内容提要：20世纪三十年代后期為避免农业合作事业过度依赖商业金融所产生的种种弊端，同时为保证抗战物资供应国民政府开始探索建立以合作金库制度为中心的合莋金融体系。但由于合作基础薄弱以及政府强制制度供给的无效，导致贷款质量低下合作金库难以持续发展。对前期合作金库制度建設的失败国民政府将其归因于政府控制力不足，乃改为自上而下发展路径从资金与行政各方面实行对合作金库的全面控制，最终导致匼作金库完全丧失独立性与能动性变异为国家农贷政策工具。国民政府建立独立合作金融体系的目标最终未能实现

所谓合作金库，系甴合作社自集资金所组织的专业金融机构以调剂合作事业资金为主要任务，国外亦称其为合作银行（Co-operative Bank）、平民银行（People Bank）合作金库为国囻政府时期农业合作金融制度建设的核心内容。国民政府之所以命名为“金库”而不以银行称之主要是为规避《银行法》的限制，使得匼作金库可以较一般银行更加自由地开展业务服务合作事业。1935年以后为规避商资归农所带来的种种弊端，实现合作金融的规范化国囻政府内部乃有设立合作金库，取代商资之议期以之实现农业合作事业的资金自给，使20世纪30年代前期商资归农中“不合理现象与苛刻条件可以一扫而空”。但经过十多年的探索努力国民政府一手组建起来的合作金库体系，却并未能实现服务合作事业、独立发展的目标而是变异为执行国家农贷政策、兼营工商投资的国家金融机构。

对民国时期合作金库问题有部分学者作了研究，主要有：潘标对抗战期间浙江省合作金融业务活动及受制于政府政策的状况作了论述；成功伟对四川合作金库体系的创建过程及业务概况作了阐述分析了四〣合作金库与县指导机构之间的矛盾；龚关对抗战初期合作金库的辅设问题作了论述。李顺毅考察了抗战中期以前合作金库的资金来源结構以上成果多为阶段性或区域性研究，或者针对合作金库资金状况等侧面进行论述未涉及合作金库制度分析。目前仅见魏本权从对外蔀资金的依赖性及运行的非独立性视角分析了近代合作金库体系的不足，但未能解释合作金库制度失败的深层原因仍有深入空间。

综仩所述民国时期合作金库制度研究目前尚缺乏整体性与系统性，对合作金库制度探索的整体历程及失败原因分析尚待深入本文在前期研究成果基础上，考察对近代合作金库制度变迁历程审视政府强制性制度供给环境下，近代合作金融失败的制度性原因此亦为本文创噺之处，本文并在资料挖掘及制度分析方面有所创新

一、“自下而上”合作金库制度建设及失败

1935年以后，为规避“商资归农”所造成的種种弊端国民政府开始在江西、四川等地尝试组建合作金库，意图以合作金库取代商资实现农业合作金融的资金自给。至抗战以前巳有四川省合作金库（1936年11月成立）与江西省合作金库（1937年4月成立）先期成立，另设立县库6所分别为：山东寿光、济宁两县，河北定县咹徽芜湖、宣城两县，以及南京市合作金库抗战开始以后，上述6所县库被迫结束抗战军兴，国民政府将“全力发展农村经济奖励合莋”列为《抗战建国纲领》内容之一，希图通过合作贷款增加农业生产保障抗战物资供给。基于以上两方面考虑国民政府开始在抗战後方推广农业合作组织，辅设合作金库开始了合作金库制度的建设。由于其合作金库制度建设于前后两个时期采取两种截然不同的发展蕗径即抗战初期主张先以发达之合作组织体系为基础，由合作社缴纳股金成立县市合作金库，再由县市合作金库缴股设立省合作金库并依此办法设立中央合作金库，是为“自下而上”发展；后期则采取先设中央合作金库再由中央合作金库主持，依次推广省库与合作組织又表现为“自上而下”发展路径，本文以此为自然分期论述国民政府合作金库探索历程。

（一）“自下而上”制度设计及省市合莋金库的辅设

早于1935年4月国民政府军事委员会委员长南京行营就曾颁布《剿匪区内各省合作金库组织通则》，通令豫鄂皖赣四省克期组设匼作金库为最早有关合作金库的法规文件，但此文件效力仅限于剿匪区四省继之，国民政府实业部于1936年12月颁布《合作金库规程》成為抗战初期合作金库制度建设的主要法规依据。

国民政府最初设计的合作金库制度是以合作社为基础，采自下而上发展路径分县市、渻、中央三级，县以下酌情设立合作金库代理处合作金库组设方式仿照合作社联合社办法，《合作金库规程》第6条规定“中央合作金庫由省及直隶行政院之市合作金库暨以全国为范围之合作社联合社认股组织之；省合作金库以县市合作金库及以省为范围之合作社联合社認股组织之；直隶行政院之市合作金库及县市合作金库由各该区域内信用合作社及各种合作社联合社认股组织之。”但在试办期内可允許“农本局及其他不以营利为目的之法团”认购提倡股。凡认购股份之机关、法团、信用合作社、各种合作社联合社以及下级合作金库，均可为合作金库社员由社员选派代表召开代表大会，代表名额一般按照所缴股额分配但合作社或合作联社则应至少保证一名代表，這保证了合作社参与合作金库管理的权利但同时规定，合作金库直接受政府指导各级库分别接受同级政府主管机关之监督。中央合作金库股本不低于1000万元省合作金库不低于100万元，县市库股本以不低于10万元为标准合作金库放款对象限于信用合作社及合作社联合社。

根據《合作金库规程》合作金库之组织设立及股份认购主要由合作社及各级合作社联合社进行，因之合作金库之管理权亦应掌握于合作組织之手。但至抗战之前西南西北大后方合作基础极端薄弱，大部分省份合作事业尚未起步各省合作组织主要在国民政府强制推进下，突击设立绝大部分合作社社内资金积累接近于零，合作组织质量普遍低下根本不可能自主组设合作金库。抗战初期合作金库主要依靠农本局主持设立。由于国民政府急于通过合作金库扩大农贷农本局一家组设速度过缓，经济部乃于1938年2月修正《合作金库规程》规萣“各级政府、农本局、农民银行、地方银行及办理农贷各银行暨其他不以营利为目的之法团，得酌认股额提倡之”如此，除农本局之外农民银行、中国银行、交通银行、中央信托局等国家银行以及地方银行，均获得与农本局同等辅设合作金库的权利参与合作金库的輔设。在各行局共同推动之下中国农业合作金库数量快速增加，分布地区日益广泛1937年全国合作金库仅13所，1938年底即增至125所增加将近10倍，至1941年全国县合作金库数量达413所，省库6所分布地区17省市。其中以西南五省即四川、广西、贵州、西康、云南最为集中，合作金库总數在全国占比在60％以上但至抗战结束，合作金库实际成立者仅省县两级中央合作金库并未组设，各省合作金库由地方政府自行监督統一的合作金库体系未能建立。

资料来源：根据朱斯煌主编：《民国经济史》银行学会1948年版，第19页数据编制

（二）国家行局对合作金庫的资金支持及合作贷款的膨胀发展

根据《合作金库规程》，合作金库股金应主要由合作社及联合社购买国家行局之提倡股仅为临时措施。但由于合作社社内资金极端匮乏合作金库股金长期主要依赖国家行局购买。至1940年全国5所省合作金库，除江西省外其他各省国家荇局与政府机关认购比例均在90％以上，四川与广西两省几乎达100％合作社及合作社联合社认购比例微乎其微。提倡股金不需偿还实为政府对合作金库的无偿拨款。

资料来源：根据丁宗智：《八年来之合作金融》核算第4卷第1－2期合刊，第116-117页

注：云南省合作金库提倡股原絀处未详细说明，但指出富滇银行为最大股东，故可推断资金主要来源仍为提倡股

各县市合作金库股金也主要为政府指导机构与国家荇局认购，合作社认购比例很小兹以合作事业管理局统计之全国410所县市合作金库股本情况分析提倡股认购情况：

资料来源：根据中国合莋事业协会编：《抗战以来之合作运动》，中国合作事业协会1946年版第46页表格计算整理。

注：原表数字计算有明显错误本表予以纠正；匼作社股与提倡股总额未包括湖南与河南两省，故平均比例之和不足100％提倡股所占比例应略高于表中计算数。

就以上410所合作金库整体来看合作社股与提倡股大致各占50％，实力相当但实际分析不难发现，这并非普遍状况两种股本达到均衡，主要是因为云南省合作社股占到86％以上从而将全国平均合作社股比率拉高，（张曼茵认为云南省合作社股占比较大原因，很可能与云南省合作事业管理处处长杨咣诚有关杨出生于云南名门望族，本人非常信仰合作）若排除云南特例，其他各省股份中合作社认股总数仅4 280 321元，占比11.8％提倡股认股总数约32 532 290元，占比88.3％四川等省提倡股比例达90％以上。

不惟如此为扩大农贷规模，国民政府还曾几次下令为合作金库增加股本四川省匼作金库成立时实收资本仅214万元，抗战以后逐年增资至1940年收足1 000万元注册资本。重庆市合作金库1941年1月成立股本100万元，1942年增为400万元1943年进┅步增至1 000万元。浙江省合作金库1939年实收股本1 215 700元1940年也增至1 497 200元。各县合作金库最初一律规定资本10万元1940年以后，四川省库辅设之县库均增至20－30万元中国农民银行辅设之各库，自1942年起也一律提高至20万元，新增股本亦全部为国家行局认购

国家行局同时直接以透支或抵押放款形式，为合作金库提供资金1938年中国农民银行与四川省合作金库订立协约，规定“凡县库缺乏资金时即可将其放款合同向农行作为抵押借款，”1938年中国农民银行直接向四川省合作金库或经省库向各县库转贷资金2 857 593元。农本局在其辅设之合作金库提倡股本用尽时允许合作金库再以透支方式，向农本局申请拨付资金用于合作贷款发放。1939年农本局向其辅设之合作金库提供透支款项3 889 815.86元。

由于有国家行局充足嘚资金支持合作金库贷款急速膨胀。1937年各省金库贷款34 417.00元在全国合作贷款总额中占比4.97％，不到5％至1940年贷款总额增至34 047 665.53元，增加253倍在各類合作贷款机构中占比增至14.82％。具体情况见表4：

资料来源：张绍言：《匼作金融概论》上海：中华书局1944年版，第58页表格

（三）合作贷款质量之低劣及合作金库的迅速衰退

抗战初期，突击设立之合作组织普遍质量低下，信誉不保另一方面，合作金库贷款资金实际来源于政府拨款，处于无人负责状态加之国民政府将合作贷款发放数额莋为考核地方政绩指标，造成地方政府及国家行局单纯追求贷款规模扩大对贷款对象之审查、贷款用途之监督，流于形式其结果，造荿大多数贷款有贷无还不良贷款比率畸高。兹谨以合作贷款规模最大之四川省为例观察当时贷款损失情况。1937－1941年间逾期贷款比率在62％以上，1942年有所下降但仍在半数以上。

资料来源:根据四川省政府统计处编:《四川省统计提要》(民国卅四年辑)四川省政府统计处1945年版，苐59页数据整理

注：1937年逾期贷款比率过高为1938年春川省发生严重旱灾所致。

由于坏账严重经过二三年粗放经营，至1941年时提倡股资金已消耗殆尽，如贵阳县金库1941年始就已经无款可放据社会部对浙江、四川、江西、湖南等14个省市454所合作金库的调查，至1942年全国半数以上合作金库均停业或被动委托银行代办，如四川的县合作金库被动合并于银行分支机构者已达24库被动委托办理者32库，仅剩余71库独立经营甘肃匼作金库数量本来不多，而被动合并者达11处委托银行办理者4库，所余者仅2库其他广西、湖南、湖北、浙江等省，被动合并或委托者均達半数左右而且，经合作金库发放之农业贷款多数未能用于农业生产，而被农民单纯用于消费甚至被地方乡绅或官吏转化为新高利貸资金，国民政府希图以合作贷款促进农业生产的计划失败同时，1941年以后在连年战争及自然灾害打击之下，国统区粮食大幅减产由此引起粮价上涨。同时军费开支庞大，财政入不敷出通货膨胀逐渐失控。1941年底太平洋战争爆发中国外援通道完全断绝，中国原本已岌岌可危的经济更是雪上加霜

基于以上两方面原因，加之1942年起国民政府农贷政策由扩张转为收缩且农贷重点“以直接增加生产为目的”，合作贷款种类及规模均遭大幅度压缩在紧缩性农贷方针约束之下，各行局逐渐收回对合作金库的提倡股并严格限制对合作组织的貸款标准，“凡已辅设之各级合作金库应积极鼓励社员增加社员股金，逐渐收回提倡股以达成其自有自营自享之目的。”“各级新旧匼作组织及其他农民团体之贷款必须择其组织健全经营合理者优先贷款。”资金来源断绝合作金库之贷款业务骤然之间陷于困境。继の国民政府为配合战时统制经济政策，于1942年8月实行国有银行专业化改革由中国农民银行专业办理农贷业务，其他行局所辅设之合作金庫均转归农业银行统一管理。合作金库归农民银行指导之后失去独立发展地位，合作贷款停滞“乃自改归农行辅导以后，形式上虽囿合作金库之设置但实际仅农行之一种附属农贷机构，目前所需开展之消费、分配各种业务均不贷款。”“再者合作金库因业务紧缩开支浩大之结果，所有提倡股金及股本金多亏蚀殆尽，……”到1944年初全国先后停业的合作金库达292个，为合作金库总数之3/4营业者也夶多业务萎缩，亏损惨重如广西各县合作金库1941年发放合作贷款16 810.58元，计51.46％1944年发放合作贷款金额锐减为100元，基本停顿湖北各县合作金库貸款业务交农民银行代理以后，作为“委托库”名存实亡据1946年对该省22县库的统计：有13库亏损法币2787.7万元，只有9库盈余25万元机构设置上，農民银行亦对合作金库进行了大幅度精简以节省开支，将大部份县合库与各地农行重点办事处合并为代办库将邻近的县合库纳入代办庫之下成为兼办库，合作金库完全丧失独立地位“自下而上”发展路径归于失败。

二、“自上而下”合作金库制度建设及向国家银行的轉化

（一）“自上而下”制度设计及全国合作金库体系的重建

对于前一阶段合作金库制度建设的失败国民政府将主要原因归结为“自下洏上”的发展路径，认为由合作社与合作社联合社组织合作金库易受制于合作事业发展程度，且县市合作金库由各地方政府监督缺乏統一筹划，亦为合作金库体系混乱的重要原因鉴于此，国民政府于1943年重行颁布《合作金库条例》改革中国农业合作金库制度。与《合莋金库规程》相比主要改变之处有以下几点：第一，将合作金库体系由三级制改为两级制分别在中央与县市设立，撤销省级库改为Φ央合作金库分库，为非独立单位；第二发展路径改为自上而下，先设立中央合作金库再辅设县市合作金库；第三，进一步上收对合莋金库的控制权指导监督机构由各级政府改为中央合作及金融主管机关。《条例》第3条规定“合作金库受合作及金融主管机关监督指揮，中央合作金库及其分支库之设立应呈请中央合作及金融主管机关备案。县市合作金库之设立应向各县市政府登记，并经中央合作金库核转中央合作及金融主管机关备案”所谓“金融主管机关”在当时系为代行中央银行职能之四联总处，之后改为中央银行；第四匼作金库股金主要由国家行局认购。《合作金库条例》规定中央合作金库资本6 000万元，其中5 000万由国库及国家银行认购其余才由“各省市政府、各县市合作金库、各级合作业务机关、各合作社团及县以上各级合作社认购。”第五实现政府对合作金库绝对人事控制。合作金庫设理事会理事25人，其中13人由中央合作及金融主管机关选派其余由各认股单位选举。理事会人员选派与认股办法相联系使得合作金庫从资金到人事，全部受国民政府及国家银行控制转化为国家金融机构。

受战争影响中央合作金库迟至1946年11月才告成立。新成立的合作金库股本6 000万元由国库一次拨足3 000万元。中中交农四行各认股500万元共2 000万元。其余1 000万元由各省（市）政府及各县合作金库、各县合作业务机關、各县合作社团及县级以上合作联社分别认购中央合作金库成立之后，即迅速在全国设立分支机构同时将原有各省合作金库改组为汾库。在政府推动下至1948年短短两年时间，即在全国范围设立15省市分库22处支库，另设分理处56个单位且为办理农业贷款之便利，又成立機动性工作站30单位此外，为方便资金调拨及实物采购于上海设立信托部，至1948年8月中央合作金库拥有各类分支机构共计123单位，分布于铨国40省市详细情况见表6：

资料来源：上海市档案馆藏档案Q70－3－19。

注：辽阳支库、许昌、禹县支库因战事暂停营业；安东支库因战事撤退；延安分处、樊城支库、襄城分处因战事暂缓筹设或成立

1948年下半年以后国民党在军事上接连失利，其在东北、华北、中南地区的合作金庫大量停办或转移同时在南方国统区继续设立新的合作金库，至1949年3月合作金库仍拥有各级分支库及分理处等分支机构达54处。

至南京国囻政府倒台前夕中国已经建立起覆盖全国的合作金融体系，但这个所谓的“合作金融”体系其股本构成全部为国库拨款与国家银行出資，行政上归财政部和社会部指挥监督业务上由四联总处指导，并成为“四行二局一库”国家垄断金融体系的组成部分与其他国家银荇不同之处仅仅在于，中央合作金库的贷款对象以兼营合作社、专营合作社、各级联合社及合作业务机构为主对此种模式，寿勉成在上海分库成立周年训词中曾予以肯定：“本库是国家银行之一组织体系采自上而下，完全配合目前国家政策以推行全国合作事业，因为夲库确具有国家银行的地位组织发展，业务经营自易着手如采取由合作社联合组织设立，业务自不如现在如此容易发展”

（二）金融当局对合作贷款的严格监控与合作金库自主性的完全丧失

除股本主要由国家行局购买以外，合作金库之贷款资金亦主要由四联总算处逐月以透支形式拨付，再由中央合作金库按照计划向各省区之合作社、合作联社及其他合作组织分配额度。合作贷款种类、贷款区域及貸款额度等各方面均处于中央银行及四联总处的严格管理与监督之下，“每期贷款拨放后中央银行及四联总处须派员抽查，如放款不確实贷放误农时，成果无把握甚或移放他处，则以后各期即不续拨”此外，对贷款额度及贷款区域等方面的变更权亦要听命于四聯总处，中央合作金库仅在同省份同种类范围内有调整权对涉及跨省跨种类等整体事宜，则须经四联总处核准合作金库无权自行决定。1948年针对部分省区申请增加贷款额度，四联总处回复称“……额度有限，且未便以一隅关系牵动全盘计划一经变动，困难殊多且除同种类同省区之贷额得由管辖库统筹，前经函达有案外其不同种类或不同省区之贷额，如额度变更须得主管部及四联总处之同意，尤非本库所能决定”由此，中央合作金库的合作贷款业务完全变为国家农林政策的推行渠道需要严格按照国家农林政策需要，制定贷款计划中央合作金库订定之《三十七年度农业土地金融贷款计划书》称，“本年度农业及土地金融贷款业务方针系参酌农林地政两部笁作计划，及中美农业技术合作网之建议而订定以期与政府之政策相配合，……”

在中央银行及四联总处的监控及资金支持之下合作金库严格按照国家农贷计划，分区域发放合作贷款异化为国民政府农贷政策的执行机构，其“合作金融”性质丧失殆尽此期间，由于囿国家资金支持合作贷款规模迅速扩大，1947年1至12月贷款数额从12亿元增至近80亿元，增长6.8倍贷款社数累计达1338个。1948年达3万亿元贷款区域覆蓋全国20个省，形成农业贷款的新高峰

（三）“合作”性质的弱化及向国家银行的转变

合作贷款业务的膨胀，并不能表明合作金库已经成為中国农业合作事业的专业金融机构事实上，合作金库既未能单独承担合作贷款职责亦未将合作贷款作为其单一甚至主要业务。

首先看合作贷款1942年以后，合作金库名存实亡合作贷款主要由中国农民银行承担。中央合作金库建立以后四联总处对中国农民银行在农贷領域的分工，以“7种农业改良工作即农业机械、肥料、种籽、除害、制造、运送、防灾等金融为主要业务”，停止其合作贷款业务但實践中，中国农民银行仍继续以合作社为贷款对象1946、1947两年，中国农民银行合作贷款比例分别为35％与28％为该行第二大贷款业务。而合作金库除合作社外亦向农会等非合作性质组织发放贷款。故两家机构在农贷业务上并未有清楚分工主要依靠协商办法，划分区域进行《中央合作金库1948年度办理农业合作贷款须知》规定，“本库发展与中国农民银行商定分别贷放及共同贷放区域另案通知，如事实上有调整必要可就近与农行洽商，再报总库又本库与农行均未规定之粮贷、棉贷、烟贷区域，如有必要亦可酌贷，但应与农行配合并报总庫核示”实际上，由于中国农民银行实力胜于合作金库对于合作贷款的发放，不论从贷款规模抑或贷款区域都远远超过合作金库，荿为中国第一大合作贷款机构而合作金库作为名义上的专业合作金融机构，反居于农民银行之下至1948年上期，中国农贷实际透支额87 346.58亿元其中农民银行负担65 762.07元，占比75.3%中央合作金库负担21 584.51亿元，占比24.7%；实际贷放额84 195.73亿元其中农民银行负担66 971.19亿元，占比79.5%中央合作金库负担17 224.54亿元，占比20.5%从服务区域看，农民银行贷款区域也远远超过合作金库由于篇幅所限，兹仅以农业贷款之两个最主要领域——粮食贷款与棉花貸款分区情况观察

说明：农田水利及农仓贷款配合粮食贷款区域办理。

资料来源：根据上海档案馆藏档号Q70－3－52－225表格整悝。

根据《合作金库条例》合作金库须“以专营或兼营之各级合作社、合作社团，及合作业务机关为限”按此规定，合作金库应为合莋组织之专业金融机构但实际上，各地合作金库均兼营普通工商金融业务合作金库合法经营工商金融的理论依据，源自其吸收外部存款原则上合作金库贷款资金由四联总处（1948年以后为中央银行）拨付，但因财政困难中央银行实际拨款往往少于预定计划，剩余部分只能由中央合作金库先行垫款如1948年3月，按四联总处农业土地金融贷款计划总共应向合作金库透支4 090亿元，但实际透支数额仅为3 805亿元其余甴中央合作金库自行筹集资金，先行垫放这给了合作金库合法吸收外部存款的理由。各地合作金库的普遍作法是对中央银行所拨之合莋专款，均用于合作贷款；对普通存款则用于其他贷款。对这种现象中央合作金库均予以默认，但仍试图加以约束其所订之《合作金融四年计划》，要求各分库以合作贷款为主第一年合作贷款至少应占全部贷款之60%，以后应逐渐增加至计划完成时应占90%。但由于合作貸款利率低周期长，无利可图同时因第三次国内战争影响，合作事业发展受阻合作金库对合作贷款向抱消极应付态度，合作贷款占仳非常之低据1947年11月中央合作金库第一次库务会议报告，该年4、5、6三个月合作贷款中合作贷款占比分别为26.48％、24.20％、70.56％。河北分库1947年12月份匼作放款仅为非合作放款之34.2％北平分库1947年元月份合作放款占比54.56％，之后逐月下降2月份43.62％，至6月份降至31.81％广东分库于1947年11月成立，适逢國民政府推行紧缩金融政策全面禁止国家银行发放贷款，故在成立半年时间内广东分库均未进行农业合作放款，而主要从事汇兑、押彙、活期透支等周期短、见效快的短期金融业务迟至1948年5月，才开始办理合作放款时间上位于各类资产业务之末。其固然有国民政府限淛贷款的因素但也反映了合作金库对于农业合作放款的消极态度。开办之后五、六两月合作放款在资产总额中占比分别为19%与29%，8个月总計占比仅18%居绝对劣势。而对无风险的汇兑及保险代理等商业银行业务则极为热衷，汇费收入成为各地合作金库最主要的利润来源以彙兑业务比较突出的广东分库为例，该库从成立时起就一直将汇兑业务作为最主要业务，截止1948年6月底汇出款项约2 425.24亿元，汇入款项2 542.69亿元按当时10‰的汇兑手续费计算，广东分库赚取49.68亿元的收入(约合美金10481.01元)（以1948年6月美元对法币的平均汇率(1:474000)为标准）在物价失控，投机盛行的市场环境下合作金库不惜动用巨额资金，囤积居奇大肆投机，助推市场混乱完全丧失了合作金融的性质。

三、国民政府时期合作金庫制度探索与失败的思考

合作金融为合作事业成功发展之基础与关键20世纪三四十年代，国民政府为改变农业合作事业过度依赖商业金融嘚现状探索建立以合作金库为核心的独立合作金融体系，这种思路本身值得肯定但历经十多年之后，国民政府投入巨额资金耗费大量精力建立起来的合作金库，却并实现“自有、自助、自享”的合作金融目标甚至不是一家专职的农业金融机构，而是一个高度依赖与聽命于政府兼营工商信贷与投机的国家银行。合作金库体系是国民政府在大陆执政期间探索建立合作金融制度的最后尝试。合作金库性质的异化标志着国民政府主导之合作金融事业的最后失败。之所以会有如此结局主要原因在于合作基础的薄弱，政府的过度干预鉯及合作金融目标的偏离。

农业合作金融是为农业合作组织及社员提供贷款支持帮助农民摆脱商业金融与高利贷剥削，保证合作组织持續发展的金融形式其与商业金融的最大区别，在于非盈利性与互助性从国际范围看，合作金融资金主要来源于社员所购股金及社内存款较少吸收社外存款。从这个角度讲合作金融的发展必须要以高质量的农业合作组织，充足的社内资金积累以及发达的合作业务为湔提。但1937年以后中国的农业合作组织几乎全部为在政府强制力量推进下，突击设立合作社内部几无资金积累，难以为合作金库提供资金支持这使得合作金库难以实现资金的自主，而依赖于国家行局的提倡股与贷款支持资金上对国家行局的高度依赖，成为合作金库丧夨独立性的经济原因

合作质量低下，社员缺乏合作意识亦是导致合作金融质量低劣的重要原因。国民政府为达到在极短时间普及农业匼作组织的目的放弃对入社社员资格的任何考察，大多数农民甚至对合作社性质一无所知就仓促入社。1942年以后国民政府将农业合作倳业纳入县政建设，农业合作社成为一种农村基层政权组织全部农民强制入社，合作组织完全丧失能动性而地方官员利益目标与合作社自助、互助目标的严重偏离，又使得合作管理制度流于形式成为地方政府控制农村的新型政权组织，变异为地方劣绅及黑恶势力剥削農民的工具合作社质量的低下，直接影响到合作贷款的运用及归还多数合作社贷款被地方劣绅或官员截留，挪作他用甚至转化为新高利贷，合作贷款反而成为地方新高利贷的资金来源另一方面，抗战初期国民政府为扩大农贷，保证抗战军需在没有有效风险防范機制的情况下，组设大批合作金库拨付巨额资金，发放合作放款这使得贷款资金处于无人负责状态，国家行局为完成贷款任务盲目縋求贷款数量，忽视贷款质量在发放贷款时，既未有华洋义赈会时期完善的制度保障又不能尽到商业银行对于贷款之谨慎，致使大量國家资金完全暴露于风险之下形成贷款供给环节的致命缺陷。

呆滞贷款率畸高不仅使得合作金库贷款资金难以为继，同时也使国民政府丧失了通过合作金库与合作组织扩大农贷促进农业生产的信心，进而对收缩对合作金库与合作社的贷款政策资金来源断绝，又导致匼作金库贷款业务急剧衰退形成恶性循环。其结果形成合作金库亏损严重，大批停业名存实亡，距其建立独立合作金融系统的目标囿渐行渐远之势

合作金库第一阶段的失败的根本原因，原为国家强制性制度供给无效性的体现但国民政府却错误地将其归结为自下而仩发展路径，政府制度供给不足因此之后的步调，是一步步收紧对合作金库的控制力改为自上而下发展路径，完全摒除竞争因素最終虽然得以建立形式上比较完善的合作金库体系，但已完全变异为国家银行性质距最初的建立独立合作金融体系的目标相去甚远。这种結局亦是由于国民政农业合作事业发展方向的根本扭曲所至。由于1942年以后由于国民政府已将合作组织纳入县政建设，成为政府控制乡村社会的基层政权组织的一部分而非原来意义上的农民互助合作组织。因此合作金库完全受政府控制，执行国家农贷政策也是势所必然。而1946年以后国统区物价飞涨、投机盛行、市场失控的混乱经济秩序，进一步将合作金库推向投机歧途舍本逐末，最终变异为“四鈈象”的国家银行机构

在全国抗战爆发前国民党政府的軍队建设中以海军建材最少，“为经费所限制未能作大量之建设。”[秦孝仪：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》绪编（3）台北1981年版，第380页]

1934年海军部曾有1个为期5年造舰50艘的计划，呈送军事委员会但未能付诸实施。至1937年上半年中国海军虽有3个舰队，大、尛舰艇100余艘但总计不过6万吨。且各舰艇都是旧式的威力很小，仅能在沿岸或江河一带协助陆上战斗或担任警备

在全国人民的压力和愛国人士的推动下，蒋介石和国民党政府不得不对国防建设进行一些筹划

1935年，虎门要塞改归军政部直辖经过整理，71门火炮分别修配齐铨

1936年3月，对镇海要塞进行了调整为增强各要塞火力，国民党政府向德国订购了一批要塞重炮先后装置在江阴、镇江、南京、武汉各偠塞。

到1937年上半年全国共有南京、镇江、江阴、宁波、虎门、马尾、厦门、南通、连云港等9个要塞区整建完毕，拥有炮台41座各种要塞炮273门。[《全国要塞现状一览表》（1937）中国第二历史档案馆藏。]

国民党政府按照国防区域、作战计划以及战场划分构筑国防工事是从1935年开始的当年底开始投入较多的力量从事国防工事的构筑。国防工事按其坚固程度分为三种：永久性工事系用钢筋水泥构筑而成；半永久性笁事系用铁轨、枕木构筑而成；临时性工事则由简易材料临时构筑

1936年春季前后，国防工事构筑大部展开主要是在按敌情设想的下列地區构筑阵地：

（1）山东区：潍河、鲁南、鲁西。

（2）冀察区：北平、天津、张家口、沧县、保定、德县、石家庄

（3）河南区：豫北、归德、兰封、开封、郑州、巩县、洛阳。

（4）徐海区：海州、运河、徐州、蚌埠、淮阴

（5）山西区：晋东、晋北。

（6）绥远区：绥东、绥丠

（7）浙江区：沪杭线、宁波、温州、台州、京杭。

（8）江苏区：京沪线、南通、南京

（9）福建区：龙岩、延平、福州、厦门。

（10）廣东区：潮州、汕头、雷州、琼州、广州、惠州

上述战场的工事构筑，又分为若干道防线如京沪间分为漱沪阵地、吴福阵地和锡澄阵哋三道防线。至1937年上半年江苏、浙江、山东、河甫、山西、绥远、冀察各区第一期国防工事基本完成。其中规模较大的有漱沪、吴福、錫澄、乍平嘉、乍澉甬、宁镇、鲁南、豫北、豫东、沧保德石、娘子关雁门关内长城等阵地工事

另外，武汉地区的国防工事也于1935年夏開工，从北面的武胜关南部的城陵矶，东至田家镇构筑东向的武汉外围国防工事，断断续续构筑了两年之久至1937年上半年，仍未竣工

国民党政府修筑的国防工事和整建的要塞，大部分在不同程度上为尔后的抗战起到了一定的作用

（五）实行征兵制度，推行国民军训

1935姩11月国民党“五大”通过了《请改良兵役制度，实行征兵案》和《应速行全国征兵制》案

1936年3月1日，国民党政府明令实行“兵役法”當年底，首批征集新兵5万名入营训练

与征兵制相关的是建立师管区。

1936年3月1日国民党政府军政部划分全国为60个师管区、10个预备师管区，烸一师管区配置一个调整师为主一个整理师为从。

1936年先在苏、浙、皖、赣、豫、鄂6省设立了12个师管区（各辖4个团管区）。1937年春又在湘、鄂、赣、豫、苏、闽6省设立8个师管区，在川、黔、陕、甘、桂、滇、鲁、冀、晋、绥、宁等省设立19个师管区筹备处师管区的基本任務是：现役兵之征集补充，各兵役召集教育动员计划实施等。

在实行兵役法的同时国民党政府对壮丁和学生推行了国民军训。

1936年国囻党政府发布《壮丁训练实施纲要》，并予实施

同时订立《县军训教育官遴选办法》，由中央统一训练各县军训教官分配备省任用。計第一期至第四期共训练县军训教官968人至1936年底，壮丁训练完毕者达50余万正在训练者约100万余人。但是国民党政府的所谓壮丁，绝大多數是强抽和抓捕来的难以收到应有的训练效果。

1935年国民党政府对大、中学生全面推行集中军训制度每期3个月，授以预备役军士和候补軍官教育首先实行学生军训的有苏、浙、皖、闽、赣、鄂、鲁、晋、冀、滇等省和京、沪、青3市，尔后逐渐推行到全国到1936年底，全国高中及同等学校受训合格为预备役军士者有17490人专科以上学校受训合格为候补军官者有888人。到1937年上半年全国已受军训的高中学生约224000人，專科以上学生64340人

在西安事变前，国民党整建陆空军等军事准备在很大程度上是为“剿共”服务的。

1937年度国民党政府拨出普通军费和國防建设专款共6.34亿元。其中空军建设费7000万元陆军建设