为3589.8万人，财政承担其工资的60%～80%，其余由所在单位自行筹集；而公务员和参照公务员管理的一般预算财政拨款开支的人员为1553.6万人，他们分布在党政群机关和参照公务员管理的事业单位，其所需工资和办公经费由财政全额拨付。
　　还有一类是经费自理的事业单位，其特点是有编制和财政不会给予拨款，但是这些单位有收费权和执法权，人员数量为249.2万人。尽管他们不直接领取财政资金，但同样具备行政或者事业编制，且政府赋予其的收费权和执法权实际上等同于一种税收和财政权力。
　　从地域分布来看，财政供养人员300万以上的省份共有四个，分别是江苏、山东、河南和广东，其中江苏的财政供养规模独占鳌头，高达503.9万人，几乎占全国的1/10，山东、河南和广东的财政供养人口分别为336万人、358.5万人和314.1万人。
　　财政供养人口规模处于200万到300万之间的省份也有四个，分别为河北、湖北、湖南和四川，其余省级行政区大部分处于100万到200万人之间，只有8个省市自治区的财政供养人口低于100万，其中北京、上海、重庆的财政供养人口都超过了90万。
　　中国财政供养规模的问题不仅仅是存量巨大，其加速增长的趋势才是真正令人担忧的地方。从1998年到2009年，中国财政供养规模从3843万人飙升到5393万人，11年间增加了1550万人，年均增加141万人。期间，2007年是一个拐点，当年财政供养人口突然增加了300多万人，增速飙升到7.7%，而此前增速一直控制在4%以内。（2007年到底发生了什么？详情请见另文《30年机构改革：精简与膨胀的悖论》解读。）
　　财政供养人口的快速增加主要有两个来源，一方面是离退长休人员的迅速增加，离休、退休和长休人员从1998年的629万增加到1577万人，平均年增近90万人，占总体财政供养人员增加数量的60%以上。
　　而且这种趋势将长期持续下去。如果一个大学生从22岁毕业进入体制内的政府机构或者事业单位，到60岁退休，其总共工作时间为38年。现在在职的公职人员3800万人，假设其年龄是平均分布的，可以推测未来每年将新增离退休公职人员100万人。而事实上中国正面临老龄化趋势，这意味着未来公职人员中离退休人员将加速增长。
　　实际情况也是如此，2007年、2008年和2009三年财政供养的离退长休的公职人员累计增加了317万人，年均100万人以上，呈现出加速增长的态势。从离退休公职人员占整体财政供养人口的比例也可以看出这一趋势，其所占比例从1998年的16.4%大幅提高到2009年的29.2%，11年间几乎翻番。
　　中国现行的养老体制是双轨制，公务员和事业单位人员由国家财政供养：在筹资方面，个人不用缴费，全部由财政负担；在调整机制方面，退休待遇调整与在职人员工资同步。5400万体制内人员目前的养老金替代率不低于80%，而2008年中国普通职工的养老金替代率，仅为44%，两者相差达36%。对于纳税人来说，这意味着很大一部分税收用来供养近三成“光吃饭不干活”的离退长休公职人员。
　　财政供养新增人口的另外一个来源是在职人员的增加。中国1998年体制内在职人员3214万人，到2009年时增加到3815万人，增加了600万人，接近20%。这种增长态势以2006年（当年在职人员为3366人万）为界，可以分为两个阶段：此前的8年间仅增加了150万人左右，此后三年新增450万人。
　　按此速度，到2012年，中国财政供养人口或已超过6000万。
　　中国“官民比”比肩发达国家
　　中国财政的供养规模从绝对数额来说冠绝全球。部分学者认为，中国政府规模已经太大，超出了财政和国民的承受能力；也有学者认为，中国也是全球人口最多的国家，“官民比”和世界上其他国家相比并不高，甚至还略低。
　　衡量政府规模的一个标准是财政供养比，即财政供养人口与总人口的比值，民间称之为“官民比”。根据第六次全国人口普查，大陆31个省、自治区、直辖市和现役军人的人口共13.397亿人。两者相比，中国的财政供养比约为1：23.5，即大约23.5个纳税人供养1人。
　　中国财政供养率在省际之间也有很大差异，如江苏的常住人口约7866万人，其财政供养人口规模为503.9万人，财政供养率为15.6人供养1人。而按照2010年人口普查的数据，超过9400万常住人口的河南省，财政供养率约为26人供养1人，广东为33人供养1人，几乎只有江苏的1/2。
　　从历史上来看，国务院参事任玉岭计算了中国各朝代的人口与官吏之比，西汉时的比率为7945：1；东汉为7464：1；唐朝为2927：1；元朝为2613：1；明朝为2299：1；清末为911：1；改革开放初期为67：1；2005年为26：1。
　　如果和国际横向对比，中国现时的“官民比”从绝对数值来看并不算高。中国财政供养人口与西方的公共部门雇员的概念较为相似，国际劳工组织网站公布的数据显示，美国2009年不包含军队在内，公共部门的雇员人数为2255.5万人，美国人口总数约为3.12亿人，其供养比例约为14人供养1人。
　　世界第三大经济体日本的公共部门雇员约为524万人，日本人口为1.278亿人，其供养比例为24.4人供养1人；8172.6万人口的德国2009年的公共部门的雇员约为439万人，供养比例约为18.4人供养1人。
　　据此，一些学者认为，和世界上其他主要国家相比，中国的财政供养规模并不高。如南开大学周恩来政府管理学院教授朱光磊认为，中国财政供养规模从总量上进行削减是必要的，但是并不像很多人想象的那么多，其主要问题是相对过剩和结构性过剩。
　　但上述进行对比的都是发达国家。2011年，中国人均GDP达到3.5万元人民币，按照平均汇率折算为5432美元，根据世界银行的标准，可以列入“中上等收入国家”。因此，中国财政供养规模是否合适的比较对象，应该是那些处于同等发展水平的国家。
　　如果以处于同等水平的“金砖四国”为参照，印度人口12.4亿人，共公共部门的雇员在2005年为1800万人，供养比为69人供养1人，远远低于中国的水平。俄罗斯、巴西的公职人员数分别为1340万人和1056万人，俄罗斯的供养比约为11人供养1人，巴西约为20人供养1人。
　　也有学者认为，衡量政府规模的大小，不仅要看财政供养率，还要从经济指标——公职人数和本国GDP的比例来衡量，从每百万美元GDP供养的财政人口来看，中国的财政供养规模远远大于世界上其他国家。
　　国家行政学院教授王健认为，发达国家政府提供的公共服务和公共产品远多于发展中国家，其“官民比”理应比发展中国家高一些；其人均GDP的水平也远远高于中国，对公职人员的供养能力也高于中国。中国人均GDP大大低于发达国家，“官民比”却与发达国家相当，以至公务员占GDP的比例大大高于发达国家。
　　按照2009年的数据计算，中国每百万美元GDP的财政供养人口为10.8人，而美、日、德、法和英国每百万美元供养的财政人口分别为：美国1.56人、日本0.95人、德国1.33人、英国2.8人。中国财政供养的负担和规模相当于日本的10倍多、美国的7倍、德国的8倍以及英国的4倍。这表明，中国公务员数量相对国民经济发展而言确实太多了。过多的公务员不仅占用了大量资源、影响了经济建设，而且限制了行政效率的提高。
　　但考虑到中国的经济增长较为迅速，当前GDP的增速约为8%左右，而财政供养规模的增速平均在3%左右，GDP增速高于财政供养规模的增速，百万美元GDP供养的公职人员将会逐渐降低。
　　中国财政供养规模的真正问题不仅仅在于人数太多，更在于行政成本和管理费用高昂，超出了国民所能承受的范围。这也是李克强总理强调要减少财政供养人口的实质所在。
　　政府开支增速远超GDP
　　衡量一个政府规模大小是否合适，不仅需要看其绝对数量，而且要看其投入与产出，即投入的行政成本和产出的公共服务的数量和质量。
　　中国政府高企的行政成本和管理费用一向为世人所诟病。国务院前总理朱镕基曾经表示，臃肿的机构和数量庞大的行政人员，“把国家的钱都吃光了”。
　　政治学博士方建文在《中国能否走出帕金森怪圈》中提到，1990年代以来，中国政府运行的显性成本占财政支出的总比重几乎都在10%以上，而且大部分年份增速超过15%，远远高于同期GDP的增长增速。
　　中国行政管理费用占财政总支出的比重是逐步上升的，1980年占5.43%，1985年占6.51%，1990年占9.83%，1996年高达13.11%。民生证券研究院副院长管清友认为，1995年的行政管理费用比1978年的行政管理支出增长了19倍。
　　其他国家包括发达国家、发展中国家和转型国家，行政事业经费占财政支出的比重普遍低于中国，日本、法国、英国、德国、美国、加拿大大分别为3.62%、6.67%，7.59%，8.83%、9.42%和10.235%。
　　财政部没有公开过中国的行政成本数据，一般认为，财政预算科目中的“一般公共服务支出”大概等同于行政成本和管理费用，以2009年为例，地方一般公共服务支出的金额为8080亿元，占地方财政总支出61044亿元的13.2%。
　　除了正式的“一般公共服务支出”外，还有隐藏在其他科目中的“三公”消费也是行政成本的重要组成部分。曾经有学者提出了三个3000亿的说法，即公款出国3000亿元、公款招待3000亿元和公务用车3000亿元，并认为中国的行政成本多年来高居世界第一，行政管理费用支出占财政支出的比重远远超过美国、法国、日本等国家。
　　财政部的官员在一次全国财政工作会议上曾经表示，对于“三公”消费，国务院领导高度重视，要求财政部采取积极措施。而财政部相关司局共同研究的结论是，三个3000亿元的数据肯定不对，实际比这个小。有地方财政官员对记者表示，财政部官员认为由于是报表统计上来的，“心里也没有底”。
　　行政成本和管理费用不仅规模大，而且增速快。对于公职人员的待遇和成本，曾经担任过公职的慢牛资本董事长张化桥发明了一个“科长指数”。他在年间在中国人民银行总行当主任科员（也就是科长），当时每月工资52元，加上副食品补贴和免费的单身宿舍及医疗保障，综合价值大约是每月130元。&
而到2013年，同样一个科长的综合价值大约是15000元。也就是说，这25年来老百姓供养一名科长的费用，每年大约以20.9%的复合比例增长。
　　中国经济改革开放30年，前20年的年均通胀率约为7%，第三个10年的年均通胀率仅为2%，整个30年的年均通胀率约为5.5%。扣除通货膨胀之后，一名科长每年消耗的经费以15.4%的速度增长，约为GDP年均增速9.7%的1.5倍。
　　产出方面，中国公共服务尽管近两年获得不少进步，建立了全覆盖的医保和养老保险体系，但是公共服务的水平和质量都仍然很低。
　　城市化可以作为衡量一国提供公共服务水平的指标。尽管中国城市化率按照常住人口计算已经达到了2012年的51%的水平，但是城镇户籍人口占总人数的比例却只有35%。前后相差的16个百分点之中，蕴含的是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会，不能享受附着在户籍上的、城镇居民独享的福利待遇，包括医疗、住房、义务教育等各方面的公共服务。
　　换句话说，只有35%的中国人口能够享受较为全面的公共服务，而财政供养率与中国较为接近的美国、日本、德国等国家，其城镇化率分别为82%、66%和74%。这些国家都采取了有效措施，保障不同区域的公民，包括城市以外的居民均能享有平等的公共服务，其涵盖就业、养老、公共教育、公共医疗、公共住房等的基本公共服务体系，也让中国望尘莫及。
　　除了覆盖面之外，中国公共服务的质量和其他国家也难比肩。国务院发展研究中心宏观部、中国社会科学院2007年曾经合作发布了《中国公共服务报告2006》。该报告认为，中国当前政府公共服务“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”，对地方政府“基本公共服务综合绩效等级”进行的评比结果显示，优秀等级空缺，北京和上海属于良好等级，天津、浙江、广东、江苏位于一般等级，其他省级市则属于不足。
　　“官多兵少”结构性过剩
　　为什么中国拥有近6000万公职人员，消耗的财政收入比例和绝对数额在全球名列前茅，但提供的公共服务的数量和质量却不尽人意呢？
　　中共十八大报告在阐述“深化行政体制改革”时透露了一点端倪。报告要求严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本，该提法反映了中国财政供养人口中一个很大的问题——公职人员结构不合理，“官多兵少”，所以才需要“减少领导职数”。
　　《中国公务员》杂志刊登过一篇文章，批判公务员构成中的“官多兵少”现象，称个别地区和部门“不按规定程序报批”和“突破规定的规格和职数限额”设置领导和非领导职务，有的县竟出现500多位科级干部，有的乡镇出现一正九副以上的乡镇长，甚至在编制确定、人员不完全到位的情况下，出现了几乎“全员皆官”的现象。
　　“官多兵少”导致的结果是，真正服务于公众的公职人员少，后勤人员即服务于公职人员这个群体自身的人员太多。中山大学哲学系副教授何博传在《山坳上的中国》一书中提到，中国各级行政机关工作人员，约有1/3是后勤服务性的，实为世界所罕见。
　　复旦大学公共行政系教授唐亚发现，尽管美国各级政府年度开支占当年GDP的接近一半，但这些财政开支主要用于为纳税人服务的公共安全、医疗保障、社会保险、教育项目和贫困救济等领域，政府雇员的人头费和日常管理费用支出比例却较低；而中国的情况恰恰相反，人头费和管理费用占财政支出的比例非常高，用于普通公民和公共服务方面的财政支出的比例却较低，应该增加提供公共服务的医疗卫生、教师和警察等人员的数量。
　　中国财政供养人员的结构性过剩问题由来已久，南开大学周恩来政府管理学院朱光磊归纳为“三多三少”：政工干部比较多、从事机关内部服务的后勤人员和工勤人员较多，而现代政府管理和社会发展所需要的财税、社会保障和各种权利保障工作的部门和人员则很少。
　　国家行政学院公共管理学部副主任马庆钰教授在接受媒体采访时也表示，目前公职队伍主要的问题是岗位配比不合理：一线窗口人员太少，而后台人员过多。他建议借鉴成熟国家的经验，将两者比例最少控制到六四开，即一线窗口不少于60%。
　　中国财政供养人员结构性过剩的另一表现是各级政府机构上下对口，重叠设置。对比英、美等西方国家，其不同级别政府的职责构成，基本上每一级政府只管特定的事情，事权划分清晰，各自负责，谁决策谁执行，谁管的事情出了问题就找谁负责，不会到别的层级去推卸责任。而中国几乎每一级政府都保持相同的机构，每一个机构都希望从下一级政府找到自己的腿。比如军事问题，中央有军委和国防部，各级地方对应设立武装部；再比如外事问题，中央有外交部的统一领导，各级对口设立外事办，人员浪费显而易见。
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