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建立健全农产品质量安全体系的思考
提要：农产品质量安全问题不仅关系到公众的身体健康，而且对农业发展，农民增收，农业贸易和农业现代化建设具有重大影响。提高农产品质量安全水平，保障生产和消费安全，实现对农产品“从农田到餐桌”全程质量安全控制，治本之策是建立完善的农产品质量安全体系。本文在总结我国农产品质量安全体系建设取得成效的基础上，对农产品质量安全体系建设存在的问题进行了分析，并提出了健全和完善农产品质量安全体系的基本思路。
　　农产品质量安全体系建设中存在的问题
　　20世纪90年代初，我国粮食等主要农产品实现了由长期短缺到总量基本平衡、丰年有余的历史性转变。目前，农产品质量安全体系已基本完成了以构造体系与运行机制框架为内容的基础发育阶段，开始步入以健全与完善为内容的关键阶段。农产品质量安全体系建设取得了较大的成效，但也存在许多需要解决的问题。
　　一、农业标准落后，体系不健全
　　近年来，我国在农业标准的制 修 订方面虽然做了大量工作，但仍存在许多问题：
　　 1 标准陈旧。国外的农产品标准每隔2年或5年修订一次，我国10年以上的国家标准占37.7%，5年至10年的国家标准占33.4%。
　　 2 许多标准中的技术指标落后，特别是农产品质量卫生安全方面的指标低且项目不齐全的问题突出。如，目前我国农产品质量标准中，仅有重金属、硝酸盐、亚硝酸盐和农药残留等指标，没有涉及甲醛等有害气体的含量指标，进口茶叶受检农药品种在欧盟、德国、英国、日本分别为62种、56种、13种、64种，而我国只规定了“六六六”、“滴滴涕”两项指标；我国现行的《食品卫生法》，对104种农药在粮食、水果、
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建立健全农产品质量安全标准体系
建​立​健​全​农​产​品​质​量​安​全​标​准​体​系
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完善农产品质量安全监管体系的主要途径
--以扬州市为例
浏览人数：628
&&& 一、扬州市农产品质量安全监管体系建设现状&&& 1.行政管理机构。市县农业部门均设立农产品质量安全监管处（科），主要承担农产品质量安全监督管理综合协调工作，负责“三品”认证与管理工作，组织实施农产品质量安全监测和信息发布等。目前，市县两级监管人员分别有2人和18人。2012年通过加挂牌子，全市72个乡镇均成立了农产品质量安全监管站，人员212人。同时，每村明确了1名协管员，建立了市、县、乡、村四级农产品质量安全监管网络。&&& 2.监管执法机构。市县农业部门均建立了农林行政执法、动物卫生监督和渔政监督三支执法队伍，分别承担种植园艺产品、畜禽产品和水产品的质量安全行政执法职能。市农林行政执法支队、市渔政监督支队和邗江区农林行政执法大队为参照公务员管理事业单位，其他执法机构均为全额拨款事业单位。市县两级农林行政执法机构人员分别有3人和64人，动物卫生监督机构分别有官方兽医5人和407人,渔政监督机构分别有渔政执法人员3人和74人。&&& 3.技术支撑机构。近年来扬州不断加大投入，建立了覆盖市、县、乡以及批发市场、超市、农贸市场、生产基地的检验检测体系。除江都区农产品质检站为自收自支事业单位外，市县两级农产品质检机构均为全额拨款事业单位。市农检中心编制12个，现有工作人员19人，能够开展农药、兽药、渔药、饲料、肥料、重金属元素及多种有毒有害化学物质定量检测，是农业部定点的无公害农产品、绿色食品和有机食品检测机构。市辖6个县（市、区）中，仪征、江都、宝应等3家质检站通过了计量认证，具备了独立对外承担农药残留、重金属等参数的检测能力，全市县级农产品质检机构在编人员44人，外聘16人。同时，全市建立农产品质量安全定性快速检测点328个，其中乡镇监管站速测点79个、田头速测点19个、市场检测点195个、屠宰场及路检站35个。&&& 4.监管制度建设。市政府成立了分管市长任组长，各县（市、区）政府和相关职能部门负责人为成员的市农业投入品与农产品质量安全管理工作领导小组，负责统筹协调全市农产品质量安全建设工作，建立了“政府负总则，相关部门各司其职，生产经营者为质量安全第一责任人”的监管责任制度。近年来，市政府连续4年将农产品质量安全列入全市农业农村考核，制定了《关于进一步加强农产品质量安全工作的意见》、《扬州市农业投入品管理办法》、《关于全面实施农产品市场准入的会议纪要》、《扬州城区农产品市场准入工作方案》、《扬州农产品产地准出工作方案》、《扬州市生猪宰前瘦肉精检测工作方案》和《关于扬州市实行农产品市场准入制度的通告》等政策。市农委、市工商局等部门制定了农产品索证索票和台账制度管理办法、农产品质量安全事故应急预案、农产品质量安全信息发布制度、农产品质量安全工作责任制和责任追究制等监管制度，并开发建立了扬州市农产品质量安全智能监管网络平台，形成了目标责任明确、操作性强的农产品质量安全监管制度体系。&&& 二、存在的问题&&& 1.乡镇监管体系不完善 。全市72个乡镇农产品质量安全监管站中，只有1家单独设立，69家挂靠乡镇农业综合服务中心，2家挂靠镇政府农业园区。目前，乡镇监管站实际仅1-2人兼职从事监管、检测工作，同时还承担农技推广和经营等多项工作。总体看，基层监管人手少，任务重，专业知识不强，大部分工作只是应付上级检查，难以做到从源头上强化农产品质量安全监管。&&& 2.监管执法体系力量不足。一是执法机构不健全。执法机构大多为全额拨款事业单位，应依照相关规定参照公务员管理。二是执法力量不足。据统计，不含收购、储存和运输环节，扬州各类农产品质量安全监管对象已达9274家（个），全市农业执法人员仅552人。现有执法机构本身承担相关行业管理、生产安全监管等职责，赋予其农产品质量安全执法职责后，一直没有相应增加人员编制，执法力量不匹配。如全市动物卫生监督系统有官方兽医411人，负责监管全市139个动物及动物产品交易市场、19个兽药饲料生产企业、342个兽药饲料经营企业、20个生猪定点屠宰场、16个动物诊疗机构和193个屠宰检疫报检点，职责履行到位需要监管人员447人，检疫514人。三是执法力度不大。相对于开展农产品质量安全监管执法的要求，现有的行政执法队伍人员数量少，监管对象众多，执法力度跟不上，每年仅象征性开展集中检查行动，查处案件少，与农产品质量安全执法需求相差甚远。部分县区执法经费、人员工资要靠罚没款的返还来维持，地方保护主义加上人情管理，造成监管力度不强。&&& 3.检测体系能力建设滞后。扬州6个县级质检站中，只有3家通过计量认证，而且检测参数少，大多数工作还仅限于农药残留、重金属检测，检测水平低、频次低、覆盖面低。乡镇监管站的检验检测设备只能进行农残定性检测，不能进行定量检测。依据《农产品质量安全监测管理办法》，当采用快速检测方法进行监督抽查检测，被抽查人对检测结果有异议的，可以申请复检，复检不得采用快速检测方法。因此，扬州还有一半的县（市、区）农产品检测机构不能承担复检工作，已通过认证的检测机构也不具备畜禽和水产品质量安全的检测能力，存在“检不了、检不出、检不准、检得慢”等问题。&&& 4.监管体系运转经费不足。经费不足是当前农产品质量安全监管面临的主要问题，特别是乡镇农产品质量安全监管站的人员经费和日常监管、检验检测等工作经费普遍得不到保障，与农产品质量安全监管体系建设运行相适应的经费保障体系亟待建立。全市72个乡镇中，48个乡镇监管员工资由财政代发，还有1/3的乡镇要自筹。2013年乡镇监管经费总额200.1万元，其中县级财政拨款23万元，乡镇自筹177.1万元。全市村级协管员1085人，没有工作经费和专项补贴，大部分通过其他途经象征性给予补助。乡镇监管经费纳入财政预算比例仅24%，监管必需的监督检查、技术培训、检验检测等工作经费缺口较大，导致乡镇监管站职责履行不主动、不充分，村协管员工作积极性也不高，难以保证农产品质量安全监管工作的正常开展。&&& 5.法律法规体系急需修订完善。虽然《农产品质量安全法》建立了诸如农产品质量安全标准体系、农产品质量安全监测制度、农产品质量安全风险评估制度，并鼓励建立农产品生产记录等，但是缺乏专门规制从事生产、收购、储藏、运输、销售等从田间到餐桌的各个环节的生产经营行为和相应社会关系的系统性立法。在法律责任的惩处力度上，处罚标准低、行政强制措施较少，不足以震慑违法者，削弱了执法监管的执行力与震慑力。目前，我国农产品生产的主力军仍然是分散的农户，这种管理对象的特点有别于大部分发达国家，也有别于食品业。《农产品质量安全法》主要针对农业企业和经济合作组织进行规定，对于广大的分散生产者的有效监管机制仍需进一步研究和探索。此外，食品安全监管体制改革后，改变了以前分段监管的状态，监管部门与职责重新调整，相关法规也应做修改。&&& 6.标准、追溯及准入体系尚不健全。一是农业标准化体系不健全。农产品生产组织化程度低，农业标准覆盖率不高，基层农技推广体系“线断、网破、人散”，无公害农产品生产技术标准难以贯彻到位。近年来，尽管农业各产业成立了一些行业协会、合作经济组织等，但是这些组织运作的重心都在技术服务、利益共享等产业发展问题上，对农产品质量安全方面往往不够重视。二是质量安全追溯体系有待建立。农产品生产记录制度落实困难，大多数农产品生产企业尤其是合作社的生产记录不全、不规范，农产品质量追溯难以真正付诸实施。2011年扬州开发应用了农产品质量安全可追溯系统，主要适宜种植企业，目前为止全市也仅50多家企业应用追溯系统，凭条形码、二维码实现追溯，一般企业生产的农产品尚不能真正实现可追溯，一旦出现质量问题，消费者很难追溯源头。三是市场准入体系建设任重道远。2012年起，扬州全面试行“蔬菜、水果、食用菌、猪肉和水产品”等五类农产品的市场准入，虽已取得初步成效，但也存在思想认识不足，制度落实不到位等问题。&&& 三、对策和建议&&& 1.设立畜禽屠宰监督管理机构。市、县畜牧兽医部门要增设畜禽屠宰监督管理处（科），编制4-5人，履行畜禽屠宰环节质量安全监管职责。具体负责畜禽定点屠宰管理，督促落实进场登记、肉品检验、“瘦肉精”自检等制度。强化巡查抽检和检疫管理，严厉打击私屠滥宰、屠宰病死动物、注水及非法添加有毒有害物质等违法违规行为。&&& 2.健全基层监督管理体系。乡镇农产品质量安全监管机构直接面对农产品生产经营者，在农产品生产源头把关和质量控制上具有不可替代的基础性地位和作用。因此，必须推进监管工作关口前移，重心下移，加快建立横向到边，纵向到底、信息畅通的工作体系。一方面要充实市、县农产品质量安全监管力量，编制4-5人，确保人员到位、职责到位、经费到位、措施到位。另一方面，要整合、加强乡镇监管机构建设，具体措施有三点：一是增设监管机构，建立由县级农业部门派出机构，农委和乡镇党委双重领导的乡镇农产品质量安全监管站，副科级建制，全额拨款事业单位，人员编制3-4个，负责所辖区域内农产品质量安全监管工作，确保机构健全，确保有专人负责农产品质量安全监管，有足够的力量监管；二是建立村级农产品质量安全协管员队伍，在每一个行政村明确1名协管员，作为监管工作的延伸和有效补充，承担协助执法、隐患排查、信息报告、宣传引导等职责；三是强化乡镇监管站建设工作考评，将乡镇监管站建设工作纳入县、乡两级人民政府农产品质量安全工作绩效考核。&&& 3.加强监管执法能力建设。以“结构合理、运转协调、行为规范、程序明晰、执法有力、公正高效”为目标，进一步加强农产品质量安全执法能力建设。一要调整机构性质。把市、县两级农业行政执法机构全部纳入参照公务员管理事业单位。成立乡镇动物卫生监督分所，性质为全额拨款事业单位。二要增加执法力量。市、县农业行政执法人员分别增加到8人、8-12人；市、县、乡动物卫生监督人员分别增加到10人、10-15人和5-6人。市、县渔政监督人员分别增加到8人和10-20人，水产重点乡镇各配1名渔政协管员。三要提升监管执法水平。要配备执法车辆、照相、摄像设备和质量检查快检设备等必要的执法装备，强化业务培训，保障工作经费，建立网格化的监管执法制度，严格查处各类质量安全违法违规行为。&&& 4.加强检验检测能力建设。检验检测是技术执法，是农产品质量安全工作的重要技术支撑。要关口前移，建立“以市级监督抽检为辅助，县级例行监测为骨干，乡镇快速定性动态监测为基础”的监测体系。一要提升市级质检中心的能力水平。整合市、区两级检验检测资源，建立覆盖邗江区、广陵区、市开发区、生态科技新区、蜀冈-瘦西湖风景名胜区的区域性农产品质检中心。市农检中心新增人员编制8-10个，再引进3-5位高层次专业人才，力争用2-3年时间，建成检验检测综合能力省内一流的检测中心，有效承担起全市农产品质量安全监督检验、产地认定检验和评价鉴定检验业务，承担起重大农产品质量安全事故的调查、鉴定和评价等工作。二是加强县级质检中心建设。县（市）要成立县级农产品质量安全质检站，全额拨款事业单位性质，编制10-12人，1-2年内全部通过国家资质认证，承担起县域内农产品质量安全例行监测和监督抽检任务。三要提升乡镇快速检测能力。乡镇设1名兼职的农产品质检员，结合本地产业实际增加速测项目，扩大监测范围、频次，做到质量安全隐患早发现、早处置、早解决。&&& 5.加强配套体系建设。一是加强农业标准化推广体系建设。必须着力加强乡镇农技推广体系建设，大力推进农业标准化示范创建，结合农业科技入户，园艺作物标准园、畜禽养殖标准化示范场和水产养殖标准化示范场建设。二是以省或地市级为单位，实施统一的技术标准和规范，建立统一的追溯平台。鼓励有条件的企业和合作社，按照“有管理制度，有专业人员，有生产记录，有质量检测，有产品标识的要求”，开展质量安全追溯，做到来源可追溯、去向可追踪、责任可追究。三是加快推进诚信体系建设。在制度规范方面建立起农产品质量安全征信制度、评价制度、披露制度和奖惩制度等，使得农产品质量诚信体系建设有法可依、有章可循。四是加快推进市场准入体系建设。严格实施农产品市场准入制度，真正建立“先检测，后入市”制度。对进入中心城区市场的批量农产品坚持“逢进必检”，从而有效阻止有毒有害农产品进入市场走上城乡居民餐桌，建立“倒逼”机制，确保生产和消费安全。&&& 6.加快完善法律法规。监管体制改革后，《食品安全法》、《农产品质量安全法》等食品安全法律法规必须修订完善，实现农产品质量安全监管基本法与监管实际工作的有效衔接。一要明确监管职责。依据监管体制改革后实际，调整相关规定，确保食品安全监管无缝对接，做到部门监管不越位、不缺位。二要配套相关法规。要针对我国农产品收购、运输、储藏和畜禽屠宰等环节实际，制定配套的法律法规，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。三是完善监管制度。加快制定农产品收储运，“三剂”（保鲜剂、防腐剂和添加剂）安全评价和登记管理等制度，强化农业投入品经营主体备案许可，高度农药定点经营、实名购买，生产记录、包装标识、产地准出、投诉举报等制度，探索建立农产品产地环境安全监测评价、重金属污染区域生态补偿、农产品产地安全保护和污染修复、问题农产品召回、无害化处理、风险预警、舆情分析处置等制度，建立一套完整有效的农产品质量制度体系，既有行政强制性，又有可操作性，全方位保障农产品质量安全。
作者：成强　张菊芳
来源：201405
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相关文章：农业部关于加强农产品质量安全检验检测体系建设与管理的意见
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发布文号： 农质发(2014)11号
是否有效： 现行有效
农业部关于加强农产品质量安全检验检测体系建设与管理的意见农质发11号为贯彻落实《国务院关于加强食品安全工作的决定》（国发〔2012〕20号）和《国务院办公厅关于加强农产品质量安全监管工作的通知》（国办发〔号）精神，加快农产品质量安全检验检测体系（以下简称“农产品质检体系”）建设，规范农产品质量安全检验检测机构（以下简称“农产品质检机构”）运行和管理，依据《农产品质量安全法》《食品安全法》等相关法律法规，现就加强农产品质检体系建设与管理提出如下意见。一、充分认识加强农产品质检体系建设与管理的重要意义食品安全源头在农产品，基础在农业，既是“产”出来的，也是“管”出来的，农产品质量安全检验检测是开展农产品质量安全监管的重要支撑，是保障人民群众“舌尖上的安全”的重要手段。加强农产品质检体系建设与管理，对于提高农业部门公共服务能力，依法履行农产品质量安全监管职责，保障农业产业安全和农产品消费安全具有重要意义。改革开放以来，我国农产品质检体系稳步发展，尤其是2006年以来，国家先后批复实施了“十一五”和“十二五”两个五年建设规划，农产品质检体系不断完善。截至2014年，两期规划已投资建设各级农产品质检项目2548个，农产品质检机构硬件设施条件大幅改善，检测能力显著提高，为实现“两个千方百计、两个努力确保、两个持续提高”目标提供了有力支撑。但是，农产品质检体系建设与管理目前仍存在部分项目建设进度慢、机构编制和检测经费落实不到位、运行管理滞后、人员素质不高、检测能力不强等问题，迫切需要改善和加强。二、明确加强农产品质检体系建设与管理的基本原则和主要目标（一）基本原则。加强农产品质检体系建设与管理，必须坚持公益性服务原则，明确农产品质检体系在农产品质量安全监管和现代农业建设中的基础地位和保障作用。必须坚持依法推进原则，按照基本建设、财务管理、机构考核、监测管理办法等法律法规和规章制度，规范建设，依法管理，科学运行。必须坚持建管并重原则，既要强化项目建设管理，加快建设进度，保证建设质量，又要强化农产品质检机构管理和资质能力建设，提高运行管理水平，杜绝“重投资建设、轻运行管理”现象发生。必须坚持科学公正原则，按照科学规划、合理布局、技术优先、公正为民的方针，全面提升农产品质检机构的综合检测能力。（二）总体目标。科学推进农产品质检体系建设，强化项目管理、机构管理、队伍建设和运行保障，有力提升技术能力，确保检测结果可靠，有效服务现代农业发展、农业产业安全和农产品放心消费。加快在建项目建设，全面推行合法资质认定，强化体系运行管理，力争到2016年，规划建设的所有项目均按期建成并发挥作用，到2020年，省、地（市）两级农产品质检机构100%通过计量认证和机构考核，70%的县级农产品质检机构通过计量认证和机构考核，全面建成布局合理、职能明确、功能齐全、运行高效的农产品质量安全检验检测体系，满足农产品全过程质量安全监管和现代农业发展的需要。三、把握功能定位农产品质检机构是依法设立的公益性机构，主要承担政府农产品质量安全监控计划实施、风险监测、风险评估、监督抽查检测、标准制修订、标准化生产控制技术推广等公共服务职能，依法独立行使检测职能，科学公正出具检测报告，积极为各级政府有效履行属地监管职责，加强