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6月21日19:38
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6月22日03:45
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央视网消息(焦点访谈)：信访，作为人民群众表达诉求的一种途径，在上世纪50年代初就已经出现了。当时叫做人民来信，人民来访。在很多群众眼里，合法权益受到侵害时，信访比走司法程序更快、更有效、更省钱。与其找律师打官司，不如找政府上访。在上访过程当中，为了引起社会关注，有的还会选择集体上访、越级上访。这就是所谓的&信访不信法、信上不信下&。党的十八大四中全会，明确指出要把信访纳入法治化的轨道中，要用法治思维和法治办法，让信访群众的诉求依照法律规定和程序，得到合法合理的结果。怎么做呢？来看湖北武汉的尝试。
张金淋是武汉市一家律师事务所的律师，这几天，她和几位同事正在为一起欠薪案忙碌着。对张金淋来说，这起欠薪案并不复杂，但工作量却很大，因为它涉及到了60多位职工的利益，每位职工的欠薪时间和数额都不一样，需要一一的核实。另外，让张金淋感到紧张的是，有些职工的情绪很不稳定，想要上访。
张金淋介绍，拖欠工资的是武汉市江汉经济开发区的一家科技公司，因经营不善，自2013年开始拖欠60多位职工的工资，达到了200多万元。职工们当初并没有想到要找律师打官司，而是到开发区管委会集体上访。
职工们的集体上访，确实让江汉经济开发区管委会倍感压力，但却是爱莫能助。武汉江汉开发区管委会副主任刘怀东说：&法律没有赋予管委会对企业欠薪进行调查取证，所以我们也不能对企业进行行政处罚。&
像这样因欠薪而有的集体上访，被称为&涉法涉诉信访案件&，武汉市依法分类处理信访事项工作改革的第一步，就是要把这类涉法涉诉的信访案件导入司法程序，做到&访诉分离&。为此，武汉市设置了信访律师联动机制，就是以政府购买服务的方式，从2012年开始在全市1193个社区，为每个社区都配备一名律师。这些社区律师不仅每周定时定点为居民们提供免费的法律咨询，同时也将很多刚刚有信访苗头的案件及时导入司法程序。2015年，张金淋也被聘为社区律师。
很快，江汉经济开发区管委会就委托张金淋为这次集体上访的职工提供免费的法律咨询。对于张金淋律师来说，这起案件的关键在于欠薪证据的收集。
考虑到职工们的实际困难，武汉市司法局又聘请张金淋为他们继续提供免费的法律援助。在张金淋的帮助和指导下，62名职工的欠薪明细表和相关证据被收集齐全，并送到了劳动仲裁委员会。经过仲裁，被裁决要求公司依法赔偿。职工代表龚晓军说：&是非常鼓舞的，首先是有一个确认，我们非常鼓舞。&
这样，这起集体上访事件就被顺利导入到仲裁和诉讼的法律途径上。社区律师张金淋的努力和专业水准也得到了职工们的认可和信任。
劳动仲裁的裁决书虽然下来了，但公司却以资不抵债为由拒绝赔付。于是，失望的职工们又想到要集体上访，给公司和政府施加压力。张金淋说：&我们还是跟他们尽量做工作，还是走法律程序，他们有些权利是可以进行维护的，而且走上访程序这一块并不一定能够让他们期望得到落实。&&
随后，张金淋律师又赶到江汉区人民法院，申请立案，要求强制执行被拖欠的工资。听说法院已经启动了强制执行程序，这让欠薪的职工们又看到了希望。
到目前为止，尽管拖欠的工资依然没有拿到手，不过经过劳动仲裁、诉讼等法律维权途径，职工们对法律开始多了些耐心和信任。
龚晓军说：&（原来）会认为这个（欠薪）是政府应该直接干涉的，不需要去通过走这么多法律程序，要这么长时间来解决。但是通过这一路走来，我们也好、我们的员工也好，学到了很多的东西。要依法依规，要按程序来办。&
据统计，自2012年，武汉市政府聘请律师进社区以来，已经有1500多件涉法涉讼的信访案件被成功导入了司法程序。
对于武汉市的信访部门来说，涉法涉讼的案件在各类信访事项中占的比例还算是少的，更多的信访事项是涉及到各个行政办理部门。
家住武汉市武昌区的董家运，今年72岁，已经退休22年。他认为近些年来自己的养老金没有按照相关政策得到提高，而武昌区社保处通过审查，却认定他没有达到调整的条件，所以维持了原来的养老金标准。董家运老人对此不服，今年3月，他到武昌区社保处上访，请求推翻原来的认定。
很快，武昌区社保处送来一份信访事项法定途径告知书，告知董家运，他的信访请求不被受理，但同时告知他可以到武汉市人社局提请行政复议。武昌区社保处综合科副科长付学文表示，这不是推委，如果他们受理了，就是既当运动员、又当裁判员。引导其到上级机关进行行政复议，就是让上级机关通过法律法规手段对行政行为进行审查，实际上是为了更好地维护信访人的权益。
和董家运老人一样，今年到武汉市各个信访部门上访的人们发现，他们很多的信访投诉或者请求都被告知不予受理，而同时会收到一份《信访事项法定途径告知书》。武汉市信访局综合处处长李辉说：&法定途径告知书是我们的一项改革举措，它由行政机关做出，一方面它告知信访程序终结，一方面告知行政程序启动。&
李辉处长告诉记者，信访程序终结，并不是代表信访事项就没人管了，而是被转交到相应的行政机关办理。记者看到给董家运老人的法定途径告知书，上面就写明了老人可以提请行政复议的具体机构、办公地点和联系电话，还有法律依据和办理程序，写得非常详细。
李辉处长介绍，把一些信访事项转交给行政机关办理，走行政程序，是目前武汉市推行依法分类处理信访事项的一个重要改革举措。不过，记者了解到，因为这项信访工作改革的实施时间还不长，有些信访事项依然在沿袭着以往的信访程序。
家住武汉市江汉区的黄少华，是原武汉市砂布厂职工，去年他向江汉区社保处申请办理特殊工种提前退休的手续。因为达不到申请特殊工种提前退休的条件，所以他的申请不被受理。
和董家运老人一样，黄少华也是对社保处的决定不服，开始上访。和董家运老人的遭遇不一样的是，黄少华的这次上访诉求被江汉区社保处受理了，并得到了信访处理意见，而意见维持了社保处自己原来的决定，还是不给黄少华办理提前退休。
黄少华依然不服，又上访到江汉区社保处的上级单位武汉市人社局，要求复查。那这次由谁来对此进行复查呢？武汉市江汉区社保处副处长李浩表示：&应该还是回到我们这里&
结果，武汉市人社局根据江汉区社保处的调查结果，向黄少华出具了复查意见，仍然维持了原来的决定。黄少华继续上访，又向武汉市信访局提出了复核请求。武汉市信访局综合处李辉处长告诉记者，黄少华走的就是以往的信访程序，社保处受理以后出具信访处理意见，信访人不服，可以向上一级行政机关申请复查，如果对复查意见依然不服，还可以向更上一级行政机关申请复核，复核意见是最终结论。
李辉处长表示，走信访程序，虽然可以通过复查复核，不同层级的监督，但它毕竟属于同一行政系统，是同体监督。要打破这种惯性思维，树立依法分类处理的导向，把这些诉求导入行政程序，最终导向司法终结。
董家运老人走的就是行政程序，他对武昌区社保处的行政决定不服，而社保处信访办不再受理他的诉求，同时引导他向上一级行政机关提请行政复议。如果对复议结论依然不服，还可以向法院提请行政诉讼。诉讼判决就是最后的司法终结。
李辉说：&它是司法机关对于行政机关的一种异体监督。它的判决就是司法终结，对于行政机关和信访人都具有法律约束力，都要承担相应的法律责任。&
今年以来，中央各部委也开始大力推进依法分类处理信访诉求的工作。其中，公安部、民政部等 39家信访量较大的中央部委，已经公布了&分类处理信访诉求清单&。这些清单明确了哪些信访事项应该走诉讼程序，哪些应该走行政程序。
国家信访局副局长张恩玺表示：&经常听说，信访是个&筐&，什么都往里边装。这实际上是指信访渠道入口过宽、受理范围不明晰，加之一些群众存在&信访不信法&的观念，致使不少本应通过其他法定途径解决的问题进入了信访渠道。有了分类清单，群众的信访事项找谁办、怎么办，一目了然，使有权办理机关法定职责必须为，法无授权不可为。&
老百姓信访不信法，一直是困扰各级政府的难题。之所以会有中国式信访，一方面是因为很多群众的法制观念淡薄，不懂得如何运用法律手段维权，或者对司法公正和行政程序信心不足，认为难以解决自己的问题；同时也要看到，上访群众往往因为在权益受侵害时，找不到好的途径解决，万般无奈之下才会采取信访这种方式来主张权利。要改变信访不信法的局面，关键在于帮助群众找到更合理合法、更有效的问题解决途径。信访部门要用法治思维处理信访案件，引入司法或行政程序，引导群众用法律武器、用合法程序来维护自身权益。同时也要提升司法公信力，要让群众看到，原来不找&包青天&，不去&告御状&，也有办法申冤，相信人治官治，不如相信法治。
来源：央视网
更新时间：日 20:12
视频简介：本期节目主要内容：
信访，作为人民群众表达诉求的一种途径，在很多群众眼里，合法权益受到侵害时，信访比走司法程序更快、更有效、更省钱。这就是所谓的“信访不信法、信上不信下”。党的十八届四中全会明确指出要把信访纳入法治化的轨道中，让信访群众的诉求依照法律规定和程序，得到合法合理的结果。湖北武汉对此就作出了尝试，自2012年，武汉市政府聘请律师进社区以来，已经有1500多件涉法涉讼的信访案件被成功导入了司法程序。 （《焦点访谈》
信访还需信法）
&&|&&&&|&&&&|&&&&|&&国家信访局：绝大多数进京上访被拒受理
来源：南方都市报
　　“你是哪里人？来反映什么事？”北京永定门西街，国家信访局来访接待室门口信访队伍排到10米长，国家信访局一名工作人员沿着队伍挨个询问。这位工作人员告诉南都记者：随着逐级上访新规的实施，很多上访事项已不再属国家信访局受理范围，“我是要劝他们逐级上访，先回家乡解决问题。”
　　今年5月1日，国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》正式实施，中央对越级上访明确说“不”。
　　“逐级上访”新政以来五个月里，南都记者多次走访北京“上访村”、国家信访局来访接待室和基层信访部门，按照中央对信访制度的调整，目前信访工作着力点也开始发生改变：在基层及时就地化解矛盾、地方政府规范地解决诉求，力求新问题不积累、老问题逐步化解。
　　上述国家信访局工作人员对南都记者说，以往到国家信访局上访反映的事项90%能被受理，新规实施后，只有仅10%的上访事项被受理，其他绝大多数因属于越级上访、涉诉涉法、信访流程已终结等，不属国家信访局受理范围而被“拒绝”。
　　国家信访局“劝返”大量越级上访者
　　“中央被当做有求必应的&救世主&，进京上访反而越来越多。”信访系统一名工作人员向南都记者坦言。多位信访系统人士向南都记者证实：以往在国家信访局接待的上访事项中，约有9成为越级访，8成为重复访。
　　“逐级走访”的原则，在2005年国务院颁布的《信访条例》中就提出来了，但过去数年，“越级上访”在国家和省级信访局大多能被受理。今年5月1日，国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》正式实施，《办法》重申“分级受理来访事项”原则，明确上级机关不再受理跨越本级和上一级机关提出的来访事项；对于于基层正在受理的事项、涉法涉诉问题、已复查复核终结的信访事项等状况，上级信访机关也不再受理。这一规定宣告：遇到问题首先要在地方反映，随意进京上访或越级上访，将吃“闭门羹”。
　　在这一背景下，才出现了国家信访局来访接待室门口工作人员“劝返”一幕。
　　“3月份还要排上百米长的队，有时3、4天才排到号，现在人真的少了。”上述国家信访局工作人员对南都记者说，对不属国家信访局受理范围而被“拒绝”的上访者，国家局会通过口头或书面方式，劝他们回家乡处理。
　　6月13日，国家信访局曾公布新政实施一个月的数据变化：整个5月，中央和国家机关登记接待人次同比下降56.4%。
　　北京“上访村”冷落不少
　　在与国家信访局隔着护城河相望的北京“上访村”，经营旅馆的罗女士有直观感受：同去年9月相比，今年住在“上访村”的访民大约少了一半。南都记者也曾多次造访“上访村”，都未看到大批上访者聚集场景，这里安静得看起来更像一个普通的城中村。多名上访者也向南都证实：新政后，村里不少上访者踏上返乡之路。
　　“中央不了解基层情况，对进京上访问题，以前是通过督办和交办转到相应层级政府部门去解决。”北京市委党校首都信访规律研究中心副主任曹颖认为，逐级上访有助于优化信访问题办理流程和效率，减少信访问题在各级政府“空转”。
　　《办法》实施前夕，国家信访局新闻发言人张恩玺也介绍：引导逐级上访的主要目的是“压实属地责任、规范工作程序、提高工作效能，使群众合理合法诉求及时就地解决，使信访问题在基层属地妥善解决”。
　　地方新政：白纸黑字记录，网上全程公开
　　截至9月下旬，湖南省湘潭县信访局已收到9件复查复核的申请，并已对其中4件申请进行复查复核。当地信访部门称，这一数量极为鲜见。
　　“以往责任单位较少做书面答复，上访人不满意，大多也会选择越级上访，而不是逐级向上提请复查复核。”该信访局相关负责人向南都记者坦言，过去数年内，该县信访局平均每年最多仅收到1―2件复查复核申请。
　　按照“逐级上访”新规，上访人如对乡镇信访责任单位的书面答复不满意，可在规定时限内对上一级信访部门提出复查、复核申请。湘潭县“难得一见”的信访复查复核申请意味着逐级上访的规则正逐渐被上访人接受。
　　南都记者也从全国各省信访部门的公开消息获悉，目前各省正陆续建立逐级上访制度，并通过地方试点探索“问题在哪里产生回到哪里解决”。
　　在县、市、省到中央的“逐级上访”流程中，县级一直是处理信访事项的最前沿和信访量最大的层级。
　　湘潭县信访局上述负责人介绍，此前，很多部门对信访问题的工作重心在如何回复上级部门和上级领导，在重回复、轻解决的思想指导下，上访者在基层等不到满意答复，便层层往上，而并不掌握具体情况的上级领导和部门，根据上访人陈述，在信息不对称的情况下，做出的答复和督办意见有时并不符合实际，问题回到基层后，反而更难解决。
　　针对这一问题，湘潭县在逐级上访中的尝试是配发“信访手册”：上访者的问题和诉求、承办单位的办理情况、答复意见都需白纸黑字写进册子，上访者如对答复意见不满意，则需携带信访手册向上一级提出复查、复核申请。配合信访手册“一册通”制度，该县还梳理出逐级上访流程，明确办理问题时限和问责办法。
　　“书面答复上访人、白纸黑字记录就给部门处理信访问题上了金箍，倒逼他们必须依法依规、在限定时间内解决问题。”湘潭县委副书记周艳希解释，同时记录上访者诉求与部门办理意见的手册，也弥补了逐级走访中“信息不对称”问题。
　　面对试点新政，作为信访责任单位的湖南湘潭县易俗河镇一位信访工作人员向南都记者坦言：在信访手册上记录办理意见，让信访事项办理“可追溯”，责任单位在接访中也会感到无形的压力。“就怕答复不规范会被问责，这也就要求我们依规依法把工作做细做规范。”
　　2007年以来，江苏省淮安市信访局便建立起“阳光信访”综合服务系统，用网上信访打通群众反映问题的渠道，并将各政府职能部门办理进度、办信意见也在网络平台公布，供上访者查阅、做满意度评价。这一做法被多地采纳，也颇受中央认可。今年4月，国家信访局在全国网上信访工作现场推进会上宣布，今年年底前，各省份要建成网上信访信息系统，实现各级平台的互联互通。
　　曹颖向南都记者分析：网上信访、纸上信访，都是强化信访局督办和问责，改变以往基层政府不解决或怠于解决信访问题局面，减少新增的越级上访和进京上访。
　　“只信中央不信地方”老访户何去何从
　　“我只相信中央，只有中央才能解决我们的问题”，北京上访村里接受南都记者采访的20多位上访者选择留下的原因几乎如出一辙。新政之下，老访户何去何处，依旧是个考验。事实上，化解老访户问题也被各地信访部门列入“攻坚”对象。
　　湘潭县信访局相关负责人向南都记者坦言：迫于信访排名和维稳压力，以往截访维稳占用了大量精力。如今，中央取消信访排名、拒绝越级上访，给基层腾出了空间和时间，设法解决老访户问题。
　　在湘潭县，因不满于拆迁补偿去年一年内进京上访23次的方玲便让该县颇为难办。信访新规实施后，该县将方玲等46名亟需化解的老访户问题，一对一承包给该县的县级领导，以期推动问题化解。
　　7月8日，方玲从北京被劝返回湘潭，便有一名县级领导“包案责任人”与她面对面协商迁补偿新的解决方案。据了解，“领导包案”一个重要原则是：不限原领导表态、重新听取申诉、找出解决问题的关键；不限原调查结论、重新研究案情、找出原处理结果与上访者要求的差距；不限原处理意见，重新调查核实，找出息访息诉的突破口。
　　“一次沟通并不能解决老访户问题，他们在基层上访过多次，因为要求过高、不合法或者涉法涉诉等原因无法解决。”湘潭县信访局上述负责人说，但与基层部门相比，领导掌握各方资源更多，综合多方面政策资源，多做几次思想工作，说不定可以推动一个信访积案的化解。
　　9月16日，湘潭县信访局又就方玲拆迁补偿一事召开信访听证会。“提前半个月就邀请她回来参会，听听社会各方面对她补偿诉求的评价。”该负责人告诉记者，但方玲并未参加，“因为她知道当时拆除的是她临时搭建的违章建筑，提出40万元的拆迁补偿也站不住脚。”
　　南都记者了解到，领导包案、信访听证会是各地化解积案的普遍选择。公开信息统计显示，最近5个月内，至少有10个省份基层信访部门发文要求通过“领导包案”制解决基层信访中老大难问题。而引入社会各方代表、公开听证的“信访听证制度”也在新规实施中越来越多地被各地使用。
　　“以死相逼式”的信访维权难以为继
　　为什么“老访户”问题棘手难解？多位信访系统人士表示：以往，通过进京访、越级访，一部分上访者的问题引起中央、省级领导人关注，在上级批示和督办的压力下，基层政府不惜违规以满足上访者诉求，由此造成了一定的负面示范效应、助长上访者“唯大唯上”的心理。
　　在他们看来，想要扭转以往无序走访的局面，化解上访者“信中央不信地方”心理，不仅需要上级信访部门顶住“压力”、基层政府尽快建立有效的矛盾化解机制，还需要很长的一段时间。
　　一位信访系统人士指出，逐级上访新政推行中，要特别防止一些部门抱着“走程序”的心理推诿应付，应补充建立相应的督查、考核、纠错机制，推动信访事项中疑难杂症的解决，堵住扯皮推诿的可能。
　　北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安则建议，应加大信访问责机制，对访民越级访、缠访闹访行为，以及接访部门爱理不理的态度都需要严肃处理，此外，还应进一步加大对接访部门的监督力度。
　　中国政法大学政治与公共管理学院行政管理系主任翟校义则认为，随着“以死相逼式”的信访维权走向恶性循环，进一步凸显出传统信访之路难以为继。“以堵为主的信访工作思路已经失灵，必须改变信访工作思路、加快信访立法对现有信访矛盾处理机制进行变革转型。”
　　中央被当做有求必应的“救世主”，进京上访反而越来越多。
　　― 信访系统一名工作人员
　　书面答复上访人、白纸黑字记录就给部门处理信访问题上了金箍，倒逼他们必须依法依规、在限定时间内解决问题。
　　― 湘潭县委副书记周艳希
　　湖南省湘潭县信访局副局长胡志明：
　　信访“终而未结”现象依旧待解
　　从取消信访排名、到诉访分离、严格要求逐级上访，十八届三中全会以来，中央对当下信访制度做出系列调整。本月，中央政法委针对涉法涉诉信访案件办理出台3个配套文件，进一步规范此类信访件的受理、办理和终结流程。基层信访部门也感受到顶层制度调整的影响，就此，南都以逐级上访试点县湘潭县信访局为样本，对该县信访局副局长胡志明进行了专访。
　　以前为减少“非访”不惜踩政策红线
　　南都：之前在全省的信访排名中，湘潭情况怎样？
　　胡志明：从全省来看，湘潭县信访量是比较大的，因为湘潭是百万人口大县，近两年重点工程项目也比较多，矛盾比较多发。在非正常上访的信访排名取消前，湘潭县排名比较靠前。2011年曾有一次在全省128个县市区中排进前十，我们因此被通报、县领导也被约谈。
　　南都：基层信访部门怎样评价信访排名取消的影响？
　　胡志明：以前为了减少非正常上访，也可能会多花钱、甚至踩政策红线去解决上访户问题，在群众中影响不太好。所以长期来看，还是不排名有利于推动信访走向法制化和规范化。
　　“终而未结”信访问题尚未解决
　　南都：涉诉涉法的信访事项，县里怎样处理？
　　胡志明：我个人的观点是，国家、省市一级信访部门要坚决执行“访诉分离”，强调依法办事。但在县和乡镇一级，最为基层、也是接访的第一线，不建议对上访者说“不归我管、去找法院”，这样直接把他们推出去容易造成一种不负责任的感觉。基层单位还是要负起一定的调解纠纷的职能，如果调解几次没结果，再建议上访者依法上诉。
　　南都：中央政法委最近也就涉诉涉法信访出台3个文件，重申办理流程、信访终结机制，您认为会起到怎样的效果？
　　胡志明：信访事项在程序上已经终结了，但矛盾依旧存在问题尚未解决这样“终而未结”的现象，也困扰了信访部门很多年，至今还没有特别好的办法，是一个值得探讨的课题。中政委的文件，也是从程序上进一步明确了涉诉涉法访的终结机制。对“终而未结”的信访问题，个人认为，一般情况下经过3道程序，上访人的问题属于合理合情合法范围内的基本也已解决，上访人依旧上访，属地单位(政府)还是要承担起思想疏导的责任，做好思想教育、生活帮扶关照，对其非法上访行为也要更严格地依法处理。
　　实施逐级上访，责任单位压力变大了
　　南都：新规实施后，县级信访局还会收到国家信访局、省市信访局或上级领导对越级上访的批示和督办吗？
　　胡志明：我的印象中，国家和省里交办的越级走访案件已经没有了，市里也不叫“交办”，就是提醒我们有这么个事情，要注意沟通和解决。
　　南都：引导逐级上访，从最近几个月的上访数量上看，有体现出效果吗？
　　胡志明：“量变”还需要一个过程。实际工作中的感受是办理信访事项的责任单位压力变大了，他们经常来问怎样才能规范地给上访人一个书面答复。
　　南都：逐级上访试点中遇到哪些难题？
　　胡志明：基层政府部门工作人员素质参差不齐，办理信访事项、出具书面答复的时候，就往往会出现一些问题。另外，就是对一些老访户，不听劝导、执意要越级上访进京上访的，从某种意义上来说，接返反而会助长他们进京上访的心理，让上访者觉得进京上访就是给地方施压。
　　南都记者程姝雯 实习生原冰 沈清涛 发自北京
(责任编辑：un657)
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中国人哪来这么多钱？[]
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如何上访中央
农村承包土地纠纷可以到中央上访吗？
我有更好的答案
上访应该逐级的反映问题。目前上访问题已经比过去有所好转，尽量不要越级上访，免得那些吃皇粮的地方官员找你麻烦。
ky可以但是你最好不要去哥怕你被半路拦截抓去做牢了
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被“李雪莲上访”刷屏，信访制度到底怎么来的？
　　【摘要：随着《我不是潘金莲》的上映，&上访&再度成为一个热门话题。你是否了解信访这一颇具中国特色的制度是如何产生，又是由谁缔造的?今天，跟随法意君一同走近信访制度，了解毛泽东与信访制度的关系。】
　　信访制度的奠基&&毛泽东与信访制度(节选)
　　一、毛泽东：信访制度的缔造者
　　中国共产党的兴起和一系列实践，对整个政治和法律制度施加了重要影响。具体到不同的政治和法律制度，这种影响的力度并不一样。对于司法制度和调解制度，中国共产党进行的是重新改造。在重新改造的过程中，毛泽东个人很少直接施加影响，而学者也很少提及毛泽东个人的直接影响。尽管陆思礼的研究题目就是&毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决&，但这里的&毛泽东&指向的并不是毛泽东个人，而是指毛泽东主义的意识形态。与司法制度和调解制度不同，信访制度的形成是与毛泽东的贡献分不开的。对于信访制度，中国共产党进行的是全新塑造，在塑造过程中浸透着毛泽东的个人意志和努力。可以认为毛泽东就是信访制度的缔造者。
　　1. 毛泽东的信访实践
　　信访学对毛泽东信访实践的追溯，通常是从新民主主义革命时期开始的，例如1921年安源煤矿工人与毛泽东之间的信访往来。在这段期间的信访史中，毛泽东的信访实践是主要内容。毛泽东个人的信访实践，成为新民主主义革命时期信访的历史传统已经产生和存在的主要例证。这种历史追溯是一种政治策略，借着毛泽东的崇高的政治地位，为信访传统塑造合法性乃至神圣性。
　　不过，仅有毛泽东个人的信访实践，不足以证明信访制度已经存在。首先，在这些追溯中存在很多牵强乃至自我矛盾的例子，很多例子不符合信访学自己对信访制度的界定。更重要的是，信访学只能举出毛泽东或者其他领导人个人的信访实践，恰恰反映出当时还不存在信访制度。因为信访还没有成为一种制度，也就不存在正式的信访制度实践，所以只好以有说服力的个人实践为主进行追溯。当信访逐渐制度化之后，信访学的叙述就开始以制度为主，详说制度的发展情况以及运行情况等。原因很简单，制度实践催生相关话语。有了正式制度为依托，关于信访的制度实践就会多起来，同时围绕着信访制度的话语也会繁荣起来，总之信访学的研究素材激增，不用绞尽脑汁去寻找素材了。
　　除了在信访史的框架中追溯，信访学还会在领导与信访的关系中提及毛泽东的信访实践。再次提及毛泽东等人的信访实践，仍然具有赋予信访工作合法性的功能，但更重要的是另一种说服功能，说服各级领导要重视信访工作。说服的对象从一般民众转向各级党政领导&&&党和国家的各级领导同志，都要以老一辈无产阶级革命家和党、国家领导人为榜样，保持和发扬党的优良传统，把信访工作抓得更好&。此种话语被当作说服的武器使用，而且被反复使用。于是这种话语本身就形成一个传统，同时也就是信访制度传统的一部分。
　　以上讨论了毛泽东的信访实践在信访话语中的意义。不过，对于信访制度的发展而言，毛泽东的信访实践还具有重要的实践意义。它开创了党和国家领导人对信访身体力行的传统，构成整个信访传统很重要的一个组成部分。这个子传统的意义在于，它极大地增强信访制度的政治地位。信访制度作为一个新制度，其政治地位来源有限，但领导人持续的亲身实践已经足以保证它获得一定的政治地位。无论是司法制度还是调解制度，尽管领导人会在话语中进行强调，但基本不会亲身实践，这是它们与信访制度的一个重要区别。
　　此外，需要强调的是，毛泽东的信访实践在信访制度的初创期影响更为直接、更为有力。在初创期，各级领导干部对信访制度没有形成很深的概念，容易将信访视为小事情或者借口&工作忙&而不重视人民来信来访工作，而毛泽东的信访实践就是对这些&错误&观念的最好驳斥。在当时的很多场合，毛泽东对某些来信的批示和亲笔写的信直接成为教育说服领导干部的武器。当这些批示和来信等实物摆在领导干部面前时，我们相信他们会&受到极大的感动与教育&，这些实物&对处理群众来信的干部都具有无限鼓舞的力量&。这是一个直接的强有力的说服过程。随着时间的推移，随着信访制度的逐步完善，此种直接的说服慢慢地消失了，取而代之的是前面讲到的话语的说服。
　　2、毛泽东与信访组织建设
　　1949年，由于写给毛泽东和党中央的来信数量激增，就在中共中央书记处设专人处理群众来信。同年8月，正式成立中央书记处政治秘书室，主要任务就是处理人民群众来信来访，将来信的内容进行摘要并提出处理意见，报送领导同志。政治秘书室是我党历史上最早的专职信访机构。对信访制度而言，这是一件非常重要的事：一个专门从事信访工作的正式机构在整个政治组织架构中诞生了。这一机构是在毛泽东的关怀和支持下成立和发展起来的。无论是司法制度还是调解制度，看不到与毛泽东有如此密切的关系。正是因为有了专职信访机构，我们才能说信访制度化迈开了决定性的一步。
　　在推动地方的信访组织建设方面，毛泽东同样功不可没。建国以后，随着人民群众建设社会主义积极性的高涨，信访量日益增多。由于处于建国初期，各级党政机关的信访机构不健全，信访干部少，直接影响了对人民来信来访的处理。中共中央办公厅秘书室针对这种状况，就给毛泽东写报告反映情况。毛泽东针对秘书室的报告，以中央的名义在报告上做出重要批示，此批示发至&各中央局，分局，并转所属大市委，省委，区党委&。毛泽东的这一批示对地方的信访组织建设起到了重要的推动作用。
　　信访机构的成立，对信访制度具有至关重要的意义。成立信访机构的初衷是为了协助领导同志应付激增的来信来访。用经济学的术语来表达，就是增加供给以有效地应对增长的需求。因为信访机构的存在，增加供给的思路才能顺利地转化为现实，通过信访机构能够成规模地增加供给，这就是机构的力量。供给的规模化效应是信访机构的主要功能之一。
　　信访机构的出现，还极大地促进了信访活动的专门化和专业化。信访机构在信访活动中加入科层制的要素，既内在地会产生专业化的动力，同时也为这种专业化提供环境和条件。信访机构的成立，使得信访工作人员有了政治上的&名分&，也就更有动力去积累、总结以及提升信访活动的相关知识。信访工作人员是信访实践与信访知识之间的沟通桥梁，而信访机构则为信访工作人员提供了良好的舞台，进而成为保存和运用信访知识、推动信访实践的重要力量。这些信访知识反过来又会推动信访活动的发展，提高信访机构的工作效率。翻开各种信访学的著作，主体内容就是这些技术性知识，例如信访内容的分类、信访信息的统计与分析、如何办理来信来电以及如何接待来访、信访档案的管理等等。信访机构、信访工作人员、信访实践、信访知识，这四者的互动构成了信访制度一个很重要的子传统。
　　信访机构的成立，同时意味着有一股力量开始为信访争取话语权，而且是自觉地持续地争取。从这个角度看，无论是对毛泽东信访实践的追溯，还是各种信访学著作的发表，包括各种信访知识的传播，都是争取话语权的一部分。信访话语权的增强，以及与之相伴的信访制度合法性的增强，是成立信访机构一个必然的副产品，也是信访机构的功能之一。
　　综上，以信访机构为主体的组织建设对信访制度的发展具有十分重要的意义。在这个子传统的形成过程中，毛泽东发挥了重要作用。他不仅推动了信访机构的成立，同时也提供信访机构可资利用的重要资源，包括他的信访实践和相关批示。
　　3、毛泽东的重要批示
　　1951年5月，中共中央办公厅秘书室再次给毛泽东同志写了一份关于处理群众来信情况的报告。毛泽东同志于5月16日作了极为重要的，也是大家所熟悉的&必须重视人民的通信&的批示。这个批示发至县以上机关党委、党组。这个批示的主要内容是：&必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种办法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。&&&这一批示&&至今仍在指导着我们的信访工作。
　　这就是信访史上著名的&必须重视人民的通信&的批示。这个批示反映出信访组织建设的意义，中共中央办公厅秘书室是毛泽东作出批示的始作俑者。批示的前半部分则是强调信访工作的意义，反映了毛泽东对信访工作的基本看法;后半部分涉及信访组织建设，再次证明毛泽东对信访组织建设的推动作用。这一基本看法极大地推进了信访制度的意识形态建设。下一节将会详细论证，&密切联系群众&和反官僚主义都是毛时代信访制度的主要意识形态。而毛泽东的这份批示最早以权威的身份明确二者与信访制度之间的关系。
　　毛泽东的批示不仅具有推进意识形态建设的实践意义，还具有理论意义，它有助于我们更为深入地理解信访制度。我们将在下文详细分析批示提出的众多问题，比如密切联系群众、官僚主义与信访制度之间存在什么关系，&必须重视人民的通信&的主语是谁等。
　　二、密切联系人民群众
　　如果说&毛泽东&是理解毛泽东时代信访制度的首要关键词，那么&联系群众&就是第二个关键词。&联系群众&与&毛泽东&密切，但其内涵并不能被关键词&毛泽东&全部吸纳，因此有必要专门讨论&联系群众&与信访制度之间的关系。某种意义上甚至可以说，只有借助&联系群众&这个关键词，才能真正理解毛泽东与信访制度之间的关系。
　　密切联系人民群众，是毛泽东时代的信访制度整个意识形态的基石，是意识形态建设的核心内容。这一时期的信访话语几乎言必称&联系群众&，使用频率之高令人吃惊，很容易让人极其深刻地认识到二者之间的密切关系。在锻造的初期，信访制度不免显得有些立足未稳，正是仰赖这一意识形态利器方得以摧城拔寨，稳固根基。
　　1、联系群众：情感、信念与功能
　　&毛主席和人民群众心连心&，这是中共中央办公厅信访局秘书局理论组在缅怀毛泽东信访实践的文章中使用的题目。这个题目很好地表达了毛泽东在其信访实践中所寄托的对人民群众的深厚情感。在整个信访制度传统中，情感维度是一个可以观察到的子传统。在毛泽东时代，这个子传统包含两层意义，并延续至今。其一是描述性意义，对人民群众的深厚情感构成毛泽东关怀人民来信来访的一个重要动因。与此相联系，重视人民群众的来信来访常常成为追忆老一辈无产阶级革命家的一部分，作为他与人民群众心连心的力证。即便在当下，这种描述性意义还经常能在信访报告文学或者颂扬党和国家领导人关怀信访工作的报道中发现。其二是规范性意义，处理人民来信来访工作要带着深厚的情感。在中央下发的各种关于信访工作的法令和文件中，经常要求&对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理&。&热情&是对信访工作的必然要求，在当下仍然被广泛提及。
　　&密切联系人民群众&，既是毛泽东的情感所系，也是他的一贯信念。在毛泽东的信念中，人民群众中蕴藏着推动历史发展的巨大能量。毛泽东在革命生涯的早期就倡导过&民众大联合&的思想。在中国革命陷入低潮的时候，对群众决定革命前途、中国共产党能够广泛争取群众的信念，成为毛泽东说服自己和他人的重要武器。在抗日胜利之际，毛泽东总结经验时高度重视&和最广大的人民群众取得最密切的联系&的重要性，强调正确的任务、政策和工作作风都是&联系群众的&。在社会主义建设初期，毛泽东多次提出&群众中蕴藏着极大的社会主义积极性&的看法，成为毛泽东的一条著名语录。要言之，&密切联系人民群众&是毛泽东的一贯信念，是其哲学和政治思想的重要组成部分。与此相联系，&密切联系人民群众&还是以毛泽东思想为指导思想的中国共产党长期坚持的基本路线，也是基本的意识形态。
　　对人民群众的情感和&联系群众&的信念相互融合，相互推动;很难在二者之中找到支配者。问题是，这种情感和信念的融合又是如何与毛泽东的信访实践联系在一起的呢?依据毛泽东的观点，我们可以将密切联系群众与信访制度之间的关系视为一种演绎逻辑关系。其中，必须密切联系群众是大前提，处理好人民来信来访就是密切联系群众是小前提，必须处理好人民来信来访则是结论。这个演绎逻辑具有规范性意义，它最终落实到必须做好信访工作的要求上。但是要获得这个规范性意义，就必须满足小前提。从功能的角度考察小前提，我们将会看到，信访制度的实践具有密切联系群众的功能，信访制度的实践效果正是密切联系群众所要追求的，在此意义上，处理好人民来信来访就是密切联系群众。
　　处理好人民来信来访，能够大大地增强新生政权的合法性，也就是获得更广大人民群众的拥护。这也正是密切联系群众所要追求的核心价值。国外的观察家事后的观察发现，新中国并没有面临严重的合法性问题。但是毛泽东领导的共产党人在新中国成立之初必然要考虑政权的合法性问题;而且，之所以没出现严重的合法性问题，根本的原因在于共产党人通过各种符合民心的政策获得各个阶级的广泛合作，尤其是通过土地改革获得广大农民的真心拥护。在这个过程中，信访工作至少起到了添砖加瓦的作用。例如，毛泽东本人一直保持和党外民主人士、学术、文化界著名人士等书信交流的良好习惯，这就是共产党人统战工作的一个重要方式，通过这种方式增强了与党外杰出人士的合作与交流。在基层，信访工作发挥的作用同样不可忽视。通过处理和接待人民群众的来信来访，新政府在基层老百姓心中树立起崭新的形象。在山东省黄县，县长采取定期的接待人民来访的制度，获得了当地百姓的各种好评：&这真是新社会的新气象&、&这才是我们自己的县长，这才是我们自己的政府&、&毛主席领导的人民政府和过去比，真是两样滋味&。人民群众来信来访，通常被视为政治觉悟和积极性提高的表现，还被视为对党和政府的信任和信赖。处理好人民群众来信来访，就能增进他们的政治觉悟和积极性以及对党和政府的信任和信赖，实现一种有利于新政权增强合法性的良性循环。
　　做好人民来信来访工作，就是直接地很好地贯彻&密切联系人民群众&的路线。人民来信来访就是群众主动送上门来的信息，就是直接地反映人民群众的意见。这些送上门来的信息和意见，既是党和政府作出决策的重要依据，又是宣传解释决策的良好机会，还是对决策执行效果进行检验的重要依据。因此，处理好来信来访，就是直接地听取人民群众的意见，直接地践行&密切联系人民群众&的路线。同时，这个过程也是人民群众行使民主权利、参与国家建设、实现参政议政和监督党和政府的过程。可以说，信访制度的主要功能基本包容在&密切联系人民群众&之中。
　　信访工作还是一把方便实用的群众路线的检验尺。信访工作做得好不好，是党和政府是否执行好群众路线的重要标准。其方便实用之处在于，信访工作做得好不好很容易衡量，衡量的标准主要是量而不是质。以量为标准有两种算法。其一，人民来信来访增加是政府的政绩体现。人民来信来访增多了，可以推出其原因在于&共产党的威信和群众觉悟的不断提高&，在于&群众对党和政府的信任提高了&，这自然算得上是政绩。其二，人民来信来访大量没有处理是政府的失职体现。毛泽东就曾对地方大量积压人民来信的行为大为不满。
　　要言之，人民来信来访是送上门来的群众工作，处理好人民来信来访就是密切联系群众。[17] 信访与&联系群众&之间存在着接近天然的关系。基于这种天然关系，在上述情感和信念的共同驱动下，毛泽东将日常的信访行为塑造成具有重要政治意涵的信访制度。因此可以说，&联系群众&是毛泽东缔造信访制度的首要和主要推动力，是我们理解信访制度如何形成的密钥。
　　信访与&联系群众&的天然关系，也是信访制度区别于其他制度的重要特征。例如，司法制度的理论和实践都先于群众路线而存在，需要对司法制度进行改造才能与群众路线相衔接。司法制度只是在贯彻群众路线，群众路线是外在于司法制度的，它们之间不具有那种天然的直接性，并在某种意义上显得更为曲折复杂。
　　2、反官僚主义
　　在毛泽东的&必须重视人民的通信&的重要批示中，信访制度、密切联系群众、反官僚主义，这三者之间存在着不一般的联系。
　　毛泽东痛恨官僚主义。毛泽东对官僚主义的痛恨程度几乎不亚于对联系群众的喜爱程度。这种恨既具有独立性，源于对旧式官僚的恨，又与群众路线密切相关，因为官僚主义必然导致与群众相脱离，必然违背群众路线。因为信访制度与反官僚主义之间存在着紧密联系，毛泽东将反官僚主义的一部分努力寄托在信访制度之上。因此，反官僚主义也成为毛泽东推动信访制度建设的另一动因。
　　理解信访制度与反官僚主义之间的关系，首先要理解反官僚主义与密切联系群众之间的关系。密切联系群众的目的和功能之一是反官僚主义，而反官僚主义的目的和功能之一是密切联系群众。这并不意味着密切联系群众与反官僚主义二者是同语反复，或者循环论证。确切地说，密切联系群众和反官僚主义都是相对独立的追求目标，但是二者之间存在着很大的交集，因此二者经常在同一场合出现。这种关系不是语言游戏;它是逻辑的推论和规定，但更是对毛泽东的思想以及建国后由毛泽东所推动的一系列实践的描述。我们将反官僚主义放在密切联系群众下面讨论，原因在于密切联系群众与反官僚主义之间的这种紧密联系，只是在整个信访制度传统中，密切联系群众的地位要比反官僚主义的地位更重要。
　　既然密切联系群众与反官僚主义之间紧密相关，而信访制度又与密切联系群众紧密相关，那么从逻辑上也可轻易推出此结论：信访制度与反官僚主义之间也紧密相关。逻辑如此，当时的整个认识状况也是如此。这样一个认识状况是由毛泽东所推动的。毛泽东最早是在&必须重视人民的通信&的重要批示中将三者并置在一起。之后更是发出具体的号召：从处理人民来信入手，检查一次官僚主义、命令主义和违法乱纪分子的情况，并向他们展开坚决的斗争。此号召所引发的政治运动，将信访制度与反官僚主义之间的关系坚固地定型化，形成整个信访制度传统中的一个子传统，延续至今。
　　我们可以清晰地描述二者之间的关系。一方面，官僚主义是信访工作没做好的重要原因。有人列举了五条导致信访工作没做好的原因，其中就有三条被归为官僚主义。有的更加直截了当地认为官僚主义是根本原因。因此要想做好信访工作，就要克服官僚主义态度：&能否经常注意处理人民来信，决定于是否具有经常进行反对官僚主义斗争的决心。&另一方面，做好信访工作是与官僚主义作斗争的重要手段。在这一认识的支配下，毛泽东发动了通过加强信访工作来推动反官僚主义的运动。遵循毛泽东的指示和号召，各级党和政府纷纷把信访工作列为反官僚主义的重要武器。信访工作做好了，可以作为反官僚主义的成果上报。以上两方面关系相辅相成，其结合就是信访制度与反官僚主义之间的基本关系。
　　同密切联系群众一样，反官僚主义也构成信访制度与司法制度、调解制度的区别，而且这个区别更加一目了然。毫无疑问，司法制度和调解制度与反官僚主义之间也有关联，但这种关联只是表现在司法制度和调解制度都要响应和贯彻反官僚主义的号召，而司法制度和调解制度本身明显不是反官僚主义斗争的一部分。
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