计划生育国策遭遇新难题 城市富人名人越生越多
　 13:49:53　来源: 南方日报(广州)　　
　　核心提示
　　计划生育作为我国的基本国策已经施行了30多年，对控制我国人口增长、提高人口素质起到了重要作用。在以往的观念中，超生多发生在农村，越穷越生，越生越穷，如此恶性循环。然而，随着社会经济的整体发展和社会分层的日益细化，超生现象也在发生新的变化，即“超生新贵”的出现。
　　如今，在城市的新兴社区中，左邻右舍已不再是知根知底的同一单位员工，居委会的工作人员也不可能再像过去一样熟悉每家每户的情况，很多不受“单位”控制的自由从业者轻而易举地就能找到超生“庇护所”，“生就生了，大不了交罚款”，“反正查起来很困难，先生下来再说”。更不必提演艺界名人：或同境外人士结婚，就此获得某国“绿卡”，合法生育多胎；或者前往某发达国家生育，令一个又一个孩子自动获得出生地国籍。凡此种种，让计划生育这一基本国策遭遇新难题。
　　作为一种新的社会现象，“超生新贵”的数目自然远远比不上“超生游击队”，但其负面影响却远远大于“超生游击队”。因为，在现有政策的制约下，中国人的生育愿望由于现实条件的有限而潜藏起来，一旦超生成为富人阶层的特权，必将导致城市居民公平感的丧失及情感上的煎熬。可以这么说，如果放任富人超生，必将导致已有所进步的生育观念倒退，为计生工作带来更多波折。
　　现象一：住宅小区计生工作困难
　　陈女士居住在广州东山区某住宅小区，每到傍晚她就怀抱着宝宝在小区内散步，而她身后还跟着一个五六岁的小男孩。经交谈得知，两个都是她的小孩。“那不是超生了？”面对笔者的疑问，陈女士说：“是啊，不过现在已经生下来就无所谓了，反正小孩已经上了户口。”
　　“超生的怎么上户口？”
　　“交钱啊，既然孩子已经生下来了，那就按照政策该怎么罚就怎么罚。”
　　“怀孕的时候没有人管吗？”
　　“基本上没人管……也不是说没人管。其实我们自己也很紧张的，都不是广州人，我先生过来工作，后来买了房子，户口也随着落下来，那时就想多要个孩子。去年怀孕的时候很担心会被发现，一直都比较谨慎。但是小区物业管理比较好，来了陌生人，只要不开门，还以为家里没人，等到孩子生下来再被发现，也就没所谓了。”
　　“物业管理处也不知道吗？”
　　“这么多住户，不可能每家每户的情况都知道的。”
　　一位街道计生办工作人员告诉笔者，现在小区内的计生工作比较难做。
　　首先，小区内的住户很复杂，有常住人口，有租房子的流动人口、寄住人口，还有很多买了房子却没人来住的，甚至还有很多外国人，总体来说都是有些经济基础的，一旦出现什么事情都有应变能力。这些人的资料计生办不可能完全掌握，就算物业公司配合也没用。一般来说，物业公司只有户主的登记资料，还未必都很详细。其次，这些小区同农村情况不同，居委会的工作人员无法登堂入室对每个家庭进行检查，只要不开门，根本就不知道家里有人没人。甚至还有更多的小区根本就没有纳入居委会的管理范围。
　　但在广州海珠区采访时，记者也看到了小区计生工作比较成功的典范，例如海珠区新港街祈乐苑等小区，每个业主收楼时都要被物业管理公司要求填写《业主资料登记表》和《住户情况报告表》，以帮助计生部门收集信息。同时，物业管理公司还有义务将孕妇出入情况、婴儿啼哭等动态信息及时报告给社区居委会。与此配合，计生部门在小区内设置了计生宣传栏、B超室等，将计生服务做到业主的门口，以宣传和服务为主导，有效避免了超生的出现。
　　现象二：孩子成了要买的商品？
　　洪某是广州芳村区一间饭店的老板，妻子是家庭主妇。由于第一胎是女儿，在传宗接代传统思想的影响以及父母强烈要求男孩子的压力下，洪某决定要一个儿子。今年洪某终于如愿以偿，因为手头有些钱，他没像其他人那样躲来躲去，很干脆地交了社会抚养费，洪某说：“有了这个儿子我们非常高兴，交钱是预料中的事。也担心被计生查，但是我自己开饭店，没什么工作单位，怀孕时注意点，先把孩子生下来再说。”于是，在交纳了8万元的社会抚养费之后，洪先生为儿子拿到了当地开具的二胎准生证，并顺利地给孩子上了户口。
　　在广州的某些小区、街道采访时，记者发现类似的情况还有不少。通过与带孩子的母亲或者“阿姨”交谈得知，孩子的父亲多是做生意的，既没有行政管理约束，又有“资本”生得起。妻子则通常是家庭主妇，没有单位，超不超生完全没有约束。至于计划生育检查，反正孩子已经出生，“大不了交罚款”。一位已经超生了两胎的冯女士对记者说：“我第一胎超生是在5年前，那时候罚了十几万，去年又生了儿子，罚了8万！后来孩子上了户口，也就没什么事了。”
　　当地街道办事处计生工作的负责人表示，目前虽然没有具体的统计数据，但上述情况确实存在。这在很大程度上是一个观念上的问题，以前的罚款也好，现在的交纳社会抚养费也好，都给老百姓留下这样一个印象——超生了大不了交钱，有钱就交，没钱就跑。这种观念上的误解非常难办，加上传宗接代、多子多福等传统思想的影响，部分家庭更加觉得超生的那个准生证是一件“商品”，有钱就可以买。所以一些私人老板并不在乎交纳几万、十几万、甚至几十万元的社会抚养费，因为他花得起，并且觉得值。
　　另一方面，以往个体、私营经济还不发达的时候，大家多有各自的单位进行管制，但现在随着经济的发展，这些超生家庭大部分是个体户或私营企业主。没有了单位也就没有了顾虑，想生就生。而且他们的配偶一般都是无业的，约束力就更加小了。
　　社会影响：造成严重的心理不平衡
　　从成本角度分析，普通工薪阶层包括公务员、企事业单位员工等，一方面他们有单位制度的限制，另一方面生孩子的成本是他们所不能承受的。有公务员对此曾表示：“现在养小孩越来越贵，上个幼儿园一年就要上万块，更不用说日后越来越高的培养费用。而且再生一个还要缴纳社会抚养费，我们普通工薪阶层很难承受。即使国家政策放开，我们也不打算再生。”但很多富裕阶层完全没有这个顾虑，交罚款、送孩子出国、提供最优的生活环境，他们都有能力承担，压力相对较小。浙江、四川等地曾有人为超生缴纳了几十万甚至上百万的社会抚养费。这些钱对于很多资产高达千万元以上的富裕阶层来说不在话下。
　　有专家表示，社会抚养费作为经济杠杆对于富裕阶层其作用已然失效。在当前的中国，很多人是有生育的愿望的。据2002年国家计生委开展的“城乡居民生育意愿调查”显示，如果没有计生政策的限制，部分大城市的白领选择生两个孩子的要比生一个孩子的多34.6%。当限制大于实际承受能力时，限制措施可以很好地防止这种愿望转为现实。然而，一旦出现机会导致实际承受能力大于限制条件，超生就不再是禁区。
　　广东省人口研究专家认为，社会抚养费的征收是对计划外生育的一种处罚。但孩子是无罪的，一旦因为种种原因导致计划外生育的出现，只能通过征收社会抚养费来弥补社会成本。按照现在的相关规定，社会抚养费的标准一般按照当地上一年人均可支配收入的数倍缴纳。但这样的规定并非是说交了钱就可以生育，也绝不是为富人提供超生的机会，这完全是两个概念。
　　有专家提出，虽然目前少数富人的超生不会对整体的人口控制产生太大影响，但却破坏了社会的整体公正，加大了贫富差距拉开后的社会矛盾。
　　显而易见的是，现有的制度使多数人放弃了多生的意愿。如今，在多数人的意愿因制度的约束而不能自由实现时，富人却可以通过特权顺利地多生，这种反差鲜明的对比，将破坏政策法规的公正和平等，使人们对计划生育制度的合理性产生质疑。当这种不公平必须接受，而且最终要将原因归结为个人财富的多寡时，富人的超生特权就将对普通人的心理产生冲击。尽管这样的结果可能并非富人的本愿，但他们的地位和社会关注度决定了其行为的强大影响力。所以，人们能够对穷人的超生报以同情，甚至歧视；但对于富人的超生却深感羡慕和嫉妒。而一旦这种心理上的企望不能满足，失落将带来灼热的内心煎熬。可以这么说，如果放任富人超生，必将引起整个社会已经进步的生育观念倒退，为计生工作带来更多波折。
　　对策分析：改革法规，增加限制手段
　　对于富人超生和利用高档住宅小区逃避检查等现象，国家有关部门给予了高度的关注。前年国家人口和计生委制定了《高档封闭住宅小区计划生育管理指导性意见》，强调了小区内主动服务的重要性。该意见要求各地建立计划生育部门与城建、物业管理等部门相互协作的计划生育管理和服务制度，明确街道、社区、物业管理公司计划生育管理、服务的职责和义务，为封闭住宅区居民提供计划生育和生殖保健指导和服务。
　　意见试点实施已经两年多，广东省的广州市海珠区和深圳市龙岗区也成为该项工作的试点单位。笔者实地采访发现，在提供服务、掌握信息的前提下，试点小区的居民对计划生育的认识有了显著提高。但也有观点认为，此方法并不可靠，毕竟物业公司的衣食父母是小区业主，他们很难承担起防止业主超生的重任。
　　更多专家认为，就整个社会而言，利益引导非常重要，如广东实施的部分计划生育家庭奖励办法，除了为计划生育家庭提供经济援助外，还将对传统的社会价值判断产生冲击，引导群众产生正确的生育理念。在此前提下，对违法行为进行制裁方显得名正言顺。
　　中山大学人口研究所教授钟逢干表示，为了提高人口素质和生育理念，目前的工作应主要集中在两个方面，首先是加强宣传教育，将计划生育的观念深入人心，让每个人都知道我国的人口现状和超生带来的危害。其次，对那些明知违法却依然超生的行为要加强法律制裁。富人超生还能拿到准生证，无非是钻了法律的空子，在经济杠杆对这些人失效的状况下，应有针对性地改革相关法规，增加相应的限制手段。
　　的确，不管富人、准富人，还是穷人、准穷人，计划生育都是一项基本国策，在一定历史阶段都不应动摇。没有人否认一胎政策所带来的诸如人口老龄化、性别比例失调、独生子女症等负面效应，但是却无法抹煞自此政策实施以来中国少生3亿多人的巨大成就。　　
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[59.191.121.*] 认为：
本人对文中的部分观点是赞成的，也就是文中说的“人们能够对穷人的超生报以同情，甚至歧视；但对于富人的超生却深感羡慕和嫉妒。而一旦这种心理上的企望不能满足，失落将带来灼热的内心煎熬”。但我对作者的写作企图不敢苟同，作者没有把自己处于一个相对独立的立场，而是从国家政策都是对的角度去说问题、看问题，为什么不质疑国家的计划生育政策呢？计划生育是上世纪80年代的产物，放到今天是否还是正确的呢？我国社会已经在计划生育政策的导向下步入了老龄社会，我们的后代负担是几何级数的增加。这对后代公平吗？个人看法，计划生育政策只能是权宜之策，解决的是当前或者说是90年代的问题，它本身所带来的消极结果却是让我们的后代来承担，这个是不负责任的。再说说社会人文吧，当你的孩子指着书本问你，书上的兄弟姐妹是什么啊？你怎么面对这个残酷的现实呢？某种程度上，这是在毁灭一种文化。还是个人看法，一对夫妻生两胎是比较合理的。
[152.104.162.*] 认为：
中國的計划生育政策違反人類的生育權!
[221.5.209.*] 认为：
N年后,一对夫妇要养的人口,外公外婆,爷爷奶奶,父母亲,加上女方的共十二人,如果再生一个孩子,加上自己共十五人,如果有人生病,............照顾得过来吗?????.......凄惨,
[222.79.27.*] 认为：
中国的法规政策都只能管住弱势群体，而对于有权有势有钱的人，则显得那么苍白！
[202.207.249.*] 认为：
当计划生育变成了收钱,不管你是一胎还是二胎都得交钱办证.当然使富人有更多的生孩子的机会,一般人生不起孩子呀!
[221.229.172.*] 认为：
一个孩子，一个老婆，一份工资，可悲的工薪层，有钱有权又岂二胎，一个二奶一个孩，都是一胎。生孩子，比买房买车强，哪玩意就是不会叫“爹妈”，应该说，每个家庭能有两孩子才好，才能有生机，一个太冷清了，
[219.234.7.*] 认为：
我国的计生政策实际上早已走入怪圈:穷人因为穷,寄希望于人丁,越穷越生.越生越穷;富人因为富,情人多多,儿女多多,东西南北,数也数不清,而且不入国民编制,国家管得住的还是那些工薪阶层.
[219.130.8.*] 认为：
回复 cngxhczfx(59.191.121.*):本人对文中的部分观点是赞成的，也就是文中说的“人们能够对穷人的超生报以同情，甚至歧视；但对于富人的超生却深感羡慕和嫉妒。而一旦这种心理上的企望不能满足，失落将带来灼热的内心煎熬”。但我对作者的写作企图不敢苟同，作者没有把自己处于一个相对独立的立场，而是从国家政策都是对的角度去说问题、看问题，为什么不质疑国家的计划生育政策呢？计划生育是上世纪80年代的产物，放到今天是否还是正确的呢？我国社会已经在计划生育政策的导向下步入了老龄社会，我们的后代负担是几何级数的增加。这对后代公平吗？个人看法，计划生育政策只能是权宜之策，解决的是当前或者说是90年代的问题，它本身所带来的消极结果却是让我们的后代来承担，这个是不负责任的。再说说社会人文吧，当你的孩子指着书本问你，书上的兄弟姐妹是什么啊？你怎么面对这个残酷的现实呢？某种程度上，这是在毁灭一种文化。还是个人看法，一对夫妻生两胎是比较合理的。完全赞同
[219.130.177.*] 认为：
计划生育政策早就要更改啦,应该奖励一胎允许二胎禁止三胎,允许生二胎具人性化,从各方面都是好的,但我不知道为什么有些人还是死脑代僵化了,不能与时俱乐进.
[58.67.30.*] 认为：
支持！富人生多总比让白痴生好，我们这有个白痴生过一个了，现在又要生了，由于她穷我们还得为她捐钱帮她生，天理何在啊。
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[222.78.156.*] 认为：
计划生育政策早就要更改啦,应该奖励一胎允许二胎禁止三胎,允许生二胎具人性化,从各方面都是好的,但我不知道为什么有些人还是死脑代僵化了,不能与时俱乐进.
[219.130.105.*] 认为：
我认识的一个有钱人，老婆生了二个儿子，二奶生了三个，他有本事养呀，你吹他吗？？？
[219.155.8.*] 认为：
一个孩子，一个老婆，一份工资，可悲的工薪层，有钱有权又岂二胎，一个二奶一个孩，都是一胎。生孩子，比买房买车强，哪玩意就是不会叫“爹妈”，应该说，每个家庭能有两孩子才好，才能有生机，一个太冷清了，将来长大，为了爭夺你的财产，或者说你分配不公，互相残杀，你就不会冷清了。
[221.227.131.*] 认为：
独生子女将来负担过重，要负担爷爷、奶奶，外公、外婆，父母和子女；无论在精力和财力上都是不能承受的。
[221.227.131.*] 认为：
现在计生违规对象，有两个层次不怕罚，就是富翁和穷人不怕罚。
[221.227.131.*] 认为：
我国的计划生育关系到：社会的人口结构，经济发展，国家和个人的承受能力。关系到就业问题、吃饭问题、上学问题等等。
[221.219.8.*] 认为：
计划生育不能有特权；但从现在起：应提倡一对夫妇生两个孩子。
[61.149.131.*] 认为：
刚才看财富故事会，主持人在摇头晃脑讲邯郸一个小孩被绑架撕票的事情。恶心那，CCTV的主持人怎么这么弱智。
[220.190.120.*] 认为：
只要你没有可被执行的财产，你想生几个都可以，可笑啊可笑
[222.241.12.*] 认为：
我认为中国的计划生育政策要坚持，但具体规定应调整。“优胜劣汰”本来就是自然界的客观规律，所以我们不必追求完全的公平，为了我们民族和社会的发展进步，我建议对计划生育政策进行如下调整：
1、普通公民免费提供一胎指标，博士以上学位或省部级以上领导人可免费提供二胎指标；
2、对科技进步、生产力发展、社会安定作出过重大贡献的人员由省级以上计生部门提名，中央计生部门批准奖励二胎、三胎生育指标；
3、愿意预先缴纳按生育胎次成5倍增长的社会抚养费的富人也可发放生育指标，即：第二胎按当地平均年收入的5倍交纳，第三胎按25倍，第四胎按125倍，第五胎按625倍，余次类推。若不预先交纳，生育后父母劳教，子女送孤儿院，决不轻饶。
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论我国的社会抚养费征收制度
　　问题是从过去的情况来看，所谓不依照政策、法规生育子女的大都发生在农村或者说多是老、少、边、穷地区。那里的计划生育工作的开展也难度最大。而对于这些地区的生育人群来讲，无论当地政府部门制定的征收标准是多高或多低，如果一旦发生多生育子女的情况，他们都很难缴纳或负担得起。而现行法律、行政法规、地方性法规中又都没有关于社会抚养费减免的情形，相反只有在一定期限内一次缴清的原则规定，另外还有依当事人申请分期缴纳的特殊规定。那么针对上述事实上确已超生但又难以负担得起社会抚养费的生育人群来说，或者说对于他们应当缴纳而又无力缴纳的社会抚养费到底怎么办?如何执行?很显然行政机关不能采取传统上曾经适用过的所谓行政强制措施(如有的地方曾经出现过的&上墙扒瓦，牵牛拉马&-这种做法是严重侵犯人权的，也是属于后来国家计生委明令禁止的&七个不准&的范围)予以强制执行，即便申请法院强制执行，人民法院也应当考虑被执行人的状况来作出是否执行和如何执行的决定。他们都要考虑到对被执行人基本人权的尊重。那么这样一来，岂不出现了一个悖论：那就是一方面对于违反法律、法规生育子女的公民应当征收社会抚养费，可是另一方面由于违反者的经济状况使得他们无力承担那部分社会抚养费的，行政机关又显得十分无奈。若要强制执行，可能面临着诸多困难;若不执行，那么法律的实施效果又会大打折扣，法律的威信何在?这些问题，也是实践中经常出现的，面对这些情况，我们的立法机关应当如何评价这种制度设计?我们的执法机关又当如何处理类似的情况?恰恰是诸如此类的问题，使得我们充分注意到，计划生育工作应做在前面，要坚定不移地坚持&三为主&的工作方针，即以宣传教育工作为主、以避孕为主、以经常性工作为主。从政府的角度讲就是如何通过建立社会保障制度，通过提供各种优质服务等综合措施，促使人们能自觉地遵守国家的法律、法规，支持和理解国家的基本国策。
　　为了防止在计划生育管理中乱搭车收费的情况出现，国务院的行政法规《办法》明确规定，任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。对此该行政法规还规定了明确的法律责任。18
　　对于不符合人口与计划生育法第十八条规定生育子女的流动人口的社会抚养费的征收，《社会抚养费征收管理办法》则依据《人口与计划生育法》和国务院《流动人口计划生育工作管理办法》的规定，结合实际情况作出了三项具体规定：一是当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定;二是当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地征收标准作出征收决定;三是当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。以上三项规定较好地涵盖了流动人口计划生育管理中出现的各种情况，既体现了流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地为主的管理原则，又较好地解决了流动人口计划生育管理中的实际问题，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。
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坚持计划生育基本国策不动摇
坚持计划生育基本国策不动摇
县人口计生局局长& 路敦平
按照宁阳干部大学堂的安排，我在这里就当前人口和计划生育工作面临的形势和问题向大家作简要介绍，不当之处，请各位批评指正。
一、计划生育仍然是需要长期坚持的基本国策
坚持计划生育的基本国策，稳定低生育水平，提高出生人口素质。
&&中共十七大报告
坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展。
&&中共十八大报告
十八大报告没有再提稳定低生育水平，而是强调要逐步完善政策，促进人口长期均衡发展，这表明中国不再只控制人口数量，而是同时关注人口素质和人口的可持续发展。我国现在依然是世界上人口最多的国家，人口总量依然很大，在巨大的资源环境压力下，必须坚持计划生育的基本国策。这也是我党和中央强调要坚持这一基本国策的重要原因。
为何仍坚持计划生育国策？
当前，我国人口增长势头虽然趋缓，但受人口惯性增长的影响，每年新出生人口1600万左右，预计未来20年总人口还将增加约1亿人。在生活水平和消费水平不断提高的背景下，随着人口总量的继续增长，本已十分紧张的资源和脆弱的环境将面临更大的压力。与此同时，人口素质、结构、分布的问题日益凸显、相互交织，所呈现出的复杂局面，是世界上任何一个国家都没有遇到过的。无论过去、现在，还是未来相当长的一段时期，我国的基本国情不会根本改变，人口对经济社会发展压力沉重的局面不会根本改变，人口与资源环境关系持续紧张的状况不会根本改变，这就决定了我们必须长期坚持计划生育基本国策，坚定不移走中国特色统筹解决人口问题的道路。
是否还要稳定低生育水平？
一个国家生育水平的高低与这个国家经济发展水平、社会保障水平、教育水平、城市化水平等有十分密切的关系。一般规律是经济发展、城市化水平、社会保障水平、教育水平越高,生育水平越低。目前世界上生育率低于2.0以下的国家,人均国民收入普遍超过3万美元。而中国目前的人均国民收入才6890美元,城市化水平才51%,实际总和生育率却已降到1.6左右,比法国和英国还要低许多,这并不完全是经济社会发展的自然结果,而主要是实施计划生育政策的结果,经济社会发展滞后于生育水平,所以目前的低生育水平并不是稳定的。在全国绝大多数地区,一旦放弃计划生育政策,目前的低生育水平肯定会大幅度反弹。因此,必须继续稳定住低生育水平。
&&完善政策&的具体内涵是什么？
答：一是要在稳定低生育水平的前提下，着眼经济社会长远发展，统筹考虑人口数量、素质、结构、分布等要素之间的关系，坚持和完善生育政策。二是进一步完善人口计生利益导向政策体系，建立奖励扶助标准动态调整机制，逐步提高农村计划生育家庭奖励扶助、少生快富、计划生育家庭特别扶助以及国家法定奖励政策的标准，推出更多的人口计生民生项目，促进与相关经济社会政策的有机衔接，保障和改善计划生育家庭民生，使他们更多地分享改革发展的成果。三是建立人口计生基本公共服务制度，为城乡居民提供计划生育、优生优育、生殖健康以及人口和计划生育信息等服务，不断提高人口计生基本公共服务水平。
如何提高出生人口素质？
近几年监测数据表明，我国出生缺陷发生率多年来一直呈现上升趋势，2011年约为153/万。由于我国人口基数大，出生缺陷患儿绝对数量多，每年新增出生缺陷数约90万例。国际研究显示，出生缺陷儿中约30%在5岁前死亡，40%为终身残疾，只有30%可以治愈或纠正。出生缺陷的发生，不仅给家庭带来沉重的精神和经济负担，也增加了社会发展成本。据测算，我国每年仅用于先天性心脏病患儿的诊治费用高达126亿元。
<span lang="EN-US" style="font-size: 16 color: font-family: 仿宋_GB年，国家人口计生委与财政部在18个省的100个县，启动了国家免费孕前优生健康检查项目试点工作，为符合政策、计划怀孕的农村夫妇（包括流动人口），免费提供19项检查服务。2012年，项目县增至1714个，占全国的60%。目前，已累计有近1000万名计划怀孕夫妇接受了检查服务，筛查出的风险人群全部获得了针对性的咨询指导、治疗和转诊等服务。目前孕前优生健康检查目标人群覆盖率达到80%，群众优生知识水平明显提高，优生意识显著增强，有效降低了出生缺陷的发生风险。
二、机构改革后的人口计生工作
2013年3月党的十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。《方案》提出，为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。主要职责是统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。同时，将人口计生委的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入发展改革委。国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。不再保留卫生部、人口计生委。
（一）国家机构改革与计生政策&放松论&
&国务院大部制改革方案的出台后，国家人口和计生委与卫生部合并组成大部门，社会上众说纷纭，人们纷纷猜测：这是否意味着计划生育这项基本国策会有所松动呢？社会上甚至有传言二胎政策放开。我们对目前形势应该有清晰的判断和认识，那就是计生政策没有放松。早在2012年国务院就印发了《国家人口发展&十二五&规划》，《规划》中明确指出要坚持计划生育基本国策，逐步完善政策，稳定低生育水平，提高人口素质，优化人口结构与分布，促进人口长期均衡发展，促进人口与经济社会、资源环境相适应。这是&十二五&时期完善人口政策的指导思想。在现行生育政策条件下，人口增长的态势进一步减弱，但预计未来20年我国人口总量仍将继续惯性增长，人口与资源、环境及经济社会协调发展的矛盾将进一步显现。因此，《规划》把&坚持计划生育国策，稳定低生育水平&作为&十二五&时期人口发展八项任务之首。中央机构编制委员会办公室副主任王峰也对群众的猜测作出回应，强调在今后的工作中计划生育工作仍将坚持三个不变：第一，坚持计划生育的基本国策不会变；第二，党政一把手负总责的制度不变；第三，计划生育的一票否决制不变。确保&四个&到位：责任到位、措施到位、投入到位、落实到位。把卫生和计划生育这两个部门合并起来，是为了充分利用计划生育和卫生部门这两个体系的资源。目前基层有计划生育服务站，还有卫生院，资源是分散的，老百姓办事也不方便，要跑两个地方。把它整合起来是为了解决老百姓看病不方便、服务不到位的问题，同时也解决政府多条线投入的问题。
（二）国家卫生计生委&三定&规定出台，计划生育工作加强
根据国务院机构改革和职能转变方案，组建国家卫生和计划生育委员会，3月17日国家卫生和计划生育委员会挂牌成立，立即开始了新部委组建后的&三定&工作。5月6日国务院常务会议研究通过了国家卫生计生委&三定&规定，6月13日国务院办公厅印发了《国家卫生和计划生育委员会主要职责内设机构和人员编制规定》。《规定》明确，国家卫生和计划生育委员会负责起草卫生和计划生育、中医药事业发展的法律法规草案，拟订政策规划，制定部门规章、标准和技术规范；负责协调推进医药卫生体制改革和医疗保障，统筹规划卫生和计划生育服务资源配置；负责制定疾病预防控制规划、国家免疫规划、严重危害人民健康的公共卫生问题的干预措施并组织落实，组织和指导突发公共卫生事件预防控制和各类突发公共事件的医疗卫生救援；负责职责范围内的公共卫生管理和执法监督；组织开展食品安全风险监测、评估，依法制定并公布食品安全标准；负责组织拟订并实施基层卫生和计划生育服务、妇幼卫生发展规划和政策措施；负责制定医疗机构和医疗服务全行业管理办法并监督实施，建立医疗服务评价和监督管理体系；负责组织推进公立医院改革，建立公益性为导向的绩效考核和评价运行机制；负责组织制定国家药物政策和国家基本药物制度；负责完善生育政策，提出稳定低生育水平政策措施，制定流动人口计划生育服务管理制度并组织落实；组织拟订国家卫生和计划生育人才和科技发展规划；负责保健对象医疗保健；承担全国爱国卫生运动委员会、国务院深化医药卫生体制改革领导小组和国务院防治艾滋病工作委员会的日常工作等职责。设21个内设机构，机关行政编制545名，内设机构和行政编制比改革前均有所减少。
《规定》明确强调，坚持计划生育基本国策，完善生育政策，加强计划生育政策和法律法规执行情况的监督考核，加强对基层计划生育工作的指导，促进出生人口性别平衡和优生优育，提高出生人口素质，推进医疗卫生和计划生育服务在政策法规、资源配置、服务体系、信息化建设、宣传教育、健康促进方面的融合，鼓励社会力量提供计划生育服务。在机构设置上，充分考虑计划生育工作实际，设置了计划生育基层指导司、计划生育家庭发展司、流动人口计划生育服务管理司，充实工作力量，确保计划生育工作得到加强。
三、《山东省人口与计划生育条例》修改，人口计生工作更加 &高效便民&
2013 年 6 月 2 日，山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二次会议审议通过了《山东省人民代表大会常务委员会关于修改〈山东省人口与计划生育条例〉的决定》，并于当日公布施行。
修改前的《山东省人口与计划生育条例》自2002年实施以来，对于推进计划生育基本国策的贯彻落实，规范行政管理行为，维护广大育龄群众的合法权益，发挥了重要的作用。《为了适应经济社会发展和人口计生形势任务要求，维护人民群众的合法权益，我省对原《条例》进行了修改。
这次对原《条例》的修改，认真贯彻党的十八大精神，按照&坚持计划生育基本国策，逐步完善政策&的要求，在保持生育政策稳定的前提下，立足我省人口计生工作实际，采取修正案的形式对原《条例》个别条款进行了局部修改完善，突出了服务民生、高效便民的指导思想，着眼于当前工作中存在的现实矛盾和重点问题的解决，进一步强化了政府的服务责任，顺应了人民群众的希望和要求，对于保持法制统一，提高行政执法效能，维护人民群众合法权益，推动人口计生工作深入发展，都具有重要意义。
这次修改《条例》，按照完善政策、明确责任、方便群众、提高效率的原则，主要对六个方面的内容进行了修改。
（一）进一步明确育龄群众流动人员计生管理服务主体责任。这次《条例》修改，对流动人口计划生育工作原则作了补充和完善，强调流动人口户籍所在地政府应在职责范围内配合现居住地做好相应的服务和管理工作。现行《条例》增加了&户籍所在地人民政府予以配合&的具体规定，目的是为了进一步增强育龄群众户籍所在地人民政府服务和管理意识，提高其配合现居住地做好有关流出人口计划生育服务和管理工作的主动性和积性，维护流动人口合法权益。
（二）贯彻高效便民原则，实行《计划生育服务手册》（以下简称《手册》）办理首接负责制。现行《条例》第二十条第二款、第三款中规定&夫妻可以自行选择生育第一个子女的时间，在生育前应到一方户籍所在地或者现居住地的乡（镇）人民政府或者街道办事处登记，免费领取《计划生育服务手册》&；&《计划生育服务手册》的办理实行首接负责制&。增加这些管理服务的新要求，把《手册》办理实行首接负责制以法规的形式加以确立，就是为了最大限度地方便群众办理一孩《手册》，杜绝两地间推诿扯皮现象的发生。
（三）规范生育调节中的相关规定。根据民政部和中国人民
解放军总后勤部联合下发的《关于印发&军人新旧残疾等级套改办法&的通知》（民发〔2004〕198 号），实行新旧残疾等级的合理衔接，将《条例》第二十一条第（七）项修改为&夫妻一方为烈士的独生子女或者六级以上残疾军人的&。
（四）取消了再生育间隔年龄限制。这次修改取消了原《条例》第二十五条关于&申请生育第二个子女的夫妻，女方为初育的须年满二十五周岁，女方为再育的须年满三十周岁&的规定。
取消生育间隔是这次《条例》修改的重点内容。从1988年出台《山东省计划生育条例》至今,我省一直执行二孩生育女方初育的须年满25周岁、再育的须年满30周岁的人口计生政策。拉开间隔生育是在特定历史条件下,为完成人口计划而采取的应急措施。随着社会的进步和人口计生形势的变化,生育间隔成为当前人口计生工作中亟需解决的突出问题。在保持生育政策稳定性和连续性的前提下,应当对生育间隔作出调整。据测算,取消二孩生育间隔后,省&十二五&后两年和&十三五&前三年人口出生率有所提高,但从长远看,对全省人口总量不会形成大的影响。取消生育间隔主要造成2014年到2018年二孩出生年均增加25万人左右,按照目前千分之七的死亡率,2015年末我省总人口将为9825万人,符合山东人口&十二五&规划。为此,修改决定取消了原有的依法生育二孩时间的间隔规定,这样凡是符合生育第二个子女法定条件的,申领《生育证》后就可以自主决定生育二孩的时间。这体现了生育关怀,有利于育龄妇女的身心健康,有利于提高出生人口素质和维护广大人民群众的生育权益,同时也可以降低行政执法成本。
取消生育间隔后符合《条例》规定条件的公民生育第二个子女是否仍须申领《生育证》?取消生育间隔是对二孩生育时间限制规定的废止,不能理解为是放开二孩生育政策,二孩生育的条件仍然需要严格执行现行法律、法规的规定。《生育证》是合法生育第二个子女的重要法律凭证,也是行政许可的证照形式。符合《条例》规定条件生育第二个子女的公民必须依法申领《生育证》,否则需要承担相应的法律责任。因此,符合生育二孩条件的夫妻应当在女方怀孕前到有关部门办理《生育证》,已经怀孕尚未办理《生育证》的,应当在生育前补办《生育证》；生育时仍未申请补办《生育证》的,应当依法缴纳社会抚养费。对此,有关机关要依法积极主动地做好工作,提供良好服务；当事人要自觉遵守相关规定。
（五）将农村部分计划生育家庭奖励扶助和特别扶助政策予以立法确认。将这两项奖励扶助制度写入《条例》，以地方性法规的形式予以固定。
（六）对相应的法律责任作了调整。对因违反原《条例》第二十五条（即申请生育第二个子女的夫妻，女方为初育的须年满二十五周岁，女方为再育的须年满三十周岁）生育间隔规定对应的法律责任做了相应的修改调整，即对取消生育间隔之前违反间隔生育规定的，已依法征收的社会抚养费不予退还，已作出的行政处分不能依据修改决定予以撤销，仍然有效；未下达行政处理决定的不再追究法律责任。
《条列》修改后，人口计生工作将呈现一些新的问题，必须做好几项工作：
（一）积极应对取消生育间隔后可能出现的生育堆积。自2013 年6 月2 日起，在再生育审批中不再限制二孩生育年龄。对此要不折不扣地执行《条例》规定，积极做好应对预案，适时对工作安排作出调整部署，确保新旧政策平稳对接更替。要认真搞好对符合再生育条件的育龄妇女人数的摸底测算，积极做好宣传引导工作，帮助育龄群众合理安排生育，避免因生育扎堆而对今后子女上学、就业等造成影响。要严格执行现行《条例》关于二孩生育的规定，认真落实符合生育二孩条件的夫妻须依法申领《生育证》的制度，并对《生育证》审批情况进行公开。同时，要抓紧对取消生育间隔后当年《生育证》的增加量和符合二孩生育条件的育龄群众生育意愿进行调查摸底，以便及时增印今年下半年的《生育证》，编制好 年生育计划。
（二）依法落实《手册》办理首接负责制。现行《条例》明确规定，男女双方户籍地和现居住地均可办理《手册》并实行首
接负责制。要按照现行《条例》和《省人口计生委关于方便群众办理&计划生育服务手册&的实施意见》要求，积极主动地做好工作，提供良好的服务，确保首接责任制等规定的落实。对于拒不执行《条例》规定，未按首接责任制要求及时受理群众申请、管理地未按时限及时纳入管理而影响首接地办理《手册》的，首接地借办理《手册》搭车收费、随意增设前置条件的，将依法追究相关责任人的责任，并在年度人口目标责任制考核时实行个案扣分。
（三）切实履行流动人口户籍所在地管理责任。《条例》规定，流动人口户籍所在地政府同样是流动人口计划生育管理的责任主体，有配合现居住地政府共同做好流动人口计生服务和管理的法定职责，要切实履行户籍所在地管理责任，主动做好本地流出育龄群众的宣传教育和管理服务工作，督促办理婚育证明、落实避孕节有措施、有关奖励优待和定期联系通报制度，进一步提高工作水平，保障流动人口的合法权益。
（四）认真执行计划生育奖励扶助制度和特别扶助制度。现行《条例》进一步确认了计划生育奖励扶助制度和特别扶助制度的法律地位，为两项制度的落实和完善提供了法制保障。各级人口计生部门要严格按照政策规定要求，进一步强化基层执行力度，同时要从本地实际出发，坚持顶层设计与基层创新相结合，不断完善对计生家庭的利益导向政策，切实维护计生群众合法权益， 更好地关注和改善民生。
（五）合理做好《条例》修改后的政策衔接工作。要对照现行《条例》的新要求，对本地人口计生管理法规、规章以及相关规范性文件进行全面清理，对与现行《条例》不符的要及时修订或废止，确保各项工作规范、相关制度与法律法规相一致。对现行《条例》公布施行前违反间隔规定违法生育的处理问题，已依照原《条例》规定依法征收的社会抚养费不予退还，作出行政处分的不能依据修改决定予以撤销；对已经下达征收社会抚养费和
行政处分决定的，行政处理决定仍然有效；尚未下达行政处理决定的，不再追究法律责任。
（六）加强对《条例》贯彻执行的指导和监督检查。各级部门特别是计生部门要把学习宣传、贯彻落实《条例》做为当前人口计生工作的重要任务，加强组织领导，明确责任分工，并纳入重大事项督查范围，加强工作指导和监督检查，及时解决工作中出现的新情况、新问题，确保现行《条例》深入贯彻实施，推动人口和计划生育工作持续稳定发展。
四、全县人口计生工作面临的形势和问题
当前人口计生工作正面临着一些新情况，出现了一些新变化，上级提出了一些新要求。
新情况主要表现为两方面。一是稳定低生育水平压力巨大。近年来，我县虽然保持低生育水平，但这种低水平是靠强力的行政手段实现的，群众的婚育观念仍然没有根本性转变。当前有两个婚育人群需要特别关注：一个是上个世纪80年代生育高峰出生的独生子女进入了婚育适龄期；再一个是省《人口与计划生育条例》已经修改，取消了二孩生育间隔，符合二孩生育条件、不够三十周岁的婚育人群，也允许生育二孩，我县出生总量约为1.9万人。这两个新&生育高峰&的到来，使得我县低生育水平面临着巨大压力和严峻挑战。二是治理出生人口性别比任务艰巨。目前，我县出生人口性别比出现升高趋势，而且，省《条例》修改后，取消了二孩生育间隔，导致人口计划更难落实，孕情跟踪更难掌握，性别比治理的难度更大。性别比指标作为省市考核的重点，是一票否决的指标。因此，加大性别比治理工作，遏制升高趋势，我们的任务还十分艰巨。
新变化主要表现为四方面。一是舆情环境。随着人口老龄化的加快，人口红利消退，一些专家学者和各类媒体广泛关注，甚至炒作计生工作在推进过程中没有很好解决的失独家庭、社会保障、流动人口均等化服务等社会问题，扰乱了部分干群的思想认识。二是机构改革。今年国务院实行了大部制改革，撤销了卫生部和计生委，新组建了卫生和计划生育委员会。虽然中央明确提出计生工作&只能加强，不能削弱&，继续坚持&三个&不变（即计划生育基本国策不变、党政一把手负总责制度不变、&一票否决制&不变）、确保&四个&到位（责任到位、措施到位、投入到位、落实到位），但在省市机构合并及&三定&方案出台之前，机构改革对人口计生工作的影响已经显现，部分群众认为计生工作放松了，部分基层干部也存在等待观望心态，工作的责任心和积极性有所下降。三是现实矛盾。主要是群众的婚育观念与现行生育政策、上级目标考核与复杂舆情环境、群众维权意识增强与传统工作方式方法之间的&三大矛盾&越来越尖锐，增大了工作难度，导致出现了一些不利于工作的消极因素。四是干部问题。个别干部不能处理好经济发展和计生工作的关系，一定程度上弱化了计生工作；个别村居支部书记不熟悉、不过问、不落实计生工作，致使计生工作出现了滑坡，极个别村甚至出现失控现象，导致违法生育村不断增加；部分破产企业政策难兑现，责任难落实，管理难到位，个别主管部门履行职责不主动，指导下属单位流于形式，有的至今没有签订责任书。上述变化及工作问题的存在，使得人口计生工作的难度越来越大。
新要求主要体现在省考核工作上。今年省里改变了考核方式，在全省抽取70个县市区进行考核并排名，对排名后7位的县市区给予重点关注，对排名后3位的县市区纳入重点管理，实行末位淘汰。同时，省里还把合法生育率低5个百分点、出生人口性别比高5个百分比、出生人口瞒报率高于10%以及严重违法行政等四项工作纳入一票否决。总体来看，省里考核越来越严，标准越来越高，对我们做好新形势下的人口计生工作提出了严峻挑战。
透过这些新情况、新变化、新要求，我们要深刻清醒地认识计生工作的本质要求。党的十八大报告明确提出：&坚持计划生育的基本国策，提高出生人口素质，逐步完善政策，促进人口长期均衡发展&，这是我们做好新形势下人口计生工作的根本遵循。当前，我国人口过多的基本国情没有根本改变，人口对经济社会发展压力持续增大的局面没有根本改变，人口与资源环境关系紧张的状况没有根本改变，人口计生工作天下&第一难&的性质没有根本改变，人口计生工作的基本目标和基本责任没有根本改变。这五个&没有根本改变&是我们做好新形势下人口计生工作的基本把握。在当下机构改革的过渡期，人口计生事业面临的环境更加复杂、任务更加繁重、形势更加严峻。这就要求我们，必须加强计生管理和服务工作，确保计生工作只能加强、不能削弱，切实做到思想不乱、工作不断、队伍不散、标准不减，始终以更大决心、更硬措施、更实作风，持之以恒抓紧、抓好计生工作。
五、关于下一步工作措施
以打造&和谐人口幸福计生&为主题，以实现工作方式和工作内容转变为主线，以稳定低生育水平为首要任务，坚持目标从高从细、落实从紧从严不动摇，做到工作扎扎实实，数字实事求是，自觉把自己放在全省、全国范围内，敢于向先进叫板，增强做好人口计生工作的紧迫感、责任感、使命感，迎难而上,攻难克艰，破解难题，创新工作机制，加快人口计生工作转型发展步伐，保持低生育水平稳定，实现人口计生工作全市争第一，全省创一流，全国有影响，为建设富裕文明和谐幸福新宁阳创造良好的人口环境。工作措施是：
1、严格落实人口目标管理责任制。党委政府的坚强领导，是做好人口计生工作的重要保障。通过严格落实人口目标管理责任制，充分调动方方面面的力量，实行齐抓共管、综合治理，从2013年开始推行&两有一评&制度。
2、强化宣传倡导。要更好地转变群众生育观念，必须发挥好宣传教育的先导作用。一是大力宣传计划生育政策法规，增强群众的法制观念，更好的遵法、守法、用法；二是大力宣传利导政策，让群众切实体会到实行计划生育的益处和实惠，自觉实行计划生育；三是大力宣传办事程序，推行政务公开，使工作处于群众的监督之下，推进依法行政；四是大力宣传执行国策计生得实惠、教育子女成才，以及多生致贫、违法生育受处罚等正反两面典型，营造社会氛围。通过多角度、全方位、有针对性的宣传，增强群众国策意识，转变群众生育观念。
3、强化基层基础。一要强化村级党支部书记、企业法人的责任，在村级要全面推行计划生育双向约定，落实党员干部包片联户制度。在企业要建立诚信承诺制度，实行合同化管理；二要强化队伍建设，推广八仙桥街道、华丰镇专职计生主任星级化管理模式，提高计生队伍专业化、职业化水平；三要强化经常性工作落实，坚持&三为主&工作方针，做好查体、节育措施落实、孕情跟踪、流动人口管理服务等经常性工作；四要强化薄弱环节治理，加强对薄弱村以及流动人口、破产困难企业下岗职工、二胎违法生育等薄弱环节的治理，堵塞违法生育漏洞。
4、完善利导体系。在全县推广东疏镇健康关爱工程，伏山镇关爱留守儿童工程的经验做法，使政策更多的向计生家庭倾斜。推广八仙桥村级计生主任星级化管理模式和泗店镇经常性工作落实奖励机制，在政策上适当向计生干部倾斜，让广大计生干部无后顾之忧。切实抓好独生子女父母奖励费、奖励扶助、特别扶助以及独生子女父母退休一次性加发养老补助等政策的落实，真正让计划生育家庭政治上有地位、经济上得实惠、生活上有保障。
5、强化优质服务。推行网上办证、村级代办等制度，方便育龄群众。开展好免费孕前优生健康检查，降低出生缺陷发生率。扎实开展好&计生助福行动&，实施好关爱留守儿童、关爱留守妇女、关爱留守老人&三关爱&工程，让计生家庭无后顾之忧，努力构建和谐人口幸福计生新格局。针对流动人口，加强双向协作，建立协会，提升流动人口管理水平。
6、推进改革创新。坚持&走出去&与&请进来&相结合， 经常学习借鉴先进地区的经验，牢固树立品牌意识，选准突破口，制定周密的工作方案，坚持不懈地抓下去，直至经验完全成形，努力在全国形成打得响、站得住、推得开的经验，不断提高我县人口计生工作水平。
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