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关于机关效能建设中坚持依法行政的意义和建议
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省政府办公厅政策法规处& 罗湖南
　　按照省委省政府的统一部署和要求,全省今年普遍开展了机关效能年活动,取得了重要的阶段性成果。效能建设是行政机关加强自身建设的重要抓手和不变主题,不可毕其功于一役。全面、深入、持久地开展机关效能建设，巩固和扩大机关效能年活动成果，进一步创建最优发展环境，促进经济社会又好又快发展，是行政机关当前面临和必须解决的重要课题。本文试从依法行政的角度，探讨从根本上加强机关效能建设的对策，希望对我省机关效能建设的长远发展有帮助。　　一、依法行政对效能建设具有极为重要的意义　　依法行政和效能建设都对加强行政机关自身建设起着十分的重要作用，各级领导和行政机关对此高度重视，采取各种措施予以大力推动。但有的行政机关及其工作人员对依法行政和效能建设的相互关系认识不够，依法行政和效能建设有“两张皮”现象，甚至把它们割裂开来、对立起来，片面强调依法行政对效能建设可能产生的负面影响，得出要效能就不能依法行政的结论。认真分析依法行政和效能建设及其内在联系，依法行政真正体现了效能建设的本质要求，对提高行政效能有很大的促进作用。　　（一）依法行政的基本内涵决定了它是效能建设的首要前提。政府是人民的政府，法律是人民意志的集中体现，政府必须依法行政。依法行政有三个基本内涵：一是行政权力要依法取得；二是行政权力要依照法定的权限和程序行使；三是违法行使行政权力要承担法律责任。依法行政是行政机关工作的基本准则，没有法律就没有行政，合法性是一切行政行为首要的、基本的前提。简化办事程序、提高行政效率是效能建设的重要内容，但要在法律允许的范围内进行，做到能简化的尽量简化；法律规定不能简化的，要严格按照法律规定办。如果为了加快办事速度，随意简化程序，该公开的不公开，该征求意见的不征求意见，该听证的不听证，该公示的不公示，即使办事结果正确、高效，但由于程序不合法，也属于违法行政，这种所谓的“高效”是没有意义的。　　（二）依法行政的本质属性决定了它是效能建设的根本途径。从根本上说，提高行政效能要靠依法行政。依法行政能够促进行政效能的提高，是依法行政的本质属性决定的。依法行政具有以下特性：　　一是确定性。法律具有稳定性、长期性和可预期的特点，不因领导人及其看法、注意力的改变而改变。行政机关按照法律办事可靠、值得信赖，客商、企业和老百姓更愿意和他们打交道，更能激发人民群众创新创业的热情。如果将行政权力凌驾于法律之上，以言代法、以权压法、以令废法；“黑头”（法律）不如“红头”（文件）、“红头”不如“白头”（批条）、“白头”不如“口头”（指示）；拍脑袋决策、拍胸膛担责、拍屁股走人；朝令夕改，任意修改规划，不按协议办事；一个将军一个令，新官不理旧事，经济社会发展的生机就会被扼杀。如某地在招商引资中同客商达成了以国家规定的最低价格供地的意向，该地领导在会见客商时，当即表示土地价格再优惠10﹪，后来客商反而撤回了投资，原因是客商认为当地领导的法律意识不强,在此地投资没有保障。　　二是有限性。在依法行政条件下，行政机关要有所为、有所不为，有所不为更有为。对市场、企业和微观活动干预过多，必将制约经济社会发展的活力。如为应对国际金融危机，有的地方出台政策，指定购买本地商品和服务，限制外地商品和服务进入本地市场，以帮助企业渡过难关。这一规定的初衷是好的，从本地、当前看，也有积极意义。但从维护全国统一、开放、竞争、有序的市场体系及优胜劣汰的市场法则看，是有害的、不可取的，因此也被国家法律作为市场封锁行为明令禁止。　　三是正当性。依法办事有无可质疑的正当性，并因正当性获得公信力，因公信力促成高效率。如老百姓对行政管理有异议，就会要求行政机关“拿规定出来”，如果行政机关出示了规定，老百姓通常会服从和遵守。又如国家出台了法律或者政策，有的地方执行部门往往要求本地制定类似的规定，但要求制定相应规定并不是结合本地实际细化、落实国家规定，而是照抄照搬国家规定，把国家规定变成地方规定，原因是本地规定更能得到老百姓的认可、更容易执行，这两个例子不一定符合依法行政的要求，但说明依法行政有市场，老百姓买依法行政这个帐。　　四是科学性。制定法律的严格性保证了法律的科学性。一般来说，法律能够总结实践经验，凝聚各方智慧，体表多数人利益，是对客观事物的规律性认识。法律综合考虑了各种因素，体现的是人们的根本、全局、长远利益和个人的正当权益、公平公正的要求。因此，依法行政可以保障行政行为的科学性和有效性，避免风险、失误和走变路。如依法行政要求严格按法定程序办事，有人认为程序烦琐，延缓办事速度，不愿按程序走。其实恰恰相反。如听证程序，它的实施过程公开透明，公众可以充分参与，各方意见充分表达，可以预期和推定结果的公平公正，有利于保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权；密切政府与公众的联系，拉近政府与公众的距离，增进公众对政府的信任；增进公众对政府决策的理解、支持和合作，推动和促进政府决策的实施，避免或者减少可能产生的纠纷、矛盾、上访和其他后遗症，有效提高行政效能。　　（三）依法行政的基本要求决定它是效能建设的重要保障。依法行政的基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责一致。依法行政最起码确保行政行为合法有效，为效能建设保驾护航；违法行政失去了存在的政治法律基础，效能无从谈起。这是一个简单的道理，但并非所有人都能接受。有少数人对待依法行政是“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”，依法行政意识、习惯不强，水平、能力不高，办事怎么方便怎么办，怎么快速怎么办，怎么有利怎么办；制定和执行政策法律奉行“绝对效率主义”，法律服从效率，对有可能影响效率的规定想方设法规避、变通或者完全否定另搞一套。这是错误和危险的，至少存在随时被暴露、查处、追究责任的风险。如近几年来，审计、监察、复议、法院、检察院等部门加大监督力度，曝光和查处了大量行政违法案件和人员，审计风暴、环保风暴、土地风暴一个接一个地刮。2008年，我省法院共审结行政案件1521件，其中林地林权、土地征收征用、城市建设拆迁、社会保障、环境保护等群体性行政争议案件546件；审查计划生育、征收社会扶养费、拆迁安置以及各类行政处罚等非诉行政执行案件6203件，其中321件未作出准予执行的裁定。　　二、依法行政对效能建设也可能产生负面影响　　任何事物都是一分为二的，效能建设也不例外。既要深刻认识效能建设对依法行政的积极作用，也要看到其可能产生的负面影响。　　（一）依法行政易于经验化。行政机关及其工作人员要严格按照法律规定办事，而法律规定又有较强的稳定性，久而久之，思维容易僵化，把遵守规定绝对化、唯一化，当成工作目标和全部内容，重视办事程序和过程，不关注办事效果和目的；心态容易保守，“不求有功，但求无过”，不愿作出“有风险”的决策，创新精神和应对复杂情况的能力减弱。　　（二）依法行政易于教条化。依法行政强调办事都要有法律依据。但法律并不是万能的，不是所有问题都要靠法律解决，法律也不是解决所有问题的最佳手段。不可能也没有必要所有事情都有法律规定，如果一味遵循依法行政，办什么事都去找法律，必然会因找不到法律依据而无所适从，导致工作难以有效推进。　　（三）依法行政缺乏灵活性。法律一旦出台，就具有较强的稳定性，而外部环境是复杂多样并不断发展变化的。法律是人制定的，而人的理性是有限的，法律不可能为所有现实问题提供解决方案，也不可能完全预见外部环境所有变化。因此，法律相对外部环境而言具有一定的不完善性和滞后性。从这个意义上说，法律不完善具有一定的必然性和合理性，法律完善是相对的，不完善是绝对的。实际工作中，法律不完善在一定程度上也可能是立法体制、技术等原因造成的，从这个意义上说，法律不完善又具有一定的偶然性、暂行性和不合理性。法律不完善就会造成依法行政不能完全适应现实和形势的需要，影响行政管理的灵活应变。　　依法行政对效能建设的积极作用是绝对的、基本的、主要的，负面影响是相对的、次要的、有限的，并且可以在一定程度上避免或者减轻。我们用辩证思维，清醒地指出依法行政对效能建设的负面影响，是为了全面、客观地认识依法行政的作用，寻找消除、减少这一负面影响的有效对策，从而更好地坚持依法行政。决不能无限夸大这种负面影响，更不能借以动摇、弱化甚至推翻、否定依法行政。　　三、坚持在依法行政轨道上加强机关效能建设　　（一）克服依法行政负面影响。依法行政对效能建设的影响具有双重性，为了更好地发挥依法行政的积极作用，要采取有效措施克服依法行政的负面影响。　　一是切实提高制度建设质量。首先，制度建设要充分考虑提高行政效能的需要，吸收效能建设的成果，使制度内容更加完善、更加科学，防止对行政效能的提高产生阻碍作用；其次，制度建设要充分考虑保障和提高行政效能的专门制度安排，把科学提高行政效能作为制度建设的重要内容加强研究；再次，制度建设要充分考虑效能建设的法律化，效能建设中经过实践检验行之有效的办法和措施，要认真研究、总结、提炼，及时上升为刚性的法律制度，使软成果变成硬指标。　　二是深化行政管理体制改革。核心是转变政府职能。地方政府重点是确保中央方针政策和国家法律法规的有效实施，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务和管理，维护市场和社会安定。国务院机构改革的做法具有示范、引导作用，要认真贯彻和研究借鉴。国务院取消、下放、转移、加强了各部门一批职能。61个部门共取消职能70余项，如缩小投资审核范围，减少、整合专项转移支付项目，取消公路养路费等交通规费的管理职责，取消社会反映强烈的评比达标、名牌评选活动以及有关评比、表彰等管理事项。将该由地方政府承担的一些管理事项下放给地方政府，如将涉及城市管理的市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、市容、环卫等具体管理职责交给城市政府。将一些原由政府部门承担的诸如评估认定、技术评审、资格审查、评比推广等技术性和具体事务性职责转移给了事业单位和社会中介组织。加强了关系国计民生和涉及人民群众切身利益方面的职责。　　三是重新审视依法行政内涵。对依法行政的通常理解是按照法律规定行政。但法律是手段不是目的；法律具有天然的不完善性；法律不是调节社会生活的唯一、也不一定是最佳手段，不是所有事情都有法可依。因此，依法行政的关键不仅在于行政行为符合法律规定，更在于符合法律的基本精神，在于行政人员把法律精神内化为内在行为规范。重新审视并正确把握依法行政的内涵，对克服依法行政局限性具有重要意义。　　（二）认真执行效能法律制度。建立效能建设的长效机制从根本上要靠制度，特别是法律制度。我国依法行政的法制制度框架基本形成，特别是《行政许可法》、国务院《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》)和《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》的颁布实施，为提高行政效能提供了有力的制度支撑和法律保障。效能建设要充分利用现有法律制度资源，全面贯彻落实现行有关法律制度，着力打造“五个政府”：　　一是法治政府。按照《纲要》规定，没有法律依据，行政机关不得损害公民权益或者增加公民义务。效能建设要在这个前提下进行。提高行政效能重点要减少审批项目、简化审批程序、缩短审批时间。《行政许可法》规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。因此，无行政许可设定权限的组织或者个人设定的行政许可必须取消；依法设定的行政许可不得擅自取消，但要按照《行政许可法》和其他有关法律法规规定的条件、程序、时限实施。法定条件不得增加、也不得减少，增加条件会增加申请人负担，减少条件不利于发挥行政许可的把关作用；法定程序可以在不违反法律规定的情况下简化；法定期限可以缩短，但不得延长。　　二是有限政府。按照《纲要》和《行政许可法》规定，凡是公民、法人和其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介组织通过自律能够解决的事项，行政机关不要通过行政管理解决，可以不设定行政许可。提高行政效能要简政放权，把政府不该管、管不了、也管不好的事情转移出去，集中精力把该管的事情管住、管好。　　三是诚信政府。按照《纲要》和《行政许可法》规定，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更行政决定；因法定事由需要撤回、变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政相对人因此而受的财产损失予以补偿。简单地说，就是行政机关说话要算数，不能朝令夕改；确需收回成命的，要确保老百姓不受损失或者受到损失后能够得到补偿。　　四是透明政府。《纲要》、《行政许可法》和《政府信息公开条例》对政府透明运作作了一系列规定，如政府信息除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外都应公开等，确立了透明政府的基本法律制度，全面贯彻落实这些法律制度，要注意进一步明确和细化政府信息公开的范围和具体内容，避免实践中暴露出来的个别部门借口涉密不予公开或者简单公开敷衍了事的情况。　　五是高效政府。突出表现为《行政许可法》规定了一系列高效行政许可程序和制度，如窗口式办公制度、集中办理制度、联合办公制度、一次性告知制度、期限制度、电子政务制度、凭证制度、当场决定制度、默示制度等，体现了高效政府的立法精神。提高审批效率，首先要把现有相关法律制度学习宣传好、贯彻执行好、具体细化好、操作落实好。　　（三）消除误区严格依法行政。严格做到依法行政，必须摒弃和避免一些不当或者错误的看法和做法。在依法行政上的认识和行为误区集中表现为“三个不”：　　一是不懂法。一种情况是随意处置行政权力。如政府擅自将行政权力下放给部门，上级部门擅自将行政权力下放给下级部门，如有的地方将依法应由政府统一管理的城市规划、土地管理权限下放给开发区。行政权力既是权利，更是义务，不能选择和放弃，行政诉讼不允许调解就是这个原因。一种情况是以良好目的掩盖非法手段。如为了让客商顺利拿到地，以限定条件方式出让土地或者不公开出让土地；行政机关为企业提供融资担保等。一种情况是一味参照外地规定办事。认为外地可以做的事情，我们也可以做。暂且不论外地和本地经济社会发展情况不一样。按照有关规定，有些外地规定并不能简单照搬到本地适用，如经济特区法规、少数民族法规、国家批准的有关改革试点地区规定，都可以依法变通国家规定，当然不能在本地适用；外地规定和本地规定分别属于立法与文件或者省级规定与市级规定等情况，也会导致外地规定不能在本地适用。　　二是不信法。一种情况是只遵守大的法律原则。认为一切都按法律规定办根本办不成事。突出表现为程序违法，如征地、拆迁、城市管理执法等，为了完成工作任务，只管结果，不顾程序。“程序是看得见的正义”，程序违法打官司也是要败诉的。一种情况是所谓“急事急办”。如为应对国际金融危机，有的地方出台减免税政策扶持企业。按照法律规定，减免税权限在中央，即使在特殊情况下，地方也无此权限。要坚信法律是理性的，越是情况紧急，越是问题复杂，越是矛盾突出，越要坚持依法行政。一种情况是强调本地特殊情况。其实，法律更能从全局、长远、整体考虑问题，本地的特殊情况可能是局部的、暂时的、相对的甚至是不合理的，因此，无论本地有什么实际情况，都要始终坚持依法行政，自觉维护法制统一、政令畅通。　　三是不怕法。一种情况是认为“法不责众”。如认为沿海发达地区敢闯闻试，也没有出过什么问题，他们可以做，我们也可以做。再如有极少数人不学法不懂法工作照样干，也没有出过什么事，甚至还干得不错。这些想法是危险和有害的，如果不改变，迟早要出问题。如以前有的人决策随意性较大，认为不会有问题。为此，2008年国务院出台的《关于加强市县政府依法行政的决定》明确规定，对应当听证而未听证、未经合法性审查或者经审查不合法的、未经集体讨论做出决策的，要依照《行政机关公务员处分条例》第十九条第（一）项的规定，给负有领导责任的公务员给予处分。一种情况是“打擦边球”。规避法律，钻法律空子，所谓“用好用足用活政策”。如以奖励、返还的形式变相减免税，化整为零、以租代征规避土地审批等。这些做法是错误和有害的，一方面不符合法律精神，另一方面是不是“擦边球”也不好判断，容易出问题。一种情况是认为“生米已经煮成熟饭”不会有事。如有的地方“小产权房”、违章建筑长期得不到处理，认为已是既成事实，应当面对现实，把它合法化。承认违法就会鼓励违法，损害法律的严肃性和权威，要慎重对待、妥善处理、依法行政。（此文获得“江西省机关效能建设研讨”征文一等奖）
主办单位：江西省机关效能建设领导小组办公室　
承办单位：江西省信息中心　　关于加强乡镇政府及街道办事处依法行政工作的思考
关于加强乡镇政府及街道办事处依法行政工作的思考&
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西安市政府法制办& 张小平
随着国民经济的发展和社会进步，自被写入党章和被载入宪法的十余年来，我国依法治国的基本方略得到了全面确立和贯彻，尤其是作为依法治国基础和关键的依法行政工作，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》，以及《关于加强法治政府建设的意见》的强力推进下，已经取得了长足进步和发展。当前，依法行政观念已普遍深入人心，依法行政的各项基本制度已普遍建立，政府立法工作得到了发展，依法行政工作已普遍全面展开，依法行政作用也已普遍显现。但同时，当前的依法行政工作还存在诸多不足，需要切实加强和完善，实现真正行政法治还有很长的路要走。
乡镇政府及街道办是国家最基层的行政单位，同广大的人民群众的接触最为广泛，其依法行政和民主管理工作开展的如何，直接影响、一定程度上甚至直接决定了我国民主法治工作的大局。而实践中，乡镇政府及街道办依法行政和民主管理工作还存在诸多问题，所以，应该引起各方广泛的关注和认真思考。
一、依法行政概述
依法行政中的“行政”是行政法意义上的行政，即国家行政或公共行政，是指一定的国家组织（行政机关）为实现国家职能、维护公共利益，依照法律规定的职权和规范，对国家行政事务进行组织和管理的活动，其行政的领域是只能由国家实施管理的社会公益事务。国家公共行政与公司、企业等其他主体的行政行为（即企业管理行为）有着本质区别：第一，行政的目的不是以追求经济效益最大化为标准，而是以执行国家法律法规，保障国家安全稳定，促进经济协调发展和实现社会文明进步为己任；第二，行政费用开支不是自收自支、自负盈亏，而是依靠国家财政；第三，行政活动受国家强制力的保证，强制行政相对人必须服从政府的单方意志。由于公共行政具有这些特点，政府机构及其工作人员在履行职责和行使职权的过程中，就有扩大和滥用职权的内在动力和对行政相对人的权益造成某种损害的客观可能性。特别是在行政权力缺乏制约的情况下，产生“帕金森定律”（在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，每个人都很忙，但组织效率会越来越低下）所说的机构膨胀、不计成本、效率低下的“机构病”以及“布坎南学说”（政治过程中的官僚、官僚组织、政治行为都为了追求个人利益均会有最大化的倾向）中的提及的权力寻租问题（握有公权者以权力为筹码谋求获取自身经济利益的活动）就是必然的，因而必须要用法律对其职权及其职权的行使予以严格规范，实行依法行政。
依法行政中“行政”和“法”的关系是：法优位于行政，行政必须先有法，无法律即无行政；行政必须服从于法，即“行政法定”。行政作为国家意志的执行工具，主要功能就是执行国家权力机关制定的法律。法律之所以能成为对行政权力进行控制的手段，不仅在于行政权力是由法律赋予和派生出来的，还在于法律是衡量政府行政行为是否合法的尺度。更为重要的是，法律独具的强制力和权威性，是约束行政权力任意专断的最有效的手段。如我国现行法律在行政程序上的听证程序、公开程序、说明理由程序等规定；在行政效力上对违法行政应予撤消、宣布无效的规定；在行政责任上对违法行政责任人给予行政制裁的规定；在行政救济上的行政复议、行政诉讼、行政赔偿的规定等都是约束行政主体依法行政的有效措施。当行政主体的行政行为被纳入法律管辖的范围，按照经过合意达成的法律规则进行运作，并运用法律的强制力进行规范和约束，行政权力的任意与专横就有可能得到有效的遏止；反之，失去法律约束的行政权力就会像脱缰的野马，无拘无束，行政活动中的人治必然抬头、寻租必然出现、腐败必然滋生。
在我国，依法行政的理论研究和实践活动，是作为依法治国方略在政府行政领域的具体运用而被提出来的。从理论与实践的结合上，我国的依法行政可以被界定为：各级人民政府严格依照法律的规定推行公共行政并采取有效措施保证法律实施的活动。本质上，依法行政是对行政主体即政府行政机关及其公职人员的要求，而不是对行政相对人的要求，是治“官”而不是治“民”，是依法治“权”而非治“事”的。
依法行政中的“法”，首先必须是体现国家和人民整体意志（即公意），反映社会进步发展规律的法，而不能是长官意志、个人意志、少数利益集团意志的反映。在这方面，我国立法工作已开始了卓有成效的改革和实践。其次，“法”应主要限定在宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单行法规的范围内，其他政策办法都不能作为依法行政的法律依据。应该特别注意的是，在我国，没有法律授权制定的规范性文件在数量上远远超过法律，其所发挥的积极的行政作用也应予以肯定，但这些规范性文件的创制活动只能作为一种行政活动，且本身也存在“依法”进行和保证内容“合法”的问题，凡与法律相抵触的规章、办法等不仅无效，甚至会被提起行政诉讼和行政复议。再次，从法律要素上看，依法行政之“法”不仅应包括法律法规，还应包括法律原则以及法律目的和法律条文背后所隐含的法律精神、法律价值，仅停留在法律具体条文的机械理解和运用上，是不利于依法行政的。
依法行政，既是一种理念，也是一种活动；既是目标，也是过程。要准确的理解这一概念，必须对与“依法行政”较为相近、在实践中容易发生混淆的以下概念作一区分：
1、依法行政与依法治国。依法治国的科学定义，就是“十五大”提出的“广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作依法进行”。可见，依法治国是建设社会主义政治文明、发展社会主义民主政治的重要内容，其涵义十分丰富，依法行政只是其中的要素之一，但却是依法治国的基础和关键。
2、依法行政与依法执政。在我国，依法执政的主体是共产党，而依法行政的主体只能是政府。党的政策，只有通过法定程序形成法律文件，将党的意志上升为国家意志后，才具有实际效力。因此，依法行政的“法”主要指宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单行法规，而党的政策不属于这一范畴。
3、依法行政与行政执法监督。行政执法监督是对违反国家法律法规的行政相对人依法进行监督检查，并对违法者实施法律制裁的活动，其只是依法行政概念下，按照依法行政的要求，规范对行政相对人进行行政监督检查的行为，是依法行政一个方面的内容。所以，不可将行政机关的行政执法监督等同于依法行政。
二、严格依法行政的意义
这里讲的“意义”，包含了乡镇政府和街道办按照相关要求，必须进行依法行政的“必要性”和进行依法行政会有什么好处的“效用性”等两层含义。
1、确保有效行政，提高行政效率。就像“公正是司法的生命一样”，“效率是行政的生命”，尤其随着现代行政管理范围的日益扩大和社会管理事务的日益增多，“行政效率”作为公共行政追求的主要价值，越来越突显出其重要意义。就法律运行的环节而言，静态的立法，能够在最大程度上反映人民群众的根本利益，而动态的执法和司法，也切实维护了人民群众的合法权益，这“一静一动”的法律实践，多年来已使得行政相对人对法律产生了极大的法律信仰和依赖。依法行政，就能在最大程度上获得行政相对人的理解和支持，违法行政，则会遭受到行政相对人的极力抵触和反对，“一正一反”，行政效率却有着天壤之别。所以，想要减少行政阻力，提高行政效率，必须首先做到依法办事、依法行政。
2、树立良好政府形象，优化经济发展软环境。从行政功利的角度来看，似乎“保增长、促发展”等可以“立竿见影”的“经济行政”容易受到行政主体的偏好，而“依法行政、创造良好的法制环境”的“法制行政”，往往扮演着可有可无、不受重视的角色。但事实上，如果将“经济行政”看作是行政“硬件”的话，一个良好的法制环境则是行政最重要的行政“软件”，二者关系极为密切，不可割裂和偏废。尤其从法制软环境对经济发展的作用上来说，好的法制环境，必定能树立良好的政府形象，不仅能让本地群众放心投入和经营，还能吸引大量的外地经济进行投资，进而促进经济的发展；相反地，不注重法制环境建设、不注重树立政府形象的地方，经济的发展一定会受到制约和限制。而经济的发展的同时，也必然会促进依法行政观念的提高，二者是互相制约、互相影响的关系。比如在我国经济较为发达的广东和江苏等沿海地区省份，其依法行政的步伐也总是走在全国前列。所以，要想大力发展经济，首先必须创造良好的法制环境、树立良好的政府形象，严格依法行政是硬基础、是大前提。
3、确保行政行为合法及行政胜诉。自从1989年《行政诉讼法》颁布以来，我国就正式确立了“民告官”的国家责任追究制度，随着《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政法实施条例》等法律的颁布实施，逐渐健全了行政行为的监督审查制度。该监督审查制度以主体为标准，可以分为行政内部监督（行政复议）和司法监督（行政诉讼）两种类型。这二者对行政行为的审查方法、标准均十分严格（旨在最大程度保障行政相对人合法权益，制约违法行政）。事实不清、证据不足，程序错误、法律依据错误、超越或滥用职权、结果显失公平等任何一个环节的违法行为，均会导致行政败诉，而一旦行政败诉，则又会面临着国家赔偿，同时还会追究相关责任人的法律责任。所以，为了保证行政行为合法，确保行政胜诉，政府机关必须严格按照法律规定办事，严格依法行政。
三、当前乡镇及街道办依法行政工作的困境
长久以来，随着我国行政管理体制的变迁，乡镇政府及街道办的职能和职权也发生了重大变化。就职能而言，过去乡镇政府及街道办的主要工作就是“催粮收税”，但随着农业税的取消，其在新时期的工作重心已经转变为了发展经济、稳定社会和服务社会等三个方面。再从行政职权的角度来讲，由于我国实行行政职权“条块区分”制，有些职权只能由政府行使，如土地审批及土地证书的颁发等，有些职权则由政府部门根据法律授权来行使，如治安管理、税务、工商、市容管理等等。根据现有的法律规定，行政管理主体的下限，政府在乡镇一级，政府部门在区县一级，而乡镇作为一级政府，本身并没有工作部门，所以，其只能行使少数法定的政府职权，而不涉及相关法律授予政府部门的行政职权。街道办作为政府派出机构，职权来源于派出政府的授权，其所行使的行政职权更为有限。所以，严格地说，乡镇政府只有在一定行政事务上可以作为行政主体，而街道办已经不在具备行政执法主体资格。尤其是随着土地、税务、环保、城市综合执法等部门的垂直管理，行政执法权收归上级部门统一行使，乡镇政府及街道办除了计生、统计等极少数事项可以接受执法部门委托进行“委托行政”以外，绝大多数的工作均围绕着配合上级执法部门进行行政执法、协调执法部门与辖区群众的关系、服务群众等开展，职能职权发生了巨大转变。
但是在实践中，乡镇人民政府及街道办是我国政权体系中最基层的政权单位，是国家法律和政策的实际执行者，上级政府及政府部门进行实际行政执法时，往往要依靠、甚至主要依赖乡镇政府及街道办来开展和实施。同时，其也是跟基层民众接触最直接的行政机关，乡镇政府及街道办的行政行为，直接体现政府的执政能力，直接影响基层群众对党和政府的信任程度，更直接影响当地经济和社会的发展。所以，严格的依法行政和科学进行民主管理的就非常具有基础和现实意义。现实中，乡镇政府及街道办的依法行政及民主管理工作存有许多问题，客观上制约和影响到了经济的发展和进步，应该加以重视，并下大功夫、花大力气加以解决。
行政权既是国家权力中最动态、最有力的一种权力，也是对经济、社会和公民民主权利与切身利益影响最直接、最关键的一种权力。依法行政作为依法治国的基础和关键，乡镇人民政府及街道办作为依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。当前，乡镇人民政府及街道办施行依法行政的制约因素及存在的问题主要表现在：
1、受传统人治思想影响，法治意识淡薄。我国是世界上实行封建制度时间最长的国家之一，封建人治思想的残余对基层社会政治生活的影响很深。一方面，部分领导干部人治思想严重，法制观念淡薄。比如有的领导干部奉行权大于法，以言代法，以权压法，将权力凌驾于法律之上，以致一些地方出现“黑头”（国家法律文件）不如“红头”（地方政策文件），“红头”不如“白头”（领导批示），“白头”不如“口头”（领导指示）的怪现象，严格损害了法律的权威性，挫伤了基层政府进行依法行政的积极性。有的领导干部法制观念淡薄，经常置国家法律于不顾，超越法律、法规的规范滥用行政权力，干扰行政执法。有的领导干部特权思想严重，他们担心依法行政可能会削弱自己的权力，损害自身的既得利益，因此，思想上存有抵触情绪，客观上成为了依法行政的阻力。
另一方面，基层群众封建思想严重，法律意识不强。首先，迷信、崇尚权力的心理普遍存在。长期的封建人治社会和中央集权体制，使基层群众养成了被动接受统治的传统习惯，对政府具有很大的依附性。在一些基层群众心目中，权力的威严胜于法律，他们常把政府及其官员的一些违法侵权行为视为“理所应当”的，逆来顺受、不予抵制或不敢抵制，即便是自身的合法权益受到非法侵害时，也不敢“对簿公堂”，提起行政复议或行政诉讼寻求保护，这种“一边倒”的情形从客观上助长了非法行政行为的扩张蔓延。其次，基层群众学法、用法的自觉性不高，法律素质偏低，普遍认为法律是国家和政府的事，与自己关系不大，既不关心国家立法，也不主动学习出台的新法律。加上基层组织对农民的普法宣传教育缺乏应有的力度和广度，特别是少数对依法行政心存芥蒂的领导担心群众懂法后，会“影响”今后的工作，不敢大胆地宣传法律知识，从而使许多群众缺乏应有的法律知识。由于基层群众不懂得运用法律来制约行政权力的扩张，维护自身合法权益，更加使行政权力失去群众的监督和法律制约。
2、乡镇政府及街道办行政执法资格不明晰。出现该问题的主要原因主要，是源于我国绝大多数法律规定基层行政执法主体是县级人民政府及其组成部门，即法律授权的级别下限是区县政府一级，乡镇政府及街道办并不是法定的行政执法主体，如《农业法》、《环境保护法》、《矿产资源法》、《人口与计划生育法》等等。但在实际工作中，绝大部分是乡镇人民政府承担，其只能按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第七款“办理上级人民政府交办的其他事项”而配合工作。在实际工作中，以上工作基本上成了乡镇及街道办的主要中心工作，配角变成了主角，乡镇政府及街道办成为了实际的执法主体，如果没有依法进行行政委托，其行政行为一旦被提起行政复议或行政诉讼，行政败诉的可能性非常大。
实践中，乡镇政府及街道办无主体资格而实际执法主要有两种表现。一是为完成上级下达的任务，被迫越位，实行任务执法。把依法应由县级政府及其主管部门履行的职责以任务的形式转嫁给乡镇代为履行，但乡镇按法律的规定不具备执法主体，一旦发生行政诉讼就会败诉。二是利益驱动，即主动越位，实行利益执法。例如违法批占耕地，超标准建造房屋，违法将耕地转为建设用地等等。
3、乡镇政府及街道办部分公务人员依法行政能力和素质与依法行政要求不相适应。法律意识不高和依法行政能力不强历来都是乡镇政府和街道办推进依法行政的瓶颈。当前，在乡镇政府及街道办机关的工作人员中，具有高等学历的人员屈指可数，因此在个人知识水平方面相对要欠缺些。对法律知识的学习也仅限于短期的培训班，而法律是成系统、成体系、博大精深的知识，仅仅依靠短期的突击培训是难以吸收和消化的。乡镇政府及街道办公务人员自身法律素养的不足，加之客观上学习深度的不够，造成了与新时期依法行政工作要求的不协调、不适应。
4、当地风俗习惯和现行法律的现实碰撞。这里的风俗习惯主要包括了农村风俗和少数民族风俗等。在基层农村，尤其是偏远、落后地方的农村，存在很多的与现行法律规定相悖的风俗习惯。此外，我市是少数民族的聚集区，少数民族的许多民俗习惯同样存在与国家法律冲突的问题。如果要强行“依法办事”，则会遭受基层群众的集体反对、甚至可能引起“公愤”，造成社会的不稳定，依法行政面临着“两难选择”。这种地区、民族风俗习惯和现行法律的冲突和碰撞，在客观上造成了乡镇及街道办依法行政的困难。
四、关于完善乡镇及街道办依法行政工作的思考
从根本上说，国家依法治国方略，必须要依靠全社会共同的、长久不间断的努力才能够实现，短暂的、运动式的做法是行不通的。但从依法行政的角度来看，乡镇人民政府及街道办是与最广大基层群众最密切联系的国家政权组织，“上面千条线，下面一根针”，国家、省、市、区县政府的工作最终都会落实到乡镇人民政府及街道办一级，作为依法行政的“第一道防线”，其成效如何，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。同时，从基层群众的角度，“政府并没有级别的差别”，凡是行使国家职权、管理老百姓的，对其来讲，都是“政府”，即只有“大政府”而没有“小部门”的概念。所以，基层政府应该摒弃“执法才是行政主体”、“执法才有责任依法行政”的观念，做好依法行政工作。
从现实性角度来讲，乡镇政府及街道办可以从以下几个方面来推进依法行政工作：
1、树立依法行政观念，尤其是实质主义的依法行政观念。从法治观念产生和发展的历史过程看，法治有形式主义的法治和实质主义的法治，依法行政也有形式主义的依法行政和实质主义的依法行政。形式主义的依法行政，注重于行政行为有法律依据，而对法律的精神和内容是否体现正义，不加关注。实质主义的依法行政，不仅注重行政行为有无法律依据，而且同样地关注法律的精神和内容是否体现正义，因而注重行政行为的公正效果。从现代法治的发展趋势上看，实质主义的行政法治才是国家法治的最终发展方向。
过去，我们强调依法行政，但没有注意到依法行政还有形式主义和实质主义两种原则的依法行政，从而产生了一些对依法行政原则的不正确的认识和作法。如认为依法行政就是依法治理社会、治理百姓，这种认识显然是错误的，真正的行政法治在于“治权”而不在于“治事”，在于“治官”而不在于“治民”。又如，一些地方政府及其部门认为，只要是有了法律依据并据此行政，就是依法行政了，因而想法设法在有关立法中塞进扩大部门权力和部门利益的条款，大搞“政府工作部门化、部门行政利益化、部门利益法制化”，将行政执法异化成了“管理就是收费，执法就是罚款”，在一定程度上将法律变成了部门“赚钱”的法宝。这种作法也显然是有害于依法行政工作的。如果我们明确我国的依法行政是要实行实质主义的依法行政，就会有助于克服这些错误的认识、作法和看法。所以，有必要强调我国依法行政采用的是实质主义的依法行政，在广大政府工作人员中树立实质主义的依法行政观念。
2、摒弃“重实体、轻程序”的错误观念，突出“程序优先”原则。在我国的法律传统中，重实体轻程序的影响是根深蒂固的，行政主体在执法过程中也往往重结果轻过程。其实，就“法律实体”与“法律程序”二者的关系而言，应该是“法律程序”优于“法律实体”，这是因为：第一，法律程序是法律实体的保障，没有合法的程序，就很难保障合法的实体结果，著名的“蛋糕法则”（切蛋糕的人拿最后一块蛋糕才能体现公平）就有力的证明了这一点；第二，错误的法律实体结果可以得到纠正，而错误的法律程序一旦发生就无法纠正；第三，也是非常重要的一点，法律的实体结果只会影响到法律关系的当事人，而法律程序会影响到不特定的多数人，给群众造成依法行政或违法行政的印象的范围也远大于法律实体。而“重实体、轻程序”的问题恰恰在基层政府表现的尤为突出，所以更应该引起关注。
同时，就法律实务的角度来看，如果程序违法，当事人一旦提起行政复议或行政诉讼，就会面临行政或司法部门的监督。而法律对行政行为的监督是较为严格的，事实不清、证据不足，程序错误、法律依据错误、超越或滥用职权、结果显失公平等任何一个环节出了问题，都将会导致行政败诉，一旦行政败诉，则又会面临着国家赔偿及对责任人员法律责任的追究。法律程序违法的结果，不仅是行政行为无法发挥效力，同时也影响了政府依法行政的形象，有时还要进行国家赔偿，“一错皆错”，百害而无一利。
鉴于当前乡镇人民政府及街道办部分公务人员法律素质和法律业务知识相对欠缺的现状，尤其有必要用程序来规范其的执法行为。在实践中，牢固树立“实体处理正确，程序的违法，其结果也违法”的法律意识，在注重实体公正的同时，也要保证法律的程序公正。
3、在法律的框架内，寻求灵活执法。按照传统“职权法定”的法律原则，对公民而言，“法无禁止即自由”，只要法律没有明确禁止的，公民都可以为之；对于政府而言，“法无授权即禁止”，凡未经法律授权的均不得为之。但这并不意味着，行政主体不可以在不违反法律规定的前提下，对行政权限内的行政执法形式进行“有益尝试”。近日，作为全国依法行政模范的的广东省，在发布的《关于贯彻实施&珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008―2020年）&的决定》中就明确提出“先干不评论、先试不议论、时间作结论”的创新理念，倡导“只要法律政策没有明令禁止的都大胆去干去闯去试”。乡镇人民政府及街道办的依法行政工作，也可以按照这种精神进行大胆创新和尝试。比如，就法律授权而言，乡镇政府及街道办的行政执法权很少，虽然其处于行政管理的最基层，但对许多事项没有执法权，而真正有执法权的行政主体，却因为人员编制、财政经费等原因，“鞭长莫及”，行政执法无法触及到辖区的各个角落，两者形成了鲜明对比。但在实践中，相关行政主体的执法行为很大程度上都在依靠，甚至要依赖基层政府机关进行。鉴于这种情况，有的街办采取了变通执法的做法：以当地街办的工作人员为主，以公安、交警、环保、城市综合执法等执法部门的执法人员为辅，组成“联合执法机构”对辖区进行执法管理，如发生了哪个部门的违法行为需要执法查处的，就由哪个部门的人员牵头进行处理。既解决了乡镇政府及街道办本身无行政执法权的问题，又解决了行政执法部门人员和经费不足的问题，在实践中是非常有效且合法的创新，值得借鉴。
但在创新的同时，应该严格遵守法律界限，保证乡镇政府及街道办依法行政的“创新”工作，既不“越位”，又不“缺位”，更不能“错位”。
4、领会依法行政精神，合理引导群众理性维权。新形式下，社会各方利益主体间的矛盾冲突日趋多样化和复杂化，是当今社会的一个基本而显著的特征。随着最高人民法院《关于建立健全多元纠纷解决机制的若干意见》的起草和《中华人民共和国人民调解法》（征求意见稿）的公布，可以说我国已经基本形成了“纠纷多元解决机制的初步轮廓”。
就行政纠纷的解决机制而言，按照主体是否专业化及是否有严格的程序性规范来划分，可分为涉诉渠道（主要指行政复议和司法审查）和非诉渠道（ADR，Alternative Dispute Resolution多元化非诉讼解决渠道的简称）两大类。非诉渠道主要指由党委、人大、政府、仲裁委、政法委、人民调解委员会，甚至个别领导人等主持或介入的信访、仲裁、调解、批示等纠纷解决形式。
实践中，由于法律诉讼具有“成本高、效率低、审限长”等不足，而非诉渠道纠纷受理手续简单、可以越级反映、调查及决定形式灵活、区别于行政诉讼中的部分变更，可以整体改变实体结果等优点，逐渐成就了非诉渠道的盛行及繁荣，号称“八路军”（信访、仲裁、行政裁决、纪检、检察、司法审查、行政复议、人民调解），其在分流并解决社会纠纷，缓解诉讼压力，维护社会稳定方面做出了突出贡献。
但在复杂的社会实践中，如不对非诉渠道进行合理处理，则其很可能会影响到正常法律权威的树立，进而会影响到依法行政和依法治国的大局。因为许多非诉讼渠道并不符合法治原则，对其过度依赖会滋长人治倾向：非诉讼渠道的建立和运行，大都没有严格的程序规定，是典型的“粗线条”，纠纷的解决和案件办理主要依靠纠纷主持者和调处者。这种做法一方面会让当事人感觉到，纠纷的处理者个人是比程序更加重要的因素，一切只愿意依靠个人，而不是程序和法律。另一方面，由于没有程序限制，加之责任追究机制建立不完善，非诉渠道的处理者在纠纷的解决上随意性较大，个人意志大于法律信仰，“官本位”、“权力本位”思想严重。因此，无严格处理程序限制的非诉渠道很容易导致走向人治的误区。尤其是对已经通过诉讼审理和了结事项的重新介入，亦充分体现了对司法处理的不尊重，极易造成“非诉”大于或优于“诉讼”之感，彰显和放大“人治”。
所以，在依法治国、建设法治国家的战略大背景下，与群众有着最广泛接触的乡镇政府及街道办，面对多元纠纷解决机制现状，应科学地对其进行分析和定位，做到：第一，恪守法治原则，不以违反法律原则为代价迎合当事人；第二，对不适宜用非诉渠道解决的事项进行合理宣传，引导诉讼解决；第三，不对已经通过诉讼程序审结的事项重新进行处理，避免损害和弱化法治权威。确保在任何时候都不能影响和干扰到树立法律权威、增强全民法律意识和信仰、推进依法行政的大局，保证法治建设的健康、有序推进。
综上所述，乡镇政府及街道办处于国家政权的一线和前沿，同人民群众有着最广泛的接触，其依法行政工作的发展程度及开展状况会直接影响着我国民主法治建设的大局。当前虽然存在较多制约乡镇政府及街道办依法行政工作发展的因素，但这并不意味着基层行政法治的前景和未来是无甚发展、一片灰暗的。只要能切合实际，充分认识到依法行政工作的重要意义，深刻理解和领会其含义，实事求是，勇于创新，我们就一定能找到依法行政的科学方法和可行路径，并最终一定能为推动民主法治建设和社会总体发展目标的实现作出无可替代的巨大贡献。
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