如何有效化解社会矛盾——谈涉法涉诉信访案件问题引发的几点思考
　　陕西省西安市中级人民法院&马莉莉 崔志刚 李少学论文提要：本文所谈如何有效化解社会矛盾主要是指目前困扰法院一些涉法涉诉信访的案件。本文从涉法涉诉信访案件的本质认知存在误区展开，提出该案件属非程序性，严重影响司法权的独立行使，非规范性，严重损害了原本就很虚弱的司法权威，其结果的高度或然性严重削弱了司法判决的既判力，涉法涉诉信访的压力给本来就繁重的审判工作带来沉重负担。由于涉法涉诉信访又是司法之外的一种权利救济手段，涉法涉诉信访问题又是国家经济社会发展的重要监测指标，所以在处理涉法涉诉信访案件应通过社会综合治理予以解决。本文提出了具体的方法和步骤，以维护正常的法律秩序，提升审判权威，切实解决社会矛盾。一、涉法涉诉信访是信访的组成部分（一）目前对涉法涉诉信访的本质认知存在误区目前对涉法涉诉信访的本质认识存在误区，有一部分观点，不仅包括学术界甚至也包括有的政府部门，认为涉法涉诉信访属于司法的一部分，应当将其纳入司法进行统一治理。其依据是2005年国务院修订的《信访条例》关于信访概念的规定已经在实质上将社会信访（即对行政机关的信访）与其他信访（包括涉法涉诉信访）相区别。其实，这是一种误解。因为《信访条例》之所以将信访限定为对行政机关的信访，只是基于其职权所限。国务院作为中央国家行政机关，只能领导并规范各级行政机关的信访工作，无法通过条例的形式对人大、法院、检察院等其他系统的信访工作加以规范。因此，《信访条例》的规定并没有明确地将涉法涉诉信访与社会信访区分开来。另一方面，在信访实践中，信访部门在收到涉法涉诉类信访问题时一律不管，直接将案件转送到司法部门，交由他们处理。据此，很多人不加思索地就认为涉法涉诉信访与社会信访是截然分开的。殊不知，实践中之所以这么做，是因为涉法涉诉类信访案件在处理过程中需要专业化的知识以及特定的证据材料，因而需要由专业的司法机关进行处理。这就好比信访部门在收到有关交通部门、电信部门信访问题时，将案件交由交通部门、电信部门处理一样，其中的差别只是涉及的部门、领域不同而已。后来，之所以会出现“涉法涉诉信访”的提法，一是由于现阶段在诸多信访问题中，涉法涉诉类信访比较多，为了使信访分类工作更具针对性，因而把信访中涉及公安、检察、法院的信访问题专门归为一类。此外，2004年4月，最高人民法院在长沙召开的全国法院信访工作会议上，首次将此类信访问题作出了概念上的明确，提出了“涉法涉诉信访”的概念。尽管如此，涉法涉诉信访与信访并未实际分类，涉法涉诉信访仍然作为信访的下位概念而存在。（二）涉法涉诉信访与司法的本质和功能相违背司法有狭义、广义之说。狭义上的司法仅指近代社会以来，以民主、自由、法治理论为基础，以宪政下的“三权分立”为背景的，国家司法机关裁判诉讼纠纷、审理案件的活动，此种意义上的司法，追求“司法独立”的理念，并视此理念为法治的标志。因此，司法在本质上要求司法机关在自己的权限内独自进行裁判活动，反对外界其他权力，尤其是行政权力的干预。此外，从理论上讲，司法以被动性、中立性、消极性、程序性、终极性为特征。申言之，司法机关在行使具体裁判权时实行“不告不理”的基本原则，不主动介入当事人之间的纠纷，中立、消极地作出判决。司法机关在行使裁判权时应遵循法定的程序，在严格遵守法律程序的基础上实现正义。司法判决一旦做出即具有既判力，对当事人双方同时具有法律效力。如果任何一方对司法机关作出的判决表示不满，只能通过法律明文规定的相关诉讼程序寻求救济。最后，司法在性质上是一种判断权，这决定司法的功能在于平衡、修补社会各种主体之间破损、失范的权利义务关系，而不是带有主动性、倾向性地介入两造双方之间的权利义务关系。司法的这些本质、特征、功能决定了它与涉法涉诉信访在理论上是难以兼容的，甚至是相违背的。涉法涉诉信访是指那些已经或应当被司法或行政执法机关受理的案件中，有利害关系的当事人对上述机关的作为与不作为未能如愿，转而向其他上级机关投诉，或者在法律程序之外的请求活动。根据涉诉信访的定义，在理论上其与司法在如下几个方面存在着矛盾：第一，涉法涉诉信访存在未经司法机关处理直接向上级机关信访的情况，这违背了司法的程序性；第二，上级机关尤其是上级行政机关的挂账督办是与司法的独立性相违背的；第三，信访人法律程序之外的请求活动，并由此引发的涉诉信访与司法所恪守的“不告不理”的被动、消极特征相违背；第四，信访人只要对涉诉部门的处理结果不满就可以进行信访的规定与司法的终极性特征存在冲突；最后，涉诉信访工作要求的某些息访措施与司法的功能及中立性特征相违背。近些年随着涉诉信访实践的发展，一些人尤其是法学理论界对什么是“涉诉信访”提出了诸多质疑，疑问的主要焦点就是涉诉信访到底属于司法行为还是属于信访行为？如果我们把这种涉诉信访的性质定为信访行为，那就意味着，法院也成了一个信访机构，或者说是国家信访机构体系中的一个组成部分。如果按照这个思路向前迈进，法院的身份就会在信访机构与审判机构之间渐趋模糊，继而致使挂着“人民法院”牌子的那个机构越来越不像一个专门的现代法院，而是一个职责不明的“国家机器”。反过来，如果我们把涉诉信访理解为一种司法行为（上诉或申诉），那么，为什么法律不在诉讼的框架下来讨论？为什么要在诉讼制度之外另起炉灶再搞一套信访程序和信访制度？涉诉信访处理权到底是是司法权还是行政权？它的权力范围究竟有多大？它所作出的结论判断的效力如何？没有明确的区分与界定，其他权力也就无法对其进行有效约束，这是法治社会的体制结构所不允许的。此外，实践中涉诉信访被认为是司法的一部分给司法带来了诸多问题，具体表现在：首先，涉法涉诉信访的非程序性严重影响司法权的独立行使。涉诉信访大都起因于对诉讼行为或所得结果不服，而通过法律外途径，再次启动更高层次的司法权力，这就无意中导致本已难以独立行使职能的司法机关，更易受到上级的压力和干预，在诸多案件中，要取得涉诉信访处理纠纷的理想结果，必然以牺牲司法应有的独立性为代价。在维护稳定的政治任务前，司法的独立性难免受到影响。为了防控涉诉信访，法律不再是法官审执工作所要考虑的首要因素，维护稳定的任务以及对案件审执中政治效果、社会效果的评估和追求，左右着甚至取代了法官的法律思维。尤其是尚在诉讼过程中的案件，上级机关和有关领导的批示直接转送至案件承办法官，这对案件审判的影响是不言而喻的。其次，涉法涉诉信访的非规范性严重损害了原本就很虚弱的司法权威。目前来看，处理涉诉信访指导思想是息诉罢访，并不强调对于规范和理性的遵守。这就很容易导致法官漠视当事人的正当要求而对当事人进行打压甚至欺骗，迫使其放弃该正当要求，或是在当事人的压力或上级机关和有关领导的压力下赋予当事人不适当的利益。案外、法外的力量能够影响、左右，甚至改变法院的判决，这些都是对原本就很虚弱的司法权威的沉重打击。英国历史上也出现过国王行政权干预、压制司法权威的时期，那时的枢密院（后来内阁的前身）经常改变，甚至取消英国法院的判决，但由于英国法官的顽强抵抗，最终英国司法权威得到了捍卫。再次，涉法涉诉信访结果的高度或然性严重削弱了司法判决的既判力。高度或然性是涉诉信访高度灵活性带来的必然消极意义。由于没有具体的、直接的法律依据，也缺乏法定的、普遍适用的运作规则，涉诉信访几乎无法实现程序正义，在救济了部分权利的同时，很可能产生出被侵害的权利，同时损害司法程序的正当性、安定性以及生效判决的强制性和不可变更性。最后，涉法涉诉信访的压力给本来就繁重的审判工作带来沉重负担。在实际工作中，涉诉信访已经很明显地已经成为法院日常工作的重中之重。领导重视、考评重视、奖惩重视，信访量已经成为衡量法院与法官司法水平与业务水平的重要指标。每年新到岗的毕业生，无论硕士或博士，第一站就是接访锻炼。法院是司法机关，其工作重心始终应当是处理正常法律程序下的诉讼，维护社会公平正义。过重的涉诉信访压力叠加在本已繁重的审执工作压力之上，已经直接影响到司法工作的质量。（三）涉法涉诉信访本质上是信访不可分割的一部分涉诉信访从本质上看，是党和国家在既有的司法体系之外，为人民群众提供的一种权利救济途径，它体现出党和国家对人民负责，为人民服务的宗旨。由于现阶段涉诉信访问题，从根本上看是转型时期社会多发的矛盾现实造成的，因而，涉诉信访问题具有复杂性、综合性的特征。这就意味着涉诉信访问题并不全是司法机构自身工作不足而产生的，应该说是转型时期诸多社会问题共同所导致的。例如，由于受到体制的影响，现阶段许多社会问题国家明令禁止法院受理，所以，我们很难将全部责任都推给法院，认为法院是在有意不作为或“踢皮球”。因此，若要妥善的解决涉诉信访问题就需要整合各种社会力量，多方参与、齐抓共管、多策并举、综合治理，而不是仅仅依靠司法系统自身的力量，独立解决。这不仅是因为上面提到的无论在理论上还是在实践中，司法审判很难和信访工作相协调，即便能够勉强共存，也因司法机构自身职能的局限，很难彻底解决相关的涉诉信访问题。例如，现阶段各地方法院由于不能有效解决群众涉诉信访问题，同时为防止其继续越级或赴京上访，于是，“花钱买平安”，用法院自己的办公经费为涉诉群众“埋单”。这一做法在社会上被戏称为“人民内部矛盾人民币解决”。另一方面，涉诉信访作为信访的下位概念，涉诉信访出现的问题归根到底仍属于信访问题的范畴，涉法涉诉信访人仍然是整个信访群体不可分割的一部分。如果强行将两者割裂，将涉诉信访和信访作为两种平行概念看待的话，那么，其结果不仅会严重干扰司法机构的正常工作，而且也会阻碍信访工作的开展。这里我们以信访信息统计为例。据调查，北京市法院系统统计的涉诉信访信息与北京市信访办统计的涉及法院判决的信访信息存在较大偏差。具体而言，在北京市高级人民法院的统计中，2009年的来访总量为3777件，相比2008年的7410件有了大幅下降。而北京市信访办的数据却显示，2009年不满判决的来访量与2008年相比有所增加，尤其是来访人次更是大幅攀升（见图10）。当然，这里不排除两部门统计口径不一。可见，涉诉信访与信访的割裂会削弱信访信息统计的科学性和准确性，不利于整个信访工作的开展。其实如果我们站在整体信访的角度看，上述现象也不难解释。因为无论是涉诉信访还是行政信访，都是信访总量或者说社会矛盾总量的类别划分，就像和相对确定的加数算式，一个加数大，另一个加数肯定小；反之亦然。涉诉信访量下降了，很大程度上是因为上访人涌向了行政信访；行政信访形式好转，也是因为涉诉信访分担了基数。这种情况的存在在客观上都不利于对信访整体形势的正确认识和把握；而信访机构信息不共享，缺乏系统性，对信访人在不同机关间重复访、串访等行为无法有效掌握，不仅非常不利于具体信访案件的处理，而且也有碍于信访总体问题的解决。图10：北京市信访办近十年不满判决来访情况统计图二、涉法涉诉信访是司法之外的一种权利救济手段涉法涉诉信访问题的核心是权益问题，虽然产生的原因各异，但多数都与群众权益保障不及时、不到位或缺位有关。群众权益受到了伤害和漠视，希望通过司法途径讨回公道，社会矛盾纠纷就以案件的形式进入法院。然而，有的法院裁判不公，办错了案；有的生效判决得不到执行，企业生产经营和群众生活陷入困境。当事人打了官司，却没有得到有效的司法救济，在利益已经受损的情况下，身心又受到了伤害，不得已走上了上访的道路，讨要说法。因此，现阶段法院的诉讼活动或审判活动在化解社会冲突、协调社会矛盾方面，没有起到应有的作用，没有发挥应有的功能，是其中最为重要的原因。作为涉法涉诉信访处理的主体部门，司法系统承担着最终的定分止争的职责。考察法治发达国家的历史经验可见，一国良好运行的司法系统，不仅有利于促进社会矛盾纠纷的化解，也能够增强民众对于法治的信任和信心；反之，若司法系统运行不畅、诟病丛生，则不仅有碍于司法权威的树立和纠纷解决的效率，而且会导致整体法治运行系统的失序甚至失灵。具体就我国的涉诉信访处理而言，在我们承认当前特殊国情下信访有其产生必然性的基础上，司法系统若能充分发挥自身的定分止争功能，必将有利于涉诉信访的彻底解决；但现实却是，我国司法系统在内部工作机制上仍未健全，致使利益诉求渠道和司法解纷渠道运行不畅，不仅未能使得法院成为社会矛盾的化解场所，反倒将法院推向了社会矛盾冲突激化的“风口浪尖”。具体而言，人民法院在处理人民内部矛盾时，在如下方面存在局限：（一）人民法院的程序正义要求与人民群众的实质正义主张冲突司法的程序正义讲的是，法院在审理案件过程中要严格遵守法律规定的要求，遵守诉讼程序、依照证据制度，中立、公正、透明地进行司法。由于司法的程序正义性具有抽象性和一般性，因而，在某些个案中可能因遵守一般性的法律而导致实质的不正义。例如，借款纠纷中，债权人由于错过了诉讼时效或没有相应的证据，致使权利无法通过正常的诉讼程序予以保护。尽管司法的程序正义在个案中会导致某些不公正、不合理的发生，但是，它却能在更高的高度维护法律的稳定性、权威性，进而给两造双方营造一个公平的环境，切实地保护两造双方的权利，实现正义。相反，缺乏程序保障的法律或制度无异于道德或政策，两造双方在一个毫无安全感或不确定的制度环境中，是无法实现真正的正义的。长期以来，由于人民群众法律知识的淡薄以及对自己切身利益的关注，在实践中人们往往高度重视实体正义问题，而忽视程序正义，甚至有时为了实现自身的实体正义而不顾及法律明文规定的程序要求。于是，许多“合理却不合法”的案件时有发生，而这类案件也是现阶段涉诉信访案件的主要案件构成之一。因此，司法的程序正义要求与人民群众的实质正义追求之间存在矛盾也是现阶段涉诉信访出现的主要问题之一。（二）人民法院立案范围有限与人民群众诉请范围宽泛冲突实践中，人民法院在立案机制方面，存在着立案范围过窄、该立案而不立案等现象。一方面，针对人民群众反映强烈的社会矛盾纠纷，尤其是国家机关与公民之间的矛盾纠纷，国家出台了一些限制司法介入的政策，如2005年最高人民法院批复，全国各级人民法院不受理当事人因不服拆迁补偿安置协议而提起的民事诉讼；另一方面，即使是已经纳入法定受案范围的案件，或因一些地方法院为求稳定而作出部分诉求不予受理的内部规定，或因部分司法人员徇私枉法而不予立案等，导致人民群众投诉无门。因此，人民法院立案范围的限制严重阻碍了人民群众正常的利益诉求渠道。于是，当矛盾越积越多，无法通过既有的司法渠道解决时，涉诉信访也就逐渐增多起来。（三）现实司法公信力下降与人民对司法公信力的良好预期冲突法律的神圣性与权威性是以法律自身所体现的主体情感与社会正义为纽带的，具体可表现在司法机关规范办案，严格执法和实现公平正义方面。但如果通过诉讼获得胜诉后得不到执行，那么，司法的权威必然大打折扣。一方面存在被执行对象无财物可以赔付使得法院无法执行，另一方面许多不正常的执法现象又不能不令人对当今的执法状况产生怀疑。因此，人民群众选择涉诉信访而舍弃司法诉讼就成为合情合理的选择。（四）司法成本高昂与信访群体经济弱势冲突在我国，一般一审案件的审理期限为3个月或6个月，如果不服一审判决进入上诉阶段也需要几个月的时间，加之，司法程序需要当事人提供相应的证据，因而，很多群众因司法程序繁琐，而不愿意通过司法程序解决纠纷。此外，诉讼的高成本也是群众望而却步的重要因素。尽管近些年人民法院的诉讼费门槛大幅降低，但由于法律素质不高，对诉讼文书和证据规则看不懂，因此需要聘请律师。诉讼的高成本无疑降低其通过诉讼获得解决问题的概率，从而将他们引上了涉诉信访之路。因为信访不受时间、地域等条件限制，不要诉讼费，也不必花钱雇律师，只要会写字，有条腿，就可以寻求救济，而且在个案中取得的效果可能比诉讼更好。司法机关上述诸多局限决定了，现阶段他们很难满足人民群众日益增长的权利救济请求。于是，涉法涉诉信访作为一种多元纠纷解决机制，以其特有的性质和运作方式迎合了群众的需求。同时，这也是现阶段涉法涉诉信访存在的最大合理性。因此，涉法涉诉信访的出现并不是行政权对司法权的主动干涉，也绝不是为了取替司法权，而是弥补司法机关现阶段在处理人民内部矛盾时出现诸多局限情况下的应时之举。涉法涉诉信访是时代的产物，是党和国家对人民负责，为人民服务的表现。三、涉法涉诉信访问题是国家经济社会发展重要监测指标现阶段之所以有如此大量的涉法涉诉信访产生，其根本原因在于特殊发展阶段下特殊的经济社会发展国情。具体主要表现在：首先，随着经济的高速发展，社会生产体系、产业结构、劳动体制、资本运作等进行了大规模变革，原有社会组织体系重组，去集体化、去组织化的社会离散趋势明显，对社会矛盾和冲突起了增效作用，而虚拟经济规模的膨胀与升级也造成社会矛盾爆发的潜在危险；其次，信息技术的应用使得传统时序间隔与地缘空间对实践过程的自然调节和磨合作用弱化，社会矛盾的影响和传播更加快速、无形；再次，随着生活水平的提高，日常生活越来越公共化，其消极影响是使得社会成员独立性越来越强，利益驱动倾向越来越浓厚，人际关系越来越疏松，共同价值体系的建立越来越难；最后，随着市场的核心作用凸显，政府对社会制度化管理和控制能力大大增强，第三部门即社会领域自身的发展明显滞后。因此，经济社会的发展深刻的影响了涉诉信访问题。正如十六届六中全会公报指出的那样，我国已经进入改革发展的关键时期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化。这种空前的社会变革，给我国发展进步带来巨大活力，同时也必然带来这样那样的矛盾和问题。（一）为什么涉法涉诉信访问题是国家经济社会发展的重要监测指标第一，违反科学发展规律的经济增长是产生涉法涉诉信访的根本原因。从经济社会发展与涉诉信访之间关系的角度看，整个90年代，出于对“发展是硬道理”观念的片面理解，中国各地普遍陷入了GDP崇拜的狂潮中，GDP发展呈现非健康化态势。地方政府热衷于本地区的经济发展，圈地招商，大兴土木，疏于职责内的公共服务，使得公共服务的主要受益者——低收入阶层的利益失去了保障。其中一个现象是，在中国连续十多年保持GDP增长世界领先地位的同时，非常不和谐的现象是，中国同时也成为卫生资源和教育资源分配最不公正的国家之一，有限的资源严重偏向城市，偏向优势地区和中上层阶层。由于公共政策的失当和法律制度的缺失，庞大的弱势群体被排斥在现代化进程之外。与之相应的结果就是，涉诉信访问题逐渐增多，因利益分配不平衡所导致的矛盾成为涉诉信访的主要诉因。第二，社会贫富分化是产生涉法涉诉信访问题的诱因。从简单的推理看，贫富分化的加剧有可能直接导致社会矛盾的激化，进而导致社会秩序的恶化。所以，贫富分化的大小会直接影响涉诉信访问题的多少。根据国际上通行的做法，衡量一国贫富分化严重与否主要看基尼系数是否已经达到最大值。2002年，在亚洲开发银行第三十五届年会“中国日”研讨会上，国务院发展研究中心副主任鲁志强介绍说，中国居民收入的基尼系数从1980年的0.33迅速增大，1994年突破警戒临界点0.4，目前已经超过了0.5。他用了三个“世界少有”来概括其中的特征。一是收入差距扩大速度快。在短短20年时间里，中国就从一个收入差距很小的国家急速跨入收入很不平等的国家行列，这样的速度是世界上少有的。二是收入分化带有明显的群体特征。居民收入水平与地域、行业和所在企事业单位有很高的相关程度。像中国这样大的地区、城乡和行业之间的收入差距在全世界是少有的。三是公众对收入分配现状的不满，特别是对依靠行业垄断的不合理高收入，以及贪污腐败、权钱交易等违规违法收入表现出强烈的不满。这在其他国家和地区也是不多见的。鲁志强同时表示，扭转收入差距扩大趋势的难度很大。这也就是说，目前中国涉诉信访问题之所以如此突出，者是和现阶段中国居民收入的基尼系数一直处于上升状态，且高位运行密切相关的。第三，快速推进的城市化是产生涉法涉诉信访的直接原因。中国目前仍处于快速城市化的阶段。按大致的预测，当城市化水平达到一定的程度，比如达到70%以上时，农村人口转化为城市人口的速度会呈下降趋势，流动人口对城市社会的压力会大大减轻，管理秩序的压力也随之下降。按照中国关于在2050年达到中等发达国家水平的政策目标，有关专家预测，在2050年之前，中国的城市化率必须从现有的30%左右提高到70%以上，即每年将有1000万左右的农民进入城市。在2020年以前，城市化率的速度不会低于1%。这就是意味着在未来的15年内，还将有3—4个亿的农民从农村迁移到城市，这3—4个亿的农民迁移到城市，就相当于要形成相当于现在30—40个北京和上海这样上千万人口的大城市。根据北京市科学研究中心研究数据，截止到2004年，北京市城市化总体水平已经达到了83.6%，已经接近纽约、伦敦、巴黎等发达国家的城市化水平。如此规模和剧烈的城市化进程对涉诉信访问题的影响是相当巨大的。亿万农民进城，从农业生产者变成城市居民，在对社会经济起到积极推动作用的同时，也会对城市秩序构成全面而持续的压力。如农民工权益保障问题、医疗卫生问题、农民工子女受教育问题等都将是城市化进程的必然的副产品，因此，与之相关联的涉诉信访问题必然增加。此外，人口从农村大量涌进城市，增加了城市涉诉信访问题的负担。以北京市为例，城市化进程中所增加的大量人口是北京市涉诉信访案件数量居高不下的一个重要原因。（二）如何科学解读这一重要监测指标一般认为，随着国家民主法治建设的推进，群众法治意识的提高，社会秩序将会逐渐好转，涉法涉诉信访问题也会逐步减少。然而，由于目前中国司法环境不尽人意，老百姓囿于传统思维定势，对“打官司”、“告状”都怀有敬畏、抵触心理，不到万不得已的情况下是不会选择去“衙门”的。随着近些年人民群众文化知识的提高以及普法下乡活动的开展，群众的法治意识、维权意识不同程度地有所提高，“权利受损，寻求救济”已经成为一种基本的生活常识。在这样的大背景下，涉法涉诉信访作为人民群众权利救济的一个途径被广泛地重视起来，因此，涉诉信访数量也逐渐增多起来。此外，人口的增长、环境资源的恶化等经济社会发展问题都在一定程度上影响着涉诉信访问题。从国际经验上看，中国已经进入人均GDP1000美元至3000美元的重要跨越期，这是一个机遇与高风险并存的关键性阶段。日，在十届全国人大二次会议举行的中外记者招待会上，国家发改委主任马凯对在场的中外记者说过这样一番话：“在人均GDP达到1000美元这个阶段，对任何一个发展中国家，特别是像中国这样的人口大国来说，具有十分重要的意义和历史意义。已有的国际经验显示，很多国家在人均GDP超过1000美元之后，可能会出现这样两种前途：一种是进入“黄金发展期”，即保持一个较长时间的经济持续快速增长和实现国民经济整体素质的明显提高，顺利实现工业化和现代化。另一种是出现所谓的“拉美现象”，主要指拉美的一些国家，在人均GDP 超过1000美元以后，城乡、工农发展失衡，经济停滞不前”。那么，如何科学应对这一“机遇与高风险并存”的关键阶段不仅是国家经济社会发展的所面临的首要问题，而且也是决定未来涉诉信访问题走向的大事。近些年党和国家已经充分注意到此问题，提出了“科学发展观”，强调社会和谐，关注民生，在继续保持经济健康、平稳、较快发展的同时，开始重视社会建设，并逐步推进政治体制改革。涉诉信访问题必将随着未来中国经济社会的发展逐步好转。同时，我们也必须充分重视涉诉信访问题，因为涉诉信访问题是国家经济社会发展的重要监测指标，涉诉信访中所反映的数据、信息、问题一定程度上反映了国家在某一阶段经济社会发展中的不足与问题，因此，充分重视涉诉信访这个重要监测指标有助于国家经济社会健康、平稳、科学地发展。四、涉法涉诉信访问题应通过社会综合治理解决信访问题反映的是社会问题，不只是信访部门的问题。信访问题受理在信访部门，具体解决在职能部门，但应当最终落实到全社会层面。因此，要及时、合理、高效的解决信访问题，必须在中央及各级党委的统一领导和协调下，借助国家机关的联合和社会力量的广泛参与，进行综合治理与解决。（一）党委政法委的协调督促与涉法涉诉信访问题解决中央政治局常委会明确指出，解决涉法涉诉信访问题，不仅是政法机关的责任，也是全党的责任。《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》（中办发[2009]22号）要求各级党委要加强对涉法涉诉信访工作的领导，动员各方面的力量，共同化解矛盾纠纷。应当把涉法涉诉信访工作纳入全党工作的大局，统筹解决，行程党委统一领导、政法机关主办、多元化的涉法涉诉信访工作格局。执法监督是党委、政法委保证法律正确实施的重要手段，抓涉法涉诉信访是最有效的执法监督。党委、政法委在解决涉法涉诉信访问题上，要统一政法各机关的思想和行动，协调督促解决突出问题。必须明确的是，党委、政法委牵头，是督促政法机关依法依规办案，而不是代替政法机关办案。谁办的案子出了问题，谁就是解决问题的主体，“解铃还须系铃人”，“谁家的孩子谁抱走”。（二）政府职能转变与涉法涉诉信访问题的解决我国发展到今天，社会事业这块“短板”如不尽快补上，不但会拖经济发展的后腿，更有可能威胁我国改革发展稳定的大局。现在，我们既需要，也有条件加强社会建设。一方面，发展社会事业和改善民生，要把促进基本公共服务逐步均等化作为社会建设的重要目标和内容。要把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，完善公共财政制度，提高政府保障能力，建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，努力使发展成果惠及全体人民。另一方面，加强社会建设，要以保障和改善民生为重点。应当从解决关系人民群众切身利益的问题入手，推进就业、教育、医疗、住房等方面重点民生工程，着力构建社会保障安全网。只有切实保障民生，维护公民权利，才能从根本上遏制涉法涉诉信访乃至社会矛盾的产生。（三）国家机关协同配合与涉法涉诉信访问题的解决各国家机关之间应当建立有效沟通的信息联络机制和协调联动机制，实现动态信息的及时交换和互通，保证涉诉访案件相关材料的及时移转；通过涉诉访案件接待单位建立详细、完备的原始基础材料记载，建立相应材料移转交接制度，以备后续调处化解单位及时、全面掌握案件情况，避免因信息不畅造成工作延误；通过明确各自职责任务，建立接访单位、驻京机构、驻地派出所、公安机关、武警、信访人工作单位、地方政府机关部门间的工作协调联动机制，以职责管理为主线，以任务分工为基础，切实整合资源，多方参与，多管齐下、多重治理、多元化解、协调联动，形成合力，保证涉诉信访工作任务得到及时、有效的落实。（四）社会力量广泛参与与涉法涉诉信访问题的解决借助社会力量是指组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人士、社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、及时、合理处理信访人的投诉请求。例如，从社会组织的参与来看，杜绝集体访的有效方法就是培养和运用政府与信访群众之间的中介组织。一个群体的意见可能由其本身表达，也可能由这个群体中的某个人或者群体外代表这个群体的个人来表达，但更多的、更有效的是由这个群体内部发育产生出来的一定团体来表达。因此，应当探索已有的社会组织参与信访的代理制度，明确代理的机构为非政府组织或者群众自治组织，鼓励和扶持各类非政府背景的社会组织逐渐介入到信访领域，让他们承担原本就不需要政府介入或不宜由政府介入的社会职能，使利益受损者有所依托。从社会群体的参与来看，法律服务工作者作为法律专业人士，谙熟法律，社会公众形象良好，往往被视为正义的化身，指引、提出的建议，易于为公众认可和接受，是涉法涉诉信访工作最好的助手，应当吸纳律师等法律服务工作者介入涉法涉诉信访工作，配合信访部门疏通涉法上访问题的解决渠道，将信访人引入法律程序解决的正确途径，依法定纷止争。在实践中，可以为律师等设立法律服务工作者专门职位，专门接待涉法涉诉案件的上访者，处理此类问题，耐心细致的解答上访者的疑问，为上访者指明涉法案件应走而未尽的法律程序，协助上访者走上法律救济的途径；对符合法律援助条件的涉法案件及时提供法律援助；对重大疑难涉法信访案件提出司法建议，确保依法处置信访案件，确保涉法信访案件尽可能依法解决。（五）加强对涉法涉诉信访制度建设和解决机制的的创新由于法院判决在很多情形下难以实现，使当事人赢了官司输了钱。因此，合理适用司法救助，促进司法救助制度，特别是司法救助金制度的规范化对解决涉法涉诉信访问题意义重大。在动用司法救助基金实施救助的过程中，要注意司法救助与案件实体处理相分离，只在法律和政策规定的框架下救助，不是变相改变案件的性质。要在保障上访人合法权益的同时，维护司法的严肃性和公平正义，避免让恶意上访者非法获利。此外，还要制定权威的涉法涉诉信访终结机制，避免社会纠纷在涉法涉诉信访与司法审判之间恶性循环。目前我国涉法涉诉信访与司法制度最大的冲突在于缺乏权威的终结机制。新修订的《民事诉讼法》，虽然对申请再审的条件予以明确规定，但对申诉人是否必须在第一次申诉中提出所有申诉是由及可以申诉几次并未作出明确规定，因此在制度上给申诉人留下了多次申诉的余地。实践中，对于涉法涉诉信访问题存在督办和交办多元化问题，致使涉法涉诉信访案件复杂启动主体的多元化。另外，多年来存在涉法涉诉信访工作缺乏系统消化终结处理机制的不良问题。这些都导致了涉法涉诉信访难以终结的弊端。因此，制定权威的涉法涉诉信访终结机制并培养公民对该机制的信仰，对于涉法涉诉信访问题的最终解决意义重大。五、结语涉法涉诉信访不是司法的题中之义，其本质上是信访的一部分，应纳入到大信访的框架下来解决。司法机关固有的一些缺陷决定了其在现阶段很难满足人民群众日益增长的权利救济请求。涉法涉诉信访作为一种多元纠纷解决机制，以其特有的性质和运作方式获得了其存在的合法性，并满足了人民群众对权利救济方式多元化的需求。因此，涉法涉诉信访的出现并不是行政权对司法权的主动干涉，更不是为了取替司法权，反而是为了弥补现阶段司法机关在处理人民内部矛盾时出现诸多局限情况下的应时之举。涉法涉诉信访是时代的产物，是党和国家对人民负责，为人民服务的表现。必须充分重视涉法涉诉信访问题，因为涉法涉诉信访问题是国家经济社会发展的重要监测指标，涉法涉诉信访中所反映的数据、信息、问题，一定程度上反映了国家在某一阶段经济社会发展中的不足与问题。涉法涉诉信访问题还是最尖锐社会矛盾的集中体现，是察觉社会不稳定因素的窗口之一，是消除社会不稳定因素的突破口之一。因此，充分重视涉法涉诉信访这一重要监测指标，并将诸多尖锐的社会矛盾通过这个渠道予以解决，将大大有助于国家经济社会科学、和谐、健康、平稳地发展。对涉法涉诉信访问题的解决是一项社会综合治理的系统工程，而不只是信访部门的单独问题。信访问题受理在信访部门，具体解决在职能部门，但最终的解决应当落实到整个社会层面。欲及时、合理、高效的解决涉法涉诉信访问题，必须在中央及各级党委的统一领导和协调下，积极转变政府职能、政府工作作风和施政理念，借助国家机关的联合和社会力量的广泛参与，不断进行配套的制度创新，并着力提升公民法治意识与对法治的信仰，从各个层面进行综合治理与解决。（本文系西安市法学会“社会管理创新与法治建设”研讨活动优秀论文） 日实施的《信访条例》第一章第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”按照2006年新闻报道的数字，中国当前城市居民收入最低的1/5人口只拥有全部收入的2.57%，仅为收入最高的1/5人口拥有收入的4.6%。参见于晶波：“中国已涉及改革‘深水区’ 分享式改革纲举目张”，人民网，日访问。
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