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注重生态文明导向
实施国土有序开发
作者：严金明
　　图片来源：昵图网针对目前我国国土空间开发无序、区域和城乡发展差距加大、资源开发利用效率不高、生态环境破坏加剧等突出问题，我们应立足我国基本国情，以资源承载能力为基础，注重国土开发的生态文明导向，实施有序有度国土开发，为经济社会可持续发展提供坚实基础。严金明辽阔的国土，是中华民族繁衍生息的共有家园。然而，我国人口众多、土地资源相对不足、环境承载能力较弱的国情，短期内难以改变。并且，我国将迎来三大：人口高峰、城市化高峰和工业化高峰，未来近20年中我国城镇人口将会净增约2亿至2.6亿人，平均每年增加1000万到1300万人。我国耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐，过去10年间我国城市化水平每提高1个百分点，耕地减少30万公顷。我国适宜人类居住土地大约为19%，集中分布着全国55%的耕地，并承载全国80%的人口，是人地关系最为紧张和耕地保护与建设用地扩张矛盾最为尖锐的地区。在以上国情的基础上，我国国土资源开发利用面临的挑战有：工业化、城镇化进程加快对资源环境的压力加大；人口和基础产业在空间上过度集聚使国土自然基础之间的失衡加剧； 城镇无序蔓延和重化工业不合理布局严重威胁农产品生产安全；海洋开发强度不断加大导致海陆资源统筹利用、海洋环境保护和权益维护的任务更加艰巨，全球化进程加快使维护国家资源安全和经济安全面临更加复杂的局面。针对目前我国国土空间开发无序、区域和城乡发展差距加大、资源开发利用效率不高、生态环境破坏加剧等突出问题，我们应立足我国基本国情，以资源承载能力为基础，注重国土开发的生态文明导向，实施有序有度国土开发，为经济社会可持续发展提供坚实基础。以资源禀赋和环境容量为基础坚持国土开发与资源承载能力相匹配随着我国工业化、城镇化进程的加快，各类资源的需求不断增长。目前我国年均建设用地需求约为70万～80万公顷，但年均能提供的建设用地仅有40万公顷，国土开发和资源供需矛盾凸显。未来20年，粮食需求量持续增长，但耕地逐年减少，粮食安全面临严重威胁。随着工业化、城镇化、农业现代化同步发展，城镇建设和农业生产对国土空间需求不断扩大，城市与农村、生活与生产、农业与建设之间的空间需求矛盾日渐突出，不合理的国土开发强化了各类空间利用之间的不良影响，造成国土空间利用的效率损耗，加剧了国土开发利用的生态化矛盾。国土开发利用必须尊重自然规律，把资源禀赋和环境容量作为国土空间开发的基础条件，根据区域资源环境中的“短板”要素确定人口经济集聚和产业发展的限制性要求，明确国土空间开发的规模、结构、布局和时序，引导产业和人口向资源环境承载能力较高的区域合理集聚，确保国土开发在保障生态环境安全、保障资源安全、粮食供给安全等前提下进行。划定“生存线”、“生态线”推进“两线”管控引导目前，我国农用地保护和生态保护的形势日趋严峻。为保障国家粮食安全，必须保有一定数量的耕地，同样，为保障国家生态安全，也需要大力加强对具有生态功能土地的保护。但是，农用地后备资源少，生态环境约束大，资源补充能力不足，国土保护面临更加严峻的形势。划定“生存线”、“生态线”，加强国土开发空间管控，夯实水土资源基础，构建生态屏障体系，统筹国土资源开发、利用和保护，加强对人口和城乡发展、产业发展、现代农业发展的空间引导，全面提升国土空间开发效率和质量。划定“生存线”，即严格保护耕地和基本农田。坚守18 亿亩耕地红线。实施最严格的耕地保护制度，严格控制非农建设占用耕地，加强对农业种植结构调整的引导，加大灾毁耕地防治力度，适度开发宜耕后备土地，强化耕地质量建设和管理；划定并永久保护基本农田，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。划定“生态线”，即严格保护国家基础性生态用地。严格生态红线控制。在重要生态功能区，陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，严格禁止大规模、度的工业化和城镇化开发，遏制生态系统不断退化的趋势，保持并提高生态产品供给能力。严格控制对天然林、天然草场和湿地等基础性生态用地的开发利用。严格保护林地。通过生态自我修复和加大治理力度等措施，有效保护森林资源。2020 年，全国林地面积达到37.49 亿亩，森林覆盖率达到23%以上。加快土地整治转型构建国土综合整治新格局目前，我国的土地整治正处于转型发展阶段，尚未全面进入主要以提高生活环境品质和农地生产质量为主要目的的景观生态保护型土地整治阶段。在“保发展，保红线”方针的指导下，为了实现耕地总量动态平衡，我国当前土地整治仍以增加耕地为首要任务。土地整治目标单一，土地整治中“重数量、轻质量；重面积、轻效益；重耕地、轻农民；实际工作中缺乏对农民生产、生活以及改善环境需求的统筹兼顾，忽视生态环境的保护”问题突出。目前，在我国尚未解决耕地数量问题，开始解决耕地质量问题的同时，土地生态环境问题又提上议事日程。为此，我国需要积极引导土地整治向现代意义的土地整治即景观生态型土地整治转变，使土地整治与有关规划设计朝“三生”（生产、生活、生态）与景观结合的目标发展。针对我国局部地区生态环境脆弱、土地退化与破坏严重、自然灾害频发等问题，构建以农产品主产区、城市化地区、重要生态功能区、能源与矿产资源开发集中区、海岸带及海岛为主要类型的国土综合整治新格局。农产品主产区重点开展农用地和农村建设用地整治；城市化地区重点开展城镇低效用地再开发、城市群人居环境改善提升；重要生态功能区重点开展水土流失、荒漠化、石漠化和生物多样性维护整治；能源与矿产资源开发集中区重点开展废弃地复垦和矿山地质环境恢复治理；海岸带及海岛综合整治重点开展海岸带和海岛综合整治修复、领海基点海岛保护和渤海湾综合整治。实施陆海一体化开发促进陆海统筹发展我国是海洋大国，但海洋国土开发缺乏统筹，资源环境问题逐步显现。海岸和近岸海域开发密度高、强度大，90%以上的海域开发利用活动集中在15米等深线内的近岸海域，工业和城镇建设围填海规模增长较快，海岸人工化趋势明显，部分围填海区域利用粗放。当前，70%的沙质海岸侵蚀严重，50%以上的滩涂湿地丧失，大部分近海经济鱼类不能形成鱼汛，近岸部分海域污染、赤潮等海洋生态灾害频发。我国海岛众多，拥有面积大于500平方米的海岛7300多个。但由于缺少统一规划，开发活动自主性、随意性大，开发秩序混乱，严重影响到海岛生态保护及资源可持续利用。因此，充分认识海洋作为国土扩展空间、便捷通道、资源基地和国防屏障的重要作用，推进实施海洋发展战略，实施陆海一体化开发，统筹陆地和海洋资源利用，协调生产、生活、生态用地和用海，促进近岸、近海、深远海和海岛有序开发。优化海洋经济总体布局，促进形成参与全球竞争的海洋经济圈，加强海洋生态建设，保护和修复海洋生态功能，在确保海域环境安全的前提下，积极推进海洋资源开发利用。根据陆海空间开发利用的关联性和海岸带的整体性，实施陆海统筹发展，从发展定位、空间布局等方面加强统筹协调，构建产业体系联动发展、基础设施联动建设、资源要素联动配置、生态环境联动保护的陆海协同发展格局，全面提升国土开发利用水平，增强国土综合竞争力。总之，我们应该坚持以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，以促进经济社会发展与资源、生态、环境相协调为核心，以资源环境承载能力为基础，构建以环境质量、耕地资源、水资源、自然生态和人居生态保护为主题的全域国土保护新格局。作者简介：严，中国人民大学公共管理学院土地管理系教授，土地规划研究中心主任。《中国科学报》 ( 第8版 智库)
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马鞍山市人民政府关于进一步推进土地节约集约利用工作的实施意见
马政〔2014〕41号
马鞍山市人民政府关于进一步推进土地节约集约利用工作的实施意见
　　各县、区人民政府，市政府各部门、直属机构，有关单位：
　　为深入贯彻落实科学发展观，提高土地节约集约利用水平，促进我市经济转型升级和加快发展，根据省政府《关于进一步强化土地节约集约利用工作的意见》和有关文件精神，结合我市国土资源管理工作实际，特提出如下实施意见：
　　一、强化土地利用规划管控
　　1.突出规划刚性约束。坚持布局集中、产业集聚、用地集约、环境友好原则，经济社会发展规划、城乡建设规划、开发区规划要与土地利用总体规划相衔接，科学确定城镇村、开发区建设用地规模和开发边界。落实主体功能区规划，优化土地利用空间格局，建立土地利用规划指标调剂和耕地异地代保制度。严格执行开发区分类规划建设用地构成规定（见附件1）和道路标准（见附件2），统筹安排各类用地，控制道路和绿化占地。未经省人民政府批准，一律不得新设立各类工业园区或工业集中区，严格控制已设乡镇工业园区或工业集中区用地。凡不符合土地利用总体规划的项目用地，一律不予审批、供地。
　　2.加强用地计划调节。完善用地计划跟着项目走的机制，优先保障“一链一基地四园区”等重点急需项目用地；对不符合产业政策、不符合城乡规划、环保审批要求以及节能减排要求的项目一律不予安排用地计划。农转用计划指标、各县区、开发园区、新区通过城乡建设用地增减挂钩和土地整治取得的建设用地指标以及用于占补平衡的补充耕地指标，可按照有关规定在本市行政区域内本着自愿、有偿的原则进行有偿调剂，交易收益纳入同级地方财政统一管理。
　　二、加强建设用地管理
　　3.严格执行用地标准。严格执行《国家建设用地标准》、《工业项目建设用地控制指标》和《安徽省建设用地使用标准》，合理确定项目用地规模，对超标准面积予以核减。对国家和省尚未颁布土地使用标准、建设标准或有特殊要求的建设项目，国土资源管理部门应先进行项目节地评价并组织专家评审，集体决策，合理确定项目用地规模。申请增资扩建用地的，必须首先使用已有建设用地，并将已有土地与新申请用地数量一并核算用地指标。对产业无特殊要求的新建工业项目，一般不予审批建设单层厂房。严格落实农村居民点用地国家标准，农村居民新建住宅用地面积不得超过《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定的标准。
　　4.明确开发区新建工业项目供地标准。新建工业项目建筑容积率不低于1.0，建筑密度不低于40%（不含道路），其中国家级开发区、市管省级开发区新建工业项目建筑容积率不低于1.2；国家级开发区、市管省级开发区、县管省级开发区新建项目土地投资强度一般分别不低于300万元/亩、200万元/亩、150万元/亩，或预期亩均税收（不含土地使用税，下同）不少于30万元/年、20万元/年、15万元/年。对达不到上述标准的新建项目，相应核减建设用地面积。对国家级开发区固定资产投资额低于1亿元或省级开发区固定资产投资额低于6000万元的单个工业项目，以及用地面积20亩以下的新上单个工业项目，原则上不单独供地。
　　5.严格落实用地出让制度。工业用地（包括配套的办公、科研培训等用地）和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，除国家规定可以协议出让外，必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。严格执行省政府关于商品住宅用地出让宗地规模的规定。推行土地使用权网上交易，营造公开、公平、公正的交易环境。
　　6.创新工业用地供地方式。在有条件的地区试行工业用地先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。先租后让的，应先确定租赁期、建设周期、税收、就业等相关条件，经市政府批准，一次性履行招拍挂程序。土地出让（租赁）金按工业用地年平均出让金与出让年限的乘积结合年期修正系数计算。租赁期结束未达到建设、税收、就业等相关条件的，土地予以无偿收回，地上建筑物、构筑物及其附属设施按其建筑成本折旧后的价值给适当补偿。租赁期结束，达到建设、税收、就业等相关条件的，经市政府批准，由各开发园区、新区出具复核验收合格确认书，办理出让手续，出让价格执行当年（即出让手续办理年）工业用地地价标准。缩短出让年期的，按照实际出让年期核算土地出让金。具体实施意见另行制定。
　　7.实行建设用地“净地”出让。出让的建设用地必须是土地权属清晰、安置补偿落实到位、无法律经济纠纷、土地开发利用规划条件明确、具备动工开发所必需条件的“净地”。禁止“毛地”出让，禁止以不公开形式给特定对象特殊政策，从严控制国有土地使用权出让与BT、BOT等建设项目捆绑，从严控制商住用地出让与工业、文化、旅游、商贸市场等项目捆绑，从严控制政府以外的单位和个人进行土地一级开发。
　　8.积极探索划拨土地有偿使用。市、县人民政府应当严格限定划拨用地范围，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索有偿使用，对其中的经营性用地实行有偿使用。综合考虑结合各区域土地报批成本、区片地价、土地前期开发成本等，制定分区域划拨土地使用权最低价款标准。
　　9.强化土地价款征收管理。单宗土地出让金，首次缴纳比例不得低于全部价款的50%，分期缴纳的余款原则上1年内缴清，特殊项目（不含房地产项目）用地经批准最长不超过2年缴清。土地出让价款未全部缴纳的，不得发放土地使用证，不得按照土地出让金缴纳比例分割发证，不得以任何方式返还或者变相返还土地价款。市、县国土资源部门应每季度将土地出让金缴纳情况在当地主要媒体和政府网站公布，接受社会监督。
　　10.建立建设项目用地供应双向约束机制。项目用地出让前，有关部门要制定控制性详细规划和土地供应方案。土地出让合同或划拨土地决定书应当根据土地供应方案，明确建设项目投资强度、亩均税收、容积率、绿地率、建筑密度、开竣工时间、项目退出和违约责任，以及缴款方式、政府依法及时交地等内容。各县区、开发园区、新区要定期组织开展履约情况检查，在项目竣工时组织验收，并对违反法律法规及合同约定的行为依法依规处理。
　　11.实行建设项目开竣工履约保证金制度。在签订土地出让合同时，土地使用权人要按照不低于土地出让金总额的5%向财政部门缴纳开竣工履约保证金。按期开工的返还50%，按时竣工的返还全部剩余保证金。未按期开竣工的，每延迟一天按缴纳保证金的3‰扣除，扣完为止。探索划拨用地建设项目开竣工履约保证金制度。
　　12.强化土地批后监管。新增建设用地依法批准后满9个月未实施征收的，市土地征收主管部门要督促有关县区、开发园区、新区限期征收；超过2年未征收的，农用地转用指标将报请省人民政府依法收回。县区、开发园区、新区应会同国土资源部门及时依法供地，对前3年累计新增建设用地供地率低于50%的，暂停该县区、开发园区、新区土地征收和农用地转用用地报批。
　　13.加大闲置土地处置力度。土地闲置满1年不满2年的，按照土地出让或土地划拨价款的20%征收土地闲置费；土地闲置满2年的，依法收回并重新安排使用。不符合法定收回条件的，应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等方式及时处置。市国土资源部门发现县人民政府不依法收回闲置土地，应当报经市政府批准后依法收回用地单位的土地使用权，作为市本级储备土地。建立由国土资源、规划、税务、金融等部门组成的联合工作机制，对同一企业所使用的土地中有部分土地尚未建设或已建成但投资强度低于规定标准的，原则上不再安排新的项目用地，市国土资源、税务部门要及时将闲置或者低效用地情况抄送金融监管等部门，金融监管部门要及时下发至各金融机构，防范金融风险。
　　14.有序推进低效用地再利用。各县区、开发园区、新区要开展城镇低效用地调查，对未达到规定的容积率、亩均投资强度、亩均税收等要求的低效建设用地，通过政府收储、异地置换、退二进三和就地转型等措施，开展再利用，提高城镇用地开发利用水平。
　　15.抓好用地合同管理。用地单位必须依法按照合同约定的期限缴纳土地价款，并按约定实施建设。工业用地原则上在签订合同后3 个月内、经营性用地在签订合同后4个月内开工建设。不能按土地出让合同和划拨决定书约定日期开工的，必须书面向载体单位和国土资源部门做出延期开工的情况说明，并承诺具体开工日期，同时承担相应的违约责任，对欠缴土地出让金的要严格按照国家有关规定征收违约金。各县区、开发园区、新区要定期组织开展履约情况检查，在项目竣工时组织验收，并对违反法律法规及合同约定的行为依法依规处理。
　　16.加强项目用地供后监管。国土资源部门要按“未建、场地平整、开挖基坑、基础施工、结构封顶、竣工、投产”等类型汇总统计，按季度上报督查报告。对投资总额未到位、建设内容未完成或投资强度未达到规定标准的，各县区、开发园区、新区应相应核减或取消招商优惠政策，并要求用地者承担相应的违约责任。
　　三、加强政策激励
　　17.调整城镇土地使用税年税额标准及等级划分。在国家规定的税额幅度范围内，在省政府确定的土地使用税最低税额的基础上，科学划分城镇土地使用税等级，根据企业亩均创造税收情况实施奖补。具体办法由市地税、财政部门另行制定。
　　18.鼓励建设多层标准化厂房。鼓励企业通过新建、租赁、购买多层标准化厂房解决生产经营场所。标准化厂房项目用地性质属于工业用地，新增标准化厂房项目建筑容积率一般不得低于1.5，其建设用地按照不低于国家工业用地出让最低价标准挂牌出让。标准化厂房项目用地出让时应当明确：标准化厂房项目建设期间，开发者不得转让国有建设用地使用权，建成后经所在地开发园区或新区同意，并经国土资源部门审批后，可转让、出售，分割发证，但不得改变功能和土地用途；所在地开发园区或新区享有优先购买权。对新建标准化厂房实施适当补助及租金补贴。
　　19.支持企业提高土地利用水平。对原有工业用地提高容积率用于技改升级或符合《产业结构调整指导目录（2011）（修正）》鼓励类项目投资的，不再增收土地出让金。对原有商业用地提高容积率的，依照公开、公平、公正的原则，坚持集体研究、社会公示、完善手续，按新的规划条件重新评估、按剩余年期补缴出让金。经批准利用原有划拨土地进行开发建设的，依法补办出让手续并按照市场价补缴出让金。
　　20.鼓励盘活农村建设用地。积极稳妥推进农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩，切实保障农民利益，逐步提高补偿安置标准。实施农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，在优先满足农村各种发展建设用地后，经批准将节约指标按规定调剂给城镇的，调剂指标收益必须及时全部返还农村，用于支持农业农村发展和改善农民生产生活条件。
　　21.鼓励充分利用地下空间。建设用地使用权在地下分层设立的，其取得方式和使用年期参照在地表设立的建设用地使用权的相关规定。对原地上建筑权利人申请开发利用本建筑地下空间作为经营性用途，可以按协议出让方式提供地下空间建设用地使用权。具体实施意见另行制定。
　　四、提升“四模”创建水平
　　22.进一步完善“四模”创建考核指标体系。拓展创建活动的内涵和外延，用3年左右时间，实现“四模”创建全覆盖。
　　23.开展“亩产论英雄”节地增效活动。在国家级、省级开发园区开展节地增效示范园区和示范企业创建活动，根据园区和企业单位用地缴纳税费、单位用电缴纳税费、单位排污缴纳税费等项目考核情况，实行差别化、动态化管理，对考核名次居前列的园区和企业给予优先支持，以实现企业转型升级，园区节地增效工作上水平。
　　24.组织开展节约集约用地评价。根据国家和省考核评价办法，开展单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核评价工作。每年开展1次年度考核，每5年开展1次综合评价，促进土地资源综合利用水平进一步提升。
　　五、强化责任落实
　　25.明确责任主体。各县区、开发园区、新区对节约集约用地负总责，主要负责同志是第一责任人，国土资源部门要履职尽责，主要负责同志是具体责任人，发展改革、经济信息化、监察、财政、规划、环保、住房城乡建设、商务、审计、税务、金融等部门按照职责分工，在项目准入、规划审查、用地监管、税费征管、政策落实等方面承担各自责任。逐级签订目标责任书，落实节约集约用地责任。各县区、开发园区、新区执行节约集约用地政策不力和工作不到位、违反节约集约用地政策的，应进行通报批评、限期整改、责任追究。
　　26.严格检查考核。市政府将节约集约用地、耕地保护、依法用地等目标，纳入对县区、开发园区、新区的目标管理考核及领导干部离任审计内容。市政府每年组织开展节约集约用地督查，有关结果作为年度土地利用计划分配依据，对节约集约用地工作先进的，给予奖励；对土地利用粗放浪费严重的，扣减计划指标并追究相关责任人的责任。要持续开展土地执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违规违纪案件，严厉打击土地违法行为。将违法用地、闲置土地、捂地、圈地的企业和擅自放宽用地条件而提供设计报告的勘察设计单位，纳入有关部门信用信息基础数据库，并按有关规定予以处理。县区政府要定期将节约集约用地和土地执法检查情况向同级人大常委会和市政府专题报告。
　　27.加强宣传引导。各级人民政府及有关部门要加大土地管理法律、法规、政策和国土资源工作的宣传力度，不断提高全社会特别是各级领导干部的依法用地、节约集约用地意识。要认真总结合推广节约集约用地的先进典型，为扎实推进节约集约用地营造良好的社会氛围。
　　28.实施意见执行。本实施意见自颁发起施行，凡过去文件规定与本意见不一致的，以本意见为准。本意见由市国土资源局负责解释，各县可参照本实施意见，结合各自实际制定相关规定。
　　附件：1.安徽省开发区分类规划建设用地构成表
　　2.安徽省开发区道路标准
　　3.新增工业项目节约集约用地指标
安徽省开发区分类规划建设用地构成表
按照分类指导、集聚集约、提高效益的原则，各类开发区规划建设用地构成应符合下表的规定。
主要用地构成比例（%）
工业、仓储用地
居住服务用地
交通设施用地
产业主导型开发区
50.0－60.0
10.0－20.0
10.0－15.0
综合功能型开发区
40.0－50.0
20.0－30.0
10.0－15.0
独立 新区型 开发区
独立工矿型
50.0－60.0
10.0－20.0
10.0－15.0
城市新区型
35.0－45.0
25.0－35.0
10.0－15.0
注：开发区按照其性质分为产业主导型开发区、综合功能型开发区和独立新区型开发区三种模式。产业主导型开发区是与城市其他建设用地紧密联系、以产业用地为主的开发区，是城市二产发展主要区域。综合功能型开发区是城市布局结构中的相对独立的组团，其界限较为清晰，功能以产业为主并兼具其他功能。独立新区型开发区是与城市距离较远，独立于中心城区以外的新区，并可分为因产业发展、环保要求等设立的独立工矿型开发区和按照产城一体、功能综合、完整发展的城市新区型开发区。
安徽省开发区道路标准
按照集约利用土地的原则，开发区各级道路红线宽度和机动车道数量均应符合下表的规定。经过开发区的城市主次干道执行所在城市道路规范的相关标准。
开发区规模
（平方公里）
开发区主干路
开发区次干路
注：1．本表中的红线宽度和机动车道数均作为上限进行控制；
2．疏港道路最小宽度为30米，上限参照相应规模开发区主干路标准。
新增工业项目节约集约用地指标
固定资产投资规模（万元）
投资强度（万元∕亩）
亩均年税收收入（万元∕亩）
马鞍山经济技术开发区
慈湖高新区
郑蒲港新区
雨山经济开发区
博望高新技术产业开发区
当涂经济开发区
当涂青山河高新技术产业园区
含山工业园区
含山经济开发区
和县经济开发区
其他乡镇工业园区
【】　【】浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见(2014)_百度文库
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浙江省人民政府关于全面推进城镇低效用地再开发工作的意见(2014)
浙​江​省​人​民​政​府​关​于​全​面​推​进​城​镇​低​效​用​地​再​开​发​工​作​的​意​见​(04​)0​号
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城镇低效用地再开发 省唯一地级市试点花落无锡
原标题：城镇低效用地再开发 省唯一地级市试点花落无锡
　　建设用地紧张背景下，城镇低效用地再开发被提上议事日程。前不久，国土部确定了江苏等十个省级行政区开展试点。无锡市国土局人士昨天向记者透露，江苏已敲定两个城市开展试点，南京之外唯一的地级市名额花落无锡，随之而来的将是一场影响深远的土地使用制度的改革。　　城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。国土部对再开发的指导意见中进一步明确：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等可列入试点范围。　　长三角地区的核心地区、经济发达，然而可利用土地越来越少，是无锡之所以入选试点的缘由。近年来连续较快增长的建设用地，使得我市的土地开发强度已达31%。今年，新增用地指标为9660亩，但据国土部门测算，需求总量约有4万亩，供地压力非常大。另一方面，城乡建设用地亩均产出仍有提升的空间。截至去年底的数据显示，全市每平方公里建设用地的GDP产出为5.19亿元，而深圳2011年时就达12亿元。　　控增逼存。对于低效用地的整治，已经十分严厉。从2009年起到2012年底，无锡累计完成5000多个的自然村居民并入城镇和农村新型社区，一批原先利用率不高的农业用地“腾换”出来，再加上原先分散的企业迁至园区、地下商业空间的拓展，存量土地逐渐成为土地供应的主力，去年存量土地已占62%。　　作为试点城市，无锡将以面临改造的旧工矿用地、旧村庄和城中村这“三旧”为主，加大盘活低效用地的力度。市国土局局长吴春林告诉记者，试点对于无锡最深刻的意义恰恰来自指导意见中一行看似不起眼的话：鼓励原国有土地使用权人开展城镇低效用地再开发。这意味着试点城市被允许对土地使用制度作某种尝试，原先以政府为主体收回土地挂牌出让的格局将被打破，在地块用途符合城市规划的前提下，国有土地使用权人可以申请开展改造；纳入试点的存量集体建设用地，需要改变为国有建设用地的，也可以由原农村集体经济组织在依法办理手续后，确定给原农村集体经济组织使用，并组织自行或合作开发。吴春林表示，这样既能发挥土地使用权人的积极性、取得合理的土地收益，也使政府从纷繁复杂的拆迁中解放出来，达到多赢的局面。　　当前，无锡市正在对城镇低效用地进行普查，国土部门另一项重头工作，则是根据无锡情形拟定低效用地再开发的实施细则，尽可能将先行先试的探索纳入规范有序的轨道。（英洁 雪霞）
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