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关于全市检察机关刑事执行法律监督工作情况的调研报告
重庆市人大内务司法委员会关于全市检察机关刑事执行法律监督工作情况的调研报告（日在市四届人大常委会第十九次会议上）市人大常委会：&&& 为协助市人大常委会听取和审议市检察院关于全市检察机关刑事执行法律监督工作情况的报告，市人大常委会调研组于6月24日至29日，对全市检察机关刑事执行法律监督工作进行了集中调研。调研组由市人大常委会副主任、秘书长、办公厅主任周旬带队，部分市人大常委会委员、市人大内司委委员、市人大内务司法专业小组代表参加了调研。调研组重点就2012年以来全市检察机关对刑事强制措施执行、刑罚交付执行、刑罚变更执行、社区矫正、监管活动的监督和刑事执行检察体制机制建设等问题进行调研，先后在市人大机关、南岸区人大机关、市检察院第一分院召开了四场座谈会，听取了市检察院及其分院、市高法院，市公安局、市司法局、市监狱局，涪陵区、江北区、南岸区、渝北区检察院，南岸区法院、区公安分局、区司法局等单位的汇报，听取了市人大代表、专家学者、市律师协会负责人、从业律师的意见和建议，实地查看了检察机关驻渝都监狱、渝州监狱、市第二看守所、江北区看守所、南岸区社区矫正帮扶中心检察室。现将有关情况报告如下：&一、我市检察机关刑事执行法律监督工作的基本情况&&& 2012年以来，全市检察机关抓住刑事执行法律监督这条主线，突出维护刑罚执行活动公平公正、维护刑事被执行人合法权益、维护刑事执行场所秩序、维护社会和谐稳定四大任务，全面履行刑事执行法律监督职能，为促进刑事执行机关依法、文明、规范执法做了大量卓有成效的工作，保证了刑事诉讼活动的顺利开展，取得了良好社会效果。主要措施如下：&&&&（一）加强制度建设，规范刑事执行法律监督工作&&& 全市各级检察机关始终把制度建设放在重要位置，出台了一系列细化、强化刑事执行法律监督工作的规范性文件。据统计，2012年以来，市检察院单独或联合其他司法机关重点就减刑、假释、暂予监外执行和社区矫正监督出台了《关于规范办理减刑假释案件工作的意见》《关于减刑假释法律监督程序的规定》《重庆市社区矫正实施细则》等20余件规范性文件。市检察院各分院根据本辖区实际，也制定了指导基层院开展刑事执行法律监督工作的系列规范性文件。如一分院制定了《县处级以上职务犯罪罪犯减、假、暂案件备案审查工作规定》等规范性文件，四分院制定了《羁押期限检察办法》等规范性文件。区县（自治县）检察院在建章立制方面，也做了大量工作。如在推动刑事执行法律监督的协调配合方面，涪陵区检察院与该区司法部门出台了《社区矫正协作机制》，酉阳县检察院与该县司法部门出台了《关于在刑罚执行活动中加强协作配合与监督制约的规定》。各项工作制度的健全完善，使刑事执行法律监督工作做到了有法可依、有章可循，保障了刑事执行法律监督工作的顺利开展。&&&&（二）突出监督重点，维护刑事执行公平公正&&& 全市各级检察机关认真实施新刑诉法，围绕刑罚交付与变更执行、超期羁押、社区矫正等重点环节实施监督，维护了刑事执行工作的公平公正。一是实行减刑假释暂予监外执行同步监督。修改后的刑诉法明确规定了对减刑、假释、暂予监外执行同步监督的法律制度。我市检察机关按照刑诉法要求，将监督关口前移，使监督工作与罪犯计分考核、行政奖惩，减刑、假释、暂予监外执行的提请、审理（审批）、裁定（决定）等活动同时开展、同步进行，实行书面审查与实地调查相结合、全面监督与重点监督相结合的工作办法，加强刑罚变更执行监督工作，维护刑事判决裁定的权威性。3年来，全市检察机关共审查减刑、假释、暂予监外执行4.5余万件，纠正各类减刑、假释、暂予监外执行不当1393件。去年，全市检察机关还重点清理了社会关注的职务犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪等“三类罪犯”的减刑假释暂予监外执行案件，督促收监执行31人，社会舆论反响良好。二是着力解决超期羁押问题。2005年，我市检察机关创立了“一证通”制度，将原属于公安、检察院和法院的提讯、提解、换押三证合并为一证，全程记载犯罪嫌疑人、被告人的诉讼进程及羁押时限，对解决超期羁押起到了重要作用。新刑诉法实施后，检察机关在“一证通”基础上继续创新，推动建立了“前置换押、下家确认”制度，由办案机关换押后再移送受案机关，强化对羁押期限的刚性监督。通过这一措施，全市政法机关连续11年实现超期羁押“零目标”。我市检察机关防止超期羁押的经验已在全国多个省市推广。同时，全市检察机关探索开展了羁押必要性审查，3年来，共对无继续羁押必要性的439名在押人员提出释放或变更强制措施的建议，获办案单位采纳。三是逐步推进社区矫正监督工作。刑法修正案（八）将社区矫正纳入刑罚体系以来，全市检察机关不断探索社区矫正监督工作机制，在涪陵区、南岸区等区县试点设立派驻社区矫正帮扶中心检察室或社区矫正检察官办公室，与司法行政机关社区矫正执法信息网实现信息共享，实时动态掌握社区矫正人员基本情况和监管情况，与法院、公安机关等构建联席会议、数据核对、联合检查和收监执行等联动机制，促进社区矫正工作的顺利开展。有的区县检察院积极发挥派驻基层检察室根植基层的作用，由派驻检察室对辖区社区矫正工作和司法所的日常监管活动进行重点监督，并及时将监督情况通报刑事执行检察部门，弥补了刑事执行检察部门定期巡回检察的不足。&&&&（三）多措并举，依法维护被执行人合法权益&&& 被执行人合法权益保护是社会关注的热点问题。全市检察机关牢固树立尊重和保障人权意识，在刑事执行法律监督工作中，十分注重保护被执行人的合法权益。一是严防刑讯逼供。检察机关在全市看守所推行在押人员入所体检备案审查制度，对新收押、被提解出所和送返的在押人员的体检资料及书面记录进行备案审查，以此防止在押人员被刑讯逼供。二是治理牢头狱霸。全市检察机关联合公安机关，在看守所试行未决在押人员羁押表现评鉴制度，将在押人员的表现情况作为认罪悔罪的酌定量刑情节，以正面激励和反面惩戒的预期引导在押人员遵守监管纪律，维护了监管秩序，遏制了牢头狱霸现象。三是畅通在押人员控告申诉渠道。检察机关不断完善和落实被监管人权利义务告知、与被监管人谈话、被监管人约见派驻检察官、受理被监管人控告举报申诉等制度，在全市各看守所的每个监舍都设立了检察信箱，畅通了在押人员控告申诉的渠道。3年来，全市检察机关共受理罪犯及其亲属的控告、举报和申诉1359件。&&&&（四）强化派驻监所检察室建设，保障刑罚依法正确执行&&& 近年来，检察机关采取多种措施，加强了派驻监所检察室建设。一方面，初步完善了派驻检察机制。从2008年起，对全市13所监狱的监督职责全部改由市检察各分院履行，初步完善了派驻检察机制，对全市监狱的监督基本实现了同级派驻、对等监督，较好地解决了级别不对等、监督体系不顺、监督不够有力等问题。另一方面，大力创建规范化检察室。全市54个派驻监所检察室中，已有一级检察室10个、二级检察室32个、三级检察室7个。通过强化监所检察室建设，提升了驻所检察室的规范化水平和依法履职能力，保障了刑罚依法正确地执行。全市检察机关刑事执行检察部门和派驻监所检察室深入被监管人生活、学习、劳动现场，通过日常监督检察、巡回检察和发出检察建议等方式，对监管场所的安全隐患及时进行纠正。2012年以来，全市检察机关共向执行机关发出监管活动相关检察建议115件，督促监管部门消除安全隐患316个。&二、存在的问题&&& 近年来，全市检察机关刑事执行法律监督工作取得了明显成效。但是，在开创刑事执行检察工作新局面中，还存在一些亟待改进的问题，需要引起高度重视。&&&&（一）刑事执行检察工作有待全面深化。在检察刑事执行法律监督格局全面调整的新形势下，必须调整好工作布局，转变工作理念、工作职责和方式，以适应新的工作局面提出的任务要求。但目前还存在着以下现象或问题：一是工作理念有待进一步转变。由于传统监所检察惯性思维的影响，少数检察干警仍存在着重监禁刑监督、轻非监禁刑监督的思想。在刑事执行监督由“高墙内”监禁刑监督改为“高墙内”监禁刑监督与“高墙外”非监禁刑监督并重的新形势下，对如何全面履行刑事执行监督职能缺乏思考，也缺乏一定的积极性、主动性，难以满足新形势下刑事执行法律监督工作的需要。二是推进刑事执行检察职能调整和整合还不够。传统监所检察工作向刑事执行检察工作转变过程中，刑事执行检察部门的职能需要进一步调整和整合，以促进刑事执行检察工作全面协调发展。调研中反映出，在刑事执行检察新增职能方面，上级检察机关对下级检察机关的指导不够，下级检察机关主动探索不够。刑事执行检察部门的人员配备存在不足，教育培训还需进一步加强。三是部分工作职责履行到位不够。对全市社区矫正的监督还未做到全覆盖，各地区之间发展也不平衡，有的基层检察机关在监督社区矫正执行机关依法履行监管职责方面做得不够。对社区矫正的监督主要是通过每年两次定期走访司法所的形式开展，监督方式比较局限，还没有形成一套有效的监督办法，不能应对日益繁重的社区矫正监督任务。修改后的刑诉法赋予了检察机关对财产刑执行、指定居所监视居住执行、强制医疗执行的监督职责，法律实施两年多来，有的基层院尚未有效开展对财产刑执行、强制医疗执行等方面的监督。&&&&（二）刑事执行监督协调配合机制有待完善。一是检察机关内部刑事执行监督各环节之间存在衔接不到位的问题。如检察机关的侦查监督部门、公诉部门和刑事执行检察部门在各自的业务工作中开展羁押必要性审查时，相互协调不够，不利于全面动态掌握案件情况，增加了监督难度。部分职务犯罪案件对犯罪嫌疑人采取指定居所监视居住的，刑事执行监督部门与职务犯罪侦查部门相互之间沟通不够，不利于及时有效地开展监督。二是信息共享平台建设力度需要加大。公安、检察院、法院、司法行政机关之间尚未建立执行信息共享平台，导致信息沟通不畅、衔接不够，易出现执行脱节、监督不及时等问题。网上协同办案平台建设推进也不到位，检察机关与派驻监狱、社区矫正机构未全面实现信息联网，全市仅有5个驻监检察室与所驻监狱进行了信息联网。法院与检察机关在财产刑执行信息方面相互交流不够，检察机关难以掌握各环节的执行信息，开展财产刑执行监督的难度较大。&&&&（三）法律监督手段缺乏强制力。根据刑事诉讼法的规定，目前检察机关在刑事执行监督中可以运用的手段主要是检察建议和纠正违法通知书。但是，在刑事执行监督过程中，检察机关向执行机关依法发出的纠正违法通知书或检察建议，有的执行机关存在不予回复、不进行整改的情形，甚至有的执行机关以各种理由为借口，拒绝提供检察机关需要的相关资料。建议和意见能否被采纳，完全取决于执行机关意愿，不但使有的违法行为不能及时纠正，也使检察权的监督作用弱化。&&&&（四）保护被执行人合法权益的力度需要进一步加大。检察机关在保护被执行人合法权益方面做了大量工作，但仍然有进一步改进的空间。比如，2014年，我市罪犯假释率为0.15％。同年，全国假释率平均水平为2%，是我市的13倍。在加强假释监督的同时，检察机关如何进一步推动刑罚执行机关依法把握假释比率，有待进一步探索。刑诉法第三十七条规定，特别重大贿赂犯罪案件，在侦查期间辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人，应当经侦查机关许可。调研中部分律师反映，有的检察机关职务犯罪侦查部门将一些普通职务犯罪案件定性为有重大社会影响的特别重大贿赂犯罪案件，提高了律师会见犯罪嫌疑人的门槛，不予许可会见的也不按照规定说明理由，不利于充分保护犯罪嫌疑人的合法权益。&三、相关建议&&& 刑事执行法律监督工作是保障刑事执行公平公正的重要手段，是社会公平正义的重要组成部分。全市检察机关应当准确把握新形势新任务，认真贯彻全面依法治国和全面依法治市战略部署，依法履行刑事执行法律监督职能，确保国家法律在刑事执行中全面正确实施，切实维护刑事执行领域的公平公正。&&&&（一）全面深化刑事执行检察工作。一是要深刻认识、准确把握刑事执行检察工作面临的新形势、新任务、新要求。在统一思想的基础上，切实转变刑事执行检察工作理念，切实增强做好刑事执行法律监督工作的使命感和责任感，加快推动传统监所检察工作向刑事执行检察工作的全面转变，在新的起点上全面开创刑事执行检察工作新局面。二是要推进刑事执行检察体制机制改革，全面履行刑事执行法律监督职责。要加快刑事执行检察资源的调整整合进程，加强刑事执行检察工作机构和干部队伍建设，充实刑事执行检察工作力量。要根据刑事执行检察职能调整的要求，加强对刑事强制措施执行和社区矫正、财产刑、强制医疗执行等的监督，主动探索适应财产刑和强制医疗执行工作特点的监督方式和措施，稳步推动财产刑和强制医疗执行的法律监督工作，切实做到“全面、全程、全部”监督，将每个监督对象、所有执法环节、各个监管场所都纳入监督范围，实现监督的规范化和常态化。三是要突出监督重点。要按照中央要求和社会的期待，加强对减刑、假释和暂予监外执行等刑罚变更执行的监督，重点加强对职务犯罪、破坏金融管理秩序和金融诈骗犯罪、黑社会性质组织犯罪“三类罪犯”刑罚变更执行的监督。要加强对社区矫正的监督，会同司法行政机关推进社区矫正信息平台建设，尽快探索完善对社区矫正各个执法环节进行法律监督的方式、措施和程序，加强对社区矫正各执法环节的法律监督，重点防止和纠正脱管漏管等问题，促进社区矫正工作的制度化、规范化。&&&&（二）完善监督与支持的机制。各级检察机关在加强内部监督制约与协调的同时，要处理好监督主体与监督对象的关系，加强与刑事执行机关的沟通配合，支持他们的工作。刑事执行机关也要充分认识监督的必要性，自觉接受检察机关的监督，共同保障法律的正确实施。一是加强检察机关内部各部门之间的沟通衔接。刑事执行检察部门、侦查监督部门、公诉部门在开展羁押必要性审查时，要根据案件进展互相沟通信息，以便对有无羁押必要性作出准确的判断。继续推动完善刑事执行检察部门与职务犯罪侦查部门之间的信息通报制度，职侦部门要按照规定及时将指定居所监视居住等刑事执行情况通报刑事执行检察部门，主动接受监督。刑事执行检察部门要采取切实措施，加强对职务犯罪侦查部门的监督，依法纠正刑事强制措施执行违法行为。二是健全完善各司法机关之间执行信息的沟通协调机制。检察机关、法院、公安机关、司法行政机关要共同推进建立减刑、假释、暂予监外执行多部门的网上协同办案平台，全面推动驻监所检察机构与监狱的信息联网，促进信息共享。检察机关要积极探索应用司法行政机关的社区矫正罪犯信息共享平台建设，通过这些信息平台的建设，基本实现社区服刑人员基础数据和工作情况在网上流转衔接，基本做到社区矫正法律监督底数清、情况明、信息及时。&&&&（三）赋予检察机关检察建议、纠正违法通知书应有的法律效力。各级检察机关要增强检察建议的规范性、针对性,不断提高质量和效率。其他司法执行机关要高度重视检察机关依法发出的纠正违法通知书或检察建议，应当在法定期限内采取措施，纠正违法行为，并将结果书面回复检察机关，同时将执行情况报上级主管部门。&&&&（四）加大人权司法保障力度。各级检察机关和广大检察干警要按照党的十八届三中全会关于完善人权司法保障的要求，树立监督与保护并重的观念，充分保护刑事被执行人的合法权益。要加强对刑事强制措施执行过程中违规行为的监督，开辟渠道听取被执行人及律师的意见建议，依法保障犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师的各项诉讼权利。要推动与公安、法院以及职务犯罪侦查等部门关于指定居所监视居住的信息通报，采取定期或者不定期的方式进行巡回检察。市检察院及检察分院要在加强对假释案件法律监督的同时，协调司法行政机关和法院等部门，积极作为，适度提高假释比例，凸显国家宽严相济的刑事政策。&&& 特此报告。责任编辑：葛琦
全国各级人大网站中国人大网北京市天津市上海市河北省河南省辽宁省湖南省湖北省广东省浙江省江苏省广西自治区山东省吉林省云南省新疆自治区山西省四川省福建省陕西省贵州省海南省青海省江西省广州市深圳市南京市武汉市青岛市厦门市潍坊市嘉兴市扬州市大连市政府网站中国政府网重庆市人民政府重庆市发展和改革委员会重庆市教育委员会重庆市科学技术委员会重庆市民族宗教事务委员会重庆市公安局重庆市监察局重庆市民政局重庆市司法局重庆市财政局重庆人力社保局重庆市国土资源和房屋管理局重庆市建设委员会重庆市规划局重庆市市政管理委员会重庆市交通委员会重庆市经济和信息化委员会重庆市水利局重庆市农业委员会重庆市商业委员会重庆市文化委员会重庆市卫生和计划生育委员会重庆市审计局重庆市移民局重庆市人民政府外事侨务办公室重庆市统计局重庆市旅游局重庆市环保局重庆各区县人大网站万州区人大涪陵区人大渝中区人大大渡口区人大江北区人大沙坪坝人大南岸区人大北碚区人大綦江区人大渝北区人大巴南区人大长寿区人大江津区人大合川区人大永川区人大南川区人大大足区人大璧山区人大铜梁区人大潼南区人大荣昌区人大城口县人大垫江县人大武隆区人大开州区人大云阳县人大巫山县人大巫溪县人大秀山县人大彭水县人大地方人大刊物人大研究民主法制建设公民导刊公民报人民权力报人民政坛四川法制报人民代表报其他网站新华网人民网中华网新浪网华龙网成渝经济区--中国网探索司法行政事务管理权与检察权相分离_检察日报社多媒体数字报刊平台
第03版：实务
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探索司法行政事务管理权与检察权相分离
&&&&党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面推进深化改革若干重大问题的决定》提出，改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确指出:“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”检察院的司法行政事务管理权主要是指为保障检察权依法独立公正行使而供给和管理人财物的权力和责任。建设中国特色的司法行政事务管理体制、制度和机制，是深化检察改革的制度基础，是检察机关依法独立公正行使职权的体制保障。我们应当立足当前，着眼长远，创新司法行政事务管理，积极推进检察院司法行政事务管理体制改革，合理规划改革方案，保证改革达到预期目标。&&&&&检察院司法行政事务管理权与检察权相分离的目标和意义&&&&&检察院司法行政事务管理权与检察权相分离改革的目标是，保障检察机关依法独立公正地行使检察权，不因人财物等资源的供给不足而妨碍检察权的正常运行，不因人财物等司法行政事务管理权的滥用而损害检察权的独立性、公正性和公信力。让检察长从司法行政事务中解放出来，不再担忧和谋划人财物的供给和保障;让每一位检察官在司法办案工作中不再受到来自人财物供给和管理方面的影响。检验是否达到上述目标的标准有两条:一是供给充足，二是服务到位。&&&&&检察院司法行政事务管理权与检察权相分离是检察机关依法独立公正行使职权的体制保障。联合国《关于司法机关独立的基本原则》第7条规定:“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务。”人财物是司法机关履行职责必不可少的资源，只有获得人财物的充分保障，司法权才能正常运行，司法的独立性和公正性才能得到保障，司法的公信力才能逐步建立和提升。检察机关依法独立公正行使职权的首要条件就是从财政和人事等司法行政事务的束缚中解放出来，把人财物的供给和管理可能给检察权运行造成的影响从制度上加以排除。在一定意义上说，人财物供给充足和服务周到是检察机关依法独立公正行使职权的前提条件。&&&&&检察院司法行政事务管理权与检察权相分离是实现检察权运行机制“去地方化”和“去行政化”的有力措施。近几年来，随着司法改革的推进，各级检察机关的经费保障得到明显改善，基本解决了因经费供给匮乏而不能正常开展工作的问题。但是，还要看到，现行的司法行政事务管理体制特别是人财物的供给和管理具有浓厚的地方色彩，在供给上容易受到地方保护主义的影响，在管理上容易受到行政管理的干预，影响检察公信力。经验表明，一旦人财物保障与司法办案联系起来，两个方面都容易被扭曲。&&&&&检察院司法行政事务管理与检察权相分离是检察官办案责任制等改革的制度基础。现行人财物保障体制，在保障渠道、保障程度和保障方法等方面都有可能影响到检察权的运行，譬如，检察机关为了应对外部的干扰或者实现外部影响的内部化，就必须实行集权，否定检察官的独立地位，以检察一体削弱甚至代替检察官独立。新一轮司法改革的核心是司法责任制，司法责任制的前提条件是确立检察官的独立地位和主体资格，淡化司法办案的行政化色彩，让办案者决定，让决定者负责。如果不能让检察长从人财物供给的担忧中解脱出来，就难以把检察官从检察院内部的行政化业务管理中解放出来，检察官就不可能获得独立的地位，因而也不可能担负起相应的办案责任。&&&&&实行检察院司法行政事务管理权与检察权相分离的问题与对策&&&&&实行司法行政事务管理权与检察权相分离是一项意义重大而深远的改革，也是一项涉及面广、情况复杂的改革，因而在改革探索过程中难免出现一些问题和障碍。概括起来，主要有四个方面的问题:思想认识问题，保障均等化问题，遵循司法规律问题，风险防控问题。&&&&&首先，要统一认识，积极推行司法行政管理权与检察权相分离的改革。党的十八届三中全会以来，人们特别是检察院的一些领导同志对这项改革存在不同的认识，如有的认为这种分离是要把原来地方党委的检察人事权和政府的检察财政权转移到省级检察院，上级检察院将获得更大的对下级检察院的资源支配权。这种把“人财物省级统管”理解成省以下检察院的垂直管理的设想是没有可行性的。还有的认为这种分离将使行政、社会等方面的因素介入检察院的人财物管理，将会增加外部力量对检察权运行的干扰。这种排斥外部介入、搞封闭的小王国的设想也是不可能的。上述两种认识或者倾向实质上都有部门主义和本位主义因素的作用，与改革的宗旨是背道而驰的。我们应当清醒地认识到，实行司法行政事务管理权与检察权相分离，不仅要排除原来存在的各种干扰，而且要防止各种新的干扰，包括上级检察机关的干扰。&&&&&其次，要以增量改革为原则，逐步实现人财物保障均等化。目前，经济发达地区的检察人员担心，司法行政事务管理权与检察权分离后，“要人要钱”(即增加编制、职数和经费)可能不如以前便利和灵活了;经济落后地区的检察人员则期待着大幅度提高待遇和改善办公条件。人财物保障水平有提高和改善是肯定的，但是未必如一些人期待的那么多。当然，有些期待在一定程度上会变成现实，但是会有一个过程，不可能一步到位。从长远目标来看，人财物的供给必须适应执法办案工作的需要，逐步实现公共保障均等化，消除人财物供给的“贫富不均”，使检察人员在全省范围内流动成为可能。这既是实现队伍和管理的专业化、职业化的需要，也是打破封闭僵化的人事选任机制，实现全省人员合理流动，解决编制与工作量不平衡等问题的有效途径。&&&&&再次，要遵循司法规律，发挥好省级检察院了解下级检察院的优势，加强本级检察院政治部和计划财务装备部门的日常管理职能。实行司法行政事务管理权与检察权相分离后，在财政制度安排上，地方各级检察机关在省政府财政厅设立一级账户，独立编报预算，大要案办案经费和特殊专项经费须经省级检察院审查;在人事制度安排上，检察长和检察官的人选由遴选委员会和省级检察院把关。省级检察院的人财物管理部门(主要是政治部和计划财务装备部门)的权力和责任加大了，但都不是决定性或者终极性的权力，它们只是检察院司法行政事务管理的一个环节和一个部门，既不能不管也不宜多管，应当发挥好了解下级检察院情况和检察工作的优势，为党委和政府当好司法行政事务管理的参谋和助手，保证司法行政事务管理权的运行遵循司法规律。&&&&&最后，实行分权制衡，切实防止司法行政事务管理权的滥用和腐败。全省检察机关的人财物管理权相对集中于省委、省政府、省级检察院，这在排除了市、县两级党政机关干扰司法风险的同时，也可能加剧检察机关内部的行政化风险，增加省级机关人财物管理权滥用和腐败的风险。而这两种风险都是这一轮司法改革高度重视并着力解决的问题。检察系统的“去行政化”与“去地方化”一样重要，不能顾此失彼。权力集中到哪里，权力寻租就会追随到哪里。简单地收回人财物管理权是不够的，必须有配套的制度和分权制衡的机制。人财物管理权集中到省级后，省委是领导者、掌控者，省政府、省级检察院具有一定的人财物管理权，同时，在人事制度中引入了由社会各方面代表参加的遴选委员会和惩戒委员会，这三个方面的机构各有不同的职责，既要各负其责，又要相互制衡，防止一家独大而发生专权和滥权的现象。除了运用分权制衡机制以外，还要运用公开透明、人大监督、社会监督等防控机制，发挥其作用，保证司法行政事务管理权正确行使。&&&&&立足中国实际，借鉴国外境外经验&&&&&坚持从中国实际出发是全面推进依法治国的基本原则。司法改革包括实行检察院司法行政事务管理权与检察权相分离，必须从我国基本国情出发，同改革开放不断深化相适应，同时，要“借鉴国外法治有益经验，但决不照搬外国法治理念和模式”。从国外境外司法行政事务管理的经验来看，主要有三项制度:一是实行司法行政与司法业务相分离;二是司法机关人财物管理的标准化、系统化和透明化;三是司法机关人财物管理的社会化。&&&&&司法行政与司法业务相分离是现代司法行政管理的基本原则，也是西方国家通行的体制安排。党的十六大报告曾经提出，改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判事务和检察事务同司法行政事务相分离。由于对于如何实行一直存在认识分歧，才拖延至今。从国外的实践来看，外国落实这一原则的制度模式主要有两种。一种是大陆法系国家的外部分离模式，即主要由政府的司法行政机关(司法部)来承担司法机关人财物的管理，司法业务与司法行政事务完全分离。另一种是英美法系国家的内部分离模式，即由司法机关内部的司法行政管理部门来承担司法行政事务的管理。美国的联邦和多数州实行这一模式。在那些制度健全、环境良好、文明程度较高的法治国家，实行哪种模式可能无关紧要，但是对于不具备上述条件的国家(如我国)来说，实行内部分离还是外部分离则事关重大，需要慎重选择。&&&&&司法行政事务管理的标准化、系统化和透明化是保证司法行政事务管理为司法业务服务而不干扰司法业务的根本途径。美国有些州实行“只有财政支出标准而没有预算限额”的司法经费保障制度，这虽然曾经给一些州的财政造成困难，但是通过司法程序的完善(主要是辩诉交易制度的实行)摆脱了这一困境。保证司法不受财政的牵制是保障司法依法独立的需要。为此，必须建立健全严格而系统的司法行政事务保障标准和保障程序，并使之公开化、透明化，引入社会监督，压缩和规制司法行政事务管理机关的自由裁量权，防止其干预司法业务。&&&&&司法行政事务的决策权与日常管理权应当分离，决策权要外部化、社会化，以防止其干预司法业务;管理权要内部化、专业化，以防止其加剧司法业务管理的行政化。司法行政事务的管理具有较强的专业性，容易形成封闭的体系，从而增加权力滥用和腐败的风险，解决问题的办法就是将其决策权与日常管理权分离。国外的经验是打破部门封锁，引入社会力量，形成由司法行政机关组织协调、社会贤达集体决定的司法行政事务管理决策机制，这就是司法行政事务的集体决策与日常管理相分离的体制。司法行政事务管理机关主要负责日常事务的管理(照章办事，几无裁量权)，并为由社会贤达组成的专业委员会的集体决策提供服务和支持。这就把关键性的司法人员选拔和经费分配的权力分离出来，由不特定的社会贤达组成的专业委员会来行使。这不仅有效防止了部门偏见和局限，而且很好地防范了司法行政事务管理权的腐败和滥用。再加上有新闻自由和分权制衡的政体，在西方发达国家，司法行政事务管理权滥用和腐败的情况极为少见。&&&&&司法行政事务管理体制改革是渐进的、分阶段实施的。司法机关人财物省级统管是逐步实现全国统一管理的一个过渡阶段，在这个过渡阶段还要分试点阶段和全面实行两步走。这就决定了这项改革具有过渡性、基础性和探索性。在试点阶段，各试点省都应当着眼司法的文明和进步，服从司法改革的大局，全面谋划和科学规划司法行政事务管理体制机制改革方案。一要摸清司法机关人财物保障的底数，保证省以下各级司法机关在改革过程中正常运行;二要同步推进人财物保障的标准化和规范化，注重制度建设，防止权力腐败和滥用;三要自觉地为实现全国统一管理做准备，积累经验，预留空间。&&&&&(作者为最高人民检察院检察理论研究所副所长、研究员)